淺析我國(guó)海事行政案件管轄權(quán)之歸屬

曹睿倩

摘 要：海事行政案件是由地方法院管轄還是由專門法院管轄在我國(guó)的司法實(shí)務(wù)中，一直是存在爭(zhēng)議的，自從2016年2月24號(hào)最高人民法院通過了《最高人民法院關(guān)于海事訴訟管轄問題的規(guī)定》，涉及海事行政管轄的問題算是給出了標(biāo)準(zhǔn)答案。本文通過分析海事法院在管轄行政案件的歷史沿革及現(xiàn)實(shí)中存在的爭(zhēng)議，論證現(xiàn)今由海事法院管轄海事行政案件的合理性。通過分析建國(guó)以來數(shù)次最高法院對(duì)海事行政案件管轄權(quán)態(tài)度和其他國(guó)家在此問題上的前沿理論、實(shí)務(wù)經(jīng)驗(yàn)等，探究數(shù)次變革的法治背景以及數(shù)次變革對(duì)我國(guó)海事行政案件管轄權(quán)分配的影響。

關(guān)鍵詞：海事行政 管轄權(quán) 海事法院

為妥善解決我國(guó)長(zhǎng)期以來在處理海事行政案件上的不確定、不穩(wěn)定的局面，順應(yīng)海事法律的發(fā)展趨勢(shì)，樹立在國(guó)際上的大國(guó)形象，進(jìn)一步推進(jìn)“一帶一路”建設(shè)、發(fā)展海洋事業(yè)、發(fā)揮沿海區(qū)域化的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，優(yōu)化經(jīng)濟(jì)發(fā)展結(jié)構(gòu)，妥善處理海商海事問題，確保海事法院依法行使海事訴訟管轄權(quán)，最高人民法院于2016年2月通過了《最高人民法院關(guān)于海事訴訟管轄問題的規(guī)定》，規(guī)定了海事行政案件的管轄權(quán)歸屬。之前無論是最高院的相關(guān)司法解釋還是最高院的辦公廳以各種形式頒布的相關(guān)規(guī)定也好，對(duì)海事行政管轄的規(guī)定都是帶有反復(fù)性、不確定性的，使得海事行政案件的管轄混亂，不利于保障行政相對(duì)人的合法權(quán)益。大部分海事行政案件與船舶和船載貨物有關(guān)，不僅有航運(yùn)規(guī)則，還有相關(guān)國(guó)際慣例，適合由海事法院專門管轄。[1]眾所周知，管轄是確定一個(gè)訴訟案件的起點(diǎn)，事關(guān)案件是否立案受理的關(guān)鍵，所以，無論從制度設(shè)計(jì)上還是實(shí)踐操作上，都是不可忽視的重中之重，是司法公正的基礎(chǔ)性問題。因此，要想處理好海事行政案件的問題，其管轄權(quán)的選擇是非常值得研究的。

一、海事行政的理論分析

海事行政（MaritimeAdministration）是指相關(guān)海事行政主管機(jī)關(guān)就海域、通航海域的民商事活動(dòng)、安全駕駛以及環(huán)境保護(hù)等依法行使監(jiān)督管理權(quán)力的行政行為。據(jù)此，海事行政案件之參與者要有行使海事行政管理權(quán)的相關(guān)行政主體和在特定水域從事民商事活動(dòng)等的行政相對(duì)人。海事行政主體主要包括國(guó)家海事局、國(guó)家海洋局、農(nóng)業(yè)部漁政漁港監(jiān)督管理局1等及他們下屬的行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)，還包括涉及海上、通?？珊剿蚧蛘吒劭趦?nèi)的船舶、貨物、設(shè)備設(shè)施、海運(yùn)集裝箱等財(cái)產(chǎn)及開發(fā)利用、漁業(yè)、環(huán)境與生態(tài)資源保護(hù)等的地方海事管理機(jī)關(guān)及其他相關(guān)主體。一旦這兩方主體在管理與被管理的過程中發(fā)生不可調(diào)和的糾紛，則需要海事司法機(jī)關(guān)的介入，相關(guān)海事機(jī)關(guān)在我國(guó)存在兩種管理體系，一種屬于行政體系的行政管理架構(gòu)，另一種是以法院為主導(dǎo)的司法管理機(jī)構(gòu)。而這兩種海事司法機(jī)關(guān)從中解決的正當(dāng)性及公正性是值得商榷的。

事實(shí)上，地方司法局有權(quán)力管理在其所管轄行政區(qū)域的涉及行政違法的海商海事行為，也可以從中調(diào)解其他行政主體與海事行政相對(duì)人的糾紛，但其權(quán)力行使的法理公正性確是讓人質(zhì)疑的，用自己的一只手去管理甚至懲罰另一只手的方法總是不夠公允的。因此還是需要引入以法院為主導(dǎo)的解決機(jī)制。海事行政案件2有狹義和廣義的之分，前者僅指海事行政訴訟案件，不包括海事行政賠償案件；后著則包括海事行政訴訟案件、海事行政賠償案件及海事行政執(zhí)行案件。[2]

二、海事行政案件管轄權(quán)的主要?dú)v史變遷

最高人民法院在海事行政案件的管轄問題上，在30多年中反復(fù)出現(xiàn)變動(dòng)，大致上分為兩種處理方式，一種歸屬于海事法院專門管轄，一種是將其歸并為地方法院管轄。從我國(guó)法院的體系設(shè)置上來看，海事法院的設(shè)置上是合理的，我國(guó)法院包括地方法院和最高人民法院專門設(shè)立的專門法院，這些專門法院主要審理一些專業(yè)性、區(qū)域性的案件，包括森林法院、鐵路法院、海事法院以及軍事法院，但這些專門法院的建制是不完善的3。我國(guó)在1984年設(shè)立海事法院的初衷是為處理一些涉及國(guó)際因素案件的審判，為考慮到裁判的公正性、專業(yè)性而設(shè)置。

（一）反復(fù)更迭的管轄沖突

1954年全國(guó)人代會(huì)上第一次會(huì)議通過的《中華人民共和國(guó)法院組織法》提出設(shè)置水上運(yùn)輸法院等專門法院的問題[3]。1984年11月28日最高法通過了《關(guān)于設(shè)立海事法院幾個(gè)問題的決定》，標(biāo)志著新中國(guó)開始設(shè)立海事法院。其中，該決定的第三個(gè)主要規(guī)定：“因違反有關(guān)海事的法律、條例受主管機(jī)關(guān)行政處罰，當(dāng)事人不服，在法律規(guī)定的期限內(nèi)起訴的案件；或者在期限內(nèi)不起訴，期滿又不履行，主管行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行的案件”。該規(guī)定對(duì)關(guān)于海事行政執(zhí)行及訴訟的案件納入海事法院的管轄范圍，但總體上受案范圍還是很小，在后來的實(shí)踐中各專門法院落實(shí)的又不夠好，以至于實(shí)行五年之后，最高人民法院又通過了《最高人民法院關(guān)于海事法院受案范圍的規(guī)定》將海洋、內(nèi)核主管機(jī)關(guān)依法申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行的案件列入海事法院專門管轄的范圍。4這個(gè)司法解釋對(duì)海事行政案件的受理態(tài)度上發(fā)生了轉(zhuǎn)變，不但沒有很好的理清海事法院受理海事行政案件的范圍，而且還對(duì)案件在行政與民事的范疇進(jìn)行了模糊性的規(guī)定，造成地方法院和海事法院在案件的管轄范圍上呈現(xiàn)混亂無序的狀態(tài)。

經(jīng)過幾年的摸索與觀察，海事法院對(duì)海事行政案件審理的數(shù)量上是逐漸增加的，但管轄的范圍在實(shí)踐中卻是逐漸縮小的。最高人民法院在2000年3月10日通過的《關(guān)于執(zhí)行行政訴訟法若干問題的解釋》（以下簡(jiǎn)稱《2000行政訴訟解釋》）的第10條第二款規(guī)定：“專門人民法院、人民法庭不審理行政案件，也不審查和執(zhí)行行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)執(zhí)行其具體行政行為的案件”。在接下來幾年的實(shí)務(wù)中有的海事法院依然存在著審理海事行政案件的情形，因?yàn)樵谕?，最高人民法院在一次?huì)議上指出：“海事海商案件涉及海事行政案件的，應(yīng)由海事法院、海事法院的上訴審法院以及法律規(guī)定的地方人民法院管轄。”此次會(huì)議指出海事法院與地方法院都可以管轄海事行政案件，以至于造成接下來幾年一直存在海事法院與地方法院共同管轄海事行政案件的。2001年9月，最高法通過了《最高人民法院關(guān)于海事法院受理案件范圍的若干規(guī)定》，詳細(xì)說明了此類案件上訴審由審理海事海商案件的審判庭審理，這一規(guī)定在案件審判的公正性上是值得商榷的，因?yàn)樵趪?guó)際上無論是大陸法系國(guó)家還是在英美法系國(guó)家從來沒有在同一級(jí)法院可以審理上訴審的案件，更不用說在海事領(lǐng)域的案件。

（二）規(guī)范文件與不規(guī)范文件沖突，法律規(guī)定與實(shí)踐不一致

《2001海事案件受理規(guī)定》與《2000行政訴訟解釋》對(duì)海事行政案件的規(guī)定顯然是不同的，雖然依照法理中后法優(yōu)于前法、新法優(yōu)于舊法的理解應(yīng)當(dāng)適用《2001海事案件受理規(guī)定》，但各級(jí)地方法院和海事法院對(duì)他們的理解仍然不能夠統(tǒng)一，兩部司法解釋在實(shí)際適用中遇到了很大的阻力。筆者認(rèn)為既然《2001海事案件受理規(guī)定》優(yōu)先適用而被多個(gè)地方省高院“拋棄”，顯然該規(guī)定是存在法律上的瑕疵。各地省高院在案件的管轄和受理上都做出自己的理解和規(guī)定，結(jié)果造成同一或相似的案件在不同法院會(huì)得到不同的處理。直至2003年8月最高法辦公廳以通知的形式通過了《關(guān)于海事行政案件管轄問題的通知》，規(guī)定海事行政案件及其上訴案件，無論在審判還是執(zhí)行階段都應(yīng)由地方人民法院審理。海事法院、森林法院和鐵路法院不再審理行政類的案件，也不在執(zhí)行與此相關(guān)的案件等等。最終，海事行政訴訟案件數(shù)量驟減5海事法院不再管轄海事行政案件。筆者和有些學(xué)者認(rèn)為該通知，從法理上是不能構(gòu)成法律意義的司法解釋，其廢止海事行政訴訟專門管轄權(quán)的合法性值得反思。[4]

三、國(guó)外對(duì)海事行政案件管轄問題的分析

首先，每個(gè)國(guó)家的法院體系設(shè)置是根據(jù)本國(guó)所實(shí)行憲政的進(jìn)程所決定，各國(guó)的法院設(shè)置受到該國(guó)歷史文化、法律傳承甚至殖民地的侵略等多種因素的影響。筆者擬通過對(duì)比當(dāng)代兩大法系對(duì)海事行政案件的處理方式，分析各國(guó)海事行政案件管轄的成因，尋求于我國(guó)海事行政案件管轄有借鑒意義的一面。

（一）英美法系對(duì)海事行政案件的管轄

英美法系（Anglo-AmericanLegalSystem），又稱普通法系或海洋法系。是指以英國(guó)普通法為基礎(chǔ)發(fā)展起來的法律體系統(tǒng)稱，在當(dāng)今世界法律體系中影響甚大。其主要的特點(diǎn)是注重法典的延續(xù)性以及判例法的適用。在對(duì)海事行政案件的管轄問題上不存在地方法院與海事法院的區(qū)分，因?yàn)樵谟⒚婪ㄏ祰?guó)家根本不設(shè)置專門的審理行政案件的行政法院，這和傳統(tǒng)大陸法系國(guó)家是有很大不同的。比如，英國(guó)法院系統(tǒng)的設(shè)置上，就沒有海事法院，甚至連審理行政案件的行政審判庭都是模糊的，他們重視人的個(gè)體化、平等化，沒有將在我國(guó)認(rèn)為的公主體作為獨(dú)特的法律主體進(jìn)行差別化對(duì)待，這種模糊民事案件與行政案件的做法不同于一般的民事程序，即對(duì)于行政案件之審理，普通法院審理行政案件適用由地方法院管轄，[5]在某種程度上體現(xiàn)了其獨(dú)特價(jià)值。這種由郡法院、高等法院、上訴法院和上議院組成的法院體系，簡(jiǎn)化了法院的設(shè)置，但每個(gè)審級(jí)的法院管轄的范圍是不同的，而且法院的分類決定了部分上訴法院、上議院等才能審理海事行政案件，這也和我國(guó)將海事法院等專門法院設(shè)置在與地方中級(jí)人民法院平級(jí)的法理依據(jù)不謀而合。此種做法從根本上斷絕了海事法院與地方法院對(duì)此類案件存在明顯的差異，這是顯而易見的。

（二）大陸法系對(duì)海事行政案件的管轄

大陸法系（CivilLawSystem），又稱歐陸法系或成文法系，這些大陸法系國(guó)家在從近代走向現(xiàn)代化的過程中，比較重視人權(quán)的保障，特別是法國(guó)。法國(guó)為束縛行政權(quán)力的濫用，專門設(shè)置了平行于以審理民事、刑事案件為主的法院的行政法院。相較于英美法系普遍存在的四級(jí)法院體制，大陸法系更加注重海事行政案件的審級(jí)，設(shè)置了三級(jí)兩審的法院體制，這和我國(guó)現(xiàn)在的審理模式是一樣的。所以對(duì)于涉及海事行政案件這一部分的管轄權(quán)的分配是比較明確的，均有地方行政法院受理行政案件，無論是普通公權(quán)力主體與普通民眾的一般行政案件還是涉及森林、鐵路或海事行政案件，都有當(dāng)?shù)匦姓ㄔ航y(tǒng)一管轄和受理，因?yàn)樗麄兏幼⒅貙?duì)公權(quán)力的約束，無論在什么類型的案件中，只要是存在公權(quán)力與公民權(quán)利的糾紛，則案件的管轄權(quán)就毋庸置疑的歸當(dāng)?shù)匦姓ㄔ汗茌牎Ｋ麄冋J(rèn)為這些案件從本質(zhì)上是相同的，所以在法理的運(yùn)用上，他們對(duì)于法院在公權(quán)力與民眾權(quán)利的糾紛解決不會(huì)出現(xiàn)什么較大的誤差，并且在一些看似特別復(fù)雜的涉及民事、行政甚至其他專業(yè)問題時(shí)，行政法院是比較有獨(dú)立的價(jià)值選擇的，這也是他們保障案件得以公正審理的制度設(shè)計(jì)和審級(jí)安排。

（三）我國(guó)在海事案件的管轄概況

在古代，我國(guó)行政領(lǐng)域都沒有實(shí)質(zhì)意義上的行政法體系，直至清朝末年，半殖民地半封建的社會(huì)環(huán)境迫使我國(guó)打開國(guó)門。在處理海事行政這一領(lǐng)域，自從《南京條約》簽訂以來，我國(guó)就陷入了不能獨(dú)立處理海事糾紛的政治乏力，直到國(guó)民政府后期，我國(guó)才從西方國(guó)家手中取回我國(guó)海事案件的獨(dú)立審判權(quán)。在新中國(guó)成立至1984年間，政治上的不穩(wěn)定以及“砸爛公檢法”的環(huán)境使得談?wù)摵Ｊ滦姓墓茌牶褪芾碜兊脹]有意義。自1984年設(shè)立海事法院并設(shè)定其主要目的是“適應(yīng)我國(guó)海上運(yùn)輸和對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易事業(yè)發(fā)展的需要，有效地行使我國(guó)司法管轄權(quán)”。[6]我國(guó)社會(huì)一直在摸索中前行，在法院的建制上也是如此，從這么多年海事法院對(duì)海事行政案件管轄的存廢問題上更是猶豫不決、反復(fù)更迭，如此境況在世界范圍內(nèi)也是少有的。我國(guó)的法院體制既不同于英美法系的那種“四級(jí)二審制”的審理模式，也不同于大陸法系國(guó)家那種設(shè)置專門的行政法院來管理海事行政案件，而是別具特色的中國(guó)特色社會(huì)主義法院建制，這和我國(guó)當(dāng)前的國(guó)情，歷史文化的傳承以及現(xiàn)階段公民的法律素養(yǎng)分不開的。因此，統(tǒng)一海洋執(zhí)法隊(duì)伍，[7]發(fā)揮單一制的國(guó)家體制和專門法院審理案件專業(yè)性、技術(shù)性的優(yōu)勢(shì)，讓我們更加傾向于尋求由海事法院統(tǒng)一解決此類案件。

四、海事法院管轄海事行政案件行使的現(xiàn)實(shí)意義

海事法院管轄海事行政案件可以將全部涉及海事的行政訴訟、行政賠償、行政執(zhí)行等事關(guān)行政案件可以觸及的領(lǐng)域的案件得到有效的處理。從學(xué)術(shù)的意義上來講，有利于構(gòu)建完整的行政法體系，也對(duì)整個(gè)海法體系的建設(shè)進(jìn)程起到了極大的促進(jìn)作用。對(duì)于行政訴訟管轄制度理論之角度而言，海事法院的制度管理模式不僅提高了案件的審理級(jí)別，客觀上也使部分案件屬于異地法院管轄的范疇。[8]從法律實(shí)踐的意義來將，則將多年來對(duì)海事行政案件的管轄處于混亂無序的狀態(tài)軌入到了一個(gè)穩(wěn)定有序的局面，海事法院本身的特點(diǎn)和優(yōu)勢(shì)在海事行政案件處理此類案件中有著獨(dú)特的優(yōu)點(diǎn)。如海事侵權(quán)責(zé)任的認(rèn)定、在海港發(fā)生的海事事故的處理以及船舶的生產(chǎn)與質(zhì)檢等其他涉及專業(yè)性的問題，海事法院的法官在處理這一類的案件問題上，有著豐富的經(jīng)驗(yàn)和常識(shí)，在專業(yè)性問題上相較于地方法官的能力是有很大不同的，這在法院處理案件的質(zhì)量與數(shù)量上也會(huì)受到很大的影響，使得以后海事行政主體行使行政管理權(quán)的時(shí)候能夠在一個(gè)相對(duì)有度的、有法的環(huán)境下運(yùn)行，為此提供了司法的支持與監(jiān)督作用。

（一）海事法院管轄海事行政案件在實(shí)務(wù)上更加貼合“兩便原則”的

所謂“兩便原則”，涉及兩方主體，一方是法院，另一方是訴訟當(dāng)事人，具體在案件的審理過程中，程序的設(shè)定在符合法律規(guī)定的情形下，做到便利訴訟當(dāng)事人，便利人民法院依法能夠高效的、公正的審理案件?！睹袷略V訟法》主要是根據(jù)便于人民群眾進(jìn)行訴訟、便于人民法院行使審判權(quán)等原則來規(guī)定管轄的。[9]在海事行政案件的審理上，無論案件涉及的標(biāo)的額是多少，涉案的主體是誰，總是要以解決問題為出發(fā)點(diǎn)。有些學(xué)者提出，對(duì)于一些邊遠(yuǎn)地區(qū)，涉案標(biāo)的小的海事行政案件直接可以將案件歸屬地方人民法院管轄，因?yàn)槁吠具b遠(yuǎn)，標(biāo)的較小，案情簡(jiǎn)單等原因。對(duì)于此種觀點(diǎn)，筆者認(rèn)為無論案件的標(biāo)的大小或者行使海事行政管理職權(quán)的主體是誰，我們都應(yīng)當(dāng)重視起來，因?yàn)槿嗣竦睦嬖谶呥h(yuǎn)地區(qū)更加缺乏保護(hù)，邊遠(yuǎn)地區(qū)往往伴隨著法治環(huán)境落后的情況；對(duì)于路途遙遠(yuǎn)的說法，筆者更是不敢茍同。事實(shí)上，隨著我國(guó)交通設(shè)施的建設(shè)發(fā)展，中國(guó)的通海水域、沿海各區(qū)域的交通相較于30年前已經(jīng)大為改善，訴訟當(dāng)事人在行使訴權(quán)的時(shí)候?qū)幵富〞r(shí)間、花金錢也要爭(zhēng)取案件審理的公正性。能夠切實(shí)保證當(dāng)事人行使訴訟權(quán)利，保障整個(gè)案件得到公正的審理，才是真正符合“兩便原則”的實(shí)質(zhì)精神6。再者，海事法院審級(jí)高，相較于地方基層法院更能保證案件審理的公正性。至于所涉海事行政案件內(nèi)容的專業(yè)性，毋庸置疑海事法院比地方法院的專業(yè)性更高，對(duì)待一些技術(shù)性的問題，也更加有經(jīng)驗(yàn)去處理。

（二）海事法院管轄海事行政案件能夠更好地為我國(guó)建立完整的海法體系作出貢獻(xiàn)

海法體系的建設(shè)一直是我國(guó)走向海洋強(qiáng)國(guó)的背后的法律支撐，在紛繁復(fù)雜的國(guó)際社會(huì)中能夠擁有較為完備的海法體系是必不可少的，海法體系能夠?qū)Ｑ髾?quán)益進(jìn)行調(diào)整和平衡7。各國(guó)人民在貿(mào)易往來中不可避免的會(huì)出現(xiàn)糾紛，行政主體主動(dòng)或被動(dòng)的介入也是必然的，這其中就涉及行政權(quán)行使的合法性、合理性的問題。一方面，海事法院管轄海事行政案件在涉及國(guó)外民事主體的問題上，能夠更加公正的審理案件，避免因?qū)徏?jí)的問題以及地方保護(hù)的問題侵犯他國(guó)公民在海事方面的權(quán)益，減少不必要的上訴及再審的程序，爭(zhēng)取將案件的公正處理放在海事法院解決，減少不必要的訴訟負(fù)累。另一方面，我國(guó)理論界一直提倡建立海法體系，海事行政案件作為海事問題屬于行政領(lǐng)域，是和民事、刑事在海事領(lǐng)域中一個(gè)完整的體系，“海事行政法是海事法重要的不可或缺的組成部分。[10]如今海事行政案件歸海事法院的管轄既可以借鑒和利用海事法院審理海商海事案件的經(jīng)驗(yàn)，也可以為以后海事法院管轄刑事案件積累寶貴的理論和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。

設(shè)立海事法院的初衷是為了更好地行使我國(guó)對(duì)海事問題的司法管轄。隨著我國(guó)2001年成為WTO的成員國(guó)，對(duì)我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到了巨大的促進(jìn)作用，但涉及海事海商的案件明顯增多。司法管轄權(quán)并沒有將海事法院的管轄和受理的范圍限定在民商事領(lǐng)域，在我國(guó)當(dāng)代的海商法已經(jīng)是事實(shí)意義上的“海事法“，考慮我國(guó)海商法法典并未易名，為一致起見，仍沿用海商法的名稱。[11]對(duì)于海事行政和海事刑事案件由海事法院行使管轄權(quán)是完全正當(dāng)?shù)?、合法的。隨著一些船舶買賣或租賃、海洋環(huán)境、航道維護(hù)以及港口的管理問題也在逐漸增多，海事法院作為一個(gè)獨(dú)立、專門的法院系統(tǒng)，無論其派出法庭還是巡回法庭對(duì)整個(gè)案件的審理都應(yīng)盡可能避免地方保護(hù)主義和突破行政權(quán)力的干涉，彰顯法院的獨(dú)立性，為以后我國(guó)法院體制改革提供寶貴的經(jīng)驗(yàn)。

（三）海事法院管轄海事行政案件是我國(guó)現(xiàn)階段法治環(huán)境的必然選擇

自古以來我國(guó)人民內(nèi)心都有厭訴情結(jié)，當(dāng)然并不是什么好事。封建社會(huì)時(shí)期，民眾行使“行政訴訟”的方式?jīng)]有法律的支撐，只能通過向上級(jí)主管部門通過“行政復(fù)議”的方式尋求救濟(jì)。清朝末年至民國(guó)后期，我國(guó)逐漸建立起行政訴訟制度，但是根深蒂固的厭訴心理依然很嚴(yán)重。新中國(guó)成立以來，特別是改革開放以來，我國(guó)法治進(jìn)程進(jìn)展迅速，法律體系逐漸完善，在民法和刑法理論和實(shí)踐都得到了長(zhǎng)足的進(jìn)步，好不夸張的說是突飛猛進(jìn)的，但是行政法及行政訴訟法，在相較于民法、刑法的發(fā)展，則顯得縮手縮腳，雖然在理論上也借鑒了國(guó)外的先進(jìn)理論，建立了相對(duì)完備的行政法體系，但是落實(shí)到具體的實(shí)踐中，則不能夠?qū)⒎梢?guī)定的內(nèi)容很好的實(shí)施。

分析行政訴訟法領(lǐng)域存在的“立案難，審理難，執(zhí)行難8”的原因，我們不難發(fā)現(xiàn)這些問題是現(xiàn)有的法院甚至政治體制下無法解決的難題，而海事法院則有地方法院沒有的優(yōu)勢(shì)。一方面，海事法院突破了法院管轄同級(jí)政府部門的弊端，由于我國(guó)法院的設(shè)置往往對(duì)應(yīng)相應(yīng)的行政區(qū)劃，而行政權(quán)力是該行政區(qū)域活動(dòng)的主要管理者，觸及社會(huì)的方方面面，整個(gè)環(huán)境上都是“大行政，小司法”的狀況，加之地方法院法官的待遇與地方行政機(jī)關(guān)的財(cái)政又密切相關(guān)，這極大的束縛了該區(qū)域法院獨(dú)立的行使司法審判權(quán)；另一方面，海事法院的有點(diǎn)在比較之下就顯得尤為優(yōu)越，海事法院在審級(jí)上就跨過了地方行政區(qū)域的限制，能夠較好的處理地方海事行政案件，特別在海事法院的巡回法庭和派出法庭，完全跨越了地方行政機(jī)關(guān)的權(quán)力障礙，提高案件審理的公正性。

（四）海事法院管轄海事行政案件能夠充分發(fā)揮涉外人才多的優(yōu)勢(shì)，提高辦案質(zhì)量，樹立我國(guó)的國(guó)際形象

眾所周知，海事法院在審理海商海事案件的過程中積累了大量的涉外人才，海事行政案件的性質(zhì)決定了其涉外性依然很強(qiáng)，雖然海事行政案件涉及行政公主體，但是行政相對(duì)人或者第三人很可能就是外國(guó)的民事主體。比如，裝有我外國(guó)貨物的船舶一旦進(jìn)入我國(guó)的通海水域或者我國(guó)的管轄海域，行政主體就會(huì)行使行政管轄權(quán)，這就很容易產(chǎn)生涉外的海事行政案件。有些學(xué)者認(rèn)為，海商海事案件不包括海事行政案件。9事實(shí)上，自我國(guó)建立海事法院以來，其涉外案件的受理數(shù)量一直在我國(guó)各級(jí)法院和各專門法院中都是最多的；海事法院的法官能夠較為熟練的應(yīng)用外語與當(dāng)事人進(jìn)行交流，為審理涉外海事行政案件提供了極大的便利。從全國(guó)法院的審判力量和受理的案件數(shù)量上看，地方法院基本上是案多人少，而海事法院尚有余力。[12]這符合“均衡法院間負(fù)擔(dān)”的行政訴訟管轄原則，對(duì)于解決地方法院行政案件的壓力是非常有利的；再者，從海事法院隊(duì)伍的建設(shè)上，也能夠使得海事法院的發(fā)展更具生機(jī)與活力。

如今，我國(guó)是世界上不可忽視的經(jīng)濟(jì)體，綿延萬里、縱貫?zāi)媳钡暮０毒€以及上千條通海的河流，運(yùn)輸了大量貨物；從海洋大國(guó)走向海洋強(qiáng)國(guó)的過程需要完備的法律保駕護(hù)航，法院在整個(gè)法律體系中處于最終端，但其效力確實(shí)最高的，能夠化解民事主體之間、民事主體與行政主體之間的矛盾，它是一國(guó)司法制度先進(jìn)性的表現(xiàn)，應(yīng)當(dāng)引起我們的重視。況且，海事法院在體制上，完全契合WTO規(guī)則對(duì)我國(guó)的要求，能夠最大限度的保證司法獨(dú)立的原則，有效避免地方保護(hù)主義，公正的審理海事行政案件。為我國(guó)走向和平發(fā)展的道路鋪下堅(jiān)定的基石，為我國(guó)樹立良好的國(guó)際形象，讓國(guó)際社會(huì)感受我國(guó)依法治國(guó)的理念。

（五）海事法院管轄海事行政案件能夠更好地處理行政附帶民事案件，彌補(bǔ)地方法院管轄海事行政案件的不足

從多年的社會(huì)實(shí)踐來看，審理海事海商案件總會(huì)或多或少的涉及海事行政案件。眾所周知，這在法律的實(shí)務(wù)操作中是比較常見的情形，在《最高人民法院關(guān)于海事訴訟管轄問題的規(guī)定》出臺(tái)之前，我國(guó)一直采取的都是由海事法院管轄海事海商案件，地方法院管轄海事行政案件，無論在審級(jí)上還是在審理的內(nèi)容上都是不合理的，這種方式完全割裂了案件的統(tǒng)一性，破壞了海事法院審理案件的連貫性，既增加了當(dāng)事人的訴訟負(fù)擔(dān)也降低了法院審理案件的訴訟效率，還因此而增加了法院的訴訟負(fù)累。所以，將海事行政案件與海事海商案件分屬不同法院管轄的方式是不盡合理的。

將海事海商案件與海事行政案件共同歸屬海事法院管轄能夠很好的避免上述問題的產(chǎn)生，海事行政附帶民事案件共同歸屬海事法院管轄這符合《行政訴訟法》第15條關(guān)于中級(jí)人民法院管轄權(quán)的規(guī)定。從多年的法律操作實(shí)踐來看，海事法院管轄此類案件顯然贏得了海事行政相對(duì)人的法律認(rèn)同，他們更加傾向于相信海事法院對(duì)案件審理公正性，而不會(huì)更多的關(guān)注訴訟成本的問題，且相對(duì)于地方法院管轄海事行政案件已經(jīng)取得了很好的效果。這恰恰說明了“海事行政案件既屬“海事”的，則必有其與“海事”相關(guān)的專業(yè)性強(qiáng)等顯著特征，故將該類案件交由海事法院專門審判才合國(guó)家設(shè)置專門海事司法系統(tǒng)的初衷。[13]

五、結(jié)語

綜上所述，海事法院管轄行政案件無論從社會(huì)實(shí)踐的結(jié)果分析還是從學(xué)術(shù)界對(duì)海事行政案件的研究分析都是合理的。在接下來的海事法院的建設(shè)上，我們應(yīng)該更加注重海事法院法官的職業(yè)素養(yǎng)，準(zhǔn)確把握海事行政案件的特殊性，理性衡量海事行政案件的行政要求和海事要求。另外也建議有關(guān)立法主體以立法的形式將海事行政案件的管轄權(quán)確定下來，使得各級(jí)法院在海事行政管轄這一問題能夠有效的統(tǒng)一起來，避免因各級(jí)、各地方和各專門法院在海事行政案件的管轄的問題上不能夠得到統(tǒng)一的處理；也可以在現(xiàn)有法制體系下，設(shè)立一個(gè)海事高級(jí)法院，統(tǒng)一管理我國(guó)海事案件。10也希望最高人民法院在對(duì)外公布法律文件的同時(shí)，能夠規(guī)范其發(fā)布主體，以免影響各法院在理解法律文件上產(chǎn)生疑惑。

注釋：

1 向力，海上行政執(zhí)法的主體困境及其克服--海洋權(quán)益維護(hù)視角下的考察[J]，武漢大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版），2011（5）。

2 以下文章所指海事行政案件，均指海事行政訴訟案件。

3 海事法院并沒有對(duì)應(yīng)的基層人民法院與海事高級(jí)人民法院，鐵路運(yùn)輸法院與森林法院沒有對(duì)應(yīng)的高級(jí)人民法院。

4 萬鄂湘：《中國(guó)涉外商事海事審判指導(dǎo)與研究》（第1卷），人民法院出版社2001年版，第3頁。

5 吳南偉、熊紹、彭林：《海事法院受理海事行政案件必要性問題研究》，《法律適用》2007年第12期。

6 馬原主編：《行政訴訟法條文精釋》，人民法院出版社2003年版，第100頁。

7 郭淵，海洋權(quán)益與海洋秩序的構(gòu)建，廈門大學(xué)法律評(píng)論，2005（2）：122-147.

8 劉通輯，最高人民法院副院長(zhǎng)李國(guó)光強(qiáng)調(diào)：行政審判不應(yīng)受土政策的干擾.當(dāng)代審判，2003（3）：48.

9 蔡小雪，行政審判與行政執(zhí)法實(shí)務(wù)指引[M].北京：人民法院出版社，2009.

10 馮明崗.還是案件管轄視角下的我國(guó)海事法院的撤并.學(xué)術(shù)論壇，2007，（7）。

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[9] 齊樹潔，《民事程序法》，廈門大學(xué)出版社2013年版，第87頁。

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