黃志輝

（武漢大學(xué)政治與公共管理學(xué)院行政管理系，湖北 武漢430072）

引言

政府信息公開中的“例外事項(xiàng)”是指在公開信息為原則的基礎(chǔ)之上，政府信息公開相關(guān)法律所規(guī)定的免于公開的事項(xiàng)?！袄馐马?xiàng)”是政府信息公開的界限，它從反向界定和落實(shí)政府信息公開制度，其本質(zhì)在于協(xié)調(diào)公民知情權(quán)與其他法律權(quán)益間的沖突，以保證政府信息公開制度的運(yùn)作[1]。

美國1966 年制定的《信息自由法案》最早確立了“以公開為原則，不公開為例外”的信息公開標(biāo)準(zhǔn)，并逐漸為世界各國所借鑒[2]。“以公開為原則”，是指信息公開法律普遍承認(rèn)政府有責(zé)任公開其產(chǎn)生和持有的信息，以及公眾獲得信息的權(quán)利，但必須服從于為某些具有優(yōu)先權(quán)的公共利益而規(guī)定的正當(dāng)?shù)暮蜕鐣梢岳斫獾南拗芠3]，這類限制被稱為“免予公開”即所謂的“例外事項(xiàng)”。

一、政府信息公開中的例外事項(xiàng)分析

根據(jù)法理和世界各國的實(shí)踐，政府信息公開例外事項(xiàng)可以概括性地劃分為五類：國家安全信息、個(gè)人信息、商業(yè)秘密、公共安全信息和政府內(nèi)部管理等信息。

（一）國家安全信息

國家安全信息顧名思義是指涉及國家安全、國防和外交等方面的信息，具體包括國家安全、防衛(wèi)、國際交往和對外承擔(dān)保密義務(wù)的信息，類似的表達(dá)還有國家秘密、國家機(jī)密等[4]。從世界范圍內(nèi)國家行政過程的變遷歷史來看，相較于公開而言，保密是一個(gè)更為悠久的主題[5]。我國當(dāng)前的保密法律體系主要由《憲法》《檔案法》《保守國家秘密法》《國家安全法》《檔案法實(shí)施辦法》《保守國家秘密法實(shí)施辦法》和《國家安全法實(shí)施細(xì)則》等法律法規(guī)構(gòu)成，因受到傳統(tǒng)保密文化的影響，我國政府信息公開與保密關(guān)系明顯失衡。有觀點(diǎn)認(rèn)為中國有壟斷政府信息的傳統(tǒng)，并認(rèn)為在中國兩千多年的官僚歷史中保密已成為一種準(zhǔn)則[6]，對當(dāng)代中國的政府文化影響頗深。但在當(dāng)今國際政治的復(fù)雜格局中，尤其是面對頻繁的地區(qū)沖突和恐怖主義升級等問題，國家安全信息的保密顯得尤為重要，其免于公開的必要性也無可厚非。因此，將國家安全信息排除在信息公開范圍之外，而很少保留自由裁量余地幾乎是已就政府信息公開進(jìn)行立法的國家通用的做法。需要注意的是如何進(jìn)行“定密”從而保護(hù)真正的國家安全信息，而不是浪費(fèi)信息資源、增加保密成本[7]。

（二）個(gè)人信息

個(gè)人信息多指公民個(gè)人隱私等方面的信息，因其涉及公民的私密信息關(guān)系到公民的切身利益。追溯歷史則不難發(fā)現(xiàn)，政府信息公開是以人民主權(quán)為本源、知情權(quán)為基礎(chǔ)發(fā)展起來的[8]。從制度經(jīng)濟(jì)學(xué)契約理論的角度來講，政府作為國家公權(quán)力的代理人對個(gè)人信息進(jìn)行保護(hù)是其義不容辭的責(zé)任。知情權(quán)作為一項(xiàng)普遍的民主權(quán)利為信息公開奠定了基礎(chǔ)，而政府信息公開制度的建立使政府掌握的個(gè)人信息在一定程度上屬于公開范圍之內(nèi)，因而“信息公開法就不得不在權(quán)衡知情權(quán)和個(gè)人信息權(quán)之間求取平衡，以期在確保知情權(quán)的情況下使個(gè)人信息受到保護(hù)”[9]。此外，從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度出發(fā)，個(gè)人信息的保護(hù)對于激勵(lì)個(gè)人進(jìn)行信息創(chuàng)造，確保信息的產(chǎn)生和傳播質(zhì)量以促進(jìn)有效社會交流都是必不可少的[10]。因此，在公開此類個(gè)人信息會明顯不正當(dāng)?shù)厍址競€(gè)人隱私的情況下，政府機(jī)關(guān)可以拒絕公開。

（三）商業(yè)秘密

政府信息公開中所指的商業(yè)秘密是指個(gè)人向政府提供的涉及金融、貿(mào)易等具有一定經(jīng)濟(jì)價(jià)值和私人利益的秘密信息。商業(yè)秘密從其特征而言是不為公眾所知、具有一定使用價(jià)值且能為權(quán)利人帶來經(jīng)濟(jì)利益的信息，因其對于信息所有者而言具有很大的財(cái)產(chǎn)價(jià)值，在本質(zhì)上屬于私人財(cái)產(chǎn)。政府作為市場經(jīng)濟(jì)的重要主體，為發(fā)揮其宏觀調(diào)控職能需要掌握并管理大量的商業(yè)秘密，如果隨意公開勢必干擾市場公平競爭，損害政府公信力，也有礙于獲取真實(shí)信息以有效行使其職權(quán)。因此，目前通過民商法等私法將商業(yè)秘密列入政府信息公開例外事項(xiàng)行列加以保護(hù)的做法在世界各國都十分普遍。我國目前涉“商業(yè)秘密”信息公開的案件還不多，但隨著社會經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展、公民權(quán)利意識的不斷增強(qiáng)，涉“商業(yè)秘密”信息公開制度將成為迫切需要完成的課題之一[11]。

（四）公共安全信息

公共安全通常是指多數(shù)人生命、健康和公私財(cái)產(chǎn)的安全，是公眾最基本的利益[12]。出于對維護(hù)公共安全的考慮，政府通常會將涉及公共安全的信息納入到例外范圍之內(nèi)。公共安全常常與社會穩(wěn)定相聯(lián)系，社會穩(wěn)定是一種安定和諧的動態(tài)平衡狀態(tài)，其表現(xiàn)形式多種多樣，包括政治局勢穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)形勢穩(wěn)定、思想情緒穩(wěn)定、社會秩序穩(wěn)定，囊括一個(gè)社會系統(tǒng)的多個(gè)方面[13]。由于是否危害公共安全往往視具體情況而定，因此許多國家法律規(guī)定行政機(jī)關(guān)對相關(guān)信息公開與否享有一定程度的自由裁量權(quán)。在公共安全信息公開的考量中，公共安全問題的解決和社會穩(wěn)定的維護(hù)成為政府信息公開的首要目標(biāo)，甚至成為政府職權(quán)行使的終極價(jià)值目標(biāo)。不過在信息公開的實(shí)際過程中，政府極有可能以“維護(hù)社會穩(wěn)定”為由，濫用自由裁量權(quán)，將原本應(yīng)當(dāng)公開的信息納入免于公開的公共安全信息范圍之內(nèi)，從而影響信息公開應(yīng)有效果的發(fā)揮。

（五）政府內(nèi)部管理等信息

國務(wù)院辦公廳2010 年1 月12 日發(fā)布的《關(guān)于做好政府信息依申請公開工作的意見》（以下簡稱《意見》）明確指出：“行政機(jī)關(guān)在日常工作中制作或者獲取的內(nèi)部管理信息以及處于討論、研究或者審查過程中的信息，一般不屬于《條例》所指應(yīng)公開的政府信息”。政府信息公開的出發(fā)點(diǎn)是為了保障公民依法獲得政府信息的權(quán)利，更好地實(shí)現(xiàn)公共利益，但如果對政府內(nèi)部管理等與此目的無關(guān)的信息進(jìn)行公開，反而會對政府內(nèi)部運(yùn)行的程序造成干擾。因此，為保證政府維持其正常運(yùn)轉(zhuǎn)，高效實(shí)現(xiàn)其職能，賦予其不公開某些內(nèi)部信息的權(quán)力也幾乎是國際上通行的做法。這一類信息一般包括：（1）行政機(jī)關(guān)內(nèi)部人事檔案、規(guī)則和制度，“對于公眾而言并無知曉的必要，且知曉之后會對行政機(jī)關(guān)的運(yùn)轉(zhuǎn)造成嚴(yán)重的干擾，因而有必要豁免公開”[14]；（2）尚未形成的文件，包括行政機(jī)關(guān)內(nèi)部調(diào)查、咨詢、商議等行政過程中產(chǎn)生的文件；它們并非行政機(jī)關(guān)的最終決策，其最終內(nèi)容形式均不確定，公開反而容易造成誤導(dǎo)；（3）涉及行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部聯(lián)系，主要是為了保證行政機(jī)關(guān)內(nèi)部討論程序不受干擾；（4）行政機(jī)關(guān)以保密為前提從他人處獲得的信息，公開則違反行政機(jī)關(guān)保密義務(wù)，也會對信息提供者造成不良影響，損害政府公信力。

二、我國例外事項(xiàng)規(guī)定面臨的問題

（一）例外事項(xiàng)概念界定模糊與濫用

概念界定模糊是我國信息公開例外事項(xiàng)存在的一大問題，其后果往往是概念的濫用?！稐l例》第一章第八條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)公開政府信息，不得危及國家安全、公共安全、經(jīng)濟(jì)安全和社會穩(wěn)定?！痹摋l款被稱為“三安全一穩(wěn)定”。但對于何為“三安全一穩(wěn)定”卻找不到統(tǒng)一明確的定義，這些信息包括哪些因素、其判定標(biāo)準(zhǔn)如何都缺乏具體規(guī)定。又如《條例》第二章第十四條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)不得公開涉及國家秘密、商業(yè)秘密、個(gè)人隱私的政府信息。但是，經(jīng)權(quán)利人同意公開或者行政機(jī)關(guān)認(rèn)為不公開可能對公共利益造成重大影響的涉及商業(yè)秘密、個(gè)人隱私的政府信息，可以予以公開。”《中華人民共和國保密法》曾對國家機(jī)密作出解釋，《中華人民共和國反不正當(dāng)競爭法》第十條第三款則對“商業(yè)機(jī)密”作出規(guī)定，但迄今為止我國沒有一部法律或法規(guī)對“隱私”做出明確規(guī)定；此外，對于何為“公共利益”也缺乏統(tǒng)一明確的法律表述。“粗糙”的規(guī)定對公民信息公開申請和相關(guān)案件的司法認(rèn)定都造成很大的困擾。概念界定模糊的另一個(gè)后果就是例外項(xiàng)目規(guī)定的濫用，“國家安全”“國家秘密”和“社會穩(wěn)定”等概念常被政府作為其逃避公開義務(wù)的“擋箭牌”，導(dǎo)致政府公信力倍受質(zhì)疑。

（二）例外事項(xiàng)范圍較小且列舉不全

《人民日報(bào)》2010 年5 月13 日發(fā)布的一項(xiàng)網(wǎng)絡(luò)調(diào)查結(jié)果顯示：有76%的網(wǎng)友認(rèn)為目前我國政府信息公開最大的問題在于“行政機(jī)關(guān)以各種名義拒絕公開”[15]。出現(xiàn)這一現(xiàn)象的原因除了各種概念界定的模糊以外，例外事項(xiàng)范圍過小、列舉不全也給政府逃避信息公開責(zé)任提供了空間?，F(xiàn)行的政府信息公開條例及實(shí)施辦法雖然明確要求國家秘密、商業(yè)秘密和個(gè)人隱私等最為重大、也是最為常見的例外項(xiàng)目，但這些項(xiàng)目與國外尤其是發(fā)達(dá)國家相比范圍仍然較小。其次，《意見》雖然明確行政機(jī)關(guān)在日常工作中制作或者獲取的內(nèi)部管理信息以及處于討論、研究或者審查過程中的信息不予公開，但由于列舉不全，政府在合理拒絕公開屬于“討論過程信息”和“執(zhí)法信息”時(shí)，難以證明自己是正確的。這種情況很可能導(dǎo)致公眾的不滿并影響他們對《條例》甚至政府本身的信任。當(dāng)然，一方面中國的信息公開制度是依照信息公開條例這一行政法規(guī)建立起來的，其法律地位不如美日英等國的國家法律，其范圍也只包括政府部門，但就條例中規(guī)定的例外事項(xiàng)進(jìn)行科學(xué)界定，并在已知條件下進(jìn)行盡可能詳盡的列舉應(yīng)是完善政府信息公開制度的應(yīng)有之義。

（三）自由裁量權(quán)缺乏限制

2009 年上海律師嚴(yán)義明向國家發(fā)改委和財(cái)政部申請公開國家4 萬億擴(kuò)大內(nèi)需資金去向，卻被有關(guān)部門以“不宜公開”為由斷然拒絕，一時(shí)間成為輿論焦點(diǎn)[16]?！靶畔⒉淮嬖凇薄安灰斯_”等理由似乎逐漸成為了政府拒絕公開的慣用借口，然而這些理由并無法律依據(jù)可循，“不宜公開”中何為“不宜”作為申請人的公眾也常常無從得知。自由裁量權(quán)過大為行政機(jī)關(guān)提供了躲避信息公開的空間，也制約著我國信息公開的正常發(fā)展。究其原因，一方面在于政府在拒絕公開中不負(fù)舉證責(zé)任，導(dǎo)致政府得以借口“不宜公開”等非正當(dāng)理由拒絕公開；另一方面也體現(xiàn)出我國例外事項(xiàng)審查制度的缺失，從而導(dǎo)致對于信息能否公開的判斷權(quán)完全委托到行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人手中，決斷者要么出于根深蒂固的保密觀念、要么出于在利益問題上“多一事不如少一事”的考慮拒絕原本合理合法的信息公開申請。

（四）信息公開救濟(jì)相關(guān)規(guī)定不健全

“有權(quán)利必有救濟(jì)，無救濟(jì)則無權(quán)利”[17]，公民申請信息公開是受法律保障的一項(xiàng)權(quán)利，救濟(jì)的缺乏自然會導(dǎo)致合法權(quán)利受到侵害?！稐l例》第三十三條第2 款規(guī)定：“公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)在政府信息公開工作中的具體行政行為侵害其合法權(quán)益的，可以依法申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟?！边@表明行政復(fù)議和行政訴訟是政府信息公開救濟(jì)的主陣地。但自我國建立行政復(fù)議和行政訴訟制度以來，圍繞行政復(fù)議和行政訴訟受案范圍的爭論就一直未停歇，這也就造成行政復(fù)議和行政訴訟受理機(jī)關(guān)在受理工作上的困擾。除此之外，根據(jù)這一規(guī)定，申請人可以在行政復(fù)議和行政訴訟之間自由選擇，這就容易造成行政復(fù)議制度空置，也會出現(xiàn)法院工作負(fù)擔(dān)加重的問題；但如果規(guī)定行政復(fù)議前置，即當(dāng)事人對具體行政行為不服時(shí)，應(yīng)先提起行政復(fù)議，對復(fù)議決定不服再提起行政訴訟，司法對行政的有限監(jiān)督也會使司法最終裁決的法律效力大打折扣[18]。因此，如何在行政復(fù)議和行政訴訟之間進(jìn)行銜接，是完善信息公開救濟(jì)制度的另一個(gè)關(guān)鍵問題。

三、國外政府信息公開例外事項(xiàng)經(jīng)驗(yàn)借鑒

（一）美國政府信息公開例外事項(xiàng)：建立較早且影響最大

美國是世界上政府信息公開制度比較發(fā)達(dá)的國家。1966 年制定《信息自由法案》，建立了公眾有權(quán)向聯(lián)邦政府機(jī)關(guān)索取任何材料的制度，1974 年制定的《隱私法》對其進(jìn)行了必要補(bǔ)充，1996 年，又通過了《電子信息自由法（修正案）》。此前《信息自由法案》也已于1974、1986 年作過兩次修改，逐漸建立起較為完善的政府信息公開制度，對世界各國政府信息公開制度影響較大。

美國稱例外事項(xiàng)為“免除公開條款”，《信息自由法案》規(guī)定了信息公開與否的標(biāo)準(zhǔn)，其中規(guī)定的例外事項(xiàng)包括：（1）保密文件；（2）機(jī)關(guān)內(nèi)部人事規(guī)則與制度；（3）根據(jù)其他法律作為例外的信息；（4）商業(yè)秘密與商業(yè)財(cái)務(wù)信息；（5）機(jī)關(guān)內(nèi)部和機(jī)關(guān)之間的備忘錄；（6）個(gè)人隱私；（7）執(zhí)法文件；（8）有關(guān)金融機(jī)構(gòu)的信息；（9）地質(zhì)信息。此外，《信息自由法案》第三條還規(guī)定包括可能影響現(xiàn)有執(zhí)法調(diào)查、有關(guān)刑事執(zhí)法部門報(bào)關(guān)的在線人資料以及聯(lián)邦調(diào)查局保管的與國外間諜、反間諜或國際恐怖主義有關(guān)的材料[19]三類與執(zhí)法相關(guān)的特殊信息不予公開。

由此可見，《信息自由法案》的規(guī)定內(nèi)容十分詳盡，對于可列舉的事項(xiàng)進(jìn)行分條闡述，而對于難以詳盡列舉的項(xiàng)目采取“概括式”方法進(jìn)行規(guī)定。除此之外，《信息自由法案》體現(xiàn)了“可分割性”原則，即凡是可以從豁免公開信息中分離出來的非保密信息，都應(yīng)毫無保留予以提供。除此之外《信息自由法案》也給行政機(jī)關(guān)留以一定的自由裁量權(quán)，行政長官和審查會議認(rèn)為公開有利于社會利益，可以決定公開原本屬于豁免范圍信息。

（二）澳大利亞政府信息公開例外事項(xiàng)：詳細(xì)列舉以防止例外事項(xiàng)擴(kuò)大

澳大利亞于1982 年通過《信息自由法》，是英聯(lián)邦中較早建立信息公開制度的國家?！缎畔⒐_法》對例外事項(xiàng)進(jìn)行了詳細(xì)列舉和嚴(yán)密定義，規(guī)定凡不屬例外事項(xiàng)的信息一律公開，同時(shí)規(guī)定了許多公共利益條款，旨在有效防止例外事項(xiàng)范圍的擴(kuò)大。

澳大利亞信息公開例外條款可分為兩大范疇：與政府責(zé)任和運(yùn)作有關(guān)條款，以及旨在保護(hù)第三方信息的條款。具體來說，《信息自由法》規(guī)定的例外事項(xiàng)包括：（1）與國家安全有關(guān)的信息；（2）內(nèi)閣和行政文員會文件；（3）考慮過程和內(nèi)部工作文件；（4）法律執(zhí)行和保護(hù)公共安全有關(guān)的信息；（5）關(guān)于經(jīng)濟(jì)政府財(cái)產(chǎn)和財(cái)政利益的信息；（6）影響個(gè)人隱私的文件；（7）保密信息；（8）法律職業(yè)特權(quán)；（9）涉及商業(yè)活動的信息。除此之外，《信息公開法》中的例外事項(xiàng)大多設(shè)定了公共利益條款，當(dāng)申請者能夠證明公開信息有利于公共利益時(shí)，相關(guān)信息不能免于公開；行政機(jī)關(guān)如果拒絕公開某類信息，則須證明其有違公共利益[20]。

澳大利亞的例外事項(xiàng)規(guī)定最大特點(diǎn)在于通過嚴(yán)密定義和詳細(xì)列舉來達(dá)到有效限制例外事項(xiàng)范圍擴(kuò)大的目的。例如《信息自由法》第四十三條對商業(yè)秘密進(jìn)行了嚴(yán)密界定，通過該信息的行業(yè)知悉程度、雇員和其他人士知悉程度、保密程度、信息的競爭價(jià)值、開發(fā)成本以及他人正當(dāng)獲取的難易程度等進(jìn)行判定，全面詳盡，一方面有效防止了信息公開例外事項(xiàng)的擴(kuò)大，另一方面也為政府合理拒絕信息公開申請?zhí)峁┝朔梢罁?jù)。

（三）英國政府信息公開例外事項(xiàng)：一般例外與絕對例外相結(jié)合

英國于2000 年由議會通過《信息自由法》，2002年由女王批準(zhǔn)，2005 年1 月1 日開始實(shí)施?，F(xiàn)行的信息公開制度依據(jù)《信息自由法》建立，該法共8 章88 條，以保護(hù)信息公開申請人獲得公共機(jī)構(gòu)的信息的權(quán)利為宗旨。

與許多國家相似，英國《信息公開法》也對信息公開例外事項(xiàng)進(jìn)行了較為詳盡的列舉和定義，并根據(jù)其特殊國情和現(xiàn)實(shí)需要進(jìn)行了增補(bǔ)?！缎畔⒆杂煞ā烦?guī)定常規(guī)的國家安全、政府內(nèi)部信息、個(gè)人隱私、公共安全有損經(jīng)濟(jì)利益和政策制定、法律實(shí)施過程有關(guān)信息和政府以保密為前提從信息提供者處獲得的信息免于公開之外，還規(guī)定：可以通過其他方式獲得的信息或者已經(jīng)公開的信息；與審計(jì)職能有關(guān)的信息；法律職業(yè)特權(quán)；與女王陛下、其他皇室成員及其家族通信有關(guān)的信息等，共25 條例外事項(xiàng)。其中，如涉及國家安全、損害國際關(guān)系和損害大不列顛聯(lián)合王國內(nèi)部關(guān)系等8 類信息屬于絕對例外，沒有任何評估或者商量余地；另外17 類如與公眾健康、安全有關(guān)的信息，個(gè)人有關(guān)的信息、商業(yè)秘密等，若能證明該信息的公開比保密對公共利益更好，則可以被公開，反之則不能公開。此外英國較為有特色的還包括其信息專員和信息公開裁判所制度，為公民信息公開申請?zhí)峁┝擞行Ь葷?jì)途徑。

由此可見，英國的信息公開例外事項(xiàng)規(guī)定除了事項(xiàng)列舉全面、切合自身國情以外，將一般例外和絕對例外相結(jié)合是其最大特點(diǎn)?！罢凸矙C(jī)構(gòu)對絕對例外信息沒有答復(fù)的義務(wù)；對一般例外信息可以答復(fù)是否擁有，但不能透露其內(nèi)容”[21]。絕對例外與相對例外的區(qū)分從一個(gè)側(cè)面顯示出了政府在信息公開和信息安全之間的平衡；而信息專員和信息公開裁判所的設(shè)立是對行政復(fù)議和行政訴訟的有效補(bǔ)充，有利于信息公開救濟(jì)途徑的完善。

（四）日本政府信息公開例外事項(xiàng)：行政首長自由裁量與咨詢委員會審議相結(jié)合

日本《信息公開法》于1995 年5 月7 日經(jīng)過會議審議正式通過，并于2001 年4 月正式施行。日本的信息公開制度實(shí)踐也適于地方，因此作為國家法律的《信息公開法》“在時(shí)間方面是對日本至今為止在建立行政信息公開制度方面所進(jìn)行探索實(shí)踐活動的一個(gè)總結(jié)，在內(nèi)容方面則構(gòu)成了日本行政信息公開制度的中心”，其目標(biāo)在于建立“對國民開放的和值得信賴的行政”[22]。

其中，《信息公開法》第五條闡述了政府信息不予公開的情況，包括：（1）有關(guān)個(gè)人的信息，如姓名、生日及其他可以識別特定個(gè)人的信息；（2）有關(guān)法人、團(tuán)體的商業(yè)信息；（3）有關(guān)國家安全和國際關(guān)系的信息；（4）有關(guān)公共安全的信息；（5）有關(guān)國家機(jī)關(guān)和地方政府正在審議、研究、協(xié)商中的信息；（6）有關(guān)國家機(jī)關(guān)和地方政府正在實(shí)施中的信息。此外第六條規(guī)定了部分公開的情況下，被申請公開的行政文件中，如果有部分依法不公開的內(nèi)容時(shí)，可以在刪除該部分后向申請人公開；第七條對裁量公開作了規(guī)定，如果行政機(jī)關(guān)首長認(rèn)為在公益上存在特別必要性時(shí)，可以向申請人公開原本依法不公開的文件[23]。此外，《信息公開法》要求設(shè)置信息咨詢委員會，并規(guī)定了其相關(guān)職務(wù)和人數(shù)，負(fù)責(zé)審議對政府信息公開處分不服的案件，并規(guī)定行政機(jī)關(guān)在裁決之前應(yīng)當(dāng)向委員會提出咨詢。

日本政府信息公開例外事項(xiàng)規(guī)定的特點(diǎn)在于規(guī)定不予公開的范圍較為全面，充分體現(xiàn)了日本政府建立“國民開放”和“值得信賴”政府的努力；在處理部分公開和裁量公開時(shí)，將公共利益的判斷全權(quán)交由行政機(jī)關(guān)首長判斷則明確了其責(zé)任歸屬；此外，信息咨詢委員會的設(shè)置在制衡行政機(jī)關(guān)自由裁量和完善信息公開救濟(jì)方面都發(fā)揮了很大作用。

四、完善我國政府信息公開例外事項(xiàng)規(guī)定的對策探析

（一）明確界定例外事項(xiàng)中的相關(guān)概念

明確界定相關(guān)概念一方面是要完善某些核心概念的規(guī)定，這一目的可以通過法律修訂、新增立法等途徑實(shí)現(xiàn)。比如針對面對“隱私”這一概念，我國目前有關(guān)“隱私”的規(guī)定可見于一些專門性的法律法規(guī)，但這些規(guī)定多是從單一角度出發(fā)，信息公開所指的“隱私”應(yīng)當(dāng)是一個(gè)寬泛的概念，對其進(jìn)行統(tǒng)一詳盡的規(guī)定十分必要?？梢孕Х掳l(fā)達(dá)國家將通過制定專門的個(gè)人隱私權(quán)保護(hù)法來達(dá)到保護(hù)公民隱私的目的，甚至將保護(hù)公民隱私權(quán)寫入憲法。除此之外對于“公共利益”“社會穩(wěn)定”“內(nèi)部管理信息”等概念也應(yīng)當(dāng)通過統(tǒng)一的法律法規(guī)予以解釋，同時(shí)在實(shí)施的實(shí)際過程中不斷修訂完善，防止行政機(jī)關(guān)濫用概念躲避信息公開責(zé)任。

（二）概括列舉相結(jié)合，編制例外事項(xiàng)目錄

通過對澳大利亞等國家信息公開制度建設(shè)經(jīng)驗(yàn)的介紹可以看出，“列舉”與“概括”相結(jié)合的是一種有效界定信息公開例外事項(xiàng)的方法。列舉法要求對屬于里外范圍內(nèi)不予公開的信息進(jìn)行一一羅列，作為政府決定公開與否的標(biāo)準(zhǔn)，其顯著優(yōu)點(diǎn)在于具體明確、范圍確定、能有效限制行政機(jī)關(guān)自由裁量，這也為世界各國經(jīng)驗(yàn)所證明。面對我國目前仍然采用概括法進(jìn)行例外事項(xiàng)規(guī)定的情況，應(yīng)當(dāng)逐漸在《條例》實(shí)施過程中，結(jié)合信息公開實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)如行政救濟(jì)、司法審查中的案例，通過列舉的方法對例外事項(xiàng)進(jìn)行修訂。在對例外事項(xiàng)進(jìn)行列舉和概括的基礎(chǔ)上，可以考慮編制例外事項(xiàng)目錄，目錄的編制不僅有利于公民申請信息公開，也能夠便利政府受理申請的工作，對信息公開狀況的統(tǒng)計(jì)、分析和改進(jìn)也能夠起到積極作用。

（三）限制自由裁量，改進(jìn)例外事項(xiàng)審查

從信息公開先進(jìn)國家的經(jīng)驗(yàn)來看，限制行政機(jī)關(guān)及其首長的自由裁量權(quán)力主要可以從規(guī)定行政機(jī)關(guān)的舉證責(zé)任和加強(qiáng)例外事項(xiàng)審查兩個(gè)方面來達(dá)到，成立信息公開審查委員會是加強(qiáng)信息公開審查的重要手段。以美國為例，美國《行政程序法中》雖未明確規(guī)定舉證責(zé)任，但美國法律向來有“誰主張、誰舉證”的基本原則，且眾議院和參議院都會行政機(jī)關(guān)負(fù)舉證責(zé)任進(jìn)行了說明，首先是因?yàn)檎畔⒂尚姓C(jī)關(guān)所掌握，其最了解內(nèi)容也最適宜承擔(dān)此責(zé)任，其次也是出于信息公開中申請方和被申請方之間的地位差距的考慮。就例外事項(xiàng)審查而言，建立信息公開審查委員會是一種較為常見的做法，委員會的作用不僅在于限制行政機(jī)關(guān)自由裁量，也能作為咨詢機(jī)構(gòu)為行政機(jī)關(guān)提供審查意見，有效保障公民知情權(quán)的實(shí)現(xiàn)。

（四）健全相關(guān)法律規(guī)定，完善信息公開救濟(jì)制度

首先，應(yīng)當(dāng)明確將政府信息公開案件納入行政訴訟和行政復(fù)議的受案范圍內(nèi)，統(tǒng)一《行政復(fù)議法》和《行政訴訟法》中的有關(guān)概念與法律描述。一方面，我國《行政訴訟法》對其受案范圍的肯定性列舉中沒有出現(xiàn)政府信息公開案件的內(nèi)容，而否定性列舉也未將其排除在外，因此，在政府信息公開案件無有效救濟(jì)途徑的情況下，明確將其納入兩類救濟(jì)的受案范圍內(nèi)也符合救濟(jì)的應(yīng)有之義。在這一前提下，也有必要對相關(guān)概念如“合法權(quán)益”“具體行政”進(jìn)行厘清和統(tǒng)一。此外，從國外經(jīng)驗(yàn)來看，政府信息公開救濟(jì)應(yīng)當(dāng)貫徹“窮盡行政救濟(jì)原則”[24]，英國的信息公開裁判所制度、日本的信息公開審查委員會制度等都體現(xiàn)了法律制定者對解決行政復(fù)議和行政訴訟銜接問題的探索。因此，結(jié)合我國的現(xiàn)狀，在行政復(fù)議和行政訴訟之間設(shè)立獨(dú)立信息專員、信息公開委員會和裁判所等機(jī)構(gòu)的做法對于完善信息公開救濟(jì)而言，也不失為一種有價(jià)值的嘗試。●