陳家喜

政黨與社會(huì)的關(guān)系是政黨政治中的核心問題之一?，F(xiàn)代政黨對(duì)基層社會(huì)領(lǐng)導(dǎo)的重要形式，就是通過基層組織的運(yùn)行實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)的整合，提升社會(huì)的政治認(rèn)同。城市社區(qū)黨組織是執(zhí)政黨連接社會(huì)的末梢和紐帶，社區(qū)黨組織領(lǐng)導(dǎo)人是代表執(zhí)政黨開展群眾工作，推進(jìn)城市社會(huì)發(fā)展的重要力量。社區(qū)黨組織的建設(shè)狀況、動(dòng)員能力、組織成效又往往取決于社區(qū)黨組織領(lǐng)導(dǎo)人的素質(zhì)層次與能力結(jié)構(gòu)。在社區(qū)黨組織領(lǐng)導(dǎo)人的各項(xiàng)能力建設(shè)當(dāng)中，最為突出的是要提升扎根社會(huì)的能力，即能夠敏銳地感知社會(huì)、密切地整合社會(huì)、有效地領(lǐng)導(dǎo)社會(huì)的能力。通過提升社區(qū)黨組織領(lǐng)導(dǎo)人扎根社會(huì)的能力，有助于進(jìn)一步筑牢黨在城市社會(huì)的執(zhí)政根基，進(jìn)一步強(qiáng)化執(zhí)政黨對(duì)城市社會(huì)的有效整合。

一、城市社區(qū)黨組織領(lǐng)導(dǎo)人隊(duì)伍建設(shè)的突出問題

中國(guó)共產(chǎn)黨十分注重對(duì)基層黨組織及其領(lǐng)導(dǎo)人隊(duì)伍建設(shè)問題。鄧小平曾經(jīng)指出，“黨的基層組織是黨聯(lián)系廣大群眾的基本紐帶，經(jīng)常檢查和改進(jìn)基層組織的工作，是黨的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)的重要政治任務(wù)”。黨的十八大以來(lái)，中央將黨的基層組織建設(shè)提到了戰(zhàn)略性地位加以認(rèn)識(shí)。①《鄧小平文選》第1卷，北京：人民出版社，1994年，第160頁(yè)。習(xí)近平總書記提出，“黨的力量來(lái)自組織。黨的全面領(lǐng)導(dǎo)、黨的全部工作要靠黨的堅(jiān)強(qiáng)組織體系去實(shí)現(xiàn)”。②《切實(shí)貫徹落實(shí)新時(shí)代黨的組織路線 全黨努力把黨建設(shè)得更加堅(jiān)強(qiáng)有力》，《人民日?qǐng)?bào)》2018年7月5日。中組部先后召開全國(guó)農(nóng)村基層黨建工作座談會(huì)、全國(guó)城市基層黨建工作經(jīng)驗(yàn)交流座談會(huì)，開展集中整頓軟弱渙散基層黨組織，選派機(jī)關(guān)優(yōu)秀干部到村任第一書記，推行村黨支部書記、村委會(huì)主任“一肩挑”以及村“兩委”干部交叉任職，推進(jìn)城市基層黨建創(chuàng)新發(fā)展，增強(qiáng)城市基層黨組織的政治功能和服務(wù)功能，等等。2018年11月，《中國(guó)共產(chǎn)黨支部工作條例（試行）》頒布實(shí)施，進(jìn)一步明確基層黨組織的功能定位和職責(zé)邊界，突出其作為“黨的全部工作和戰(zhàn)斗力的基礎(chǔ)”的戰(zhàn)略定位。然而當(dāng)前城市社區(qū)黨組織領(lǐng)導(dǎo)人隊(duì)伍建設(shè)還存在任務(wù)驅(qū)動(dòng)、機(jī)制不順、能力短板、動(dòng)力不足等問題，進(jìn)而制約其對(duì)基層社會(huì)的整合和領(lǐng)導(dǎo)。

一是基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)人陷于行政任務(wù)，疏于群眾服務(wù)。社區(qū)黨組織對(duì)于社會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)，需要充足的時(shí)間和精力作為保障。從工作機(jī)制和任務(wù)分工來(lái)看，基層政府與城市社區(qū)黨組織的關(guān)系呈現(xiàn)“倒三角”的特征，社區(qū)處于這個(gè)“倒三角”的角尖位置。基層政府及其職能部門下發(fā)的工作通知、工作任務(wù)、政策傳達(dá)，都交由社區(qū)落實(shí)，行政事務(wù)進(jìn)入社區(qū)的隨意性很強(qiáng)，社區(qū)沒有抵制和推脫的權(quán)力。社區(qū)要承擔(dān)來(lái)自上級(jí)各個(gè)部門繁雜的工作任務(wù)，從人口、計(jì)生、治安、文化、安全生產(chǎn)、民政事務(wù)，到居民的就業(yè)、就醫(yī)、交通出行、環(huán)境衛(wèi)生等，無(wú)所不包。有些部門簡(jiǎn)單下達(dá)一個(gè)通知，社區(qū)就要全力配合。這樣導(dǎo)致的結(jié)果就是，城市社區(qū)黨組織常年忙于政府各部門下達(dá)的各項(xiàng)工作任務(wù)、排查、數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)和迎接檢查，上級(jí)部門即便是分工再細(xì)，到了下面也只能是粗放去執(zhí)行，甚至是只能草草應(yīng)付。

社區(qū)黨組織領(lǐng)導(dǎo)人既是黨在城市社會(huì)的工作支點(diǎn)，又是社區(qū)發(fā)展的領(lǐng)頭雁。上述提到的城市社區(qū)黨組織承擔(dān)的行政事務(wù)，最后都由社區(qū)黨組織領(lǐng)導(dǎo)人來(lái)推動(dòng)落實(shí)。各級(jí)政府行政壓力的傳導(dǎo)，終端就是社區(qū)一級(jí)；基層事務(wù)清單無(wú)法窮舉，“上面千條線下面一根針”的傳統(tǒng)難題始終困擾基層；作為最基層的“一把手”社區(qū)黨委書記幾乎承擔(dān)了無(wú)限責(zé)任。在這一工作狀態(tài)下，基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)人絕大部分精力用于應(yīng)付上級(jí)政府下派任務(wù)，據(jù)某市的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，社區(qū)黨委書記工作的時(shí)間分配，安全生產(chǎn)、環(huán)境整治、社會(huì)穩(wěn)定占據(jù)了80%以上的時(shí)間和精力，此外，他們還要應(yīng)付來(lái)自上級(jí)的各類統(tǒng)計(jì)報(bào)告、工作臺(tái)賬、檢查評(píng)比，幾乎無(wú)暇謀劃居民服務(wù)事項(xiàng)，無(wú)法主動(dòng)開展社區(qū)居民的服務(wù)活動(dòng)。

二是社區(qū)黨組織領(lǐng)導(dǎo)人權(quán)威不彰，權(quán)力運(yùn)行不暢。社區(qū)黨組織對(duì)社會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)，需要以一定的權(quán)威作為基礎(chǔ)和支撐。長(zhǎng)期以來(lái)，城市社區(qū)普遍存在“兩委”關(guān)系的沖突與緊張，即社區(qū)居委會(huì)與社區(qū)黨組織之間的權(quán)力孰大孰小、孰輕孰重問題?！皟晌标P(guān)系的矛盾不僅體現(xiàn)在權(quán)力來(lái)源的差異，也集中體現(xiàn)在誰(shuí)擁有人事、財(cái)務(wù)和決策上的拍板能力。社區(qū)黨組織的權(quán)力來(lái)自于上級(jí)黨委，并且按照制度要求在基層社區(qū)發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用。與此同時(shí)，居委會(huì)作為居民自治組織，由基層群眾民主選舉產(chǎn)生，自然享有基層群眾的權(quán)力委托，進(jìn)而獲得足夠的權(quán)威。

一段時(shí)間以來(lái)，為了協(xié)調(diào)“兩委”關(guān)系，一些地方采取公推直選方式產(chǎn)生城市社區(qū)黨組織領(lǐng)導(dǎo)人，通過黨員投票和群眾投票選舉的方式，以獲得黨員和群眾的普遍授權(quán)和廣泛認(rèn)同，擴(kuò)大社區(qū)黨組織領(lǐng)導(dǎo)人的權(quán)威基礎(chǔ)。還有一些地方采取黨組織書記與居委會(huì)主任交叉任職、相互兼任的方式化解矛盾，“一肩挑”之后的社區(qū)黨組織領(lǐng)導(dǎo)人，集合了政黨資源、行政資源和群眾資源，進(jìn)而可以便利地在社區(qū)開展工作。盡管上述做法一定程度上化解了社區(qū)“兩委”的矛盾，提升了社區(qū)黨組織領(lǐng)導(dǎo)人的權(quán)威，但仍然沒有在制度規(guī)范上明確其權(quán)力邊界，包括社區(qū)黨委書記的領(lǐng)導(dǎo)核心作用如何體現(xiàn)。

三是基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)人培訓(xùn)不足，能力素質(zhì)缺失。社區(qū)黨組織對(duì)于社會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)，需要一定的能力素質(zhì)作為基礎(chǔ)。當(dāng)前社區(qū)黨組織領(lǐng)導(dǎo)人不僅過度陷入行政事務(wù)，而且還深受能力缺失的困擾。通過我們對(duì)某市600多個(gè)社區(qū)黨委書記的調(diào)研顯示，基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)人的培訓(xùn)方式存在“兩多兩少”的現(xiàn)象：一是課堂講授多，實(shí)踐考察少。全市黨委書記95.7%的干部參與過上級(jí)黨委和政府組織的各類培訓(xùn)班，而只有58.5%的社區(qū)黨委書記參與調(diào)研考察，培訓(xùn)多以參加黨校、高校、專家學(xué)者的專題講座為主，注重理論知識(shí)傳輸，缺乏實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)交流，也很少邀請(qǐng)具有一線經(jīng)驗(yàn)的干部和業(yè)務(wù)骨干傳授基層治理經(jīng)驗(yàn)。二是傳統(tǒng)方法多，現(xiàn)代手段少。全市各區(qū)社區(qū)黨委書記培訓(xùn)主要以區(qū)黨委、街道基層黨校集中培訓(xùn)為重點(diǎn)，集中學(xué)習(xí)黨的理論、政策和相關(guān)文件等；現(xiàn)代手段應(yīng)用不夠，情景模擬、案例教學(xué)、課堂討論不夠。

此外，社區(qū)黨組織領(lǐng)導(dǎo)人的培訓(xùn)內(nèi)容還存在“兩重兩輕”現(xiàn)象。首先是內(nèi)容設(shè)計(jì)重宏觀輕微觀。座談?wù){(diào)研發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前干部培訓(xùn)教學(xué)內(nèi)容體系框架安排重視宏觀普遍性，市、區(qū)、街道與社區(qū)的培訓(xùn)內(nèi)容差別不大，“上下一般粗、左右一個(gè)樣”，忽略社區(qū)干部的微觀需求，不能完全按照社區(qū)黨委書記“干什么”和“缺什么”進(jìn)行培訓(xùn)。其次是內(nèi)容選擇重理論輕業(yè)務(wù)、重研究輕應(yīng)用。面向基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)人的培訓(xùn)以基礎(chǔ)理論、專業(yè)知識(shí)講授為主，聯(lián)系實(shí)際熱衷于國(guó)際經(jīng)驗(yàn)借鑒和比較；對(duì)本地社區(qū)的業(yè)務(wù)問題缺乏充分調(diào)查研究，培訓(xùn)教學(xué)內(nèi)容的業(yè)務(wù)針對(duì)性不強(qiáng)。①聶偉、陳家喜、谷志軍：《城市社區(qū)黨委書記隊(duì)伍建設(shè)的現(xiàn)狀、問題與對(duì)策——基于S市637個(gè)社區(qū)的實(shí)證研究》，《中州學(xué)刊》2018年第3期。

四是基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)人缺乏職業(yè)成長(zhǎng)空間，工作動(dòng)力不足。社區(qū)黨組織對(duì)社會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)，還需要一定的成長(zhǎng)機(jī)制保障。社區(qū)黨組織領(lǐng)導(dǎo)人是融入社會(huì)的黨的組織資源，但屬于編制外的“體制內(nèi)人員”；他們?cè)诔鞘谢鶎由鐣?huì)做黨的工作，但卻非國(guó)家正式在編人員，也不享受相應(yīng)的福利待遇。這一模糊的身份以及較低的福利待遇，也限制了他們的工作熱情和動(dòng)力。與基層政權(quán)中的黨組織領(lǐng)導(dǎo)人相比，大多數(shù)社區(qū)黨組織領(lǐng)導(dǎo)人工作更為繁重、職責(zé)更為龐雜，但缺乏職級(jí)身份認(rèn)定，缺乏編制保障。作為編外人員，這一群體的晉升、流動(dòng)機(jī)制尚未打通，存在職業(yè)成長(zhǎng)的“天花板”。

綜上，由于行政指令、權(quán)威結(jié)構(gòu)、能力訓(xùn)練及成長(zhǎng)空間等因素，當(dāng)前社區(qū)黨組織領(lǐng)導(dǎo)人并沒有將主要精力聚焦于基層社會(huì)和基層群眾。社區(qū)黨組織領(lǐng)導(dǎo)人主要的精力用于承擔(dān)著執(zhí)政黨組織體系內(nèi)的工作——政令的上傳下達(dá)、任務(wù)的承接落實(shí)以及數(shù)據(jù)的統(tǒng)計(jì)上報(bào)等等，而未能有效地融合城市社會(huì)和整合城市居民，而由此導(dǎo)致的局面是社區(qū)黨組織懸浮于城市基層社會(huì)之上。

二、扎根社會(huì)能力：城市社區(qū)黨組織領(lǐng)導(dǎo)人能力提升的重點(diǎn)

黨對(duì)城市社會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)有賴于基層黨組織的有效運(yùn)行。在全面從嚴(yán)治黨以及黨建責(zé)任不斷強(qiáng)化的背景下，基層黨組織更需要將垂直性、組織體系內(nèi)部的黨建責(zé)任考核，轉(zhuǎn)化為扁平化、由內(nèi)而外的黨群溝通互動(dòng)，不斷強(qiáng)化基層黨組織在扎根社會(huì)、整合社會(huì)和回應(yīng)社會(huì)的能力，進(jìn)而不斷強(qiáng)化黨在城市社會(huì)的執(zhí)政基礎(chǔ)。②陳家喜：《提升回應(yīng)性:從黨建責(zé)任制到責(zé)任型政黨》，《江漢論壇》2016年第4期?；鶎狱h組織領(lǐng)導(dǎo)人是黨在基層社會(huì)的組織力量，如何加強(qiáng)和鞏固對(duì)基層社會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)，很大程度上取決于基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)人扎根基層社會(huì)的能力。

基于當(dāng)前基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)人隊(duì)伍建設(shè)仍然存在突出問題，應(yīng)當(dāng)著力從明確工作邊界、突出賦權(quán)增能、提升服務(wù)能力培訓(xùn)以及暢通成長(zhǎng)渠道等多方面著手，全面提升黨在基層社會(huì)的扎根整合能力。

一是明確工作邊界，制定基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)人權(quán)力清單。明確基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)人工作事項(xiàng)的前提，是降低上級(jí)行政部門對(duì)基層社區(qū)的下派任務(wù)、重復(fù)考核和檢查評(píng)比，讓他們有更多的時(shí)間和精力投入社區(qū)事務(wù)和群眾服務(wù)。為此，可以考慮為城鄉(xiāng)社區(qū)黨組織書記制定完善三張清單：黨建責(zé)任清單，社區(qū)工作清單和黨群服務(wù)清單。黨建責(zé)任清單涵蓋基層黨組織書記抓黨建的責(zé)任重心和工作要點(diǎn)，開展好組織生活、管理好支部黨員、發(fā)展好黨員隊(duì)伍、打造基層黨建特色品牌的工作要求。社區(qū)工作清單明確基層黨組織書記在社區(qū)治理中的權(quán)責(zé)范圍，包括社區(qū)管理、社區(qū)服務(wù)、社區(qū)平安建設(shè)、社區(qū)發(fā)展、社區(qū)自治等。黨群服務(wù)清單突出基層黨組織書記在開展好黨群服務(wù)重心工作、制度化聯(lián)系群眾、幫扶困難群眾的具體要求。③陳家喜：《提升回應(yīng)性:從黨建責(zé)任制到責(zé)任型政黨》，《江漢論壇》2016年第4期。三張清單不僅可以明確基層黨組織書記的職責(zé)范圍，特別是服務(wù)群眾的事項(xiàng)任務(wù)，也可以防范上級(jí)行政部門隨意攤牌任務(wù)、下沉工作、無(wú)休止的檢查評(píng)比等。

二是注重賦權(quán)增能，提升基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)人權(quán)力權(quán)威。明確實(shí)際權(quán)力邊界，充實(shí)權(quán)力內(nèi)容，是基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)人領(lǐng)導(dǎo)社會(huì)的基本前提。深圳市出臺(tái)社區(qū)黨建標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)意見，賦予社區(qū)黨委人事安排權(quán)、重要事項(xiàng)決定權(quán)、領(lǐng)導(dǎo)保障權(quán)和管理監(jiān)督權(quán)“四項(xiàng)權(quán)力”，著力打造“最有含金量的社區(qū)黨委書記崗位”。上述做法在細(xì)化社區(qū)黨委書記 “領(lǐng)導(dǎo)核心”的權(quán)力內(nèi)涵做了有益探索。在向社區(qū)黨委賦權(quán)增能的同時(shí)，也要防范其落入過度行政化的窠臼，突出其服務(wù)黨員群眾的核心職能，拓展黨群服務(wù)的項(xiàng)目和領(lǐng)域。要探索社區(qū)多元共治的實(shí)現(xiàn)形式，讓社區(qū)工作站、社區(qū)居委會(huì)、社區(qū)股份公司、社區(qū)社會(huì)組織、物業(yè)管理公司及業(yè)委會(huì)等各得其所，各安其位，各盡其責(zé)。進(jìn)一步增強(qiáng)社區(qū)黨委的宗旨意識(shí)和責(zé)任意識(shí)，不斷加強(qiáng)基層服務(wù)型黨組織建設(shè)，在強(qiáng)化服務(wù)中更好地發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心和政治核心作用，讓黨的執(zhí)政基礎(chǔ)深植群眾心中。

三是提升服務(wù)能力，強(qiáng)化社區(qū)黨組織領(lǐng)導(dǎo)人組合式培訓(xùn)。要堅(jiān)持以能力為基本導(dǎo)向，重構(gòu)社區(qū)黨組織領(lǐng)導(dǎo)人的培訓(xùn)體系。從增進(jìn)培訓(xùn)的及時(shí)性、針對(duì)性和實(shí)用性的角度出發(fā)，改革現(xiàn)有培訓(xùn)體系，全方位提升社區(qū)黨委書記的能力素質(zhì)。堅(jiān)持黨校培訓(xùn)作為提升政治領(lǐng)導(dǎo)能力的主陣地，提升黨性觀念和政治素養(yǎng)。綜合采用現(xiàn)場(chǎng)教學(xué)、案例教學(xué)和經(jīng)驗(yàn)交流等形式，提升統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力和群眾工作能力。采取領(lǐng)導(dǎo)授課和掛職鍛煉等形式提升貫徹執(zhí)行能力。系統(tǒng)化地組織市區(qū)部門一把手為基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)人授課，講解政策來(lái)龍去脈與工作重心，強(qiáng)化政策執(zhí)行的重要性和實(shí)操性。探索基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)人到街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)以及相關(guān)職能部門掛職交流，增進(jìn)對(duì)政策的理解能力和把握能力，拓展他們的政策視野和工作能力，便于更好地在社區(qū)落實(shí)執(zhí)行好政策。

四是暢通流動(dòng)渠道，打破基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)人成長(zhǎng)的“天花板”。要把優(yōu)秀基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)人置于稀缺的干部隊(duì)伍資源地位，建立健全優(yōu)秀基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)人成長(zhǎng)的體制機(jī)制。中央出臺(tái)專門文件，要求加強(qiáng)城鄉(xiāng)社區(qū)黨組織帶頭人隊(duì)伍建設(shè)，選優(yōu)配強(qiáng)社區(qū)黨組織書記，加大從社區(qū)黨組織書記中招錄公務(wù)員和事業(yè)編制人員力度，注重把優(yōu)秀社區(qū)黨組織書記選拔到街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）領(lǐng)導(dǎo)崗位，推動(dòng)符合條件的社區(qū)黨組織書記或班子成員通過依法選舉擔(dān)任基層群眾性自治組織負(fù)責(zé)人或成員。①《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見》，《人民日?qǐng)?bào)》2017年6月13日。中組部明確要求，要建立村社區(qū)黨組織書記縣級(jí)備案管理制度，鼓勵(lì)從優(yōu)秀村社區(qū)書記中選拔鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道領(lǐng)導(dǎo)干部、考錄公務(wù)員、招聘事業(yè)單位人員。②中央組織部：《堅(jiān)持黨建統(tǒng)領(lǐng)充分發(fā)揮黨組織 在基層社會(huì)治理中的領(lǐng)導(dǎo)作用》，《人民法院報(bào)》2018年11月14日。同時(shí)，還需要構(gòu)建從后備人才——中層干部——基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)人的成長(zhǎng)階梯，確?；鶎狱h組織領(lǐng)導(dǎo)人隊(duì)伍的充足穩(wěn)定。探索基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)人掛職鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道以及各政府部門的常態(tài)機(jī)制。突破基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)人的編制約束問題。北京提出優(yōu)秀的社區(qū)黨委書記可以直接調(diào)任進(jìn)入公務(wù)員隊(duì)伍；上海則加大從社區(qū)書記中定向招錄公務(wù)員和事業(yè)編制人員力度，公開選拔優(yōu)秀社區(qū)書記擔(dān)任街道領(lǐng)導(dǎo)干部；江西也提出從優(yōu)秀村（社區(qū)）黨組織書記和主任定向招錄選聘鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）事業(yè)編制人員。上述做法都在暢通基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)人上升通道上做了有益探索?？梢蕴剿髟卩l(xiāng)鎮(zhèn)或街道換屆過程以及基層公務(wù)員招錄時(shí)，面向基層黨組織書記進(jìn)行定向招考、選聘，確保優(yōu)秀基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)人有暢通的成長(zhǎng)晉升空間。