許 珅

(1.中央民族大學(xué) 歷史文化學(xué)院，北京 100081；2.中共北京市東城區(qū)委黨校 政法教研室，北京 100010)

綏遠(yuǎn)在現(xiàn)代中國(guó)行政地理中已不復(fù)存在，但清代、民國(guó)時(shí)期的綏遠(yuǎn)地區(qū)卻在國(guó)家邊防和民族整合進(jìn)程中充當(dāng)著不容忽視的角色。晚清時(shí)期面對(duì)俄國(guó)在北部邊境的步步緊逼，綏遠(yuǎn)的作用已由監(jiān)督、穩(wěn)定蒙古諸部族轉(zhuǎn)變?yōu)榈钟鈹橙肭郑坏矫駠?guó)時(shí)期，日本的入侵更使西北咽喉綏遠(yuǎn)被國(guó)人認(rèn)定為“國(guó)防前線”。與此同時(shí)，綏遠(yuǎn)廣袤的土地也為人地矛盾凸顯的內(nèi)地省份提供了生存的資源，晚清大規(guī)模的屯墾更為孱弱的清政府作出了巨大的財(cái)政貢獻(xiàn)，而移民的涌入和土地的開(kāi)墾也為綏遠(yuǎn)地區(qū)統(tǒng)合方式的轉(zhuǎn)變提供了社會(huì)基礎(chǔ)。縱觀晚清至民國(guó)，近代邊疆民族整合進(jìn)程以實(shí)現(xiàn)中央對(duì)邊疆地區(qū)的權(quán)力內(nèi)卷為主要目標(biāo)，以建省而直接統(tǒng)治為整合手段，新疆、臺(tái)灣、東三省、西康、熱、察、綏建省都遵循了這樣了歷史邏輯，位于內(nèi)蒙古地區(qū)的綏遠(yuǎn)也在此進(jìn)程中，并突出反映了其由邊地向邊疆整合中心地帶的轉(zhuǎn)變。

一、清代綏遠(yuǎn)地域特征及傳統(tǒng)建制

(一)近代綏遠(yuǎn)的地域特征

綏遠(yuǎn)相當(dāng)于現(xiàn)在的內(nèi)蒙古自治區(qū)中西部地區(qū)，處于中國(guó)的第二階梯，平均海拔在2 000米以上。陰山山脈中部的大青山橫臥于綏遠(yuǎn)中部，將綏遠(yuǎn)地區(qū)分為山前和山后兩個(gè)區(qū)域，也將其分割在400毫米等降水量線的兩側(cè)，這決定了該地區(qū)處在游牧與農(nóng)業(yè)的交匯地帶。大青山南部的河套地區(qū)和土默川平原在自然環(huán)境上適宜農(nóng)耕，并在清代得到開(kāi)墾。綏遠(yuǎn)社會(huì)史研究者普遍認(rèn)為這以外的山北地區(qū)則不具備農(nóng)耕條件，然而在晚清、民國(guó)時(shí)期，為增加財(cái)政收入、促進(jìn)該地區(qū)發(fā)展，山北地區(qū)也被大量開(kāi)墾。就地理位置而言，綏遠(yuǎn)處于亞洲腹地、中國(guó)的西北邊疆，屬于內(nèi)蒙古地區(qū)。遠(yuǎn)離政治經(jīng)濟(jì)中心，再加上清代以來(lái)的“蒙漢分治”政策，使得綏遠(yuǎn)地區(qū)相對(duì)閉塞，與外界聯(lián)系很少，社會(huì)現(xiàn)代化進(jìn)程滯后且緩慢，在現(xiàn)代化進(jìn)程中屬于邊緣型[1]4。由此可見(jiàn)，無(wú)論地理位置、社會(huì)發(fā)展還是受關(guān)注程度，綏遠(yuǎn)無(wú)疑是邊疆地區(qū)。

蒙古族以游牧為生，各政治勢(shì)力之間的權(quán)利范圍，尤其是屬地范圍不明確。清代以盟旗制度統(tǒng)治蒙古地區(qū)，以旗為單位，嚴(yán)格劃分牧場(chǎng)、屬民，以皇權(quán)的權(quán)威將蒙古各部統(tǒng)合于中央，再加上“蒙漢分治”政策，禁止蒙漢之間進(jìn)行經(jīng)濟(jì)文化往來(lái)，這使得內(nèi)蒙古地區(qū)一直處于閉塞而相對(duì)穩(wěn)定的社會(huì)狀態(tài)。綏遠(yuǎn)處于游牧、農(nóng)耕交匯地帶，自古農(nóng)牧分界線北移是普遍現(xiàn)象，隨著晉陜移民的不斷增多，蒙地被逐步開(kāi)墾。清中后期，為繼續(xù)實(shí)行“蒙漢分治”政策，清政府在綏遠(yuǎn)建立了管理內(nèi)地漢族移民事務(wù)的口外七廳[注]土默特旗設(shè)置了歸化廳、薩拉齊廳、托克托廳、清水河廳、和林格爾廳、豐鎮(zhèn)廳、寧遠(yuǎn)廳。，內(nèi)蒙古舊有的社會(huì)秩序開(kāi)始發(fā)生改變。隨著清末新政的開(kāi)始，開(kāi)放蒙禁打破了蒙漢藩籬，使這一變化更加劇烈。與此同時(shí)，近代民族危機(jī)加深，蒙古地區(qū)的統(tǒng)治秩序受到挑戰(zhàn)。從此，綏遠(yuǎn)這個(gè)門(mén)戶(hù)地區(qū)進(jìn)入晚清統(tǒng)治者的視野，開(kāi)始作為移民實(shí)邊、鞏固國(guó)防的主角而成為邊疆整合的中心。

(二)綏遠(yuǎn)的傳統(tǒng)建制與特性

清代綏遠(yuǎn)地區(qū)共有兩盟十九旗。清太祖天聰六年(1632年)，皇太極親征察哈爾，克林丹汗，制土默特二旗、察哈爾右翼四旗，后者包括察哈爾正黃旗、正紅旗、鑲紅旗、鑲藍(lán)旗；至順治十年，有烏蘭察布盟六旗，分別為四子部落旗、茂明安旗、烏拉特前中后三旗、喀爾喀右翼旗；至乾隆元年(1736年)，有伊克昭盟鄂爾多斯七旗，分別為鄂爾多斯左翼前、中、后旗，鄂爾多斯右翼前、中、后旗，以及鄂爾多斯右翼前末旗。乾隆二年置綏遠(yuǎn)將軍主持綏遠(yuǎn)蒙古軍政事務(wù)，對(duì)土默特二旗、伊克昭盟鄂爾多斯七旗和烏蘭察布盟六旗監(jiān)督負(fù)責(zé)[2]。

綏遠(yuǎn)將軍轄區(qū)與清王朝有著緊密的聯(lián)系。土默特二旗和察哈爾右翼四旗作為內(nèi)屬蒙古的一部分，是最早歸順清朝的部落，直接受朝廷統(tǒng)轄。前者受綏遠(yuǎn)將軍管轄，后者為察哈爾都統(tǒng)管轄，編入八旗作為拱衛(wèi)朝廷的主要軍事力量。這部分蒙古部落是清王朝確立伊始的同盟者。西北部的烏蘭察布盟和伊克昭盟采用札薩克制度統(tǒng)轄，共十三旗，均為外藩蒙古中的內(nèi)札薩克旗，是內(nèi)屬蒙古和外藩蒙古的過(guò)渡地帶?？傮w而言，綏遠(yuǎn)在清代是通往漠北和漠西地區(qū)的必經(jīng)之路，有著重要的戰(zhàn)略地位。綏遠(yuǎn)將軍除主持地方軍政事務(wù)之外，最主要的責(zé)任即為防范藩外民族入侵以拱衛(wèi)中央。

同時(shí)，處于蒙漢交界地帶的綏遠(yuǎn)在統(tǒng)轄方式和社會(huì)形態(tài)上又別具特色。綏遠(yuǎn)是長(zhǎng)城以南漢人移民的首選地區(qū)，雖然清王朝對(duì)蒙古地區(qū)實(shí)行“封禁”政策，但為維持生計(jì)，自17世紀(jì)中期[3]117，山西等省內(nèi)地破產(chǎn)流民便開(kāi)始“走西口”移民謀生于此。隨著移民規(guī)模的逐步擴(kuò)大，清政府在綏遠(yuǎn)地區(qū)建立了有別于盟旗制度的理事廳，管理移民事務(wù)，隸屬歸綏道，屬山西管轄。自雍正元年始，至清末開(kāi)放蒙地之前共建立歸化、薩拉齊、清水河、和林格爾、托克托、豐鎮(zhèn)、寧遠(yuǎn)、神木共八廳。這樣，盟旗制與廳縣制長(zhǎng)期共存，在地域和權(quán)力方面錯(cuò)雜糾葛，這是清代綏遠(yuǎn)地區(qū)行政制度的特點(diǎn)。

二、綏遠(yuǎn)傳統(tǒng)建制的打破及防御功能的凸顯

(一)移民屯墾的增加和廳縣的增多

清前中期，綏遠(yuǎn)地區(qū)的發(fā)展是伴隨著農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展而緩慢進(jìn)行的。由于移民和放墾的增加，農(nóng)業(yè)的發(fā)展和牧業(yè)的萎縮是一大趨勢(shì)。康、雍時(shí)期清政府組織移民在歸化城一帶建立糧莊，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)開(kāi)始在綏遠(yuǎn)地區(qū)發(fā)展。雍正時(shí)期，土默特地區(qū)已成為重要糧食產(chǎn)區(qū)，并能保障北疆軍糧供應(yīng)；乾、嘉時(shí)期綏遠(yuǎn)糧食已販入內(nèi)地，并在嘉慶初年作為賑災(zāi)糧運(yùn)往山西、河?xùn)|、安邑一帶。隨著農(nóng)業(yè)的發(fā)展，綏遠(yuǎn)一帶形成了眾多糧食集散地，豐鎮(zhèn)、寧遠(yuǎn)、張皋、包頭均以糧食貿(mào)易形成商業(yè)中心[4]93-96。這一時(shí)期，綏遠(yuǎn)與山西之間也隨著移民往來(lái)和糧食貿(mào)易形成了較為緊密的關(guān)系。農(nóng)業(yè)、商業(yè)的日趨發(fā)展使綏遠(yuǎn)地區(qū)不再是傳統(tǒng)的游牧社會(huì)，而更凸顯了農(nóng)牧交融的地域特點(diǎn)。在蒙漢隔離政策下，綏遠(yuǎn)地區(qū)是禁止內(nèi)地漢民遷入、開(kāi)墾的，康、雍、乾時(shí)期該地區(qū)的農(nóng)業(yè)發(fā)展多為軍屯軍墾，但在生計(jì)壓力下已有內(nèi)地移民來(lái)此謀生。乾、嘉以后中國(guó)社會(huì)弊病叢生，晉陜遷至口外的移民數(shù)量與日俱增。正如民國(guó)時(shí)期的學(xué)者所說(shuō)：“晉地山脈連亙，耕地較少，凡可種之區(qū)無(wú)不人煙稠密，雞鳴犬吠相聞。其人口之增加，雖不甚速，然亦有可觀。毗連之臨省，又皆為文化較高、人口過(guò)剩之區(qū)，惟有北鄰之綏遠(yuǎn)，原為一未盡開(kāi)辟之地，雖天然環(huán)境稍遜，要亦無(wú)礙晉人刻苦之經(jīng)營(yíng)，于是，綏遠(yuǎn)一變而為山西人口傾瀉地，遂由此發(fā)生種種不可分之關(guān)系?！盵5]在農(nóng)業(yè)移民紛至沓來(lái)的同時(shí)，綏遠(yuǎn)南北連接晉陜外蒙、東西連接寧甘京津的優(yōu)越地理位置，也吸引著晉商來(lái)此發(fā)展商業(yè)。山西商幫大盛魁就是綏遠(yuǎn)商貿(mào)的代表，其經(jīng)營(yíng)商品“上自綢緞，下至蔥蒜”[6]。

與農(nóng)業(yè)和商業(yè)的發(fā)展相反，牧業(yè)則處于持續(xù)萎縮的狀態(tài)。一方面是由于放墾的日漸增加使畜牧業(yè)賴(lài)以存在的牧場(chǎng)大范圍縮小。光緒二十八年全面開(kāi)放蒙地后，至宣統(tǒng)三年，僅伊克昭盟共報(bào)墾45 356.9頃，放墾35 532.2頃[4]22。另一方面是由于發(fā)展農(nóng)業(yè)既能解決糧食和飼草料困難，又可以獲得租金，這使土地的實(shí)際擁有者——王公更傾向于選擇農(nóng)業(yè)。雖然牧民存在嚴(yán)重的抗墾情緒，在鄂爾多斯地區(qū)甚至多次發(fā)生武裝抗墾的“獨(dú)貴龍”運(yùn)動(dòng)，但是并不能阻止畜牧業(yè)自然經(jīng)濟(jì)的解體和封建地主制經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

與之相適應(yīng)，清政府開(kāi)始改變綏遠(yuǎn)地區(qū)的統(tǒng)治秩序，由起初嚴(yán)格禁止移民到默許移民，再由取消部分禁令到光緒三十三年全面開(kāi)放蒙疆。牛敬忠教授對(duì)近代綏遠(yuǎn)社會(huì)狀況有深入的研究，據(jù)他考證，乾隆年間綏遠(yuǎn)地區(qū)蒙古人口在30萬(wàn)左右，宣統(tǒng)年間民政部戶(hù)口調(diào)查顯示為248 979人，而1937年綏遠(yuǎn)省盟旗人口為20萬(wàn)左右。由于在清中前期漢族農(nóng)民在綏遠(yuǎn)地區(qū)屬“非法”，因此無(wú)法統(tǒng)計(jì)具體人數(shù)。在光緒年間口外七廳漢人有1 940 312人。據(jù)賀揚(yáng)靈1935年調(diào)查，在《察綏蒙民經(jīng)濟(jì)解剖》中提到綏遠(yuǎn)地區(qū)烏蘭察布盟、伊克盟及歸化土默特旗蒙古族人口共202 619人，綏遠(yuǎn)省總?cè)丝? 123 768人，粗略估計(jì)漢民十倍于蒙民[1]60-63。在“蒙漢分治”的原則下，清廷設(shè)立與內(nèi)地相同的廳縣來(lái)管理綏遠(yuǎn)漢民事務(wù)，并解決蒙漢糾紛。與盟旗制度相對(duì)，形成了蒙漢分開(kāi)管理的雙軌制。隨著近代綏遠(yuǎn)廳縣逐漸增加，其性質(zhì)也逐步變化。起初，綏遠(yuǎn)地區(qū)設(shè)有口外七廳，具體為：乾隆時(shí)期，在土默特二旗境內(nèi)分別設(shè)立了隸屬歸綏道的歸化廳、薩拉齊廳、托克托廳、清水河廳、和林格爾廳(也稱(chēng)口外五廳)，在察哈爾右翼四旗境內(nèi)設(shè)立隸屬大同府的豐鎮(zhèn)廳，以及隸屬朔平府的寧遠(yuǎn)廳。以上道、廳均隸屬于山西省，作為理事廳負(fù)責(zé)司法行政上的管理。光緒十年(1884年)，理事廳改為撫民廳，開(kāi)始為民眾編立民籍。這表明以前被視為違禁私墾的內(nèi)地移民，成為朝廷承認(rèn)的編戶(hù)齊民。蒙漢之間雖仍有界限，但融合發(fā)展的趨勢(shì)已然不可扭轉(zhuǎn)。自此，內(nèi)地的封建制度較為完整地延伸到綏遠(yuǎn)地區(qū)。這一時(shí)期廳的設(shè)置具有相對(duì)合理性，廳管漢民、旗管蒙民有利于緩解大批移民到來(lái)所引發(fā)的蒙漢民族矛盾，并能夠保障農(nóng)業(yè)、畜牧業(yè)生產(chǎn)的相安并行。

1902年1月5日，慈禧和光緒帝在由西安返京途中正式任命兵部左侍郎貽谷為督辦蒙旗墾務(wù)大臣，前往綏遠(yuǎn)推行墾務(wù)。為鞏固邊防、開(kāi)發(fā)邊疆地區(qū)，“移民實(shí)邊”“放墾蒙荒”與有清以來(lái)封禁蒙古的政策完全相反，蒙漢隔離的界限被徹底打破，還增加了武川、五原、陶林、興和、東勝五廳。相比較而言，此時(shí)廳縣的設(shè)置是以開(kāi)墾蒙疆為宗旨，與“蒙漢分治”“蒙漢隔離”政策下以清晰蒙漢界限為目的的廳縣有著完全不同的意義。以“新政”為轉(zhuǎn)折，清王朝對(duì)綏遠(yuǎn)地區(qū)的統(tǒng)治原則和方式發(fā)生了徹底的變化，綏遠(yuǎn)再也不是封禁之地，成為了解決內(nèi)地人地矛盾和緩解財(cái)政困難的新地，由此吸引著統(tǒng)治者的眼球。

(二)綏遠(yuǎn)防御功能的變化

滿族統(tǒng)治者與內(nèi)蒙古諸部的合作關(guān)系自清入關(guān)之前就已經(jīng)建立，清朝建立之后，內(nèi)蒙古作為北部屏障肩負(fù)著邊防重要使命。綏遠(yuǎn)將軍的設(shè)置也反映了清政府對(duì)綏遠(yuǎn)地區(qū)邊防重要性的重視。起初綏遠(yuǎn)將軍以防范漠北蒙古部族、回疆地區(qū)自西北方向的侵?jǐn)_為主。康乾盛世之后邊疆動(dòng)亂鮮有發(fā)生，直至清晚期國(guó)門(mén)開(kāi)放，列強(qiáng)對(duì)內(nèi)蒙古地區(qū)的覬覦使得綏遠(yuǎn)地區(qū)防御功能的重要性凸顯，所不同的是此時(shí)綏遠(yuǎn)的防御對(duì)象不再是國(guó)內(nèi)部族而是日俄等侵略國(guó)，綏遠(yuǎn)由邊防重鎮(zhèn)轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)防要地，“屏藩”之地轉(zhuǎn)而成為國(guó)防之中心。

俄國(guó)對(duì)蒙古地區(qū)的覬覦由來(lái)已久，《尼布楚條約》《布連斯奇條約》和《恰克圖條約》并沒(méi)有抑制住俄國(guó)人的野心。鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)之后，沙俄制定其吞并蒙古地區(qū)的“穆拉維約夫計(jì)劃”，以期通過(guò)貿(mào)易，首先從經(jīng)濟(jì)上來(lái)控制蒙古地區(qū)，然后逐步達(dá)到從政治上加以全面控制蒙古的目的。第二次鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)之后，又通過(guò)《北京條約》《陸路通商章程》，獲得“兩國(guó)邊境貿(mào)易在百里之內(nèi)，均不納稅”“俄商小本營(yíng)生，準(zhǔn)許前往中國(guó)所屬設(shè)官之蒙古各處及該官所屬之各盟貿(mào)易。亦不納稅，其不設(shè)官之蒙古地方，如該商欲前往貿(mào)易，中國(guó)亦斷不攔阻”[7]等貿(mào)易特權(quán)。從而使內(nèi)外蒙古和新疆厄魯特蒙古地區(qū)成為沙俄獨(dú)占的無(wú)稅貿(mào)易區(qū)。之后又通過(guò)《改定陸路通商章程》和《陸路通商改定章程》，全面擴(kuò)大其在蒙古地區(qū)的貿(mào)易侵略，致使十九世紀(jì)末，“南起張家口，北抵恰克圖，東自呼倫貝爾，西迄伊犁等，整個(gè)蒙古地區(qū)物產(chǎn)集散的城鎮(zhèn)貿(mào)易市場(chǎng)上的牲畜、皮毛、野獸裘皮和土特產(chǎn)等，基本上被沙俄等外國(guó)資本勢(shì)力所控制。蒙古地區(qū)已成為沙俄傾銷(xiāo)工業(yè)產(chǎn)品的市場(chǎng)和掠奪牲畜、毛皮等畜產(chǎn)資源的基地”[3]194。由于地理位置的特殊，“歸化城對(duì)整個(gè)蒙古、整個(gè)東土耳其斯坦，對(duì)伊犁及塔爾巴哈臺(tái)地區(qū)，甚至對(duì)我國(guó)(沙俄)的土耳其斯坦地區(qū)和西西伯利亞來(lái)說(shuō)都是一個(gè)轉(zhuǎn)運(yùn)站的時(shí)候，它在貿(mào)易上是有著重要意義的”[8]。這使得綏遠(yuǎn)在清末無(wú)論在軍事上還是在經(jīng)濟(jì)上，都肩負(fù)著反侵略的重任。

當(dāng)時(shí)的署理四川總督岑春煊清楚地描述了綏遠(yuǎn)地區(qū)有清一代防御性質(zhì)的轉(zhuǎn)變：“前代以陰山大漠為塞，我朝以興安山阿爾泰山為塞，前代以匈奴突厥回紇韃靼為敵國(guó)，我朝則以俄羅斯為敵國(guó)，駕馭并遠(yuǎn)防范益難，溯自天聰崇德以來(lái)，臣服蒙古洎于康熙之世準(zhǔn)部披猖，同治之年西會(huì)俶懮而京輔仁宴然無(wú)烽燧之警者，以蒙古為藩垣也，蒙部二百年來(lái)，奉朝貢、聽(tīng)征調(diào)、供役使，趨上之急惟力是視者以朝廷加之勤恤也，近則俄人之勢(shì)日益盛強(qiáng)，蒙古之眾日就貧弱?！盵9]400可見(jiàn)，內(nèi)蒙古在為清朝守土固疆方面有重要的功勞，然而近代以來(lái)面對(duì)強(qiáng)敵俄羅斯的威脅，防御責(zé)任重大但防御能力極弱?！拔疫厒洳恍薇疗麾g，科城七部烏庫(kù)四盟虛弱無(wú)人，倘出非常何堪設(shè)想”[9]403，如此以來(lái)鄰近京畿的綏遠(yuǎn)作為最后一道防線，責(zé)任之大不言而喻。

與綏遠(yuǎn)緊鄰的山西對(duì)綏遠(yuǎn)地區(qū)邊防重要性的認(rèn)識(shí)最為深切，管理歸綏道并與蒙古各盟旗往來(lái)密切也使得山西對(duì)綏遠(yuǎn)地區(qū)視為己域、密不可分，山西省對(duì)綏遠(yuǎn)地區(qū)發(fā)展鞏固必要性的認(rèn)識(shí)尤為突出，清末歷任山西巡撫對(duì)綏遠(yuǎn)邊防重要性都做出過(guò)精辟的描述。光緒十五年，任山西巡撫的張之洞在《詳籌邊計(jì)折》中指出，“蒙古強(qiáng)則我之候遮也，蒙古弱則彼之魚(yú)肉也，出入之間，利害不可以道里計(jì)矣”[10]，直言應(yīng)增強(qiáng)蒙古各盟旗的力量，以抵御沙俄蠶食蒙疆。光緒十二年(1886年)，山西巡撫剛毅認(rèn)為：“伊克昭盟所屬地方，地近塞城，遠(yuǎn)拱京畿，形勢(shì)所關(guān)，不獨(dú)為晉省緊要邊防，實(shí)亦中外吃重關(guān)鍵，誠(chéng)能及時(shí)籌議屯政，無(wú)事則固吾邊圉，免為逋逃淵藪，有事則防敵伺隙，便于控制事機(jī)?！盵11]光緒二十三年(1897年)，任山西巡撫的胡聘之在《電墾晉邊折》中還說(shuō)：“晉邊伊克昭、烏蘭察布二盟地，川原饒沃，邇來(lái)互市日增，強(qiáng)鄰所逼，形勝所在，亟宜預(yù)之為防?！盵12]他還具體提出了設(shè)局、籌費(fèi)、定租、駐兵等各項(xiàng)措施。

國(guó)防任務(wù)的加重使朝廷對(duì)加強(qiáng)綏遠(yuǎn)地區(qū)邊防的認(rèn)識(shí)愈加深刻，作為京畿的屏障，綏遠(yuǎn)儼然已成為邊防中心。清末“新政”“精武備”“裕度支”的目標(biāo)在綏遠(yuǎn)地區(qū)也得到了很好的體現(xiàn)。

三、邊防重鎮(zhèn)與建省之議

行政建制是國(guó)家統(tǒng)御地方的直接表現(xiàn)形式，體現(xiàn)了中央與地方的關(guān)系，更是地方發(fā)展變革的重要指向因素，與內(nèi)地的一體化一直是晚清直至民國(guó)統(tǒng)御邊疆的主體思路，其中以省制建設(shè)為代表。光緒三十三年(1907年)，東北奉天、吉林、黑龍江三將軍改行省制，刺激了蒙、疆、熱、察、綏改省呼聲的高漲，并在朝中引發(fā)激烈討論[注]李細(xì)珠在《試論清末新政時(shí)期政區(qū)變革的幾個(gè)問(wèn)題》中詳細(xì)討論了開(kāi)發(fā)蒙疆與察哈爾、熱河及綏遠(yuǎn)建省的意義。，蒙古建省之議的提出是晚清統(tǒng)治階層視角西移的典型代表。綏遠(yuǎn)作為蒙漢交接之要沖，農(nóng)牧交界、蒙漢交融又是邊防重鎮(zhèn)，晚清以來(lái)以移民實(shí)邊、廣置廳縣為主的整合方式，已經(jīng)將西北邊疆置于國(guó)家整合的視野中心，置省的提出更將此推向一個(gè)新高度。

外國(guó)入侵、邊疆危機(jī)以致鞏固邊防刻不容緩；邊防廢弛、蒙地貧困急需財(cái)力支持要求發(fā)展蒙地；蒙地發(fā)展以開(kāi)墾土地為基礎(chǔ)，應(yīng)視蒙情形建立行省。這是貽谷、岑春煊等人奏折中的主要內(nèi)容，也是其以置省加強(qiáng)統(tǒng)御蒙地的邏輯表達(dá)。如“今則邊禁已弛矣，向所恃為藩籬之固者，此日實(shí)毫無(wú)可恃，及今設(shè)法布置猶恐后時(shí)，若有憚煩難因循守舊，轍后患何堪設(shè)想。奴才待罪晉邊審察情勢(shì)，憂臨氛之日逼，嘆蒙族之式微，深維疆索之空虛，熟慮邊防之預(yù)備，是以上年奏程德全廣開(kāi)蒙墾，摺內(nèi)詳陳邊蒙情形，以建置為不可緩。為興蒙計(jì)實(shí)為備邊計(jì)也。”[9]324同時(shí)，清末改革家們認(rèn)為，籌餉上上之策即為開(kāi)墾蒙地，而綏遠(yuǎn)地區(qū)以其優(yōu)越的地理環(huán)境成為放墾的首選：“蒙兵宜練而苦于無(wú)餉，蒙長(zhǎng)皆欲自練其兵而苦于無(wú)力。是則欲練兵非籌練費(fèi)不可，欲籌練費(fèi)非開(kāi)蒙土不可。今蒙地接晉邊者東則為察哈爾右翼四旗，西則為伊克昭烏蘭察布二盟，十三旗田土饒沃，水草豐衍，烏拉特、鄂爾多斯兩部依阻大河，形勢(shì)雄盛，灌溉之利甲于天下，臣諏之寮屬考之案牘，準(zhǔn)格爾有招墾救災(zāi)之案，達(dá)拉特有興屯收租之議，是蒙之便于開(kāi)地可知紹祺奏土達(dá)二部爭(zhēng)地租可至十萬(wàn)?！盵9]401“我邊備不修兵窳器鈍……備之之策莫若開(kāi)蒙部之地為民耕之地，而竭蒙地之租練蒙之兵，邊實(shí)兵強(qiáng)，防密盜靖計(jì)無(wú)先于此者是有數(shù)便?！盵9]402

蒙古地區(qū)設(shè)立行省的議論出現(xiàn)于清末“新政”之后，最早于光緒二十九年(1903年)提出。日俄戰(zhàn)爭(zhēng)后，從邊防角度出發(fā)的蒙古設(shè)省議論再起，這時(shí)的建省主要指包括綏遠(yuǎn)在內(nèi)的內(nèi)蒙古地區(qū)。時(shí)任軍政使副使的姚錫光于1905年5月奉檄前赴東部蒙古卓索圖盟一帶，考察墾牧、蒙鹽各等情形，在考察心得《籌蒙芻議》中提到：“封建與郡縣二者不能并存，而封建之制尤不宜于今日之世界，勢(shì)力分薄，不相統(tǒng)一，不足捍御外侮，其勢(shì)不能久存，而非易封建而郡縣不能為治?！盵13]3蒙古建省為“監(jiān)制奉吉，屏障畿疆而設(shè)”[13]30，并詳細(xì)陳述了蒙疆設(shè)省的具體方案：內(nèi)蒙古分為東、西2省，以直隸邊外承德、朝陽(yáng)2府6州縣及口北3廳、東4盟蒙古、察哈爾左半部為東?。灰陨轿?、陜西、甘肅邊外諸部、察哈爾右半部、土默特蒙古、西2盟蒙古、新設(shè)口外各廳、阿拉善厄魯特蒙古為西省。外蒙古分為東、西、北3省，車(chē)臣、土謝圖2部為東??；賽因諾顏、札薩克圖2部為西?。豢撇级?、唐努烏梁海為北省[14]。給事中左紹佐以“西北空虛，邊備重要”請(qǐng)“熱河、綏遠(yuǎn)城皆列為行省”[15]。岑春煊的《統(tǒng)籌西北全局折》詳陳了開(kāi)發(fā)與經(jīng)營(yíng)西北的措施，對(duì)蒙疆、西藏等邊地疆域區(qū)劃提出系統(tǒng)的建議，從充實(shí)邊防角度論述蒙古設(shè)省的重要性，并從熱、察、綏入手，提出以承德、朝陽(yáng)2府及卓索圖、昭烏達(dá)2盟各旗為熱河??；以直隸張家口、獨(dú)石口、多倫諾爾3廳，山西豐鎮(zhèn)、寧遠(yuǎn)、興和、陶林4廳，原管察哈爾左右旗地段及附近寺廟、馬牛羊牧廠、王公各廠并錫勒郭林盟地為開(kāi)平?。灰陨轿鳉w綏道之歸化、薩拉齊、托克托城、和林格爾、清水河5廳，新設(shè)武川、五原、東勝3廳，合烏蘭察布、伊克昭2盟及阿拉善1旗，并陜晉向理蒙務(wù)各邊州縣為綏遠(yuǎn)省，統(tǒng)稱(chēng)北三省[16]。隨后，清廷將岑春煊奏折發(fā)下，諭令東三省總督徐世昌、直隸總督袁世凱、陜甘總督升允、四川總督趙爾巽、綏遠(yuǎn)城將軍貽穀、熱河都統(tǒng)廷杰、察哈爾都統(tǒng)誠(chéng)勛等邊疆重臣各抒己見(jiàn)，對(duì)此議題，貽穀、廷杰、誠(chéng)勛均表示肯定。

可見(jiàn)以蒙疆在內(nèi)的邊疆設(shè)制問(wèn)題已成為清廷加強(qiáng)邊防統(tǒng)御的重要課題，而近畿地區(qū)的熱、察、綏地區(qū)更是首當(dāng)其沖。雖然朝中熱議不斷，但是直到清王朝滅亡，熱、察、綏建省之議也并未付諸實(shí)踐，面對(duì)包括《辛丑條約》在內(nèi)的搜刮，僅財(cái)政一項(xiàng)就成為阻礙以上省制的重要原因，在綏遠(yuǎn)地區(qū)的放墾反而成了清末“新政”籌餉的重要來(lái)源。時(shí)人議論：“蒙古地方非不可立為行省，設(shè)巡統(tǒng)治，然蒙古各旗貧困殊甚，一切經(jīng)營(yíng)何能自辦？當(dāng)此國(guó)帑支絀之際，政府亦斷無(wú)可移之款。故此事當(dāng)俟他日再議?！盵17]

四、余論

晚清的綏遠(yuǎn)或主動(dòng)或被動(dòng)地開(kāi)展著一體化與民族融合進(jìn)程，隨著移民的增多，綏遠(yuǎn)地區(qū)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)狀況不斷發(fā)生著變化。在“蒙漢分治”的宗旨下，漢族移民管轄制度逐步發(fā)展和完善。光緒十年(1884年)，已建立的管理口外漢民的口外七廳，由理事廳改為撫民廳，在管理漢民事務(wù)的基礎(chǔ)上增加了編立民籍的權(quán)力，從而將口外移民固定下來(lái)，不再以流民看待，使其從法律上融入綏遠(yuǎn)社會(huì)。與此同時(shí)，清王朝在西方侵略勢(shì)力的打擊下日漸衰落、財(cái)政拮據(jù)。鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)后，沙俄和日本對(duì)蒙古地區(qū)加緊吞并、瓜分殖民活動(dòng)，使蒙古社會(huì)危機(jī)日益加重。清朝統(tǒng)治者從保全其統(tǒng)治利益和保護(hù)邊疆安全出發(fā)，提出改變治蒙政策，于光緒二十八年(1902年)宣布取消蒙禁，實(shí)行“移民實(shí)邊”和開(kāi)墾蒙地的“新政”，也是在此時(shí)，綏遠(yuǎn)建省的聲音首次出現(xiàn)。綏遠(yuǎn)，在社會(huì)發(fā)展和外來(lái)沖擊下開(kāi)始了新的發(fā)展。

晚清的這種進(jìn)程將綏遠(yuǎn)從封禁之地轉(zhuǎn)為邊疆民族整合之中心，僅僅是近代邊疆地區(qū)整合的序曲。民國(guó)建立之后，隨著省制逐步推進(jìn)，綏遠(yuǎn)地區(qū)軍閥勢(shì)力的介入，省方與盟旗在地權(quán)、事權(quán)上的紛爭(zhēng)，日本侵略勢(shì)力的沖擊等使得該地區(qū)的管理與整合更加復(fù)雜與艱難。大變革時(shí)代，邊疆民族地區(qū)顯得格外敏感，抽離了舊有封建秩序之后，如何以新的方式將民族地區(qū)統(tǒng)合于國(guó)家之中，是近代中國(guó)所面臨諸多問(wèn)題中的難點(diǎn)也是重點(diǎn)。近代統(tǒng)治階層視野向綏遠(yuǎn)地區(qū)的轉(zhuǎn)移和由此導(dǎo)致的綏遠(yuǎn)功能定位的變化，只不過(guò)是我國(guó)近代邊疆民族地區(qū)整合的一個(gè)縮影。盡管探討清末綏遠(yuǎn)之邊疆整合不能反映近代民族國(guó)家整合的全貌，但也足以看到邊疆民族地區(qū)以新的方式統(tǒng)合于中華民族之中的曲折進(jìn)程，并將邊疆帶入國(guó)人視野之中。