構(gòu)建“梯度”社會救助格局

羅燕

要著力推動形成分層梯度的社會救助格局，根據(jù)困難群眾的困難程度，分層給予不同的救助，突出救助重點，兼顧救助其他。

兜底線，救急難，解民憂……社會救助為很多困難家庭撐起了保護傘，成為最溫暖的一股社會力量。

然而，隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，困難家庭的需求更加多樣，低保的福利捆綁以及“懸崖效應(yīng)”的出現(xiàn)，使得社會救助面臨很多新問題。

今后，社會救助如何將網(wǎng)織得更密，底兜得更牢，讓百姓更有獲得感、幸福感、安全感？就相關(guān)問題，《民生周刊》專訪了民政部社會救助司副司長蔣瑋。

做好兜底保障，助力脫貧攻堅

民生周刊：2018年剛剛過去，在這一年中，社會救助工作有哪些亮點？取得了哪些重大進展？

蔣瑋：說到2018年的亮點，用一句話，就是發(fā)揮好社會救助兜底保障作用，助力脫貧攻堅。

首先，對農(nóng)村低保制度進行了一些調(diào)整完善。過去低保是以家庭為單位來申請的，現(xiàn)在為了實現(xiàn)建檔立卡貧困人口如期脫貧，增強社會救助兜底保障的功能，對建檔立卡家庭中的重病患者和重殘人員，可以單獨納入低保，這樣更有利于這個家庭整體脫貧。

其次，加強和改進臨時救助工作。臨時救助制度設(shè)計是非常好的，但是在執(zhí)行中制度效能沒有得到充分發(fā)揮。根據(jù)國務(wù)院常務(wù)會議精神，2018年1月，民政部和財政部聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于進一步加強和改進臨時救助工作的意見》，聚焦增強臨時救助的兜底性、提升臨時救助的時效性，提出了一系列具體措施。比如，推動地方落實分級審批、先行救助等政策要求，以提高救助的時效性；要求地方加大臨時救助力度，將所有遭遇突發(fā)性、臨時性、緊迫性基本生活困難的居民家庭和個人全部納入救助范圍，切實發(fā)揮臨時救助的兜底作用。

第三，在特困人員救助供養(yǎng)方面，在普遍提高救助供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)、有效保障特困人員基本生活的基礎(chǔ)上，著力強化供養(yǎng)服務(wù)的有效供給。2018年，我們出臺了深度貧困地區(qū)特困人員供養(yǎng)服務(wù)設(shè)施建設(shè)改造行動計劃，提出全面改善深度貧困地區(qū)供養(yǎng)服務(wù)設(shè)施條件，提高集中供養(yǎng)服務(wù)能力，更好地滿足生活不能自理特困人員照料服務(wù)需求，為打好打贏脫貧攻堅戰(zhàn)提供有力支撐。

民生周刊：對特困人員供養(yǎng)服務(wù)機構(gòu)的改造，只限于深度貧困地區(qū)嗎？

蔣瑋：民政部聯(lián)合發(fā)展改革委、國務(wù)院扶貧辦印發(fā)《深度貧困地區(qū)特困人員供養(yǎng)服務(wù)設(shè)施建設(shè)改造行動計劃》，旨在更好地貫徹落實黨中央、國務(wù)院打贏脫貧攻堅三年行動的指導(dǎo)意見和國務(wù)院關(guān)于進一步健全特困人員救助供養(yǎng)制度的意見。

目前的行動計劃主要是針對深度貧困地區(qū)的。但從工作推進的總體安排上，我們會在完成好深度貧困地區(qū)供養(yǎng)服務(wù)設(shè)施改造的基礎(chǔ)上，逐步將行動計劃拓展到其他貧困地區(qū)。同時，通過供養(yǎng)服務(wù)機構(gòu)兜底保障能力的提升，在滿足有集中供養(yǎng)意愿特困人員供養(yǎng)需求的前提下，可以逐步開展面向低保、低收入家庭及建檔立卡貧困家庭老年人、殘疾人的無償或低償集中托養(yǎng)服務(wù)。

在這方面，一些地方已經(jīng)有了很好的實踐，比如四川省樂山市、甘肅省和政縣，利用供養(yǎng)服務(wù)機構(gòu)的閑置床位，開展面向建檔立卡貧困家庭、低保家庭的托養(yǎng)服務(wù)，把這些家庭中的殘疾人、生活不能自理的老年人集中到機構(gòu)進行托養(yǎng)，把這些家庭的勞動力解放出來，從而幫助這些貧困家庭脫貧解困。

發(fā)揮臨時救助制度效能

民生周刊：在實際生活中，很多人覺得臨時救助沒有一個穩(wěn)定的預(yù)期，是一次性的，申請的積極性不夠，您怎么看？怎樣讓臨時救助更好地發(fā)揮作用？

蔣瑋：“臨時救助”從字面上理解，確實是一次性的、臨時性的，會讓人感覺沒有穩(wěn)定的預(yù)期。但經(jīng)過近幾年的發(fā)展，臨時救助在不斷壯大，它的特點和作用也更加鮮明。

一是在對象范圍上實現(xiàn)了“全覆蓋”。臨時救助是面向全體居民家庭和個人的，這是它區(qū)別于其他社會救助制度的一個重要特征，臨時救助對象分成急難型臨時救助對象和支出型臨時救助對象。任何一個家庭或者個人，如果遭遇了突發(fā)事件、意外事故，基本生活遇到了困難，都可以獲得臨時救助，這一類對象就是急難型臨時救助對象；還有一些家庭，收入水平還是可以的，但是家里有一個大病患者，高額醫(yī)藥費用支出使這個家庭入不敷出，這一類對象就是支出型臨時救助對象。臨時救助制度就是要兜社會救助體系的底，其他制度無法覆蓋的，臨時救助都要覆蓋，要讓“突遇不測者得周急之助、因病因災(zāi)者去生存之虞、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)者無后顧之憂”。

二是申請受理環(huán)節(jié)體現(xiàn)“開放性”。申請臨時救助，不再要求在戶籍所在地申請，而是給了申請人更多的選擇，你可以在戶籍地申請，也可以在居住地申請，還可以在急難發(fā)生地申請。這為流動人口申請救助提供了便利。

三是審核審批程序強調(diào)“時效性”。低保、特困人員救助供養(yǎng)等社會救助的審批權(quán)都在縣級民政部門，而臨時救助的審批權(quán)是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)和縣級，兩級都可以審批。在這方面，我們推動地方全面建立臨時救助備用金制度，并要求逐步提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)審批額度，真正提高臨時救助的時效性。此外，臨時救助還可以開展先行救助。比如對于一些急難求助，如果還要走完經(jīng)濟狀況核對、入戶調(diào)查、民主評議公示這些程序，就無法真正做到解燃眉之急。在這種情況下，可以先行救助，事后再補齊手續(xù)。

四是救助方式上突出“多樣性”。臨時救助的形式是多樣的，可以發(fā)放臨時救助金，也可以發(fā)實物，還可以提供轉(zhuǎn)介服務(wù)。

近兩年，隨著脫貧攻堅的深入推進，臨時救助在落實社會救助兜底脫貧和防止已脫貧家庭返貧中，發(fā)揮了很重要的作用。同時，在城市脫困解困中，臨時救助也發(fā)揮著日益重要的作用。

民生周刊：據(jù)統(tǒng)計，近年來，低保覆蓋人群大幅度減少，這種現(xiàn)象怎么理解？

蔣瑋：首先，要全面看待這個問題，低保人數(shù)下降并不意味著社會救助對象人數(shù)減少，從近兩年統(tǒng)計數(shù)據(jù)看，臨時救助、醫(yī)療救助的人次數(shù)在不斷增加。

其次，要辯證看待這一現(xiàn)象，一方面，農(nóng)村脫貧攻堅成效顯著，通過產(chǎn)業(yè)扶貧、生態(tài)扶貧、教育幫扶等，農(nóng)村貧困地區(qū)的家庭收入增加了；在城市，居民的收入水平也在逐年提高，一些曾經(jīng)的低保家庭退出低保，這是必然趨勢。另一方面，各地核對機制的建立，精準(zhǔn)認(rèn)定對象的手段提升了，規(guī)范化管理的水平提高了，一些不再符合低保條件的家庭退出了低保，一些地方的“政策保”也得到了有效清理。

當(dāng)然，低保人數(shù)大幅減少也促使我們反思：如何使低保標(biāo)準(zhǔn)動態(tài)調(diào)整機制更加科學(xué)，確保低保標(biāo)準(zhǔn)動態(tài)調(diào)整水平與經(jīng)濟社會發(fā)展水平相適應(yīng)；如何完善低保對象認(rèn)定辦法，更加科學(xué)核算家庭收入、財產(chǎn)，綜合評估家庭困難程度，這些方面需要不斷完善和加強。

構(gòu)建分層梯度救助格局

民生周刊：“隱形貧困戶”的說法去年引起很大反響，對于這類貧困戶，今后會有相應(yīng)的救助嗎？

蔣瑋：“隱形貧困戶”，我們稱之為支出型貧困家庭。這些家庭的收入水平超過了低保標(biāo)準(zhǔn)，按規(guī)定納入低保范圍，由此，一些專項救助，諸如醫(yī)療救助、教育救助等也無法覆蓋到他們，使得這些家庭的實際生活有的甚至還不如低保家庭。

一方面，這些家庭游離于低保線之外，得不到相應(yīng)的救助；另一方面，低保家庭因為有“低保資格”而獲得了各項救助，這種疊加式的救助造成了低保的“懸崖效應(yīng)”。兩者一對比，群眾的心理落差很大，救助的公平性也受到影響。

下一步要著力推動形成分層梯度的社會救助格局，根據(jù)困難群眾的困難程度，分層給予不同的救助，也就是說，如果特困人員、低保對象是救助的靶心，那么這個靶心之外，還應(yīng)該有靶環(huán)，這樣對困難群眾的救助就不是只瞄準(zhǔn)低保對象、特困人員的斷崖式救助了，懸崖將變成一個“緩坡”，這才是一張更加有效、更加公平、更具有韌性的安全網(wǎng)。

如何構(gòu)建分層梯度的救助格局？目前，一些地方開展了有益的探索和實踐。

比如，西安市碑林區(qū)建立了社會救助四級信息圈制度，采取社區(qū)摸排和群眾主動申報相結(jié)合的方式將轄區(qū)困難家庭按照家庭困難程度分為四個圈，錄入困難家庭信息庫。第一級圈為低保家庭；第二級圈為低收入家庭；第三級圈為家庭人均收入低于低收入標(biāo)準(zhǔn)1.5倍的困難家庭；第四級圈為家庭人均收入高于低收入標(biāo)準(zhǔn)1.5倍、低于低收入標(biāo)準(zhǔn)2倍的家庭。實際工作中，當(dāng)?shù)孛裾块T針對不同級圈的對象給予不同的救助制度。

廣州、佛山等地也有類似的做法。第一級圈為低保對象，所有的救助制度均可申請；第二級圈是低收入人員，除了每個月沒有固定的生活救助金或者按低保標(biāo)準(zhǔn)的30%領(lǐng)取救助金外，其他的醫(yī)療、教育等救助標(biāo)準(zhǔn)均與第一級圈一樣；第三級圈的支出型貧困家庭，根據(jù)困難情形，給予相應(yīng)救助。從而形成梯度式救助。

用一句話解釋分層梯度救助格局，就是突出救助重點，兼顧救助其他。