徐勇

〔摘要〕“積極政府”指政府作為積極的行動者在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展過程中扮演的角色。中國自大禹治水傳說開始，就表現(xiàn)出積極政府的特色。這是中國發(fā)展的優(yōu)勢。只是這一優(yōu)勢曾經(jīng)為近代西方主流價值，也為歷史上伴隨積極政府產(chǎn)生的負(fù)效應(yīng)所遮蔽，甚至被扭曲，未能得到恰如其分的評價和理解?；谥袊聦?shí)場景，可以充分理解“積極政府”在中國歷史進(jìn)程中所扮演的積極角色和相伴隨的消極效應(yīng)。從中國歷史發(fā)展和改革開放實(shí)踐看，一個積極有為的政府是必要的。只是在推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化進(jìn)程中，要對積極政府以合理的角色定位，建設(shè)一個有合理邊界、高效廉潔、能激發(fā)和調(diào)動全體民眾積極性的“積極政府”。

〔關(guān)鍵詞〕

積極政府；國家治理；政府角色；中國話語；比較政治

〔中圖分類號〕D63 〔文獻(xiàn)標(biāo)識碼〕A 〔文章編號〕2095-8048-（2019）01-0005-06

中國文化特別注重正名。名既是對事實(shí)的概括，也是一種價值導(dǎo)向。中南海在古代便是中央政府的所在地，其中的勤政殿是政府最高首腦的辦公場所。辦公殿堂以“勤政”冠名，可能在世界為數(shù)不多，它既是對中國政府運(yùn)行原則的概括，也是政府的一種自我期許。積極政府可以說是中國自有公共治理以來的角色定位，并有著自身的邏輯。從整體上看，有一個有作為的積極政府是中國的政治優(yōu)勢。只是這一優(yōu)勢曾經(jīng)為近代西方主流價值，也為歷史上伴隨積極政府產(chǎn)生的負(fù)效應(yīng)所遮蔽，甚至被扭曲，未能得到恰如其分的評價和理解。只有將積極政府這一角色置于中國政治與社會的事實(shí)場景之下，才能還原歷史事實(shí)，深刻認(rèn)識中國政府的存在和運(yùn)行依據(jù)。

一、被價值扭曲變形的“積極政府”

“積極政府”是相對于“消極政府”而言的，通常指政府作為積極的行動者在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展過程中扮演的角色。

政府與政治密切相關(guān)。在孫中山先生看來，“政就是眾人之事，治就是管理，管理眾人之事便是政治”〔1〕。政府作為國家產(chǎn)生以后的公共管理機(jī)構(gòu)，有其自身的職能。政府職能是指政府所發(fā)揮的作用和扮演的角色。這種作用和角色反映了政府行為類型，如積極有為，抑或消極無為。政府的職能不是同一的。不同國家的政府履行的職能有所不同。在漫長的歷史時期，中國政府一直履行著與西方國家政府所不同的重要職能，這就是興辦公共工程的職能。由此引起西方學(xué)者的不同認(rèn)識和解讀。

斯密被認(rèn)為是“守夜人政府”的創(chuàng)立者。事實(shí)上，斯密不是價值規(guī)范論者，他強(qiáng)化市場這一“看不見的手”的作用是基于西方近代國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)。與此同時，他并不一般反對經(jīng)濟(jì)活動中的政府作用，只是更重視界定政府的職能。在他看來，政府應(yīng)該為經(jīng)濟(jì)活動創(chuàng)造條件。這是因?yàn)椋袌霾⒉豢赡軡M足經(jīng)濟(jì)發(fā)展的所有需要，特別是那些非營利性的公共基礎(chǔ)領(lǐng)域。而公共基礎(chǔ)工程是經(jīng)濟(jì)發(fā)展所必須的條件?！耙粐虡I(yè)的發(fā)達(dá)，全賴有良好的道路、橋梁、運(yùn)河、港灣等等公共工程。”〔2〕由此他特別推崇古代中國政府興辦公共工程的積極作為。他指出：“在中國，在亞洲其他若干國家，修建公路及維持通航水道這兩大任務(wù)，都是由行政當(dāng)局擔(dān)當(dāng)。據(jù)說，朝廷頒給各省疆吏的訓(xùn)示，總不斷勉以努力治河修路；官吏奉行這一部分訓(xùn)示的勤惰如何，就是決定朝廷黜陟進(jìn)退的一大標(biāo)準(zhǔn)。所以，在這一切國家中，對于這些工程都非常注意，特別在中國是如此。中國的公路，尤其是通航水道，有人說比歐洲著名的水道公路要好得多?！薄?〕

馬克思對包括中國在內(nèi)的東方國家的政府職能也有論述。他特別關(guān)注政府興辦治水工程的職能。他指出：“節(jié)省用水和共同用水是基本的要求，這種要求，在西方，例如在佛蘭德和意大利，曾促使私人企業(yè)結(jié)成自愿的聯(lián)合；但是在東方，由于文明程度太低，幅員太大，不能產(chǎn)生自愿的聯(lián)合，因而需要中央集權(quán)的政府進(jìn)行干預(yù)。所以亞洲的一切政府都不能不執(zhí)行一種經(jīng)濟(jì)職能，即舉辦公共工程的職能。這種用人工方法提高土壤肥沃程度的設(shè)施靠中央政府辦理，中央政府如果忽略灌溉或排水，這種設(shè)施立刻就會荒廢，這就可以說明一件否則無法解釋的事實(shí)，即大片先前耕種得很好的地區(qū)現(xiàn)在都荒蕪不毛?！薄?〕

斯密和馬克思的論斷主要是一種事實(shí)描述。相比于西方國家而言，中國政府舉辦公共工程的積極角色，正是西方國家的政府所不具備的特點(diǎn)和優(yōu)勢所在。斯密從國家財政收入的角度，分析了包括中國在內(nèi)的亞洲國家積極推動公共工程建設(shè)的動因。他認(rèn)為，“歐洲各國君主不像亞洲君主那樣急于增進(jìn)土地生產(chǎn)物的數(shù)量和價值，換言之，那樣急于維持良好的水道及公路，以開拓土地生產(chǎn)物的廣泛市場”〔5〕。

但在近代，伴隨工業(yè)文明率先在西方國家崛起，在西方社會蘊(yùn)育的自由和民主的價值觀成為主流價值，也成為認(rèn)識和檢驗(yàn)社會事實(shí)的出發(fā)點(diǎn)和標(biāo)準(zhǔn)，甚至成為唯一標(biāo)準(zhǔn)。為了發(fā)揮市場的作用，主流觀點(diǎn)認(rèn)為政府不應(yīng)當(dāng)干預(yù)經(jīng)濟(jì)生活，政府應(yīng)當(dāng)是扮演守夜人的“消極政府”。政府功能是極為有限的，因而是“小政府”。

“消極政府”理論背后蘊(yùn)含的思維是社會與國家、自由與專制的二元對立。在這其中，社會和自由無疑具有道義上的正當(dāng)性和價值的優(yōu)越性。任何事物都被置于這一分析框架和規(guī)范之下，包括積極舉辦公共工程的政府行為。由于公共工程是中央集權(quán)的政府行為，依靠的是強(qiáng)制性的民眾納稅和勞役，在政治上體現(xiàn)為專制主義，處于現(xiàn)代政治價值位階的低位，并因此遮蔽，甚至扭曲了中國“積極政府”的正面形象。

這一基于政治價值而評述中國政府的傾向的集大成者是德國學(xué)者魏特夫。魏特夫?qū)τ跂|方社會的研究本來很有見樹。但是受價值觀的支配，他用“東方專制主義”的規(guī)范性概念而不是“東方社會”的事實(shí)性概念來研究“治水社會”“治水國家”，從而將包括東方國家政府治水的行為都納入到“專制主義”這一框架內(nèi)，落入“治水即專制”的窠臼之中。依靠政府興辦道路和水利等公共工程的積極政府角色在“東方專制主義”價值觀的扭曲下而變形，積極政府成為專制政府的同義詞，成為社會發(fā)展的消極存在。

二、從中國場景理解“積極政府”

同樣一件事實(shí)，由于價值和視角不同，可以得出不同的結(jié)論。在列寧看來，“在分析任何一個社會問題時，馬克思主義理論的絕對要求，就是把問題提到一定的歷史范圍之內(nèi)”〔6〕。為了反對從既定理論出發(fā)的教條主義，毛澤東強(qiáng)調(diào)：“我們討論問題，應(yīng)當(dāng)從實(shí)際出發(fā)，不是從定義出發(fā)。”〔7〕只有將事實(shí)置于產(chǎn)生事實(shí)的歷史場景下，根據(jù)中國自身的事實(shí)邏輯，才能準(zhǔn)確理解中國政府角色，并給予合理的定位。中國的“積極政府”的角色不是憑空而來的，它是長期歷史發(fā)展的產(chǎn)物，并具有歷史的合理性。

一是積極政府的社會需要邏輯。在馬克思主義看來，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層基礎(chǔ)。作為公共管理機(jī)構(gòu)的政府及其職能是因?yàn)樯鐣男枰a(chǎn)生的。中國是伴隨農(nóng)業(yè)文明而生長的。中國很早就有大禹治水的傳說，說明治水在國家形成中的巨大作用和公共管理機(jī)構(gòu)在治水中的重要作用。在馬克思看來：“利用水渠和水利工程的人工灌溉設(shè)施成了東方農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)?！薄?〕而農(nóng)業(yè)生產(chǎn)是以家庭等小型的組織單位為基礎(chǔ)的。分散獨(dú)立的小型家庭無法通過自愿聯(lián)合，進(jìn)行大規(guī)模的公共工程建設(shè)。馬克思說：“由于文明程度太低，幅員太大，不能產(chǎn)生自愿的聯(lián)合，因而需要中央集權(quán)的政府進(jìn)行干預(yù)?！?“那些通過勞動而實(shí)際占有的公共條件，如在亞細(xì)亞各民族中起過非常重要作用的灌溉渠道，以及交通工具等等，就表現(xiàn)為更高的統(tǒng)一體，即高居于各小公社之上的專制政府的事業(yè)。”〔9〕在這里，馬克思沒有簡單地從是否自愿的價值上判定東西方治水的特性，突出的是社會需要及其滿足需要的歷史條件。這就是在一個眾多分散農(nóng)戶構(gòu)成的社會，需要一個有作為的中央政府來舉辦公共工程，如果沒有這樣一個政府，便會給社會帶來災(zāi)難性的后果。馬克思為此評述道：“中央政府如果忽略灌溉或排水，這種設(shè)施立刻就會荒廢……大片先前耕種得很好的地區(qū)現(xiàn)在都荒蕪不毛”?！?0〕中國是一個幅員遼闊的國家，自然條件十分不平衡。如果沒有中央政府積極作為，組織修建公共工程，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)不僅難以延續(xù)，更不可能創(chuàng)造出世界最為燦爛的農(nóng)業(yè)文明。

二是積極政府的家國治理邏輯。政府作為公共管理機(jī)構(gòu)，其行為受制于國家的特性。依照血緣關(guān)系組成的家庭，是人類社會共同的出發(fā)點(diǎn)，也是國家形成的組織前提。但由于歷史條件不同，各個國家的形成和組建路徑有所不同。古希臘世界率先“出家”。隨著生產(chǎn)力的發(fā)展，私有制和交換、財產(chǎn)差別、使用他人勞動以及階級的對立等新社會成分的生長，“以血緣團(tuán)體為基礎(chǔ)的舊社會，由于新形成的各社會階級的沖突而被炸毀；代之而起的是組成為國家的新社會，而國家的基層單位已經(jīng)不是血族團(tuán)體，而是地區(qū)團(tuán)體了”〔11〕。

與古希臘西方世界不同，中國的社會進(jìn)程一直“在家”，其特點(diǎn)是以家組國。中國以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)以土地為生產(chǎn)資料。土地與其他生產(chǎn)對象不同，在于其空間地域的不動性?！岸ā笔寝r(nóng)業(yè)生產(chǎn)生活的特質(zhì)。人們以家庭組織的方式“在狹窄的范圍內(nèi)和孤立的地點(diǎn)上”從事物質(zhì)生產(chǎn)和“種的蕃衍”。血緣關(guān)系、生產(chǎn)關(guān)系與地緣關(guān)系相互重疊，血緣組織、生產(chǎn)組織與地域組織三位一體，家庭因此成為社會的最基本單元，并長期延續(xù)。盡管有了超越家庭的國家，但國家治理帶有深厚的家庭特性。如“家天下”“家長制”“父母官”、血緣的世代與國家的朝代同體等?！盎实弁ǔ１蛔馂槿袊木浮?，“皇帝的官吏也都被認(rèn)為對他們各自的管區(qū)維持著這種父權(quán)關(guān)系”?！?2〕

家庭具有“種的蕃衍”和為維護(hù)這種“蕃衍”而必須的物質(zhì)生產(chǎn)和再生產(chǎn)的特性。以勤勞來維持生計，發(fā)家致富、光宗耀祖成為人生的使命和榮光。韋伯盡管對傳統(tǒng)中國持有偏見，但也不得承認(rèn)中國人的勤奮是世界其他民族無與倫比的。這種勤勞為生、勤勞為榮的理念會自然延伸到國家治理中，使得國家統(tǒng)治者具有一種使命感。盡管他們享有天下無限的權(quán)力，但也承擔(dān)著讓天下蒼生得以生存延續(xù)的責(zé)任。開疆拓土、保護(hù)百姓、興辦工程等成為政府確立自己權(quán)威并獲得認(rèn)同的重要來源。守衛(wèi)疆土、大河治理、道路修建成為政府的重要職能和天命所在。這種使命感驅(qū)使著政府以“勤政”為榮。百姓也以政府官員是否勤勉為認(rèn)同依據(jù)，對于不作為的“懶政”持否定態(tài)度，如“當(dāng)官不為民作主，不如回家賣紅薯”。

三、“積極政府”的消極效應(yīng)對積極面的遮蔽

“積極政府”是中國發(fā)展的需要，但為什么受到諸多負(fù)面評價呢？除了價值觀的偏見外，很重要的原因在于“積極政府”的行動經(jīng)常會超越必要的邊界，產(chǎn)生消極后果，甚至造成對社會的極大傷害。這種消極效應(yīng)遮蔽了積極政府的正面效應(yīng)。

在傳統(tǒng)中國，政治與行政合為一體?；谘夑P(guān)系而形成的儒家學(xué)說，將政治道德化，希望以道德約束權(quán)力。這在事實(shí)上是難以持續(xù)的。費(fèi)正清以家庭治理為例，表示：“作為家庭成員的子女，他們是互相負(fù)有父慈子愛的責(zé)任的。但是，如果家長要肆虐逞威，法律和習(xí)俗是并不加以制止的?！薄?3〕與家庭不同，國家是一種特殊公共權(quán)力，具有巨大強(qiáng)制力。當(dāng)擁有這種強(qiáng)制力的統(tǒng)治者，不受節(jié)制，超越條件，好大喜功，積極作為時，帶來的可能是消極后果，甚至是巨大災(zāi)難。

首先是沉重負(fù)擔(dān)。馬克思在評述十九世紀(jì)法國政府與小農(nóng)關(guān)系時深刻指出：“小塊土地除了肩負(fù)資本加于它的抵押債務(wù)以外，還肩負(fù)著賦稅的負(fù)擔(dān)。賦稅是官僚、軍隊、教士和宮廷的生活源泉，一句話，它是行政權(quán)整個機(jī)構(gòu)的生活源泉。強(qiáng)有力的政府和繁重的賦稅是一回事?！薄?4〕積極政府必然是強(qiáng)有力的政府。積極政府的行為建立在民眾的稅賦基礎(chǔ)上。政府主辦的事務(wù)負(fù)擔(dān)必然要民眾承受。而因?yàn)楹么笙补?，這種負(fù)擔(dān)經(jīng)常會超越民眾能夠承受的極限，形成所謂“猛如虎”的“苛政”。秦朝和隋朝是中國歷史上兩個短命王朝，其重要原因是興辦超越民力的大型工程，民不聊生，激起民變。如在秦朝，筑長城用40萬人，南戍五嶺用50萬人，修建秦始皇陵和阿房宮達(dá)70余萬人，加上其他勞役，役使人數(shù)超過200多萬。秦時全國人口約2000萬左右，而服役的人數(shù)總計不下300萬，占當(dāng)時全國總?cè)丝诘?5%，僅修陵墓一項的花費(fèi)就占到當(dāng)時全國財力的1/3。龐大的勞役造成農(nóng)業(yè)再生產(chǎn)難以維持，農(nóng)民不堪重負(fù)。隋煬帝急功好利、急于求成，建大運(yùn)河、修馳道、筑長城以及三次東征高句麗等，動輒征調(diào)上百萬民力，負(fù)擔(dān)沉重，民怨沸騰。盡管其中的相當(dāng)數(shù)量的大型工程是有利于社會和長遠(yuǎn)的，但由于負(fù)擔(dān)過重而引起農(nóng)民反抗。在中國，積極有為與人民負(fù)擔(dān)是并行的。超越負(fù)擔(dān)導(dǎo)致王朝覆亡，形成對積極政府的負(fù)面效應(yīng)。

其次是官員腐敗。積極政府的支柱是龐大的官僚行政機(jī)器。在帝國制度下，天下歸一家，官僚只是皇帝的“家臣”。皇帝通過“君子重義”的儒家文化的規(guī)范，用很低的正式報酬讓官僚為其辦事。但是，官員考取功名而獲取官職，需要支付大量成本，并有自家發(fā)財以光宗耀祖的沖動。只是在常態(tài)下，這種沖動缺乏制度空間。而當(dāng)君主積極有為，興辦大量公共工程時，便為各級政府官員提供了自利空間。因?yàn)楣补こ痰木唧w操辦人是各級官員，由于缺乏復(fù)雜系統(tǒng)的預(yù)算和會計手續(xù)，更無相應(yīng)的監(jiān)督機(jī)制，從而造成公共工程的操辦者有利可圖。費(fèi)正清因此認(rèn)為，在傳統(tǒng)帝國體制下，“政府作為有組織的‘貪污集體”，即缺乏約束官員的體制而造成官員的普遍的“假公濟(jì)私”行為?！?5〕而層層官僚的自利必然進(jìn)一步加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)，甚至造成王朝的滅亡。

再次是消極民眾。積極政府意味著政府擁有更多權(quán)力，民眾成為政府行為的服從者。政府與民眾構(gòu)成主人—奴役關(guān)系。為了保證政府的積極行為能夠高效貫徹，必然壓制民眾的不同意見。因此，政府愈是積極有為，民眾愈是消極服從。社會活力由此受到抑制，甚至窒息。只是超越了民不聊生的生存極限，才出現(xiàn)“官逼民反，民不得不反”。但這種反抗只是基于生存所迫，提不出新的主張，也無法建構(gòu)起一個新的制度。消極民眾導(dǎo)致中國“有造反而無革命”〔16〕，只能長期在既定軌道運(yùn)行，遲滯了中國的發(fā)展。

正是由于積極政府的消極后果使得人們對政府的反應(yīng)處于雙重狀態(tài)。一方面，人們希望統(tǒng)治者開疆拓土，有所作為；另一方面，又希望政府有所節(jié)制，甚至消極無為，讓民眾休養(yǎng)生息。但從王朝興亡的規(guī)律看，往往是政府的好大喜功和民不聊生造成王朝覆亡，從而使得巨大的消極效應(yīng)遮蔽了積極政府的正面效應(yīng)。

四、國家治理現(xiàn)代化中的“積極政府”

當(dāng)今是歷史的延續(xù)。新中國建立以后，執(zhí)政黨和政府以前所未有的使命感改造社會，將“積極政府”的模式推向極致，這就是政府具支配地位的計劃經(jīng)濟(jì)體制和政府無所不包的全能體制。這一體制對于國家經(jīng)濟(jì)建設(shè)發(fā)揮了重要作用。但是，隨著經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，這一體制也顯現(xiàn)出極大的局限性。改革開放是對傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟(jì)體制的改革，目標(biāo)是建設(shè)社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制。在這一過程中，古典經(jīng)濟(jì)學(xué)的“消極政府”理論得以大行其道。正是由于這一原因，“積極政府”的正面效應(yīng)被遮蔽。

而在實(shí)行市場經(jīng)濟(jì)的進(jìn)程中，中國政府并沒有只是扮演“守夜人”的角色，相反發(fā)揮著積極作用?！爸袊孥E”的產(chǎn)生與政府的積極行為密切相關(guān)。就是自由主義經(jīng)濟(jì)學(xué)者也承認(rèn)中國政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的積極作用。改革開放的實(shí)踐促使我們突破既有理論的遮蔽，將“積極政府”置于中國的歷史場景中理解，給予其合理定位。

從中國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和改革開放實(shí)踐看，一個積極有作為的政府是必要的。中國自大禹治水傳說開始，就表現(xiàn)出積極政府的特色。這是中國發(fā)展的優(yōu)勢。但是如何使歷史延續(xù)下來的優(yōu)勢得到繼續(xù)發(fā)揮，則必須在充分汲取歷史經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，大力推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化。

其一，適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展合理定位政府角色。從歷史上看，政府的積極作為主要是在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域之外的公共工程領(lǐng)域，如道路、水利等。這一外部性的公共問題是社會自身的力量無法解決，而必須由政府解決的。而在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，完全是經(jīng)濟(jì)主體——家戶加以支配的。國家除了收稅以外，對于微觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行，完全是由經(jīng)濟(jì)主體自主決定。由此使社會經(jīng)濟(jì)保持著活力，即使是王朝更迭也能通過家戶使經(jīng)濟(jì)得到迅速恢復(fù)。改革開放以來，中國的經(jīng)濟(jì)之所以得到快速發(fā)展，重要經(jīng)驗(yàn)就是，確立經(jīng)濟(jì)主體的自主地位，激發(fā)社會的經(jīng)濟(jì)活力。從農(nóng)村家庭承包到城市國有企業(yè)改革，從民營企業(yè)發(fā)展到外資企業(yè)引進(jìn)，無不是給經(jīng)濟(jì)主體以自主地位，放手讓其發(fā)展。而在這一過程中，政府并不是消極無為的。一是主動招商引資，二是創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)發(fā)展所需要的基礎(chǔ)性條件，特別是公共工程的修建。盡管一些發(fā)展中國家也實(shí)行市場經(jīng)濟(jì)，但由于缺乏一個強(qiáng)有力的政府積極修建公共工程，經(jīng)濟(jì)發(fā)展必備的基礎(chǔ)性條件較差，使得市場經(jīng)濟(jì)的活力缺乏必要的環(huán)境。正是基于歷史，特別是改革開放以來的經(jīng)驗(yàn)，執(zhí)政黨對于政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的地位和角色有更為明確的論斷。中共十八屆三中全會和十九大都提出，使市場在資源配置中起決定性作用，更好發(fā)揮政府作用。這就意味著，各類市場主體在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中扮演著主要角色，在這個基礎(chǔ)上更好發(fā)揮政府為經(jīng)濟(jì)發(fā)展服務(wù)的作用。

其二，通過國家治理現(xiàn)代化重新塑造積極政府的形象。積極政府曾經(jīng)在中國歷史上產(chǎn)生諸多負(fù)效應(yīng)，且在改革開放中有所延續(xù)。這是國家治理現(xiàn)代化進(jìn)程必須加以解決的，并需要超越歷史，重新塑造積極政府的形象。

首先，中國需要積極政府，但需要的是能夠有所節(jié)制并有合理邊界的積極政府。政府能夠集中和調(diào)配資源，具有巨大能量，但這一能量需要有所節(jié)制，有合理的邊界。這在于政府本身并不是財富的生產(chǎn)者，而只是資源和財富的調(diào)集和分配者。如果政府對自己的行為缺乏節(jié)制，沒有合理的邊界，很容易代替經(jīng)濟(jì)主體，或者超出經(jīng)濟(jì)發(fā)展的承受能力。地方政府在中國的改革開放中扮演了歷史上前所未有的主動角色，是中國經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展的重要推動力。但是在這一過程中，也出現(xiàn)了個人意志凌駕于經(jīng)濟(jì)規(guī)律之上，甚至因?yàn)閭€人政績而濫用財政和民力。

其次，中國需要積極政府，但需要的是高效廉潔的積極政府。積極政府依靠的是政府工作人員的積極性。改革開放以來，對傳統(tǒng)高度集中的體制進(jìn)行改革，地方獲得了相當(dāng)?shù)淖灾鳈?quán)。這一分權(quán)體制極大激發(fā)了地方政府的活力，成為主動性政府。這是過往歷史沒有過的。但是，這一過程中，也出現(xiàn)了因?yàn)榉謾?quán)而分利的行為。這就是政府公務(wù)人員在行使公務(wù)活動中謀取個人私利，產(chǎn)生了嚴(yán)重的腐敗問題?；谶@一問題的嚴(yán)重性和危害性，中共十八大以來，中央加強(qiáng)了對權(quán)力的限制和監(jiān)督，權(quán)力相對集中。同樣，這一過程中，又出現(xiàn)了政府工作人員懶政惰政不作為和形式主義敷衍應(yīng)付現(xiàn)象。如何建設(shè)一個高效廉潔的積極政府，仍然需要在體制機(jī)制上加以探索。

再次，中國需要積極政府，需要的是能夠?yàn)樯鐣Ａ糇灾骺臻g并塑造出積極公民的積極政府。人民是歷史的創(chuàng)造者。中國改革開放的起點(diǎn)和最重要的經(jīng)驗(yàn)，就是調(diào)動廣大人民群眾的積極性。積極性來自于自主性，自主性又來自于體制給予的空間。在社會主義條件下，政府和民眾不是對立的兩端，在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中更不是非此即彼的兩極。實(shí)現(xiàn)國家治理的現(xiàn)代化，要求政府不僅能夠自我積極有為，更重要的是將廣大人民群眾的積極性調(diào)動和激發(fā)起來，讓人民群眾積極有為。這是對長期歷史上的“積極政府”角色的歷史性超越，也是國家長治久安和經(jīng)濟(jì)社會持續(xù)發(fā)展的根本基礎(chǔ)和不竭源泉。

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