董 莉 陳 陽 鄒宗明

(1、2、3.安順市西秀區(qū)人民法院，貴州 安順561000)

黨的十九大站在新的歷史起點(diǎn)上對法治中國建設(shè)作出了新的論斷，對推進(jìn)法律實(shí)施和法律實(shí)現(xiàn)，提高法律效果進(jìn)行了頂層設(shè)計(jì)。尤其在司法體制改革進(jìn)入縱深推進(jìn)階段，為司法責(zé)任制深入民心，讓人民群眾在每一個(gè)司法案件中感受到公平正義起到重要促進(jìn)作用。事實(shí)上，最高院為全面貫徹落實(shí)十八屆四中全會(huì)關(guān)于全面依法治國的重要部署，在《關(guān)于全面深化人民法院改革的意見——人民法院第四個(gè)五年改革綱要(2014-2018)》中就明確指出,要深化執(zhí)行體制機(jī)制改革，推動(dòng)實(shí)行審判權(quán)和執(zhí)行權(quán)相分離，加大社會(huì)誠信體制機(jī)制建設(shè)，加大司法拍賣變現(xiàn)尤其是網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)拍賣，完善財(cái)產(chǎn)刑執(zhí)行制度等配套措施。而在訴訟流程上，新修訂的《民事訴訟法》及司法解釋對有關(guān)執(zhí)行方面的規(guī)定,給執(zhí)行工作増?zhí)砹嘶盍?進(jìn)一步了完善執(zhí)行人員職責(zé)職能、當(dāng)事人及第三方權(quán)利義務(wù)，但執(zhí)行體制與機(jī)制的建設(shè)作為制度建設(shè)的重要內(nèi)容，在程序法層面未得到有效解決，仍亟需加快改革步伐。實(shí)體規(guī)制上，《刑法修正案(八)》新增拒執(zhí)罪與拒不支付勞動(dòng)報(bào)酬罪入刑,為建立執(zhí)行工作威懾機(jī)制，賦予執(zhí)行工作采取最高懲罰程度措施，提供了強(qiáng)有力的法律支持。上述有關(guān)民事執(zhí)行改革在體制和機(jī)制上的頂層設(shè)計(jì),是對法院民事執(zhí)行工作作出的重大決策,一定程度推進(jìn)了我國法院民事執(zhí)行“四個(gè)基本”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)①，但在實(shí)踐操作中存在不同層度的折價(jià)執(zhí)行或者執(zhí)行緩慢，仍需結(jié)合各地實(shí)際情況重新進(jìn)行資源調(diào)配、因地制宜。從貫徹落實(shí)情況及各地努力結(jié)果來看，距離徹底根治民事執(zhí)行難還有很長的路要走。另一層面，基本解決執(zhí)行難工作推進(jìn)應(yīng)當(dāng)接受實(shí)踐的檢驗(yàn)，進(jìn)行客觀量化評價(jià)，而不是法院進(jìn)行自我設(shè)計(jì)并自我評價(jià)。最高院委托中國社會(huì)科學(xué)院量身打造的《人民法院“基本解決執(zhí)行難”第三方評估指標(biāo)體系》，在用兩到三年的時(shí)間實(shí)現(xiàn)基本解決執(zhí)行難工作目標(biāo)過程中，發(fā)揮著重要的導(dǎo)向和查缺補(bǔ)漏的作用。

一、 研究現(xiàn)狀與主題展示：執(zhí)行體制機(jī)制改革狀況

執(zhí)行體制機(jī)制是國家法律體制機(jī)制的重要組成部分,是在國家現(xiàn)行法律體系統(tǒng)籌規(guī)制中規(guī)范執(zhí)行主體司法行為，調(diào)整當(dāng)事人和利害第三人權(quán)利義務(wù)的綜合體，其內(nèi)涵豐富、外延廣泛。體制方面，既包括司法改革方面的國家宏觀調(diào)控，也包括與之相關(guān)的法律、政策、司法權(quán)配置等改革體系。機(jī)制上，主要包括具體執(zhí)行工作手段和措施，內(nèi)容涉及激勵(lì)、引導(dǎo)、監(jiān)督、規(guī)范等各個(gè)層面[1]。體制與機(jī)制的關(guān)系，如同靜態(tài)和動(dòng)態(tài)、內(nèi)涵和外延之間的關(guān)系，既相互區(qū)別又相互聯(lián)系。為便于行文，在論述相關(guān)執(zhí)行體制機(jī)制概念時(shí)，采取整體性表述。

(一)實(shí)踐狀況：地區(qū)水平參差不齊

為貫徹落實(shí)中央關(guān)于司法體制改革的決策部署精神，最高院站位新的歷史高度，切實(shí)加強(qiáng)對地方法院的科學(xué)指導(dǎo)，積極穩(wěn)妥統(tǒng)籌推進(jìn)執(zhí)行體制機(jī)制改革試點(diǎn)工作。北京、上海、江蘇、浙江、廣東、福建等試點(diǎn)高院法院勇于探索，堅(jiān)持黨委根本領(lǐng)導(dǎo)，打造高水平信息化，解放思想，創(chuàng)新開拓，對照“改革綱要”加強(qiáng)改革力度，取得了亮點(diǎn)成績，實(shí)現(xiàn)執(zhí)行體制機(jī)制建設(shè)的重大突破，諸如“執(zhí)行裁判庭”誕生，設(shè)立“智慧法院”，打造“執(zhí)行司法警察專門機(jī)構(gòu)”等有效舉措，執(zhí)行工作取得明顯成效，為兄弟法院積累了可復(fù)制可推廣的成功經(jīng)驗(yàn)。

在對執(zhí)行體制機(jī)制建設(shè)評價(jià)層面，無疑以中國社科院制定的《人民法院“基本解決執(zhí)行難”第三方評估指標(biāo)體系》為評價(jià)原模，該評價(jià)體系與時(shí)俱進(jìn)又結(jié)合實(shí)際，既結(jié)合理論又源自司法實(shí)踐，既有所超越又在情理之中，既統(tǒng)攬全國又對各地法院留有余地，既補(bǔ)齊短板又樹立權(quán)威，既短期評價(jià)又注重長期鞏固。通過量化指標(biāo)，設(shè)定時(shí)限，分級評估，從根本上區(qū)分“執(zhí)行難”和“執(zhí)行不能”，設(shè)置各個(gè)執(zhí)行環(huán)節(jié)時(shí)間要求，保證公民享有信息化帶來的智慧紅利，真正為全國各級法院基本解決執(zhí)行難制定了“心頭有數(shù)”的標(biāo)準(zhǔn)，涌現(xiàn)出了深圳模式、上海模式、浙江模式等先進(jìn)典范。

然而在實(shí)踐發(fā)展中，全國范圍內(nèi)對執(zhí)行體制機(jī)制建設(shè)的探索和第三方評估體系的構(gòu)建仍然存在盲人摸象的現(xiàn)象，除東部沿海等較為發(fā)達(dá)城市起步早見效快外，中西部地區(qū)依然存在不少困難和問題。體制機(jī)制上，存在立法與實(shí)踐銜接不當(dāng)、全國性規(guī)范與地方性特征沖突、多方聯(lián)動(dòng)參與不足、懲戒威懾力度不夠、評價(jià)體系不夠完善等問題。具體問題上，存在當(dāng)事人知情保障權(quán)有待加強(qiáng)、案件執(zhí)行率偏低而終本率偏高、對失信被執(zhí)行人懲戒率低、評估數(shù)據(jù)提取不準(zhǔn)確等問題，這些問題也成為本課題研究的出發(fā)點(diǎn)和不可回避之處。

(二)理論研究狀況：實(shí)踐操作性難

雷云霞認(rèn)為，造成執(zhí)行難的原因包括：體制上，立法嚴(yán)重滯后導(dǎo)致執(zhí)行行為無依據(jù)或者不合時(shí)宜，單一集權(quán)的司法權(quán)力配置不合理，審判權(quán)與執(zhí)行權(quán)融于一體導(dǎo)致執(zhí)行效率低及司法廉政風(fēng)險(xiǎn)增加，執(zhí)行力量單一無法形成整體合力，地方及部門保護(hù)主義一定程度存在等因素嚴(yán)重影響執(zhí)行工作體制構(gòu)建；在機(jī)制上，執(zhí)行人員素質(zhì)參差不齊、執(zhí)行力及責(zé)任感不強(qiáng)、法院隊(duì)伍建設(shè)和管理制度不完善、監(jiān)督制約機(jī)制不健全等因素嚴(yán)重影響了執(zhí)行案件辦理質(zhì)量[2]。

在執(zhí)行體制機(jī)制改革建議上，理論界不乏卓見。鄭策認(rèn)為：其一，要理清執(zhí)行權(quán)源，明確審判權(quán)與執(zhí)行權(quán)的不同權(quán)屬；其二，完善相關(guān)執(zhí)行司法解釋，為執(zhí)行法官有據(jù)可循；其三，建立執(zhí)行調(diào)查權(quán)制度，便于執(zhí)行法官查人找物；其四，建立判決優(yōu)先權(quán)制度，保障執(zhí)行到位；其五，加大執(zhí)行威懾機(jī)制，完善失信被執(zhí)行懲戒制度。學(xué)者雷云霞則認(rèn)為，執(zhí)行難作為長期性、艱巨性任務(wù)存在，要循序漸進(jìn)，從思想觀念、立法體制、機(jī)構(gòu)改革、司法救濟(jì)等方面總體協(xié)調(diào)推進(jìn)，逐步解決[3]。

而對基本解決執(zhí)行難問題如何結(jié)合自身實(shí)際情況進(jìn)行第三方評估，筆者在cnki、北大法寶、萬方數(shù)據(jù)庫、人大復(fù)印資料等權(quán)威數(shù)據(jù)庫搜索，研究成果屈指可數(shù)，且層次不高。另外，在Amazon.cn官方網(wǎng)站上搜索，亦無較高水平的專著出版。且已有論述中，研究方法缺乏系統(tǒng)性，研究內(nèi)容片面單調(diào)，研究成果缺乏實(shí)踐基礎(chǔ)及司法數(shù)據(jù)支撐，研究偏主觀成分。因此，本課題研究的現(xiàn)實(shí)性要求顯得尤為緊迫。

二、普遍性與地域性劃分：先進(jìn)與后進(jìn)差異性對比

執(zhí)行難問題作為全國性問題，也存在地區(qū)差異。我們通過對比上海、深圳、貴州執(zhí)行體制機(jī)制建設(shè)的相關(guān)數(shù)據(jù)，分析各地在解決執(zhí)行難問題上執(zhí)行體制建設(shè)的辦法，對上海、深圳兩地可圈可點(diǎn)的先進(jìn)做法進(jìn)行歸納匯總，以期能夠從中提煉出符合構(gòu)建貴州省解決執(zhí)行難問題體制機(jī)制建設(shè)的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)和典型做法，并以數(shù)據(jù)結(jié)果作為分析基礎(chǔ)，對安順市兩級人民法院執(zhí)行體制機(jī)制建設(shè)及更好迎接“基本解決執(zhí)行難”第三方評估提供借鑒。

(一) 上海模式

上海法院作為最高院重點(diǎn)試點(diǎn)基本解決執(zhí)行難法院之一，通過不懈努力，成效顯著。上海法院秉持“以執(zhí)行體制機(jī)制改革為動(dòng)力”的改革思路，以一年大見成效，兩年基本解決執(zhí)行難的宏偉壯志，以科學(xué)有效的實(shí)施步驟，取得了最高院執(zhí)行指標(biāo)綜合考核全國排名第一的優(yōu)異成績。

表1 上海法院2015-2017年部分執(zhí)行考核指標(biāo)數(shù)據(jù)[4]

以上直觀數(shù)據(jù)顯示，在案件基數(shù)巨大及增長明顯的現(xiàn)實(shí)情況下，通過加大懲戒威懾機(jī)制建設(shè)和執(zhí)行信息化建設(shè)，上海法院實(shí)現(xiàn)了兩個(gè)90%即執(zhí)行結(jié)案率和有財(cái)產(chǎn)可供執(zhí)行結(jié)案率。主要做法上，上海法院探索建立并完善“十大”執(zhí)行工作體制機(jī)制，執(zhí)行質(zhì)效不斷取得新的突破。其一，實(shí)行“三統(tǒng)一”管理模式。即為了實(shí)現(xiàn)自上而下法院統(tǒng)一管理、指揮、協(xié)調(diào)，形成法院系統(tǒng)內(nèi)部的執(zhí)行合力，對案件、工作、人力進(jìn)行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)管理。其二，實(shí)體化運(yùn)作執(zhí)行指揮中心。即為加強(qiáng)執(zhí)行聯(lián)動(dòng)和執(zhí)行指揮部署，加強(qiáng)執(zhí)行指揮中心人員管理和集約化操作，進(jìn)一步優(yōu)化司法資源配置。其三，執(zhí)行裁決權(quán)和執(zhí)行實(shí)施權(quán)相分離，避免裁執(zhí)不分造成執(zhí)行行為不規(guī)范。其四，暢通案件恢復(fù)執(zhí)行機(jī)制，嚴(yán)格認(rèn)定終本案件，切實(shí)保障當(dāng)事人勝訴權(quán)實(shí)現(xiàn)。其五，嚴(yán)厲打擊拒執(zhí)犯罪行為，實(shí)行自訴和公訴相結(jié)合原則，維護(hù)裁判文書的司法權(quán)威。其六，強(qiáng)化與公安機(jī)關(guān)合作，尋求公安機(jī)關(guān)采取司法拘留措施幫助教育引導(dǎo)被執(zhí)行人自動(dòng)履行生效法律文書確定的義務(wù)。其七，推進(jìn)執(zhí)轉(zhuǎn)破案件辦理機(jī)制，彌補(bǔ)執(zhí)行程序無法實(shí)現(xiàn)案結(jié)事了的弊端。其八，完善網(wǎng)絡(luò)司法拍賣機(jī)制，規(guī)范查控財(cái)產(chǎn)的處置，最大化保障雙方當(dāng)事人財(cái)產(chǎn)權(quán)益。其九，強(qiáng)化立審執(zhí)協(xié)調(diào)機(jī)制，尤其注重財(cái)產(chǎn)保全和訴前糾紛化解作用的發(fā)揮。其十，全市46家單位簽訂失信被執(zhí)行人信用懲戒備忘錄，營造全社會(huì)共同參與治理執(zhí)行難的良好氛圍[5]。

(二)深圳模式

2016年初，深圳中院基本解決執(zhí)行難工作率先通過中國社科院牽頭評估，成為中國首家基本解決執(zhí)行難的法院，被評為基本解決執(zhí)行難里程碑事件。具體做法上，根據(jù)最高法院的科學(xué)部署與有效舉措，確定深圳中院作為試點(diǎn)法院先行先試，在廣東高院的積極探索與大力幫助下，深圳中院開展分權(quán)集約改革，率先提出基本解決執(zhí)行難工作目標(biāo)。通過確定評估主體、評估對象、評估方法，制定并實(shí)施《基本解決執(zhí)行難實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)》，同時(shí)借力律師協(xié)會(huì)、相關(guān)部門，在體制機(jī)制上保障監(jiān)督制約效果，并由其對《實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)》進(jìn)行評估考核。在體制上，其一，深圳中院堅(jiān)持政治首位，大力爭取黨委政府的絕對領(lǐng)導(dǎo)和支持保障；其二，積極推動(dòng)立法，為基本解決執(zhí)行難提供法規(guī)依據(jù)；其三，凈化法治環(huán)境，建設(shè)法治深圳，營造基本解決執(zhí)行難良好的社會(huì)氛圍。在機(jī)制上，通過科學(xué)界定執(zhí)行難之范疇，嘗試構(gòu)建執(zhí)行行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，完善執(zhí)行管理制度體系，強(qiáng)化執(zhí)行程序?qū)彶楸O(jiān)督，量化客觀指標(biāo)，注重《實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)》的施行效果，有效保障申請人知情權(quán)，大幅提升強(qiáng)制執(zhí)行力度，暢通終本案件恢復(fù)執(zhí)行程序，執(zhí)行活動(dòng)透明規(guī)范廉潔，實(shí)現(xiàn)了執(zhí)行質(zhì)效和社會(huì)效果的雙重提升，還積極推動(dòng)立法，探索建立個(gè)人破產(chǎn)制度，暢通律師輔助渠道，發(fā)揮律師的專業(yè)作用。通過設(shè)計(jì)法官問卷、深圳律師問卷、其他地區(qū)律師問卷，對問卷問題清單進(jìn)行評估，各項(xiàng)指標(biāo)順利通過驗(yàn)收，基本解決執(zhí)行難首戰(zhàn)告捷[6]。

(三)貴州模式

貴州省法院精準(zhǔn)施策，依托“四三二一”工作部署，一方面，著眼全省一盤棋，緊緊依靠黨委統(tǒng)攬全局的高度，將基本解決執(zhí)行難工作納入黨委綜治工作，發(fā)揮人民群眾基礎(chǔ)作用，形成助推合力。另一方面，加大內(nèi)力，力爭“精準(zhǔn)執(zhí)行”，成績有目共睹。其一，積極爭取省級黨委和政府對執(zhí)行工作的根本領(lǐng)導(dǎo)，由省委省政府聯(lián)合出臺(tái)“基本解決執(zhí)行難”相關(guān)實(shí)施意見及通知，省委主持召開全省基本解決執(zhí)行難工作推進(jìn)會(huì)，此舉全國尚屬首家。其二，創(chuàng)新失信被執(zhí)行人聯(lián)合信用懲戒工作機(jī)制。通過建立失信被執(zhí)行人聯(lián)合信用懲戒云平臺(tái)，整體推進(jìn)全社會(huì)誠信體系建設(shè)。該系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)“六個(gè)自動(dòng)”，即自動(dòng)推送、自動(dòng)對比、自動(dòng)攔截、自動(dòng)監(jiān)督、自動(dòng)懲戒、自動(dòng)反饋，走在全國前列。其三，探索執(zhí)行工作云計(jì)算、大數(shù)據(jù)技術(shù)運(yùn)用。初步建立了執(zhí)行大數(shù)據(jù)分析應(yīng)用系統(tǒng)(貴州執(zhí)行阿爾法GO)并取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。其四，落實(shí)“一案一賬號”工作取得實(shí)效。其五，基本法院工作開展有力?；鶎臃ㄔ赫宫F(xiàn)出了良好的精神面貌，執(zhí)行行為較為規(guī)范，執(zhí)行工作成績突出。

在第三方評估方面，貴州省高院后起發(fā)力，科學(xué)部署，探索分批次“基本解決執(zhí)行難”，委托貴州省社科院牽頭進(jìn)行預(yù)評估體系建設(shè)。第一批20家條件成熟的基層法院簽訂執(zhí)行工作責(zé)任狀，勇挑重?fù)?dān)，先行先試，經(jīng)省社科院牽頭預(yù)評估，效果明顯，為全省探索執(zhí)行經(jīng)驗(yàn)。第二批45個(gè)中院及基層法院也簽訂責(zé)任狀并正在緊鑼密鼓接受預(yù)評估，進(jìn)一步擴(kuò)大試點(diǎn)范圍。全省89家基層法院對照由中國社科院制定的《“基本解決執(zhí)行難”第三方評估指標(biāo)體系》及省社科院研究出臺(tái)的《貴州省三級法院“基本解決執(zhí)行難”第三方評估指標(biāo)體系細(xì)化考核指標(biāo)》，用發(fā)展的眼光、創(chuàng)新的思維、穩(wěn)健的步伐塑造貴州省基本解決執(zhí)行難工作體制機(jī)制，以評估指標(biāo)體系作為結(jié)果參照，建立基本解決執(zhí)行難的長效體制機(jī)制，確保全省法院在規(guī)定時(shí)間內(nèi)，全批次在2019年3月前“基本解決執(zhí)行難”[7]。

三、明確性與樣本論證：以安順法院為例

(一)安順法院民事執(zhí)行工作實(shí)踐

總體來說，安順法院系統(tǒng)把“基本解決執(zhí)行難”作為近期工作的首要任務(wù)狠抓落實(shí)，通過加強(qiáng)執(zhí)行體制機(jī)制建設(shè)，精心部署，緊密推進(jìn)，各項(xiàng)突破，嚴(yán)格貫徹落實(shí)上級法院的指導(dǎo)方針和政策，結(jié)合自身實(shí)際穩(wěn)步推進(jìn)，“基本解決執(zhí)行難”取得階段性突破，各項(xiàng)第三方考核指標(biāo)自評正穩(wěn)固趨好②。

1.積極構(gòu)建基本解決執(zhí)行難大格局，合力推進(jìn)改革進(jìn)程。各級黨委、政府、人大高度重視法治安順建設(shè)，主動(dòng)出擊，統(tǒng)籌部署，通過下發(fā)文件、專題研討、實(shí)地調(diào)研，給執(zhí)行工作注入強(qiáng)大的政治保障和有力支撐。2017年3月27日，市委在全省率先出臺(tái)《關(guān)于支持人民法院“基本解決執(zhí)行難”的實(shí)施意見》，各級公檢法聯(lián)合出臺(tái)了《關(guān)于敦促被執(zhí)行人自覺履行生效法律文書確定義務(wù)的通告》和《關(guān)于印發(fā)規(guī)范嚴(yán)厲打擊規(guī)避、妨礙、抗拒法院執(zhí)行違法犯罪行為工作機(jī)制指導(dǎo)意見的通知》。各級法院積極推進(jìn)執(zhí)行工作聯(lián)席會(huì)議領(lǐng)導(dǎo)小組的成立并發(fā)揮其對重大問題研判、制度設(shè)計(jì)并貫徹實(shí)施的作用。各縣(區(qū))委也相繼出臺(tái)了支持人民法院基本解決執(zhí)行難的實(shí)施意見。黨委領(lǐng)導(dǎo)、人大監(jiān)督、政府支持、法院主辦、全社會(huì)參與的基本解決執(zhí)行難工作大格局在全市已基本形成并發(fā)揮作用。

2.強(qiáng)化執(zhí)行信息化應(yīng)用，實(shí)現(xiàn)執(zhí)行工作模式重大轉(zhuǎn)變。通過新的執(zhí)行辦案系統(tǒng)操作，加強(qiáng)執(zhí)行案件節(jié)點(diǎn)管理，確保執(zhí)行案件數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性和統(tǒng)一性。安順中院組織轄區(qū)法院網(wǎng)絡(luò)拍賣系統(tǒng)培訓(xùn)，確保轄區(qū)法院網(wǎng)拍率達(dá)到80%以上。加強(qiáng)執(zhí)行指揮中心信息化裝備保障及實(shí)體化運(yùn)作，通過培訓(xùn)讓每個(gè)執(zhí)行人員都能熟練掌握單兵作戰(zhàn)系統(tǒng)，整體提高執(zhí)行案件辦理信息化水平。通過“兩微一端”加強(qiáng)執(zhí)行工作宣傳，營造執(zhí)行案件辦理良好的輿論氛圍。2017年，全市法院通過執(zhí)行辦案系統(tǒng)“總對總”查控被執(zhí)行人銀行存款8.64億，商品住房2293套，汽車2238輛，網(wǎng)絡(luò)司法拍賣1.16億，有力減輕執(zhí)行人員查人找物壓力。

3.發(fā)揮聯(lián)合信用懲戒威力，提高失信代價(jià)。健全完善多領(lǐng)域、多手段懲戒機(jī)制，持續(xù)加大失信行為曝光、聯(lián)合懲戒力度，逐步構(gòu)建“一處失信、處處受限”的局面。2017年，通過“黑名單”制度，加大對失信被執(zhí)行人的信用懲戒，將符合失信條件的被執(zhí)行人2287人納入失信黑單，限制高消費(fèi)1119人，限制出境5人，司法拘留272人，罰款17人，依法追究刑事責(zé)任4人，定期或不定期進(jìn)行網(wǎng)上公布；將失信被執(zhí)行人的名單及照片、失信情形等公布在報(bào)紙、微信、微博等公眾平臺(tái)，加大宣傳力度及輿論攻勢，督促被執(zhí)行人主動(dòng)履行生效裁判文書確定義務(wù)，96名失信被執(zhí)行人主動(dòng)履行義務(wù)。

4.穩(wěn)步推進(jìn)執(zhí)行規(guī)范化建設(shè)，加強(qiáng)崗位大練兵。強(qiáng)化立審執(zhí)銜接配合，探索實(shí)行“執(zhí)轉(zhuǎn)破”工作機(jī)制，推進(jìn)司法網(wǎng)絡(luò)拍賣，通過加強(qiáng)執(zhí)行流程管理，完善督辦機(jī)制，規(guī)范執(zhí)行異議、復(fù)議案件辦理，嚴(yán)格“終本”結(jié)案程序，開通“一案一賬戶”并全面上線使用，開展執(zhí)行案款清理活動(dòng)，加強(qiáng)財(cái)產(chǎn)保全措施的及時(shí)性、應(yīng)用率，全面加強(qiáng)執(zhí)行團(tuán)隊(duì)建設(shè)，通過業(yè)務(wù)培訓(xùn)及崗位比拼，提高了干警的執(zhí)行能力，改進(jìn)了執(zhí)行工作作風(fēng)。

(二)安順法院基本解決執(zhí)行難工作遭遇瓶頸的原因

第一，案多人少矛盾導(dǎo)致案件管理手足無措。2017年，安順法院執(zhí)行收案5686件，結(jié)案3814件，同比分別上升24.24%、17.31%。以西秀區(qū)人民法院為例，該院執(zhí)行案件收案數(shù)逐年增加，增長幅度較大，案件數(shù)量占全市法院近二分之一，歷史積案增多，辦案人員負(fù)“重”前行。2015年收案(含舊存)1146 件，執(zhí)結(jié)1032件；2016年收案(含舊存)1556件，執(zhí)結(jié)1188件；2017年收案(含舊存)2389件，執(zhí)結(jié)1309件。2017年員額制改革過程中，該院執(zhí)行一線員額法官僅3名，執(zhí)行員額法官(含分管領(lǐng)導(dǎo))人均年辦案327件，人案比例嚴(yán)重失調(diào)。在人手相對不變的情況下，法官手里持有的案件數(shù)消化量遠(yuǎn)超于結(jié)案數(shù)，必將導(dǎo)致案件辦理不及時(shí)，演變成管理混亂。

第二，執(zhí)行指揮中心實(shí)體化運(yùn)行不足。目前，全市有的基層法院執(zhí)行指揮中心建設(shè)不夠完善，有的還在驗(yàn)收中，全市法院的執(zhí)行指揮系統(tǒng)在實(shí)踐中尚未真正發(fā)揮執(zhí)行工作統(tǒng)一管理、統(tǒng)一協(xié)調(diào)、統(tǒng)一指揮的平臺(tái)作用，在深化執(zhí)行工作聯(lián)動(dòng)機(jī)制，提升執(zhí)行效率方面的作用沒有得到有效發(fā)揮。

第三，終本案件質(zhì)量和管理水平還不夠高。從調(diào)研情況看，一是終本結(jié)案不符合實(shí)質(zhì)要件和程序要件。財(cái)產(chǎn)查詢沒有見底，財(cái)產(chǎn)線索沒有核實(shí)，有財(cái)產(chǎn)沒有處置。二是管理機(jī)制不到位。有的案件雖然符合終本實(shí)質(zhì)和程序要件，但手續(xù)不全。還有的案件執(zhí)行措施已經(jīng)采取了，但沒有證明材料，或者有材料沒有入卷。尤其是上門找人等外出執(zhí)行的活動(dòng)，很多也沒有執(zhí)法記錄儀記錄，無法體現(xiàn)在卷宗中。三是終本案件公示制度尚未完善。僅做到裁判文書上網(wǎng)公開，但案件公示不夠及時(shí)。

第四，財(cái)產(chǎn)查控和執(zhí)行聯(lián)動(dòng)力度有待進(jìn)一步加強(qiáng)。全市目前尚未實(shí)現(xiàn)法院與公安、住建、國土、工商、民政、人社、證券、交通、保險(xiǎn)、公積金等部門的信息互聯(lián)、數(shù)據(jù)共享，執(zhí)行工作中仍需執(zhí)行人員采取“登門臨柜”方式現(xiàn)場查詢，耗時(shí)耗力，工作效率低下。同時(shí)，從中央到地方，各地為解決執(zhí)行難，雖出臺(tái)諸多關(guān)于解決執(zhí)行的會(huì)議紀(jì)要、規(guī)定等文件，但由于沒有明確的聯(lián)絡(luò)人，往往是“聯(lián)而不動(dòng)”，在實(shí)際執(zhí)行工作中，聯(lián)動(dòng)機(jī)制運(yùn)行不暢，推動(dòng)解決執(zhí)行難成效不凸顯。

第五，被執(zhí)行人難找，被執(zhí)行人財(cái)產(chǎn)難尋、難動(dòng)的困境亟待破解。有相當(dāng)數(shù)量的被執(zhí)行人在訴訟程序結(jié)束后即“下落不明”，以此規(guī)避執(zhí)行、抗拒執(zhí)行。例如，對于以農(nóng)村住房抵押借款的被執(zhí)行人，由于房屋產(chǎn)權(quán)不清晰或者沒有房產(chǎn)證，且該類房屋的流轉(zhuǎn)對象法律上有限制，此類房產(chǎn)難以處置。涉及采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓的煤礦，經(jīng)過近年煤礦企業(yè)的兼并重組、多次轉(zhuǎn)讓，采礦權(quán)涉及的法律關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜，處置難度較大。而房地產(chǎn)企業(yè)抵押借款的在建工程，在工程完工后又往往會(huì)被房地產(chǎn)企業(yè)出售或抵債，處置的變現(xiàn)難度大、維穩(wěn)壓力大，導(dǎo)致此類財(cái)產(chǎn)難動(dòng)。

第六，科學(xué)執(zhí)行理念未深入人心?，F(xiàn)階段，各界和人民群眾關(guān)注重點(diǎn)仍然停留在審判階段，對執(zhí)行階段不甚了解，沒有正確的認(rèn)識論。一方面，法院系統(tǒng)“重審輕執(zhí)”的觀念在一定程度存在，不利于執(zhí)行工作與審判工作的整體性推進(jìn)。另一方面，民眾法治意識欠缺，對民事執(zhí)行工作認(rèn)知存在錯(cuò)誤，大部分當(dāng)事人認(rèn)為訴訟至法院后執(zhí)行到位應(yīng)是必然，完全忽視被執(zhí)行人履行能力及司法風(fēng)險(xiǎn)[8]。同時(shí)，基本解決執(zhí)行難與整個(gè)安順城市文明建設(shè)進(jìn)程密不可分，社會(huì)信用體系的建立和完善一定程度上決定了執(zhí)行能與不能甚至決定執(zhí)行程序是否啟動(dòng)。

第七，程序性和實(shí)體性執(zhí)行法律規(guī)定不完善?，F(xiàn)行民事訴訟法僅以四章35條規(guī)定民事執(zhí)行程序，只能起到普遍性指導(dǎo)作用，在具體運(yùn)用過程中造成法官一定程度難以理解和適用。雖然《新民事訴訟法司法解釋》一定程度上緩解了法官認(rèn)識論上的偏差，但對于諸如委托執(zhí)行、協(xié)助執(zhí)行方面沒有進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定，導(dǎo)致執(zhí)行力度大打折扣，相關(guān)義務(wù)人和協(xié)調(diào)配合主體存在抗拒執(zhí)法或者變相執(zhí)法現(xiàn)象，而法律對這種違法行為規(guī)定了較低的成本，錯(cuò)綜復(fù)雜的執(zhí)行矛盾嚴(yán)重阻礙了基本解決執(zhí)行難工作目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)[9]。同時(shí)，刑法等實(shí)體法關(guān)于“拒不執(zhí)行人民法院判決、裁定罪”和“非法處置查封、扣押、凍結(jié)財(cái)產(chǎn)罪”被束之高閣，安順地區(qū)司法實(shí)踐中提起公訴或者自訴的案件寥寥可數(shù)，較低成本的執(zhí)行違法行為未能得以有效遏制。

四、挑戰(zhàn)和機(jī)遇并存：執(zhí)行體制機(jī)制改革建議

(一)堅(jiān)持原則統(tǒng)領(lǐng)規(guī)則，有的放矢

首先，應(yīng)當(dāng)奉行大膽探索與合法合規(guī)相結(jié)合原則、溝通協(xié)作原則、循序漸進(jìn)原則。改革是新事物，杜絕盲目沖動(dòng)，也要避免畏手畏腳，同時(shí)也應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持矛盾是普遍存在和聯(lián)系的哲學(xué)原理，以發(fā)展的觀念、主次矛盾關(guān)系等解決問題的科學(xué)方式推進(jìn)執(zhí)行體制機(jī)制建設(shè)。其次，總體規(guī)劃上，要進(jìn)一步完善以黨委領(lǐng)導(dǎo)，安順法院本身為主導(dǎo)，多部門聯(lián)合推動(dòng)的工作機(jī)制。再次，改進(jìn)安順法院解決執(zhí)行難問題應(yīng)當(dāng)充分合理借鑒各地優(yōu)秀經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合安順法院實(shí)際情況穩(wěn)步推進(jìn)。

(二)深化規(guī)則運(yùn)作，對癥下藥

1.重點(diǎn)發(fā)力，強(qiáng)化首戰(zhàn)告捷效果?！盎窘鉀Q執(zhí)行難”及第三方評估已經(jīng)進(jìn)入沖刺決勝階段，該項(xiàng)工作目標(biāo)作為司法體制改革縱深推進(jìn)過程中應(yīng)有之義，應(yīng)行非常之舉。要擇取重點(diǎn)領(lǐng)域開展專項(xiàng)突擊活動(dòng)，對有財(cái)產(chǎn)可供執(zhí)行的長期未結(jié)案、已執(zhí)行未發(fā)放執(zhí)行款案、嚴(yán)重失信被執(zhí)行人懲戒、涉執(zhí)信訪案開展專項(xiàng)處理行動(dòng)。要加強(qiáng)規(guī)范化建設(shè)，執(zhí)行指揮中心建設(shè)，大膽改革創(chuàng)新建設(shè)。要大勢渲染，營造全民參與執(zhí)行的良好氛圍。

2.加強(qiáng)立審執(zhí)三階段銜接力度，縮減執(zhí)行階段案件。整個(gè)訴訟過程都是糾紛處理的“最佳時(shí)間”，重點(diǎn)是如何把握“案結(jié)事了”標(biāo)準(zhǔn)，所以，必須強(qiáng)化立審執(zhí)的有機(jī)銜接，靠前處理，主動(dòng)出擊，將案件最少量遺留到執(zhí)行階段[10]。具體來說，在立案階段，應(yīng)當(dāng)充分尊重當(dāng)事人知情權(quán)，告知其起訴后存在的訴訟風(fēng)險(xiǎn)，讓當(dāng)事人對執(zhí)行不能或難以執(zhí)行有個(gè)合理預(yù)期，減少對法院執(zhí)行難或執(zhí)行不能的對抗情緒。另外，應(yīng)當(dāng)主動(dòng)告知其可申請?jiān)V前保全，依法采取有效措施規(guī)避對方當(dāng)事人隱匿或逃避執(zhí)行，及時(shí)采取有效查控措施，便于執(zhí)行兌現(xiàn)。在審判階段，應(yīng)當(dāng)主動(dòng)告知其訴中保全的可行性和有效性，充分運(yùn)用調(diào)解方式結(jié)案，說服被告方主動(dòng)履行。采取判決方式結(jié)案的，判決書應(yīng)當(dāng)明確雙方的權(quán)利義務(wù)關(guān)系并有利于執(zhí)行，尤其是對履行時(shí)間、地點(diǎn)、標(biāo)的物的確定及履行方式要特別明確，防止履行不能或者履行出現(xiàn)不確定因素。在執(zhí)行階段，除按照執(zhí)行規(guī)范化操作進(jìn)行案件辦理外，應(yīng)當(dāng)積極探索“執(zhí)轉(zhuǎn)破”程序應(yīng)用，將符合破產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)的被執(zhí)行人剔除執(zhí)行法律關(guān)系中，避免久拖不決，同時(shí)，應(yīng)當(dāng)逐步探索個(gè)人破產(chǎn)制度，避免法人代表以企業(yè)之名行個(gè)人之私，該項(xiàng)工作同樣需要加強(qiáng)立審執(zhí)三階段協(xié)調(diào)配合。

3.強(qiáng)化信用懲戒，發(fā)揮強(qiáng)制措施功效。作為執(zhí)行措施之一的信用懲戒方法，具有比一案一執(zhí)的具體性方法更加快捷高效。作為社會(huì)人中的一份子，也作為自我認(rèn)知人格意義的被執(zhí)行人，采取軟暴力的方式督促其自覺履行往往會(huì)收到一針見血的效果。國家兩辦《關(guān)于加快推進(jìn)失信被執(zhí)行人信用監(jiān)督、警示和懲戒機(jī)制建設(shè)的意見》以及相關(guān)單位備忘錄的出臺(tái)，為各單位借助互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)公布失信被執(zhí)行人名單提供了依據(jù)。通過限制高消費(fèi)、銀行貸款、出境、子女就業(yè)等方面的懲戒，無形中對被執(zhí)行人起到重要督促作用。另外，數(shù)據(jù)表明，采取罰款、拘留措施能達(dá)到50%自動(dòng)全部或部分履行的效果，因此，合法采取強(qiáng)制措施，以善意提醒前置的方式限制被執(zhí)行人人身自由或者財(cái)產(chǎn)處罰的方式，對于迫使被執(zhí)行人履行裁判文書確定的義務(wù)具有事半功倍的效果[11]。

4.依托信息化建設(shè)，實(shí)現(xiàn)執(zhí)行工作深刻變革。信息化和大數(shù)據(jù)在運(yùn)算速度和資源損耗方面具有人力無可比擬的優(yōu)越性，如何讓法官成為信息化運(yùn)用的操盤手，實(shí)現(xiàn)能讓機(jī)器辦理的案件不過分依靠人力，亦是科技革命需要解決的重大課題。目前，“貴州執(zhí)行阿爾法go”處理系統(tǒng)正在開發(fā)，全省法院執(zhí)行法官應(yīng)當(dāng)做好充分的思想準(zhǔn)備迎接新的執(zhí)行信息化手段的挑戰(zhàn)。充分運(yùn)用該系統(tǒng)能實(shí)現(xiàn)全面掌握被執(zhí)行財(cái)產(chǎn)狀況、地理位置等優(yōu)勢，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)的全程采集。另外，安順法院執(zhí)行指揮中心均已建立的情況下，要做到執(zhí)行全程錄音錄像，合理利用執(zhí)行單兵系統(tǒng)指揮現(xiàn)場執(zhí)行預(yù)防突發(fā)狀況的優(yōu)勢，在上級法院的科學(xué)指揮和常態(tài)化管理下，破除執(zhí)行過程中信息化運(yùn)用壁壘，讓執(zhí)行工作插上科技騰飛的翅膀。

5.健全配套機(jī)制改革，強(qiáng)化隊(duì)伍建設(shè)。根據(jù)最高院關(guān)于審執(zhí)分離改革方向部署，探索建立適合安順市兩級人民法院司法實(shí)踐的審判、執(zhí)行工作機(jī)制，做到審判執(zhí)行即相互銜接又自成體系。實(shí)行執(zhí)行裁決權(quán)和實(shí)施權(quán)相分離運(yùn)行機(jī)制，實(shí)現(xiàn)執(zhí)行力量精準(zhǔn)指揮和合力配置。在執(zhí)行局框架下充分調(diào)配各執(zhí)行團(tuán)隊(duì)的人力資源，加強(qiáng)司法警察警力保障，按“編隊(duì)管理、派駐使用”方法，實(shí)現(xiàn)查人找物強(qiáng)有力的法警保障。另，要做到立審執(zhí)有效銜接，可探索執(zhí)行法官與立案、審判法官崗位交流機(jī)制，通過定期輪崗讓不同階段法官彼此交流，互相促進(jìn)，共同提升。同時(shí)，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)黨風(fēng)廉政建設(shè)，對違法違紀(jì)執(zhí)行人員實(shí)行零容忍態(tài)度，從體制機(jī)制上打造執(zhí)行隊(duì)伍的忠誠和純潔。

6.制定預(yù)案，查缺補(bǔ)漏。研究制定安順法院第三批即最后一批迎接省社科院牽頭的第三方預(yù)評估基本解決執(zhí)行難預(yù)檢驗(yàn)方案，確保與第一批、第二批預(yù)評估法院共同順利并優(yōu)異地通過中國社科院牽頭的“基本解決執(zhí)行難”第三方評估檢查。圍繞最高院“四個(gè)基本”總體目標(biāo)，對照中國社科院制定的《“基本解決執(zhí)行難”第三方評估指標(biāo)體系》對基層法院設(shè)定的四個(gè)方面及三級細(xì)化指標(biāo)進(jìn)行預(yù)算自我評估，切實(shí)增強(qiáng)執(zhí)行工作的自信心和擔(dān)當(dāng)感，根據(jù)評估結(jié)果認(rèn)真查擺問題，制作問題清單并制定整改措施，明確整改期限，尤其要注重評估指標(biāo)關(guān)于執(zhí)行流程節(jié)點(diǎn)的監(jiān)管，由執(zhí)行局長親自檢查和督辦，對照問題清單逐項(xiàng)打鉤，通過落實(shí)分解實(shí)際結(jié)案率、執(zhí)行到位率、網(wǎng)拍率、執(zhí)行行為撤改率等各項(xiàng)執(zhí)行質(zhì)效指標(biāo)，盡快建立規(guī)范的執(zhí)行運(yùn)行體系，竭盡全力迎接省法院及最終第三方評估檢查。

結(jié)語

全國法院在各級黨委的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下，銳意進(jìn)取、攻堅(jiān)克難，“基本解決執(zhí)行難”正有序進(jìn)行，但執(zhí)行質(zhì)效、執(zhí)行聯(lián)動(dòng)、執(zhí)行規(guī)范化、執(zhí)行信息化等各項(xiàng)第三方考核指標(biāo)數(shù)值仍不同程度偏低。因此，要始終堅(jiān)持問題導(dǎo)向，完善執(zhí)行體制機(jī)制建設(shè)，狠抓工作落實(shí)，切實(shí)補(bǔ)齊短板，再接再厲，扎實(shí)工作，以不達(dá)目的誓不罷休的精神和魄力才能打贏“基本解決執(zhí)行難”這場硬仗。

注釋：

①最高人民法院在十二屆全國人大四次會(huì)議上提出要在兩到三年時(shí)間內(nèi)基本解決執(zhí)行難問題，并出臺(tái)了《關(guān)于落實(shí)“用兩到三年時(shí)間基本解決執(zhí)行難問題”的工作綱要》?！豆ぷ骶V要》對執(zhí)行工作進(jìn)行系統(tǒng)部署，明確了基本解決執(zhí)行難的工作目標(biāo)，即“四個(gè)基本”：(1)被執(zhí)行人規(guī)避執(zhí)行、抗拒執(zhí)行和外界干預(yù)執(zhí)行現(xiàn)象基本得到遏制；(2)人民法院消極執(zhí)行、選擇性執(zhí)行、亂執(zhí)行的情形基本消除；(3)無財(cái)產(chǎn)可供執(zhí)行案件終結(jié)本次執(zhí)行的程序標(biāo)準(zhǔn)和實(shí)質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)把握不嚴(yán)、恢復(fù)執(zhí)行等相關(guān)配套機(jī)制應(yīng)用不暢的問題基本解決；(4)有財(cái)產(chǎn)可供執(zhí)行案件在法定期限內(nèi)基本執(zhí)行完畢。

②相關(guān)數(shù)據(jù)和內(nèi)容來源于2018年1月20日在安順市第四屆人民代表大會(huì)第三次會(huì)議上的《安順市中級人民法院工作報(bào)告》。