□ 許中緣 崔雪煒

內(nèi)容提要 就土地征收補(bǔ)償而言，現(xiàn)有立法及研究呈現(xiàn)出系統(tǒng)性錯(cuò)誤和功能定位的缺失。征收補(bǔ)償制度之功能定位是設(shè)置補(bǔ)償內(nèi)容的前提。基于中國(guó)土地征收補(bǔ)償?shù)奶囟ㄇ樾?，征收補(bǔ)償制度研究必須融入到中國(guó)特色土地制度的大框架之中；公平市場(chǎng)價(jià)值作為征收補(bǔ)償?shù)幕驹瓌t存在基礎(chǔ)不足的問(wèn)題；各國(guó)征收補(bǔ)償制度功能在于實(shí)現(xiàn)被征收權(quán)益“同等置換”的共同目標(biāo)，呈現(xiàn)出由“對(duì)物主義”向“對(duì)人主義”的立法轉(zhuǎn)化。我國(guó)征收補(bǔ)償制度應(yīng)以被征地農(nóng)民為主體展開相應(yīng)的立法設(shè)計(jì)，賦予被征地農(nóng)民獨(dú)立的補(bǔ)償主體地位，明確土地補(bǔ)償費(fèi)分配規(guī)則，滿足失地農(nóng)民的生存保障需求，并根據(jù)被征收權(quán)利所承載的功能屬性確定具體的補(bǔ)償方式。

一、問(wèn)題的引出

土地征收補(bǔ)償作為當(dāng)下熱點(diǎn)問(wèn)題，已經(jīng)在一定程度上影響了社會(huì)穩(wěn)定。①妥善處理好土地征收補(bǔ)償問(wèn)題，不僅有利于社會(huì)公共利益的有效實(shí)現(xiàn)，也有利于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)村村民土地權(quán)益的保護(hù)，保障國(guó)家建設(shè)的順利進(jìn)行。②公允而言，征收補(bǔ)償制度的立法演進(jìn)呈現(xiàn)出國(guó)家對(duì)征收制度的功能定位的轉(zhuǎn)變，也展示出農(nóng)民權(quán)利意識(shí)逐步增強(qiáng)。自2013年中央一號(hào)文件《關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)進(jìn)一步增強(qiáng)農(nóng)村發(fā)展活力的若干意見》提出“合理界定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)”、“提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例，確保被征地農(nóng)民生活水平有提高、長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)有保障”以來(lái)，如何提高征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、增加農(nóng)民分享城市化發(fā)展成果的比例，便成為研究的重點(diǎn)問(wèn)題?！睹穹ǖ浞志帯の餀?quán)編》第39條增設(shè)了“被征地農(nóng)民社會(huì)保障費(fèi)用”、“保障被征收人的居住條件”等補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，但直到《土地管理法修正案》第48條“征收土地應(yīng)當(dāng)給予公平、合理的補(bǔ)償”、“保障被征地農(nóng)民原有生活水平不降低、長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)有保障”的規(guī)定，方才確定了征收補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)及目標(biāo)。

但是，既有立法和研究仍呈現(xiàn)出系統(tǒng)性錯(cuò)誤和功能性視角缺失的雙重不足。其一，征收補(bǔ)償制度研究未能融入到中國(guó)特色土地制度的大框架之中。現(xiàn)有研究將征收補(bǔ)償制度視為土地征收制度的獨(dú)立單元，忽視了征收正當(dāng)性論證的基礎(chǔ)。征收補(bǔ)償制度只有與土地整體制度相結(jié)合，才能避免“盲人摸象”。其二，征收補(bǔ)償制度的功能性視角缺失。制度的確立應(yīng)當(dāng)緊緊圍繞制度功能設(shè)定。現(xiàn)有征收補(bǔ)償范圍與方式僅僅是對(duì)域外補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的本土化改造，忽視了補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)背后的社會(huì)制度背景以及征收補(bǔ)償制度的目標(biāo)定位。例如，學(xué)者依據(jù)美國(guó)確立的公平市場(chǎng)價(jià)格的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，提出我國(guó)也應(yīng)采用市場(chǎng)價(jià)值補(bǔ)償?shù)慕ㄗh，卻未予關(guān)注美國(guó)對(duì)于征收補(bǔ)償制度的功能定位，忽視了我國(guó)土地二元所有制下完全不存在集體土地所有權(quán)交易的市場(chǎng)環(huán)境。③各國(guó)確立的具體補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)會(huì)有所差異，這是由社會(huì)制度背景的差異造成的，但其補(bǔ)償制度的功能定位卻可能趨向一致。征收補(bǔ)償制度的比較研究，必須對(duì)征收補(bǔ)償制度的功能定位進(jìn)行深入分析，方能理解其設(shè)定的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)與具體內(nèi)容，進(jìn)而回答我國(guó)“征收補(bǔ)償應(yīng)當(dāng)補(bǔ)償什么、以何種方式補(bǔ)償、如何具體確定補(bǔ)償額度”等關(guān)鍵問(wèn)題。

二、征收補(bǔ)償制度的功能定位

征收補(bǔ)償基本原則作為制定征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的基本準(zhǔn)則，也表現(xiàn)出國(guó)家在征收補(bǔ)償問(wèn)題上的基本立場(chǎng)。④然而，完全補(bǔ)償、適當(dāng)補(bǔ)償、衡平補(bǔ)償三種補(bǔ)償原則下如何做到具體補(bǔ)償范圍的區(qū)分，卻一直未能闡明。征收補(bǔ)償制度的功能定位，將決定征收補(bǔ)償方式的選擇以及補(bǔ)償范圍的明確。

（一）征收補(bǔ)償應(yīng)區(qū)別于損害賠償法的補(bǔ)償功能

確實(shí)，征收與損害對(duì)私人財(cái)產(chǎn)權(quán)造成的不利影響幾近相同，因此有學(xué)者主張，“民事?lián)p害賠償與征收損失補(bǔ)償是相通的兩個(gè)概念和制度，征收損失補(bǔ)償可以準(zhǔn)用民事?lián)p害賠償?shù)脑?、原則及規(guī)則”。⑤筆者對(duì)此結(jié)果并不持異議。但如果就此認(rèn)為二者結(jié)果完全歸一，混淆了征收與侵害的本質(zhì)差異。筆者認(rèn)為，在現(xiàn)有土地征收制度的整體框架之內(nèi)，損害賠償制度與征收補(bǔ)償制度兩者在補(bǔ)償正當(dāng)性基礎(chǔ)上存在差異，進(jìn)而在損害填補(bǔ)的范圍與功能目標(biāo)方面具有不同。這是我們確定征收補(bǔ)償?shù)闹贫裙δ艿某霭l(fā)點(diǎn)。

損害賠償法旨在使被害人處于猶如損害未曾發(fā)生之情況，其補(bǔ)償功能以受害人損失的填補(bǔ)為導(dǎo)向，而非集中于行為人的過(guò)錯(cuò)程度，以使行為人在以后從事相似行為時(shí)提高注意義務(wù)。⑥如根據(jù)德國(guó)《民法典》第249條的規(guī)定，損害賠償制度的設(shè)置乃是基于一種假定的狀態(tài)，即使被害人處于如同損害未發(fā)生的權(quán)益發(fā)展?fàn)顟B(tài)。因此，法律規(guī)制的功能在于消除非法侵害之后果，損害賠償義務(wù)人應(yīng)當(dāng)使被害人回復(fù)至侵害行為未發(fā)生之情形下存在的假定狀態(tài)，即認(rèn)可假定的財(cái)產(chǎn)發(fā)展可能性。⑦由此損害賠償法的補(bǔ)償功能在于實(shí)現(xiàn)財(cái)產(chǎn)的“應(yīng)有狀況”而非“原有狀況”。⑧

同樣，征收補(bǔ)償旨在填補(bǔ)損害，但與損害賠償法的補(bǔ)償功能存在本質(zhì)區(qū)別。根據(jù)特別犧牲理論，基于普遍的、平等的施加于每一位社會(huì)成員的財(cái)產(chǎn)權(quán)限制不會(huì)產(chǎn)生補(bǔ)償，但公共負(fù)擔(dān)落于特定個(gè)人即構(gòu)成特別犧牲，應(yīng)對(duì)其補(bǔ)償達(dá)到“近似未犧牲”的效果，避免與他人相比承受不成比例的負(fù)擔(dān)。⑨于此，征收作為一種合法性侵害，是實(shí)現(xiàn)某種公共治理目標(biāo)的手段，基于公民之間的政治性契約獲得正當(dāng)性，⑩也是實(shí)現(xiàn)公共利益的不得已選擇，作為社會(huì)個(gè)體存在的被征收人必須容忍。因此，征收補(bǔ)償額的確定總在“為了公共利益而承受一定犧牲”與“所有權(quán)保障”兩者之間進(jìn)行權(quán)衡。

另一方面，征收補(bǔ)償必須著眼于被征收者的損失填補(bǔ)，而非政府因征收獲得的財(cái)政收入。政府征收后的收益減去用于支付補(bǔ)償?shù)牟糠郑Ｓ嘀铑~即為公共利益，因此，征收作為社會(huì)資源配置的手段，應(yīng)該進(jìn)行利益衡量與成本控制，從而達(dá)到經(jīng)濟(jì)學(xué)意義上的最佳點(diǎn)。征收補(bǔ)償額作為征收成本，并非越低越好，應(yīng)著眼于對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)的尊重。控制征收成本的方法很多，比如確立補(bǔ)償時(shí)點(diǎn)，以框定被補(bǔ)償權(quán)利損失的范圍，排除被征收人享有征收帶來(lái)的財(cái)產(chǎn)未來(lái)發(fā)展價(jià)值的可能性，同時(shí)通過(guò)補(bǔ)償額足額先前給付的制度設(shè)計(jì)，保證被征收人能夠取得被征收財(cái)產(chǎn)的替代物，如此，被征收人可獲得既不多也不少的補(bǔ)償，亦能實(shí)現(xiàn)成本控制的目標(biāo)。

綜上，征收補(bǔ)償制度旨在填補(bǔ)被征收時(shí)既有權(quán)利遭受的損害，使被征收人能夠獲得與被征收物同等地位的替換物，并處于征收尚未發(fā)生時(shí)的財(cái)產(chǎn)狀態(tài)，不填補(bǔ)財(cái)產(chǎn)權(quán)人未來(lái)的預(yù)期利潤(rùn)損失。征收補(bǔ)償所填補(bǔ)損害可概括為：“征收確定之時(shí)、征收效果產(chǎn)生之前”的權(quán)益損失，不包含財(cái)產(chǎn)的可得利益損失。

（二）公平市場(chǎng)價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)并非完全不能承擔(dān)補(bǔ)償制度的功能

公共利益應(yīng)與征收所犧牲之利益進(jìn)行比較衡量，并占據(jù)明顯優(yōu)勢(shì)，這是征收正當(dāng)性的必然要求。也意味著，私人財(cái)產(chǎn)權(quán)負(fù)有保障公共利益實(shí)現(xiàn)的社會(huì)義務(wù)，所有權(quán)人在諸多情形下要無(wú)償容忍法律所施加的限制，這也是物的“非同尋常的價(jià)值”從一開始就被排除在補(bǔ)償范圍之外的原因。由此，所有者對(duì)于財(cái)產(chǎn)的獨(dú)特需求或者特殊依戀等不可轉(zhuǎn)讓的價(jià)值，通常被認(rèn)為是一般公民應(yīng)當(dāng)作出的犧牲，這也確立了市場(chǎng)價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)。德國(guó)征收立法明確指出，補(bǔ)償?shù)幕驹瓌t在于使被征收人處于能夠重新獲得他所損失之物的境地。補(bǔ)償數(shù)額應(yīng)當(dāng)是根據(jù)土地屬性、狀況等進(jìn)行評(píng)估得出的客觀價(jià)值，也就是土地對(duì)于任何人而言具有的市場(chǎng)購(gòu)買價(jià)值；在日本，完全補(bǔ)償原則占據(jù)主流優(yōu)勢(shì)，其主張征收補(bǔ)償?shù)哪繕?biāo)在于挽回土地所有者遭受的特別犧牲，給予其在被征收地附近的、同等地位的替代土地的補(bǔ)償數(shù)額，因此，補(bǔ)償額應(yīng)當(dāng)參照附近類似土地的交易價(jià)格；雖然美國(guó)憲法第五修正案并未詳細(xì)解釋公正補(bǔ)償?shù)暮x，但學(xué)界普遍認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)以被征收財(cái)產(chǎn)最高最優(yōu)使用用途（the highest and best use）情形下的公平市場(chǎng)價(jià)值（fairmarket value）補(bǔ)償，才能使被征收人的狀況不會(huì)比征收前差（worse off），此謂之公正補(bǔ)償?？梢哉f(shuō)，以市場(chǎng)價(jià)值衡量被征收客體的價(jià)值，成為各國(guó)普遍認(rèn)可的標(biāo)準(zhǔn)，這一共同因素也確立了制度間比較的可能性。但這一共同因素存在的同時(shí)，各國(guó)征收補(bǔ)償?shù)姆秶c方式已呈現(xiàn)分野。不過(guò)，即便如此，筆者認(rèn)為，“被征收客體物的市場(chǎng)價(jià)值”與“征收補(bǔ)償額”之間不能直接等同。

1.純粹的公平市場(chǎng)價(jià)值補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是不完全補(bǔ)償

公平交易最能體現(xiàn)財(cái)產(chǎn)的真正價(jià)值，因而，以公平市場(chǎng)價(jià)格衡量被征收客體價(jià)值才可能是公正的。美國(guó)憲法確立的公正補(bǔ)償框架中，被征收客體的公平市場(chǎng)價(jià)格為唯一的補(bǔ)償項(xiàng)目，其既不等同于被征收人的實(shí)際損失，也不等同于征收人的實(shí)際獲利，而是一種獨(dú)立的標(biāo)準(zhǔn)；其補(bǔ)償內(nèi)容不包含后果損失，與損害賠償或恢復(fù)原狀相比是一種不完全補(bǔ)償（incomplete compensation）。首先，公平市場(chǎng)價(jià)值僅是被征收財(cái)產(chǎn)本身的價(jià)值，不包含征收所致間接損失，如未來(lái)利潤(rùn)的喪失、與財(cái)產(chǎn)地理位置有關(guān)的商譽(yù)損失、搬遷費(fèi)用等。當(dāng)然，征收補(bǔ)償與損害賠償?shù)墓δ懿煌话徽魇肇?cái)產(chǎn)的未來(lái)發(fā)展損失，但以市場(chǎng)價(jià)值為補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，忽略了征收導(dǎo)致的其他附帶損害，如因征收產(chǎn)生的重新安置費(fèi)用、經(jīng)營(yíng)損失等。其次，公平市場(chǎng)價(jià)值也非征收人（社會(huì)整體）之獲利。征收將改變土地分散利用的低效率，集中規(guī)劃與利用也將帶來(lái)土地價(jià)值的提升，征收后實(shí)現(xiàn)的公共利益價(jià)值必將高于征收時(shí)的土地市場(chǎng)價(jià)值，這恰恰是征收正當(dāng)性的體現(xiàn)。征收人（社會(huì)整體）獲利高于征收補(bǔ)償額，乃征收正當(dāng)性使然。

美國(guó)確立公平市場(chǎng)價(jià)值為補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，主要原因在于該標(biāo)準(zhǔn)切實(shí)可行、經(jīng)濟(jì)有效。同時(shí)，試圖通過(guò)司法實(shí)踐彌補(bǔ)公平市場(chǎng)價(jià)值補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的局限性，主要是在聯(lián)邦和一些州出臺(tái)的安置補(bǔ)助法令中另行規(guī)定了安置補(bǔ)助費(fèi)用，對(duì)因征收所致的間接損失進(jìn)行補(bǔ)償。如1970年美國(guó)聯(lián)邦立法《統(tǒng)一安置補(bǔ)助與不動(dòng)產(chǎn)征收政策法》中有規(guī)定，因征收造成他人重新安置的，應(yīng)賠償其合理的實(shí)際搬遷費(fèi)用?？梢?，被征收人不僅可以獲得被征收土地的損失補(bǔ)償，還包括征收所致生產(chǎn)、生活的損失補(bǔ)償，只是未將該類間接損失納入到公正補(bǔ)償框架之中。

2.征收補(bǔ)償應(yīng)及于后果損失補(bǔ)償

相較而言，德國(guó)、日本征收法確立的補(bǔ)償范圍，不僅包括被征收客體物的市場(chǎng)價(jià)值，更及于征收所致后果損失——德國(guó)《建筑法典》第93條第2款明確規(guī)定，征收范圍包括因征收產(chǎn)生的權(quán)利損失以及其他因征收而產(chǎn)生的財(cái)產(chǎn)損失，也可稱為實(shí)質(zhì)損失以及其他后果損失；日本《土地收用法》第71條，將土地所有權(quán)及其他權(quán)利的補(bǔ)償確定為補(bǔ)償內(nèi)容。深入探究，兩國(guó)確立的后果損失補(bǔ)償范圍呈現(xiàn)出“對(duì)人主義”與“對(duì)物主義”的分野。

德國(guó)征收補(bǔ)償范圍可區(qū)分為權(quán)利損失補(bǔ)償與其他財(cái)產(chǎn)損失補(bǔ)償。其一，《基本法》第14條確立的“所有權(quán)受到保護(hù)”構(gòu)成《建筑法典》第95條“權(quán)利損失補(bǔ)償”的基本前提。該“所有權(quán)”并非指單純民法意義上的所有權(quán)，而是具有財(cái)產(chǎn)屬性的法律地位，即權(quán)利人可以通過(guò)訴訟方式獲得救濟(jì)的法律狀態(tài)或事實(shí)狀態(tài)?！皺?quán)利損失補(bǔ)償”成立的前提在于，該種權(quán)利地位被剝奪或者遭受損害；而公權(quán)力行使造成的權(quán)利不利地位或者不利影響，如單純的機(jī)會(huì)喪失或者贏利可能性等的喪失、因修建公路產(chǎn)生的噪聲、煙塵等，則屬于權(quán)利人應(yīng)當(dāng)承受或容忍的負(fù)擔(dān)，無(wú)需補(bǔ)償。其二，《建筑法典》第96條確立了征收所致其他財(cái)產(chǎn)損失的補(bǔ)償類型，包括因征收導(dǎo)致的暫時(shí)或者持續(xù)性的職業(yè)損失、土地分割造成的剩余土地價(jià)值的減損、征收所致的必要搬遷費(fèi)用等?？梢?，德國(guó)確立的后果損失補(bǔ)償，仍舊是以“物”為中心展開，僅及于征收所致附隨財(cái)產(chǎn)性損失。

日本土地征收的補(bǔ)償范圍，已然向“對(duì)人主義”轉(zhuǎn)變?！锻恋厥沼梅ā返?8條“其他的因?yàn)檎魇栈蚴褂猛恋匾鸬耐恋厮腥嘶蜿P(guān)系人通常遭受的損失，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行補(bǔ)償”的規(guī)定，成為“通常遭受的損失”類型化推導(dǎo)的概括性條款，并為新補(bǔ)償類型的學(xué)說(shuō)和判例發(fā)展提供了廣闊的解釋空間。據(jù)此，征收補(bǔ)償呈現(xiàn)雙重標(biāo)準(zhǔn)：其一，以附近同類土地的交易價(jià)格確定被征收客體物的損失補(bǔ)償；其二，以“對(duì)人主義”為立法指導(dǎo)，對(duì)“通常遭受的損失”進(jìn)行類型化發(fā)展。具體表現(xiàn)為，第一，《土地征用法》確立了因征收所致生活權(quán)侵害的補(bǔ)償類型。如《土地征用法》第83條規(guī)定，“如被征收的土地是以耕作為目的的土地”，土地所有人或關(guān)系人可“要求由事業(yè)實(shí)施者將代替地調(diào)整成為耕地”；或者根據(jù)《公共用地的取得損失補(bǔ)償基準(zhǔn)要綱》的規(guī)定取得農(nóng)業(yè)廢止補(bǔ)償，為失去生產(chǎn)資料的農(nóng)民重新生活和規(guī)劃提供幫助。第二，《土地征用法》第139條之二增加了生活再建措施的規(guī)定，“提供公示事業(yè)之必要土地等而喪失生活基礎(chǔ)者，在獲得對(duì)價(jià)的同時(shí)，如果認(rèn)為有實(shí)施之必要，應(yīng)當(dāng)向事業(yè)實(shí)施者申請(qǐng)生活再建措施，包括取得住宅、店鋪、介紹工作、職業(yè)訓(xùn)練等”，起業(yè)者負(fù)有提供再建措施之努力義務(wù)。農(nóng)業(yè)廢止補(bǔ)償與生活再建措施的規(guī)定，擺脫了以財(cái)產(chǎn)性價(jià)值為中心的補(bǔ)償導(dǎo)向，著眼于“作為整體的人的生活本身或者為該人之生活設(shè)計(jì)的補(bǔ)償”。

（三）補(bǔ)償?shù)闹贫裙δ苁恰敖Y(jié)果安定”

在以市場(chǎng)價(jià)值衡量被征收客體物價(jià)值的共同基礎(chǔ)上，征收補(bǔ)償內(nèi)容的闡釋與表達(dá)方式呈現(xiàn)差異化，可見，征收補(bǔ)償?shù)闹贫饶繕?biāo)并不在于構(gòu)建市場(chǎng)價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)。由此引發(fā)制度思考——作為共同因素存在的市場(chǎng)價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)，究竟在征收補(bǔ)償制度中承擔(dān)何種功用？筆者認(rèn)為，主要有以下兩點(diǎn)：其一，以物的客觀價(jià)值作為參照，剝離了附著于物的人格要素對(duì)價(jià)值的影響，從而為確立征收補(bǔ)償?shù)闹饔^價(jià)值排除規(guī)則奠定基礎(chǔ)；其二，市場(chǎng)被認(rèn)為是確定不動(dòng)產(chǎn)價(jià)值最為權(quán)威的認(rèn)定主體，由市場(chǎng)進(jìn)行利益衡量可起到定紛止?fàn)幍淖饔谩Ｍㄟ^(guò)上述制度比較得知，面對(duì)征收補(bǔ)償問(wèn)題的錯(cuò)綜復(fù)雜，各國(guó)征收立法形成了差異化的補(bǔ)償思維和闡述路徑，這足以說(shuō)明，市場(chǎng)價(jià)值作為共同標(biāo)準(zhǔn)，并非構(gòu)建征收補(bǔ)償制度功能的關(guān)鍵要素，也非厘定補(bǔ)償范圍的主要依據(jù)，其僅為對(duì)征收所致權(quán)利損失進(jìn)行價(jià)值衡量的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。而“異類的法律制度或者法律規(guī)則在功能方面僅存在部分地相當(dāng)，卻仍有可能導(dǎo)致相似的結(jié)果?！惫P者認(rèn)為，共同的市場(chǎng)價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)為制度的比較研究提供了索引，其引出的深層次的“同質(zhì)性因素”是征收補(bǔ)償制度的功能趨同性。這就需要重新進(jìn)行征收補(bǔ)償制度的功能定位比較研究。

德國(guó)聯(lián)邦最高法院在1962年11月8日的判決中寫道，“征收補(bǔ)償之任務(wù)在于，對(duì)被征收人所施加的特殊犧牲（Sonderopfer）以及因?yàn)樵摖奚a(chǎn)生的財(cái)產(chǎn)損失加以補(bǔ)償……價(jià)值補(bǔ)償意味著，被征收人借助它能夠獲得同樣種類的物，或者同樣價(jià)值的客體……征收補(bǔ)償旨在通過(guò)補(bǔ)償給予被征收人所失去的同樣的替代品?！蓖ㄟ^(guò)“拿走什么，補(bǔ)償什么”的思維方式，實(shí)現(xiàn)與被征收財(cái)產(chǎn)分量相當(dāng)?shù)摹巴戎脫Q”，此乃征收補(bǔ)償?shù)闹贫裙δ?；同樣，日本最高法院在判決中寫道，“《土地收用法》所確立的損失補(bǔ)償之目的在于，可以讓被征收人取得在附近的、與被征收地同等之代替土地的金額?！迸c此同時(shí)，美國(guó)的公正補(bǔ)償制度旨在構(gòu)建一個(gè)“具有充分買家的公開、公平市場(chǎng)，進(jìn)而確定一個(gè)在該土地達(dá)到最高最優(yōu)使用用途的情況下，買主愿意付給賣主的合理價(jià)格”。該構(gòu)建的意義在于，使被征收人在接受補(bǔ)償?shù)漠?dāng)下，能夠無(wú)障礙地通過(guò)市場(chǎng)交易并取得同等置換物。美國(guó)最高法院指出，“個(gè)人有權(quán)獲得相應(yīng)于被征收財(cái)產(chǎn)而言完全和嚴(yán)格等同（full and exact equivalent）之補(bǔ)償，使其在金錢上處于和財(cái)產(chǎn)未被征收時(shí)同樣的地位”，因而應(yīng)“向私有產(chǎn)權(quán)人償還相應(yīng)的公平等價(jià)物”，便可實(shí)現(xiàn)公正補(bǔ)償?shù)闹贫裙δ?。比較法視野下，征收補(bǔ)償制度存在共同的推理結(jié)構(gòu)：通過(guò)賦予被征收人實(shí)現(xiàn)同等置換的能力，保障其征收前后財(cái)產(chǎn)及生活地位的對(duì)等性，欲達(dá)致此目標(biāo)，須以“結(jié)果安定性”原則為取向，填補(bǔ)征收所致后果損失，方能保障被征收人地位不因征收而減損。

三、我國(guó)現(xiàn)有征地補(bǔ)償制度的功能偏差

（一）比較法視野中的交易補(bǔ)償思維

首先，交易思維在我國(guó)處于重要位置。確實(shí)，“只有通過(guò)市場(chǎng)價(jià)格進(jìn)行補(bǔ)償才是最合理的補(bǔ)償”。但我國(guó)的社會(huì)制度環(huán)境與域外存在本質(zhì)差異，農(nóng)村土地屬于集體所有，城市土地為國(guó)家所有，土地所有權(quán)交易不存在，土地交易市場(chǎng)發(fā)育不充分，僅有的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地和國(guó)有建設(shè)用地市場(chǎng)缺乏穩(wěn)定性，價(jià)格評(píng)估機(jī)制標(biāo)準(zhǔn)化程度不足，直接適用交易價(jià)值補(bǔ)償原則自然不可行。

其次，借鑒了公平市場(chǎng)價(jià)值補(bǔ)償?shù)募夹g(shù)，沒(méi)有借鑒公平市場(chǎng)價(jià)值背后的制度倫理。征收補(bǔ)償制度呈現(xiàn)出趨同化的功能定位，即通過(guò)“同等置換”實(shí)現(xiàn)被征收人權(quán)利地位的不減損。而我國(guó)現(xiàn)行的征收補(bǔ)償制度，仍舊帶有濃厚的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)烙印，這與當(dāng)前快速城鎮(zhèn)化的背景與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制背離。我國(guó)應(yīng)當(dāng)明確同等置換的功能定位，遵循“對(duì)人主義”的思維導(dǎo)向確立征收補(bǔ)償?shù)姆秶?、方式及額度。只有實(shí)現(xiàn)被征收權(quán)利所承載功能的替換，才能實(shí)現(xiàn)“被征地農(nóng)民原有生活水平不降低”的目標(biāo)。集體土地權(quán)利所承載的功能分為“集體”和“農(nóng)民個(gè)體”兩個(gè)層面：其一，通過(guò)賦予農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和宅基地使用權(quán)，由農(nóng)民現(xiàn)實(shí)支配集體土地，實(shí)現(xiàn)對(duì)農(nóng)民生產(chǎn)和生活的保障；其二，集體所有制具有公有制屬性，集體所有權(quán)的權(quán)能不同于傳統(tǒng)所有權(quán)，集體僅對(duì)土地的利用行監(jiān)督之權(quán)力、盡服務(wù)之義務(wù)，征收僅導(dǎo)致集體對(duì)土地支配力的喪失。因而，征收導(dǎo)致的生產(chǎn)、生活保障的喪失，僅是針對(duì)農(nóng)民個(gè)體而言，而非農(nóng)民集體。結(jié)合《土地管理法修正案》第48條的體系解釋可知，征收標(biāo)的僅包含土地所有權(quán)、住宅所有權(quán)、地上附著物以及青苗所有權(quán)，而不包含土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)等他物權(quán)。這些承載著農(nóng)民生存保障功能的他項(xiàng)權(quán)利，由于缺乏獨(dú)立的補(bǔ)償?shù)匚?，只能納入安置補(bǔ)助費(fèi)的范圍?？梢哉f(shuō)，征收補(bǔ)償制度的立法設(shè)計(jì)，并未實(shí)現(xiàn)以農(nóng)民權(quán)益保護(hù)為本位的功能目標(biāo)。

（二）歷史視野中的產(chǎn)值倍數(shù)思維

遵循征收補(bǔ)償制度的演進(jìn)脈絡(luò)，可發(fā)現(xiàn)，指導(dǎo)我國(guó)征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)確立的立法始終帶有深刻的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)烙印。我國(guó)最早于1958年《國(guó)家建設(shè)征用土地辦法》中規(guī)定了征收補(bǔ)償?shù)姆秶⒎绞脚c標(biāo)準(zhǔn)，直至1982年《國(guó)家建設(shè)征用土地條例》，立法并未發(fā)生大的變化，即按照年產(chǎn)值倍數(shù)給付土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)，并給付青苗補(bǔ)償費(fèi)、地上附著物補(bǔ)償費(fèi)；1998年修訂后的《土地管理法》仍然延續(xù)了以土地原用途為依據(jù)的“年產(chǎn)值倍數(shù)法”補(bǔ)償思路。直到2019年《土地管理法修正案》第48條明確了“區(qū)片綜合地價(jià)”的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，給予征收補(bǔ)償突破原產(chǎn)值倍數(shù)的想象空間，增加對(duì)“同地同權(quán)”的向往。但事實(shí)上，自2005年國(guó)土資源部下發(fā)的《關(guān)于開展制訂征地統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)和征地區(qū)片綜合地價(jià)工作的通知》提出區(qū)片綜合地價(jià)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)以來(lái)，補(bǔ)償數(shù)額的測(cè)算仍舊是以土地年產(chǎn)值為重要衡量指標(biāo)，得出的結(jié)果與年產(chǎn)值倍數(shù)法確定的補(bǔ)償數(shù)額未有太大出入。我國(guó)征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，始終遵循的是土地年產(chǎn)值倍數(shù)法，各項(xiàng)改革措施和應(yīng)變策略不過(guò)是在“量”上做調(diào)整。

究其原因，我國(guó)征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確立，始終未能擺脫計(jì)劃經(jīng)濟(jì)思維的影響。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，集體土地征收一直作為國(guó)家進(jìn)行經(jīng)濟(jì)建設(shè)、實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的工具，農(nóng)民集體應(yīng)當(dāng)服從國(guó)家長(zhǎng)遠(yuǎn)利益。為防止被征地農(nóng)民普遍不滿，才給予農(nóng)民征收補(bǔ)償。但在當(dāng)時(shí)，處于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的集體經(jīng)濟(jì)組織具有強(qiáng)大的組織生產(chǎn)能力，僅將部分征地款項(xiàng)用于舉辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，便可實(shí)現(xiàn)失地人員的就業(yè)安置，因此，20世紀(jì)50年代初期，以年產(chǎn)值倍數(shù)法確立的征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)雖不公平，但強(qiáng)大的集體經(jīng)濟(jì)組織能夠妥善安排被征地者的生產(chǎn)和生活。1982年《國(guó)家建設(shè)征用土地條例》沿襲上述思路，規(guī)定可以通過(guò)發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、社隊(duì)工副業(yè)生產(chǎn)、遷隊(duì)或者并隊(duì)的途徑進(jìn)行安置。上述途徑仍未安置的，經(jīng)批準(zhǔn)可安排到集體所有制單位就業(yè)；生產(chǎn)隊(duì)土地被征完，又不具備遷隊(duì)、并隊(duì)條件的，經(jīng)批準(zhǔn)可轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口或城鎮(zhèn)戶口。然而，該補(bǔ)償思維如今已難以滿足實(shí)際需要：將補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)與土地產(chǎn)出能力掛鉤，僅能反映土地農(nóng)業(yè)用途的價(jià)值，而并非土地價(jià)值的全部，也不能反映土地作為永久性的和不可破壞的地力的價(jià)值，更不能體現(xiàn)環(huán)境和文化的價(jià)值，不僅造成農(nóng)民失去其賴以生存的物質(zhì)基礎(chǔ)，也失去了長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)的保障與平等發(fā)展的機(jī)會(huì)。

（三）制度改革應(yīng)遵循功能替代思維

一國(guó)的土地制度安排應(yīng)始終與其經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展條件相適應(yīng)。交易補(bǔ)償思維和產(chǎn)值倍數(shù)補(bǔ)償思維均難以實(shí)現(xiàn)被征收權(quán)益的同等置換。農(nóng)村土地制度的中國(guó)特色在于：土地不僅具有經(jīng)濟(jì)屬性，還承載著農(nóng)民生產(chǎn)、生活和生存保障功能。土地的社會(huì)保障功能與經(jīng)濟(jì)價(jià)值功能間的沖突，是我國(guó)征地補(bǔ)償制度要解決的矛盾之一。要實(shí)現(xiàn)征收補(bǔ)償制度的“同等置換”效果，必須遵循權(quán)利功能的替代思維。

首先，不能將征收補(bǔ)償數(shù)額確定為市場(chǎng)交易價(jià)格。其一，依靠市場(chǎng)交易價(jià)值補(bǔ)償實(shí)現(xiàn)被征收財(cái)產(chǎn)權(quán)益的同等置換，依賴于完備的土地市場(chǎng)交易環(huán)境。我國(guó)缺乏土地交易市場(chǎng)，導(dǎo)致土地市場(chǎng)價(jià)值無(wú)法準(zhǔn)確評(píng)估；其二，集體土地經(jīng)濟(jì)價(jià)值功能的實(shí)現(xiàn)必須以社會(huì)保障功能的實(shí)現(xiàn)為前提。即便依據(jù)中介機(jī)構(gòu)評(píng)估和類比置換法等方式可以評(píng)測(cè)出土地的市場(chǎng)價(jià)值，但以市場(chǎng)價(jià)值進(jìn)行補(bǔ)償，是否真正能夠?qū)崿F(xiàn)失地農(nóng)民的妥當(dāng)安置、保障其長(zhǎng)久生計(jì)，仍不無(wú)疑問(wèn)，因此，集體土地權(quán)利的功能承載并不能簡(jiǎn)單地以市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)價(jià)值評(píng)測(cè)。

其次，產(chǎn)值倍數(shù)法補(bǔ)償思維有可取之處，但并不足以實(shí)現(xiàn)失地農(nóng)民權(quán)益的同等置換。依據(jù)年產(chǎn)值倍數(shù)思維，以被征收土地凈產(chǎn)值為單位乘以承包期限得出的補(bǔ)償數(shù)額，可以實(shí)現(xiàn)對(duì)失地農(nóng)民經(jīng)營(yíng)權(quán)益的同等置換，但卻不足以保障失地農(nóng)民的長(zhǎng)久生計(jì)。農(nóng)民長(zhǎng)久的生計(jì)保障通過(guò)“現(xiàn)有承包關(guān)系穩(wěn)定不變”的政策得以確保，而根據(jù)《土地管理法》的規(guī)定，“土地補(bǔ)償費(fèi)按照年產(chǎn)值的六至十倍計(jì)算，安置補(bǔ)助費(fèi)按照年產(chǎn)值的四至六倍計(jì)算，但總和不得超過(guò)年產(chǎn)值的三十倍”，失地農(nóng)民至多可獲得征地所致的經(jīng)營(yíng)權(quán)益損失補(bǔ)償，對(duì)于“現(xiàn)有承包關(guān)系穩(wěn)定不變”政策確保的長(zhǎng)久的生計(jì)保障，并未在補(bǔ)償中體現(xiàn)。失地農(nóng)民權(quán)益補(bǔ)償應(yīng)遵循“失地補(bǔ)償和社會(huì)保障并用”路徑，使農(nóng)民除了獲得對(duì)被征收土地經(jīng)營(yíng)權(quán)益的貨幣補(bǔ)償之外，還可以獲得社會(huì)保障法意義上的社會(huì)保障。

四、按照功能定位重構(gòu)征地補(bǔ)償制度

征收補(bǔ)償之制度定位是確定補(bǔ)償內(nèi)容的前提。實(shí)現(xiàn)“同等置換”是征收補(bǔ)償制度的制度效果，補(bǔ)償制度的重構(gòu)應(yīng)緊密圍繞該效果的實(shí)現(xiàn)而展開。

（一）確立被征地農(nóng)民之補(bǔ)償主體地位

首先，實(shí)現(xiàn)征收補(bǔ)償制度從“對(duì)物主義”到“對(duì)人主義”的轉(zhuǎn)變，應(yīng)當(dāng)確立被征地農(nóng)民的補(bǔ)償主體地位。我國(guó)立法初步確立了財(cái)產(chǎn)性損失之外的生活權(quán)損失補(bǔ)償?shù)恼?dāng)性，為征收補(bǔ)償“對(duì)人主義”的轉(zhuǎn)變奠定了基礎(chǔ)，如2006年國(guó)務(wù)院頒布的《大中型水利水電工程建設(shè)征地補(bǔ)償和移民安置條例》第3、4條規(guī)定，補(bǔ)償應(yīng)遵循“以人為本……滿足移民生存與發(fā)展的需要”；此外，《土地管理法修正案》第48條和《民法典分編·物權(quán)編》第39條規(guī)定，安排被征地農(nóng)民的社會(huì)保障費(fèi)用，征收個(gè)人住宅的應(yīng)保障被征收人居住條件。但《物權(quán)法》中規(guī)定的補(bǔ)償項(xiàng)目?jī)H包含“土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)等”，土地補(bǔ)償費(fèi)作為對(duì)地上權(quán)利的直接補(bǔ)償，立法規(guī)定其歸屬于集體所有權(quán)人所有，卻又未明確土地補(bǔ)償費(fèi)的具體分配規(guī)則，導(dǎo)致被征地農(nóng)民補(bǔ)償主體地位的缺失，未體現(xiàn)“以被征地農(nóng)民權(quán)益保障為主體”的原則。確立被征地農(nóng)民的補(bǔ)償主體地位，不僅是對(duì)“以被征地農(nóng)民權(quán)益保障為中心”原則的宣示，更是因?yàn)?，只有以被征地農(nóng)民為主體展開補(bǔ)償內(nèi)容的設(shè)計(jì)，才能真正實(shí)現(xiàn)被征收土地權(quán)益的功能性置換。

其次，確立被征地農(nóng)民之補(bǔ)償主體地位具有正當(dāng)性。征收補(bǔ)償制度遵循“拿走什么，補(bǔ)償什么”的樸素正義，土地征收不僅導(dǎo)致所有權(quán)的滅失，還導(dǎo)致土地上他項(xiàng)權(quán)利的消失。他項(xiàng)權(quán)利的滅失是征收公益性實(shí)現(xiàn)過(guò)程中的特別犧牲，應(yīng)予補(bǔ)償。

最后，確立被征地農(nóng)民之補(bǔ)償主體地位能滿足現(xiàn)實(shí)需求。依據(jù)《土地管理法實(shí)施條例》第26條第1款和《民法典分編·物權(quán)編》第122條的規(guī)定，土地補(bǔ)償費(fèi)是對(duì)集體土地所有權(quán)的補(bǔ)償，歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有，同時(shí)，因征收導(dǎo)致權(quán)利喪失的用益物權(quán)人有權(quán)獲得相應(yīng)補(bǔ)償，但其只能以集體經(jīng)濟(jì)組織成員的身份參與到集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的土地補(bǔ)償費(fèi)分配，不能直接以他項(xiàng)權(quán)利喪失為由請(qǐng)求征收方給付補(bǔ)償，因此，他項(xiàng)權(quán)利人請(qǐng)求分配的依據(jù)是成員權(quán)，而非他項(xiàng)權(quán)利。但由集體經(jīng)濟(jì)組織決定土地補(bǔ)償費(fèi)分不分、分給誰(shuí)、如何分，將造成喪失權(quán)利的他項(xiàng)權(quán)利人與未被征地的其他成員地位的同質(zhì)化，在分配方案“多數(shù)決”的表決規(guī)則下，其權(quán)益極易遭受損害。根據(jù)現(xiàn)有補(bǔ)償規(guī)則，他項(xiàng)權(quán)利人根本沒(méi)有機(jī)會(huì)參與征收補(bǔ)償?shù)恼勁校y以通過(guò)制度途徑表達(dá)自身利益訴求，這與其權(quán)利的物權(quán)性質(zhì)相悖，嚴(yán)重侵害被征地農(nóng)民的合法權(quán)益。

賦予被征地農(nóng)民獨(dú)立的補(bǔ)償請(qǐng)求權(quán)，是“以被征地農(nóng)民為主體進(jìn)行補(bǔ)償內(nèi)容設(shè)計(jì)”路徑的必然要求。對(duì)此，域外征收法提供了可資借鑒的立法例。日本《土地收用法》第69條規(guī)定，土地所有人及關(guān)系人之損失可以獲得分別補(bǔ)償；德國(guó)《建筑法典》第97條規(guī)定，只要從權(quán)利人之權(quán)利沒(méi)有被繼續(xù)維持或者通過(guò)新的權(quán)利替代，則其應(yīng)獲單獨(dú)補(bǔ)償；英國(guó)《土地補(bǔ)償法》和《農(nóng)業(yè)持股法》分別確定了“被征收的土地占有人有權(quán)向征收機(jī)構(gòu)請(qǐng)求獲得‘侵?jǐn)_支付’和給予承租人單獨(dú)補(bǔ)償?shù)姆绞健薄?/p>

（二）“同等置換”之制度效果需依據(jù)權(quán)利功能屬性確定

1.土地所有權(quán)補(bǔ)償負(fù)載增值收益的分配

學(xué)界認(rèn)為，關(guān)于集體土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)以及補(bǔ)償范圍等的爭(zhēng)議，實(shí)質(zhì)上僅是增值收益分配矛盾的具體表現(xiàn)形式。目前，土地增值收益存在兩種分配主張：其一，土地增值收益漲價(jià)歸公。理論上，土地發(fā)展權(quán)源于土地國(guó)家管制，因而增值收益應(yīng)為國(guó)家所有，同時(shí)，基于社會(huì)再分配和公平的需要，可在二次分配過(guò)程中適當(dāng)提高對(duì)失地農(nóng)民的補(bǔ)償水平，完成增值收益向集體和農(nóng)民傾斜之目標(biāo)；其二，土地增值收益應(yīng)歸土地所有權(quán)人所有。土地發(fā)展權(quán)是從土地所有權(quán)中分離而來(lái)的一種相對(duì)獨(dú)立的物權(quán)，農(nóng)民集體自然應(yīng)享有土地增值收益。以上主張均能提高農(nóng)民的增值收益分配比例，但筆者較為認(rèn)同第二種主張。征收實(shí)現(xiàn)了集體土地的用途轉(zhuǎn)變，同時(shí)產(chǎn)生了土地增值收益，因此，土地增值收益并非依附于農(nóng)民的土地利用權(quán)，而是土地所有權(quán)。實(shí)現(xiàn)“提高農(nóng)民分享土地增值收益的分配比例”的改革目標(biāo)，應(yīng)以農(nóng)民集體為單位，而非失地農(nóng)民個(gè)人。

首先，不應(yīng)以失地農(nóng)民作為土地增值收益的分配主體?！巴戎脫Q”的制度效果決定，征收補(bǔ)償應(yīng)以“被征地農(nóng)民失去了什么”為視角展開，并以物之特征為衡量標(biāo)準(zhǔn)。物之價(jià)值需要根據(jù)其特性衡量，不僅包括土地的自然狀態(tài)，也包含所有對(duì)物的價(jià)值有影響的其他因素，如土地地理位置、土地建筑用途、周邊開發(fā)情況、土地發(fā)展?fàn)顩r以及其上影響價(jià)值的其他權(quán)利或負(fù)擔(dān)等。同時(shí)，征收補(bǔ)償制度旨在恢復(fù)“征收確定之時(shí)、征收效果產(chǎn)生之前”的權(quán)益狀態(tài)，以排除征收行為本身所生之利益。因而，被征地農(nóng)民所獲補(bǔ)償?shù)臅r(shí)間節(jié)點(diǎn)為征收確定時(shí)且征收效果產(chǎn)生之前，其并不分享土地用途轉(zhuǎn)變產(chǎn)生的土地增值收益。

其次，土地增值收益的分配應(yīng)通過(guò)集體土地所有權(quán)補(bǔ)償之形式實(shí)現(xiàn)。城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)背景形成了獨(dú)具中國(guó)特色的集體所有權(quán)制度。一直以來(lái)，國(guó)家對(duì)農(nóng)村土地進(jìn)行嚴(yán)格的用途管制，嚴(yán)重影響了農(nóng)村土地的經(jīng)濟(jì)價(jià)值；征收實(shí)現(xiàn)土地所有權(quán)轉(zhuǎn)化的同時(shí)，必將釋放巨大的土地增值收益，這部分土地價(jià)值是由“農(nóng)業(yè)支持工業(yè)、農(nóng)村支持城市”的發(fā)展路徑積累形成的，增值收益分配的正當(dāng)性應(yīng)當(dāng)著眼于對(duì)農(nóng)村奉獻(xiàn)和對(duì)農(nóng)民權(quán)益剝奪的歷史事實(shí)的尊重，因此，土地增值收益歸屬于集體土地所有權(quán)，具備歷史正當(dāng)性。征收補(bǔ)償確定以征收效果產(chǎn)生之前為時(shí)間節(jié)點(diǎn)，征收補(bǔ)償制度并不負(fù)載土地增值收益的分配，土地增值收益的分配應(yīng)當(dāng)通過(guò)集體所有權(quán)補(bǔ)償?shù)男问綄?shí)現(xiàn)，主要有兩點(diǎn)理由：其一，如上所言，土地增值收益歸屬于集體土地所有權(quán)。通過(guò)集體土地所有權(quán)補(bǔ)償實(shí)現(xiàn)增值收益的分配，具有權(quán)源正當(dāng)性；其二，現(xiàn)有補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)難以為農(nóng)民提供長(zhǎng)久的生存保障，而必須依賴于土地增值收益的分配。同時(shí)，土地出讓收益的分配也應(yīng)改變長(zhǎng)期以來(lái)“取之于農(nóng)、用之于城”的現(xiàn)實(shí)，遵循“取之于農(nóng)、用之于農(nóng)”的改革要求，由其負(fù)載失地農(nóng)民的生存保障，符合改革要求，且具有現(xiàn)實(shí)必要性。因此，應(yīng)確定固定比例的土地出讓金收入，作為集體土地所有權(quán)的征收補(bǔ)償金，用于失地農(nóng)民的社會(huì)保障；剩余出讓金作為土地增值收益調(diào)節(jié)金，由國(guó)家支配投入到農(nóng)村現(xiàn)代化建設(shè)。

2.依據(jù)權(quán)利所承載功能確定補(bǔ)償內(nèi)容

我國(guó)征收補(bǔ)償制度應(yīng)實(shí)現(xiàn)對(duì)“人”主義的轉(zhuǎn)變，以被征地農(nóng)民權(quán)益保障為中心、依據(jù)被征收土地權(quán)利所承載的功能，進(jìn)行補(bǔ)償內(nèi)容的立法設(shè)計(jì)。

首先，征收補(bǔ)償制度應(yīng)當(dāng)負(fù)載失地農(nóng)民的生存保障功能。學(xué)界對(duì)于征收補(bǔ)償制度是否應(yīng)當(dāng)承載農(nóng)村社會(huì)保障功能存在爭(zhēng)議。有學(xué)者認(rèn)為，征收補(bǔ)償制度與社會(huì)保障、住房保障等制度功能迥異，諸項(xiàng)制度混雜在同一程序中將導(dǎo)致各自功能的抵消，因而，應(yīng)當(dāng)剝離附著于征收補(bǔ)償制度的社會(huì)保障功能。對(duì)此，筆者不加認(rèn)同，征收補(bǔ)償制度之完善本就不能孤立看待，必須納入土地制度的整體框架之中，尊重“并非農(nóng)戶地權(quán)來(lái)源于集體，而是集體地權(quán)來(lái)源于農(nóng)戶”的歷史。集體土地所承載的生存保障功能通過(guò)用益物權(quán)實(shí)現(xiàn)，表現(xiàn)為土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和宅基地使用權(quán)。一方面，自家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制以來(lái)，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)經(jīng)歷了“類似于租賃權(quán)的債權(quán)屬性、物權(quán)法確認(rèn)的物權(quán)穩(wěn)定性、‘穩(wěn)定承包關(guān)系’政策保障下的權(quán)利長(zhǎng)久不變”的演進(jìn)歷程，充分展現(xiàn)出農(nóng)民與集體關(guān)系的特殊性：農(nóng)民集體恰恰是農(nóng)民自己組成的，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)與集體土地所有權(quán)的關(guān)系不能簡(jiǎn)單地用民法上的所有權(quán)與用益物權(quán)理論來(lái)解釋。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)設(shè)置的初衷更多是從社會(huì)保障出發(fā)，解決糧食短缺與農(nóng)民溫飽問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)人口生存保障，達(dá)致農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定。宅基地使用權(quán)旨在實(shí)現(xiàn)“居者有其屋”的基本權(quán)利，通過(guò)“一戶一宅、一宅一地”政策實(shí)現(xiàn)該權(quán)利承載的社會(huì)保障功能。該權(quán)利設(shè)置的初衷在于通過(guò)對(duì)集體所有的宅基地財(cái)產(chǎn)的無(wú)償配給，滿足集體成員的生存利益需求。綜上，農(nóng)村土地承擔(dān)了農(nóng)村的社會(huì)保障功能，通過(guò)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和宅基地使用權(quán)的形式實(shí)現(xiàn)。

其次，他項(xiàng)權(quán)利之補(bǔ)償厘定應(yīng)遵循“功能替代”路徑。征收補(bǔ)償?shù)谋举|(zhì)是補(bǔ)償被征收者因征收遭受的損失，征收所致?lián)p失后果并非僅指該權(quán)利本身，也造成他項(xiàng)權(quán)利所承載的社會(huì)保障功能的實(shí)現(xiàn)缺失。他項(xiàng)權(quán)利的補(bǔ)償內(nèi)容應(yīng)當(dāng)依據(jù)權(quán)利所承載的功能屬性確定，實(shí)現(xiàn)被征地農(nóng)民權(quán)益的“同等置換”，這不僅是社會(huì)穩(wěn)定的需要，更是對(duì)作為社會(huì)弱者存在的失地農(nóng)民進(jìn)行特殊保護(hù)的立法考量。

針對(duì)宅基地的征收補(bǔ)償。集體土地上房屋征收應(yīng)區(qū)別于國(guó)有土地上房屋征收，不可能按照國(guó)有土地征收補(bǔ)償?shù)某绦蚝蜆?biāo)準(zhǔn)對(duì)被征收土地農(nóng)民進(jìn)行安置補(bǔ)償。宅基地使用權(quán)遵循“一戶一宅”的原則并保持長(zhǎng)期穩(wěn)定，發(fā)揮著農(nóng)民生活保障之功用，因此，其補(bǔ)償?shù)闹匦脑谟诒Ｕ限r(nóng)戶宅基地資格權(quán)的實(shí)現(xiàn)。對(duì)宅基地征收進(jìn)行補(bǔ)償，可以采取“附近同等”的補(bǔ)償思路，以“使農(nóng)戶重新購(gòu)買到附近同等房屋”為標(biāo)準(zhǔn)給付補(bǔ)償金額；或者，為失地農(nóng)民提供安置地并按照建筑面積計(jì)算房屋結(jié)算成新的重置價(jià)格給付補(bǔ)償金；或者，將原來(lái)一家一戶的安置格局轉(zhuǎn)變?yōu)閷訕鞘阶≌?。由政府或者委托?shí)施征收的機(jī)構(gòu)建設(shè)安置樓，由集體經(jīng)濟(jì)組織負(fù)責(zé)進(jìn)行集中安置，并按照社區(qū)模式進(jìn)行社區(qū)建設(shè)和服務(wù)配套。當(dāng)然，也可以允許農(nóng)民將分配的安置樓轉(zhuǎn)為國(guó)有并持有產(chǎn)權(quán)證書，通過(guò)市場(chǎng)交易實(shí)現(xiàn)房屋的財(cái)產(chǎn)屬性，讓農(nóng)民分享城市化成果，并為其職業(yè)轉(zhuǎn)變提供資本支持。實(shí)現(xiàn)上述安置與補(bǔ)償所需資金，均應(yīng)從土地補(bǔ)償費(fèi)中扣除，土地增值收益分配給“農(nóng)民集體”的比例至少應(yīng)當(dāng)滿足此項(xiàng)資金需求。

針對(duì)承包地的征收補(bǔ)償。首先應(yīng)當(dāng)明確，因承包關(guān)系喪失所需要的補(bǔ)償金額應(yīng)從土地補(bǔ)償費(fèi)中扣除，土地增值收益分配給“農(nóng)民集體”的比例至少應(yīng)當(dāng)滿足此項(xiàng)資金需求。“穩(wěn)定現(xiàn)有土地承包關(guān)系并保持長(zhǎng)久不變”的改革要求，并非是“承包資格權(quán)作為集體成員權(quán)，應(yīng)保持長(zhǎng)久性”，而是指“已有的承包關(guān)系期限應(yīng)無(wú)限延長(zhǎng)，使農(nóng)民承包的地塊總體上保持穩(wěn)定不變”。其中，長(zhǎng)久不變的承包關(guān)系經(jīng)由農(nóng)民集體成員權(quán)得以確保，因而，從土地所有權(quán)補(bǔ)償項(xiàng)目中扣除該筆補(bǔ)償額具有正當(dāng)性。其次，耕地的征收補(bǔ)償，應(yīng)將本集體內(nèi)承包地的同等置換設(shè)置為優(yōu)先補(bǔ)償路徑。農(nóng)民以土地為其生存保障來(lái)源，單純的金錢補(bǔ)償不足以彌補(bǔ)其所受損失，最好的補(bǔ)償辦法就是為其提供一塊安置地繼續(xù)從事農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)；農(nóng)戶放棄或者不能獲得承包地置換的，除按照“年產(chǎn)值乘以剩余承包期限”給付補(bǔ)償金額之外，還應(yīng)當(dāng)從土地補(bǔ)償費(fèi)中支付社會(huì)保障費(fèi)用以及就業(yè)安置費(fèi)用等。

保留集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的征收路徑。自黨的十八屆三中全會(huì)提出“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)”，“實(shí)現(xiàn)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地與國(guó)有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)”以來(lái)，全國(guó)33個(gè)縣（市、區(qū)）展開了集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革，并形成了相對(duì)成熟的規(guī)則體系，為集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的市場(chǎng)價(jià)值評(píng)估創(chuàng)造了條件。雖然學(xué)界多持集體建設(shè)用地直接入市的觀點(diǎn)，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地應(yīng)與國(guó)有建設(shè)用地具備相同的權(quán)利內(nèi)容、適用相同的交易規(guī)則、并受同等的規(guī)劃與用途管制。但在各地進(jìn)行的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市探索中，濟(jì)南的“權(quán)利轉(zhuǎn)讓模式”、浙江省湖州市的“混合模式”以及重慶的“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤模式”仍然保留了集體建設(shè)用地的征收路徑。筆者認(rèn)為，當(dāng)下集體建設(shè)用地入市改革，不能一刀切地否定集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的征收。但不論是征收還是直接入市，農(nóng)民集體都應(yīng)當(dāng)獲得建設(shè)用地的市場(chǎng)價(jià)值，在此制度共識(shí)的基礎(chǔ)上進(jìn)行集體建設(shè)用地入市改革，才能體現(xiàn)對(duì)農(nóng)民權(quán)益的充分尊重。

結(jié) 語(yǔ)

六十余年間，征收補(bǔ)償始終未能擺脫立法初期制度框架的制約，立法也未走出“給付征收補(bǔ)償、保障國(guó)家建設(shè)順利進(jìn)行”的歷史泥淖。當(dāng)下，城鎮(zhèn)化已經(jīng)進(jìn)入快速發(fā)展時(shí)期，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村和農(nóng)民現(xiàn)代化的機(jī)遇已經(jīng)到來(lái)。法律制度運(yùn)作的科學(xué)性和體系性要求將征收補(bǔ)償制度視為土地制度整體問(wèn)題的一個(gè)環(huán)節(jié)、一個(gè)方面，尤其是在農(nóng)民已然對(duì)土地制度形成法感情的情況下，必須尊重農(nóng)民地權(quán)構(gòu)建的理念，并落實(shí)到征收補(bǔ)償制度的構(gòu)建環(huán)節(jié)。征收補(bǔ)償內(nèi)容的重構(gòu)應(yīng)以其制度功能為導(dǎo)向，以“同等置換”效果為目標(biāo)，重新厘定補(bǔ)償?shù)姆秶胺绞?。這一路徑是實(shí)現(xiàn)集體土地所承載社會(huì)功能的必然選擇，也是解決土地增值收益分配問(wèn)題的應(yīng)然要求。農(nóng)民不能單單被動(dòng)接受征收的結(jié)果，還應(yīng)當(dāng)享有土地制度改革的福利。當(dāng)前進(jìn)行的三權(quán)分置等一系列土地制度改革，必將為農(nóng)村社會(huì)帶來(lái)巨大的經(jīng)濟(jì)活力，為征收補(bǔ)償改革準(zhǔn)備更寬闊的制度空間。

注釋：

②王興運(yùn)：《土地征收補(bǔ)償制度研究》，載《中國(guó)法學(xué)》2005年第3期，第135頁(yè)。

③提出此觀點(diǎn)的研究成果較多，可參見屈茂輝、周志芳：《中國(guó)土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)研究——基于地方立法文本的分析》，載《法學(xué)研究》2009年第3期，第175頁(yè)；宋志紅：《美國(guó)征收補(bǔ)償?shù)墓绞袌?chǎng)價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)及對(duì)我國(guó)的啟示》，載《法學(xué)家》2014年第6期，第173頁(yè)；方澗、沈開舉：《我國(guó)集體土地征收與補(bǔ)償制度之嬗變與未來(lái)——兼評(píng)<土地管理法（修正案征求意見稿）>》，載《河北法學(xué)》2018年第8期，第126頁(yè)；高魯嘉、齊延平：《論美國(guó)征收法上的“公平補(bǔ)償”原則——兼論中國(guó)征收補(bǔ)償法律制度之完善》，載《學(xué)習(xí)與探索》2018年第4期，第96頁(yè)。

④屈茂輝、周志芳：《中國(guó)土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)研究——基于地方立法文本的分析》，載《法學(xué)研究》2009年第3期，第171頁(yè)。

⑥鄭曉劍：《侵權(quán)損害完全賠償原則之檢討》，載《法學(xué)》2017年第12期，第168～169頁(yè)。

⑦M(jìn)edicus/Lorena,Schuldrecht I Allgemeiner Teil,18.Aufl.,Rn.624-635;BeckOK GG/Axer GG Art.14.Rn.127.轉(zhuǎn)引自袁治杰：《德國(guó)土地征收補(bǔ)償法律機(jī)制研究》，載《環(huán)球法律評(píng)論》2016年第3期，第120頁(yè)。

⑧曾世雄：《損害賠償法原理》，中國(guó)政法大學(xué)出版社2001年版，第17頁(yè)。

⑨Pennsylvania Coal Co.V.Mahon,260 U.S.393(1922).