馬 戎

（北京大學(xué)，北京 100871）

20世紀(jì)90年代，中國(guó)一些民族地區(qū)開(kāi)始出現(xiàn)一些值得警惕的不良勢(shì)頭（如1990年5月南疆“巴仁鄉(xiāng)事件”）。進(jìn)入21世紀(jì)后，隨著全國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)全面發(fā)展和“西部大開(kāi)發(fā)”戰(zhàn)略的推進(jìn)，地區(qū)之間的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差距和地區(qū)之間的語(yǔ)言、文化與宗教差異逐步凸顯，先后出現(xiàn)2008年拉薩“3·14”事件和2009年烏魯木齊“7·5”事件等一系列震驚全國(guó)的群體性暴力恐怖事件，引發(fā)全國(guó)人民和學(xué)術(shù)界的反思。因此，我國(guó)學(xué)術(shù)界自2000年以來(lái)圍繞著是否需要對(duì)新中國(guó)成立以來(lái)我國(guó)民族理論、制度和相關(guān)政策進(jìn)行反思開(kāi)展討論，并對(duì)如何改善當(dāng)前我國(guó)民族關(guān)系的基本思路等方面出現(xiàn)重大爭(zhēng)議。①馬戎：《重構(gòu)中國(guó)的民族話(huà)語(yǔ)體系》，《中央社會(huì)主義學(xué)院學(xué)報(bào)》2017年第2期，第40-42頁(yè)。由于“民族區(qū)域自治”是我黨民族工作中的旗幟和核心話(huà)語(yǔ)，因此在對(duì)新中國(guó)成立以來(lái)我國(guó)處理民族問(wèn)題的理論、制度、政策進(jìn)行反思的討論中，如何看待民族區(qū)域自治制度必然成為核心議題和主要的爭(zhēng)議焦點(diǎn)。

一、理解和改善我國(guó)民族關(guān)系的兩個(gè)思路

對(duì)于今后應(yīng)如何改善我國(guó)民族關(guān)系的對(duì)策性建議，學(xué)者們?cè)谟懻撝刑岢鰞蓚€(gè)完全不同的思路。

（一）認(rèn)為改善我國(guó)民族關(guān)系的核心是真正落實(shí)《民族區(qū)域自治法》

學(xué)者提出的第一個(gè)思路，即在理論上不僅應(yīng)繼續(xù)堅(jiān)持新中國(guó)成立以來(lái)的“民族”話(huà)語(yǔ)體系和基本制度政策，還應(yīng)當(dāng)通過(guò)進(jìn)一步加強(qiáng)民族區(qū)域自治制度建設(shè)并強(qiáng)化民族優(yōu)惠政策的力度來(lái)保護(hù)少數(shù)民族的特殊政治權(quán)利和各項(xiàng)群體性利益。一些人認(rèn)為唯有全面落實(shí)《民族區(qū)域自治法》，特別是為五大自治區(qū)制定《自治條例》，才是真正落實(shí)“自治權(quán)”，從而改善中國(guó)一些地區(qū)趨于惡化的民族關(guān)系，實(shí)現(xiàn)西藏、新疆的社會(huì)穩(wěn)定。因此，應(yīng)當(dāng)加緊全面制訂各自治區(qū)、自治州的“民族區(qū)域自治條例”，制定各自治地方政府可在相關(guān)方面實(shí)施自主管理權(quán)的具體法規(guī)，并要求給民族區(qū)域自治制度提級(jí)和擴(kuò)容。

一些學(xué)者尖銳批評(píng)《民族區(qū)域自治法》始終沒(méi)有得到全面和切實(shí)的落實(shí)，認(rèn)為制定五大自治區(qū)的自治條例是當(dāng)前堅(jiān)持和完善民族區(qū)域制度和改善民族關(guān)系所面臨的最大問(wèn)題，同時(shí)呼吁加強(qiáng)國(guó)家民委在指導(dǎo)民族工作中的權(quán)威地位，認(rèn)為民委系統(tǒng)應(yīng)當(dāng)成為真正能夠在中央和地方政府中代表少數(shù)民族利益和捍衛(wèi)少數(shù)民族自治權(quán)的代表機(jī)構(gòu)，以便與其他部委和各級(jí)機(jī)構(gòu)進(jìn)行有效的博弈。

（二）認(rèn)為應(yīng)當(dāng)通過(guò)加強(qiáng)中華民族的“民族”認(rèn)同來(lái)消除族群隔閡

學(xué)者提出的第二個(gè)思路，認(rèn)為中國(guó)社會(huì)發(fā)展到21世紀(jì)已無(wú)法界定各少數(shù)民族的“本民族內(nèi)部事務(wù)”并確立“自主管理”的權(quán)限范圍，因此在新的社會(huì)歷史條件下，應(yīng)當(dāng)在充分尊重少數(shù)民族各自歷史記憶和傳統(tǒng)文化的前提下，逐步強(qiáng)化全體國(guó)民對(duì)“中華民族”的政治認(rèn)同，以現(xiàn)代公民權(quán)的法理為依據(jù)，積極改善少數(shù)民族國(guó)民的生存和發(fā)展條件；認(rèn)為少數(shù)民族關(guān)心的所有權(quán)益（語(yǔ)言文化權(quán)、宗教信仰自由、就業(yè)發(fā)展權(quán)、生存環(huán)境保護(hù)、司法平等權(quán)等），都可以在合法公民權(quán)利和中華人民共和國(guó)憲法框架下得到完滿(mǎn)解決。①馬戎：《重構(gòu)中國(guó)的民族話(huà)語(yǔ)體系》，《中央社會(huì)主義學(xué)院學(xué)報(bào)》2017年第2期，第44頁(yè)。我國(guó)《國(guó)家人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃（2012—2015年）》在“工作權(quán)利”“基本生活水準(zhǔn)權(quán)利”“社會(huì)保障權(quán)利”“健康權(quán)利”“受教育權(quán)利”“文化權(quán)利”“環(huán)境權(quán)利”這7個(gè)方面都提出了具體的量化指標(biāo)，政府正在積極推動(dòng)各地區(qū)、各族群的公共服務(wù)和社會(huì)福利均等化。因此，我國(guó)民族工作今后努力方向應(yīng)是加強(qiáng)各族民眾對(duì)“中華民族”的認(rèn)同，大力宣傳憲法、宣傳公民權(quán)的具體內(nèi)容并制定落實(shí)措施；清晰界定各類(lèi)具體事件（如宗教活動(dòng)）的“合法”與“非法”性質(zhì)，按照國(guó)家法律（而不是基層政府的“土政策”）進(jìn)行管理。

與此同時(shí)，在處理各類(lèi)糾紛矛盾時(shí)，應(yīng)把對(duì)涉及者身份的認(rèn)定從“某民族成員”轉(zhuǎn)換為“公民個(gè)體”，凡是涉及公民權(quán)責(zé)的糾紛不應(yīng)由民委機(jī)關(guān)來(lái)“落實(shí)民族政策”，而應(yīng)當(dāng)由民政、公安、司法等機(jī)構(gòu)根據(jù)我國(guó)民法、刑法等法律規(guī)范來(lái)裁決和處理。我國(guó)民族工作中的“法治”應(yīng)該是憲法、國(guó)家法律框架內(nèi)的法治，而不是脫離憲法精神去強(qiáng)調(diào)“民族區(qū)域自治”和各民族特定集體權(quán)利的法治。政府的教育、人事、就業(yè)部門(mén)應(yīng)當(dāng)努力提高少數(shù)民族勞動(dòng)者在各行業(yè)參與國(guó)家工業(yè)化、現(xiàn)代化發(fā)展的程度，使他們逐步達(dá)到與漢族勞動(dòng)者大致相同的競(jìng)爭(zhēng)能力，從而在自尊和自信的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)共同繁榮。

從以上爭(zhēng)論可以看出，真正的核心議題都是圍繞《民族區(qū)域自治法》而展開(kāi)。今天，面對(duì)嚴(yán)峻的國(guó)際形勢(shì)和一些地區(qū)出現(xiàn)的民族分裂活動(dòng)，中央大力號(hào)召構(gòu)建并鑄牢中華民族共同體意識(shí)，而《民族區(qū)域自治法》完全不提“中華民族”。由于當(dāng)前所有與民族理論和對(duì)策建議的討論都無(wú)法回避1984年頒布的《民族區(qū)域自治法》，因此，非常有必要回顧《民族區(qū)域自治法》出臺(tái)的歷史背景，并對(duì)它的基本內(nèi)容進(jìn)行討論。

二、我國(guó)“民族區(qū)域自治制度”產(chǎn)生的歷史過(guò)程

首先回顧一下我國(guó)“民族區(qū)域自治制度”產(chǎn)生的歷史過(guò)程。

（一）“聯(lián)邦制”和“民族自決權(quán)”

中國(guó)共產(chǎn)黨自建黨初始便深受列寧、斯大林民族理論和蘇聯(lián)體制的影響。列寧的民族理論有一個(gè)重要觀(guān)點(diǎn)是“民族自決權(quán)”。1922年黨的二大文件提出的建國(guó)綱領(lǐng)是“統(tǒng)一中國(guó)本部（包括東三省）為真正民主共和國(guó)；蒙古、西藏、回疆三部實(shí)行自治，為民主自治邦；在自由聯(lián)邦制原則上，聯(lián)合蒙古、西藏、回疆，建立中華聯(lián)邦共和國(guó)”①中共中央統(tǒng)戰(zhàn)部編：《民族問(wèn)題文獻(xiàn)匯編（1921.7-1949.9）》，北京：中共中央黨校出版社，1991年，第18頁(yè)。。1931年《中華蘇維埃共和國(guó)憲法大綱》提出：“中國(guó)蘇維埃政權(quán)承認(rèn)中國(guó)境內(nèi)少數(shù)民族的自決權(quán)，一直承認(rèn)到各弱小民族有同中國(guó)脫離，自己成立獨(dú)立的國(guó)家的權(quán)利”②中共中央統(tǒng)戰(zhàn)部編：《民族問(wèn)題文獻(xiàn)匯編（1921.7-1949.9）》，第166頁(yè)。。1945年《黨章》提出的目標(biāo)是建立“建立獨(dú)立、自由、民主、統(tǒng)一和富強(qiáng)的各革命階級(jí)聯(lián)盟與各民族自由聯(lián)合的新民主主義聯(lián)邦共和國(guó)”③中共中央統(tǒng)戰(zhàn)部編：《民族問(wèn)題文獻(xiàn)匯編（1921.7-1949.9）》，第748頁(yè)。?？谷諔?zhàn)爭(zhēng)勝利后，中國(guó)國(guó)內(nèi)外形勢(shì)發(fā)生重大變化。1946年1月，中共代表團(tuán)在政治協(xié)商會(huì)議提出的《和平建國(guó)綱領(lǐng)草案》提出“在少數(shù)民族區(qū)域，應(yīng)承認(rèn)各民族的平等地位及其自治權(quán)”④中共中央統(tǒng)戰(zhàn)部編：《民族問(wèn)題文獻(xiàn)匯編（1921.7-1949.9）》，第991頁(yè)。，沒(méi)有再提“聯(lián)邦制”?！奥?lián)邦制”從此退出中國(guó)共產(chǎn)黨的話(huà)語(yǔ)體系，黨也不再?gòu)?qiáng)調(diào)“民族自決權(quán)”。

1949年9月的《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》，是為建國(guó)后政治制度創(chuàng)建提出的綱領(lǐng)性文件?！豆餐V領(lǐng)》第六章“民族政策”的第五十一條中，提出“各少數(shù)民族聚居的地區(qū)，應(yīng)實(shí)行民族的區(qū)域自治，按照民族聚居的人口多少和區(qū)域大小，分別建立各種民族自治機(jī)關(guān)。凡各民族雜居的地方及民族自治區(qū)內(nèi)，各民族在當(dāng)?shù)卣?quán)機(jī)關(guān)中均應(yīng)有相當(dāng)名額的代表”。在1949年的國(guó)內(nèi)外形勢(shì)下，《共同綱領(lǐng)》明確把“民族區(qū)域自治”作為新中國(guó)處理民族問(wèn)題的基本政治制度，展示出中共中央在民族問(wèn)題政治綱領(lǐng)上的歷史演變。同時(shí)，整部《共同綱領(lǐng)》沒(méi)有提及“中華民族”這個(gè)概念，這與1954年《憲法》的話(huà)語(yǔ)體系是一致的。

（二）1952年的《中華人民共和國(guó)民族區(qū)域自治實(shí)施綱要》

1952年8月，政務(wù)院頒布《中華人民共和國(guó)民族區(qū)域自治實(shí)施綱要》，該文件成為1984年《民族區(qū)域自治法》的雛形，其整體結(jié)構(gòu)與1984年《民族區(qū)域自治法》基本相同。與《實(shí)施綱要》相比，1984年的《民族區(qū)域自治法》增加了“序言”，在結(jié)構(gòu)上保留了第一章“總則”，并從原來(lái)的3條增加到11條?！秾?shí)施綱要》的第二章“自治區(qū)”（6條）和第三章“自治機(jī)關(guān)”（4條）在《民族區(qū)域自治法》中被合并為第二章“民族自治地方的建立和自治機(jī)關(guān)的組成”（7條）?！秾?shí)施綱要》的第四章“自治權(quán)利”成為《民族區(qū)域自治法》的第三章“自治機(jī)關(guān)的自治權(quán)”，從11條大幅增加到28條?！睹褡鍏^(qū)域自治法》的第四章“民族自治地方的人民法院和人民檢察院”（2條）是新增內(nèi)容?！秾?shí)施綱要》的第五章“自治區(qū)內(nèi)的民族關(guān)系”（5條），在《民族區(qū)域自治法》中仍是第五章“民族自治地方內(nèi)的民族關(guān)系”（6條）。《實(shí)施綱要》的第六章“上級(jí)人民政府的領(lǐng)導(dǎo)原則”（6條），在《民族區(qū)域自治法》中仍為第六章“上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)的職責(zé)”，數(shù)量增至19條。《實(shí)施綱要》的第七章“附則”有5條，《民族區(qū)域自治法》第七章“附則”只有兩條。①全國(guó)人大常委會(huì)秘書(shū)處秘書(shū)組、國(guó)家民委政法司編：《中國(guó)民族區(qū)域自治法律法規(guī)通典》，北京：中央民族大學(xué)出版社，2002年，第13-28頁(yè)、第87-92頁(yè)。

整體比較，1984年的《民族區(qū)域自治法》與1952年的《民族區(qū)域自治實(shí)施綱要》的基本結(jié)構(gòu)相似，“自治權(quán)”部分從11條增至28條，新增部分主要涉及招工、鼓勵(lì)發(fā)展非公有制經(jīng)濟(jì)、森林草場(chǎng)所有權(quán)、自然資源、基本建設(shè)、企事業(yè)管理、外貿(mào)、開(kāi)支標(biāo)準(zhǔn)、稅收、銀行、流動(dòng)人口管理、環(huán)境保護(hù)等。“上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)的職責(zé)”部分從6條增至19條，具體開(kāi)列了對(duì)自治地方各項(xiàng)事業(yè)進(jìn)行扶助、指導(dǎo)和提供資助的具體領(lǐng)域。1984年《民族區(qū)域自治法》的突出特點(diǎn)，是第二十一條至第四十五條共在25個(gè)方面詳細(xì)規(guī)定了民族自治地方各項(xiàng)自主權(quán)或自治權(quán)。②宋才發(fā)主編：《民族區(qū)域自治法通論》，北京：民族出版社，2003年，第361-364頁(yè)。

對(duì)比《實(shí)施綱要》和《民族區(qū)域自治法》，有幾點(diǎn)特別值得關(guān)注。

第一，兩個(gè)文件都沒(méi)有提到“中華民族”這一最重要的概念，這是二者的共性。

第二，在《實(shí)施綱要》第四章“自治權(quán)利”的第十四條“各民族自治區(qū)自治機(jī)關(guān)的具體形式，依照實(shí)行區(qū)域自治的民族大多數(shù)人民及與人民有聯(lián)系的領(lǐng)袖人物的志愿”和第十八條“各民族自治區(qū)的內(nèi)部改革，依照各民族大多數(shù)人民及與人民有聯(lián)系的領(lǐng)袖人物的志愿”。這兩條是《民族區(qū)域自治法》沒(méi)有的，體現(xiàn)出上世紀(jì)50年代初期中國(guó)的特殊國(guó)情。那時(shí)西藏剛剛和平解放，噶廈政府依然存在，中央政府提及今后如何在像西藏這樣具有特殊情況的地區(qū)建立自治地方時(shí)，在“自治機(jī)關(guān)的具體形式”和“何時(shí)開(kāi)啟內(nèi)部改革”方面保留了一定的協(xié)商空間，沒(méi)有采取全國(guó)“一刀切”的統(tǒng)一形式和時(shí)間表，體現(xiàn)的是“實(shí)事求是”的務(wù)實(shí)精神。

第三，《民族區(qū)域自治法》“自治機(jī)關(guān)的自治權(quán)”增添了第二十條：“上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)的決議、決定、命令和指示，如有不適合民族自治地方實(shí)際情況的，自治機(jī)關(guān)可以報(bào)經(jīng)該上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，變通執(zhí)行或者停止執(zhí)行；該上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在收到報(bào)告之日起六十日內(nèi)給予答復(fù)”。這一條是《實(shí)施綱要》中不曾有的，客觀(guān)上賦予自治地方政府“變通執(zhí)行或拒絕執(zhí)行中央政府命令和決議的自治權(quán)”，在法律層面提高了自治地方的行政自主權(quán)，這一條是二者之間最大的區(qū)別，在基本思路上與20世紀(jì)80年代初“撥亂反正”中反“左”的方向是一致的。我國(guó)一些邊疆地區(qū)的歷史發(fā)展軌跡和社會(huì)內(nèi)部狀況與內(nèi)地差別較大，一些符合漢族地區(qū)實(shí)際情況的制度和政策，有可能并不適宜在這些地區(qū)推行，給予民族聚居地區(qū)以一定的變通執(zhí)行的權(quán)利，符合“實(shí)事求是”的科學(xué)精神，但是應(yīng)以什么樣的表述形式和分寸拿捏寫(xiě)入《民族區(qū)域自治法》，這是需要慎重考慮的大問(wèn)題。如果這個(gè)“變通執(zhí)行或拒絕執(zhí)行中央政府命令和決議的自治權(quán)”缺乏約束機(jī)制或被無(wú)限放大，在一定的內(nèi)部和外部條件下，就有可能帶來(lái)政治分裂的風(fēng)險(xiǎn)。

（三）歷次《憲法》中的“民族區(qū)域自治”

在1954年、1975年、1978年和1982年，我國(guó)先后制定了4部《憲法》。在1954年《憲法》中，涉及民族自治區(qū)地方自治機(jī)關(guān)的規(guī)定有6條。1975年《憲法》是在“文化大革命”過(guò)程中制定的，涉及民族區(qū)域自治地方自治機(jī)關(guān)的規(guī)定從6條銳減為1條?！拔母铩苯Y(jié)束后制定的1978年《憲法》，涉及民族自治地方自治機(jī)關(guān)的規(guī)定從1條增至3條。

1982年，中國(guó)大陸已全面推動(dòng)“撥亂反正”和落實(shí)政策。這一年制定的《憲法》對(duì)民族自治地方自治機(jī)關(guān)的規(guī)定從3條大幅增至11條，不僅恢復(fù)了1954年《憲法》關(guān)于“各少數(shù)民族聚居的地方實(shí)行區(qū)域自治”的要求，并增加了“設(shè)立自治機(jī)關(guān)，行使自治權(quán)”部分，羅列和強(qiáng)化了“自治權(quán)”的各項(xiàng)具體內(nèi)容①雷振揚(yáng)、王明龍：《改革開(kāi)放40年民族區(qū)域制度的發(fā)展與完善》，《中南民族大學(xué)學(xué)報(bào)》2018年第9期，第10頁(yè)。。在20世紀(jì)80年代初期的中國(guó)社會(huì)，自上而下地針對(duì)“文革”中“極左”思潮開(kāi)展了“撥亂反正”和對(duì)階級(jí)斗爭(zhēng)擴(kuò)大化行為的“落實(shí)政策”，這是當(dāng)時(shí)國(guó)內(nèi)社會(huì)的政治大氣候，也是理解1982年《憲法》有關(guān)“民族區(qū)域自治”部分的論述和隨后出臺(tái)的1984年《民族區(qū)域自治法》的重要?dú)v史背景。

（四）1984年《民族區(qū)域自治法》頒布后已成為民族工作的旗幟和核心話(huà)語(yǔ)

《中華人民共和國(guó)民族區(qū)域自治法》于1984年正式頒布②2001年2月的第九屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)通過(guò)了關(guān)于修改《中華人民共和國(guó)民族區(qū)域自治法》的決定，進(jìn)行了部分章節(jié)的修訂，但基本架構(gòu)和主要內(nèi)容沒(méi)有變化。。此后，人民代表大會(huì)制度、中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作與政治協(xié)商制度、民族區(qū)域自治制度，已經(jīng)被中央政府視為我國(guó)三大基本政治制度。

鄧小平同志1987年10月會(huì)見(jiàn)匈牙利社會(huì)主義工人黨總書(shū)記卡達(dá)爾時(shí)說(shuō)：“解決民族問(wèn)題，中國(guó)采取的不是民族共和國(guó)聯(lián)邦的制度，而是民族區(qū)域自治的制度?！苯瓭擅裢驹?999年9月中央第二次民族工作會(huì)議上的講話(huà)中說(shuō)：“民族區(qū)域自治，是我國(guó)的一項(xiàng)基本政治制度。它把國(guó)家的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)與少數(shù)民族聚居區(qū)的區(qū)域自治緊密結(jié)合起來(lái)，具有強(qiáng)大的政治生命力。我們要始終不渝地堅(jiān)持并不斷加以完善?！焙\濤同志在2005年5月中央第三次民族工作會(huì)議上的講話(huà)中說(shuō)：“民族區(qū)域自治，作為解決我國(guó)民族問(wèn)題的一條基本經(jīng)驗(yàn)不容置疑，作為我國(guó)的一項(xiàng)基本政治制度不容動(dòng)搖，作為我國(guó)社會(huì)主義的一大政治優(yōu)勢(shì)不容削弱?！庇纱丝梢?jiàn)，民族區(qū)域自治制度在中央最高領(lǐng)導(dǎo)人的歷次講話(huà)中，不斷地被加以肯定，多年來(lái)已經(jīng)成為中國(guó)共產(chǎn)黨民族工作話(huà)語(yǔ)體系中的核心部分，成為政府官員、學(xué)者和民眾都不敢輕易質(zhì)疑的“政治傳統(tǒng)”。

需要再次指出，1984年《民族區(qū)域自治法》提到“中華人民共和國(guó)是全國(guó)各族人民共同締造的統(tǒng)一的多民族國(guó)家”，堅(jiān)持“各民族自治地方都是中華人民共和國(guó)不可分離的部分”，強(qiáng)調(diào)“各少數(shù)民族聚居的地方實(shí)行區(qū)域自治，設(shè)立自治機(jī)關(guān)，行使自治權(quán)。實(shí)行民族區(qū)域自治，體現(xiàn)了國(guó)家充分尊重和保障各少數(shù)民族管理本民族內(nèi)部事務(wù)權(quán)利的精神”。但是，這部設(shè)計(jì)用來(lái)指導(dǎo)中國(guó)民族關(guān)系的《民族區(qū)域自治法》，卻沒(méi)有一處提及“中華民族”。在今天看來(lái)，這不能不說(shuō)是一個(gè)重大缺失。

三、中央第四次民族工作會(huì)議對(duì)于“民族區(qū)域自治”的表述

我國(guó)有關(guān)民族理論的學(xué)術(shù)辯論（包括“民族”概念的定義、是否存在“中華民族”、今后應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)民族區(qū)域自治制度還是構(gòu)建中華民族共同體意識(shí)）已經(jīng)持續(xù)近20年。2014年中央第四次民族工作會(huì)議提出的主要任務(wù)是“準(zhǔn)確把握新形勢(shì)下民族問(wèn)題、民族工作的特點(diǎn)和規(guī)律，統(tǒng)一思想認(rèn)識(shí)，明確目標(biāo)任務(wù)，堅(jiān)定信心決心，提高做好民族工作能力和水平”。因此，仔細(xì)解讀這次會(huì)議的文件，有助于我們理解我國(guó)民族工作的大方向。

（一）堅(jiān)持和完善民族區(qū)域自治制度要做到“兩個(gè)結(jié)合”

如上所述，民族區(qū)域自治是新中國(guó)成立之初就被正式確定為解決中國(guó)民族問(wèn)題的基本制度，獲得多位最高領(lǐng)導(dǎo)人一再肯定，已成為中國(guó)共產(chǎn)黨民族工作話(huà)語(yǔ)體系的核心部分。同時(shí)，由于我國(guó)許多與少數(shù)民族權(quán)益相關(guān)的政策（計(jì)劃生育、高考加分、就業(yè)優(yōu)惠、特殊福利、自治地方干部任命、“兩少一寬”等）其法律基礎(chǔ)和施行依據(jù)都與《民族區(qū)域自治法》和每個(gè)國(guó)民的“民族身份”相關(guān)，牽一發(fā)而動(dòng)全身，不僅涉及全國(guó)上億少數(shù)民族民眾每個(gè)人的具體權(quán)益和社會(huì)福利，同時(shí)與幾百萬(wàn)少數(shù)民族考生的大學(xué)夢(mèng)①根據(jù)教育部統(tǒng)計(jì)資料，2015年我國(guó)少數(shù)民族各類(lèi)大學(xué)生為233.3萬(wàn)人。http：//old.moe.gov.cn/publicfi les/business/htmlfi les/moe/s7567/201309/156878.html。、幾百萬(wàn)少數(shù)民族干部的進(jìn)入渠道和晉升空間②2009年我國(guó)少數(shù)民族干部已超過(guò)290萬(wàn)人，占干部隊(duì)伍的7.4%。http：//www.china.com.cn/news/txt/2010-09/26/content_21006871.htm。等切身利益密切相關(guān)。由于我國(guó)以少數(shù)民族整體為對(duì)象的各類(lèi)“民族政策”已經(jīng)實(shí)行了幾十年，事實(shí)上已經(jīng)形成了某種兼有法律依據(jù)和代際延續(xù)性的“既得利益群體”。因此，當(dāng)學(xué)術(shù)界的討論觸及這一基本制度時(shí)，必然引發(fā)各級(jí)少數(shù)民族干部、知識(shí)分子和部分民眾的激烈反彈，而這些少數(shù)民族干部和知識(shí)分子又是中央政府在各自治地方黨政干部隊(duì)伍和學(xué)術(shù)界中的重要依靠對(duì)象。大概是出于這一考慮， 2014年中央第四次民族工作會(huì)議再次確認(rèn)了這一制度：“民族區(qū)域自治是黨的民族政策的源頭，我們的民族政策都是由此而來(lái)、依此而存。這個(gè)源頭變了，根基就動(dòng)搖了，在民族理論、民族政策、民族關(guān)系等問(wèn)題上就會(huì)產(chǎn)生多米諾效應(yīng)?！?/p>

但是在再次肯定這一制度的同時(shí)，對(duì)于在今天的新形勢(shì)下我們應(yīng)當(dāng)如何解讀當(dāng)年構(gòu)建的民族區(qū)域自治制度，民族工作會(huì)議提出了兩個(gè)全新的視角：“堅(jiān)持和完善民族區(qū)域自治制度，要做到‘兩個(gè)結(jié)合’。一是堅(jiān)持統(tǒng)一和自治相結(jié)合。團(tuán)結(jié)統(tǒng)一是國(guó)家最高利益，是各族人民共同利益，是實(shí)行民族區(qū)域自治的前提和基礎(chǔ)。沒(méi)有國(guó)家團(tuán)結(jié)統(tǒng)一，就談不上民族區(qū)域自治。同時(shí)，要在確保國(guó)家法律和政令實(shí)施的基礎(chǔ)上，依法保障自治地方行使自治權(quán)，給予自治地方特殊支持，解決好自治地方特殊問(wèn)題。二是堅(jiān)持民族因素和區(qū)域因素相結(jié)合。民族區(qū)域自治，既包括了民族因素，又包括了區(qū)域因素。民族區(qū)域自治不是某個(gè)民族獨(dú)享的自治，民族自治地方更不是某個(gè)民族獨(dú)有的地方。這一點(diǎn)必須搞清楚，否則就會(huì)走到錯(cuò)誤的方向上去”。中國(guó)將繼續(xù)堅(jiān)持民族區(qū)域自治制度，但是關(guān)于應(yīng)當(dāng)如何解讀這個(gè)制度和在實(shí)踐中引導(dǎo)其未來(lái)走向，我們必須“與時(shí)俱進(jìn)”。

（二）如何理解我國(guó)民族自治地方以“民族”命名

在設(shè)定我國(guó)民族區(qū)域自治地方的行政邊界和名稱(chēng)時(shí)，新中國(guó)與蘇聯(lián)、南斯拉夫的思路相似，參考了傳統(tǒng)的民族聚居地域并以當(dāng)?shù)厣贁?shù)民族命名①世界上有許多聯(lián)邦制國(guó)家（德國(guó)、瑞士、美國(guó)、印度等），但以民族聚居區(qū)劃分聯(lián)邦形成單元邊界，并以當(dāng)?shù)刂饕褡褰o聯(lián)邦單元（州、邦、自治共和國(guó)等）命名的，蘇聯(lián)是第一個(gè)?！疤K維埃俄國(guó)……成為把民族原則作為聯(lián)邦結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)的第一個(gè)現(xiàn)代國(guó)家”（Suny, Ronald Grigor, The Revenge of the Past： Nationalism, Revolution, and the Collapse of the Soviet Union, Stanford：Stanford University Press, 1993， p. 89.）。。對(duì)于我們今天應(yīng)當(dāng)如何理解這種命名方式，民族工作會(huì)議明確指出：“我們的自治區(qū)戴了民族的‘帽子’，戴這個(gè)‘帽子’是要這個(gè)民族擔(dān)負(fù)起維護(hù)國(guó)家統(tǒng)一、民族團(tuán)結(jié)的更大責(zé)任?！边@個(gè)視角與人們對(duì)“自治民族”在其自治地區(qū)的權(quán)力機(jī)構(gòu)和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中享有更多權(quán)益的通常理解很不相同。對(duì)于“自治民族”應(yīng)承擔(dān)什么責(zé)任的這一新提法，非常發(fā)人深省。至于為什么目前仍然必須維持民族區(qū)域自治制度，民族工作會(huì)議指出：“在改革問(wèn)題上絕不能出現(xiàn)顛覆性錯(cuò)誤，大的制度和方針政策不能搞一百八十度的大轉(zhuǎn)彎，否則沒(méi)有不跌跟頭的。”對(duì)于這些論述，都需要我們從更深的理論層次和更長(zhǎng)的歷史跨度來(lái)加以領(lǐng)會(huì)。

與此同時(shí)，第四次中央民族工作會(huì)議提出“把憲法和民族區(qū)域自治法的規(guī)定落實(shí)好，關(guān)鍵是幫助自治地方發(fā)展經(jīng)濟(jì)、改善民生”，而不是像有些人提議的那樣，去加快制定5大自治區(qū)和新疆各民族自治地方的《區(qū)域自治法》實(shí)施條例②在1985-1990年，我國(guó)各少數(shù)民族自治地方先后制定了25個(gè)自治州《自治條例》和99個(gè)自治縣《自治條例》。在我國(guó)所有的155個(gè)不同層級(jí)的自治地方（5個(gè)自治區(qū)、30個(gè)自治州、120自治旗/縣）中，目前只有5個(gè)自治區(qū)和新疆維吾爾自治區(qū)境內(nèi)的各自治州、自治縣尚未出臺(tái)本地的《自治條例》。，這在客觀(guān)上間接地回答了一些人要求制定5大自治區(qū)自治條例的呼吁。

（三）對(duì)幾個(gè)爭(zhēng)議問(wèn)題的表態(tài)

長(zhǎng)期以來(lái)，有些人一直呼吁給民族區(qū)域自治“提級(jí)”和“擴(kuò)容”。所謂“提級(jí)”，是在國(guó)家層面上提高民族區(qū)域自治制度的級(jí)別，設(shè)立相應(yīng)的中央機(jī)構(gòu)和地方機(jī)構(gòu)與民族區(qū)域自治制度匹配，即要求建立與人大、政協(xié)相同級(jí)別的民族事務(wù)機(jī)構(gòu)。在中央一級(jí)，我國(guó)現(xiàn)在有全國(guó)人民代表大會(huì)的組織機(jī)構(gòu)、辦公地點(diǎn)（人民大會(huì)堂）和全國(guó)政治協(xié)商會(huì)議的組織機(jī)構(gòu)、辦公地點(diǎn)（政協(xié)禮堂），這兩個(gè)機(jī)構(gòu)的“年會(huì)”是中國(guó)政治生活中最重大的事件（俗稱(chēng)“兩會(huì)”）。上述呼吁即要求在中央層面組建一個(gè)與這兩個(gè)重要機(jī)構(gòu)相平行的政治組織（全國(guó)少數(shù)民族區(qū)域自治委員會(huì)），并在北京建造一個(gè)與人民大會(huì)堂、政協(xié)禮堂相當(dāng)?shù)霓k公、開(kāi)會(huì)的建筑物。

在某種意義上，這個(gè)設(shè)計(jì)思路像蘇聯(lián)時(shí)期最高蘇維?！皟稍骸敝械摹懊褡逶骸保硪粋€(gè)是“聯(lián)盟院”）。蘇聯(lián)時(shí)期的“民族院”代表著蘇聯(lián)各民族自治地方的特殊利益。蘇聯(lián)憲法規(guī)定，民族院是由各加盟共和國(guó)、自治共和國(guó)、自治州、自治專(zhuān)區(qū)，在普遍、平等、直接的原則上，以秘密投票方式在各類(lèi)自治地方分別選出32名、11名、5名、1名代表共750名代表組成，任期5年。民族院每年舉行兩次例會(huì)，討論和磋商民族問(wèn)題和有關(guān)提案。院內(nèi)設(shè)主席1人，副主席4人和30多個(gè)常設(shè)委員會(huì)①《蘇聯(lián)民族院》，《中國(guó)民族》1988年第4期，第35頁(yè)。?！案鶕?jù)1924年蘇聯(lián)憲法，為蘇聯(lián)中央執(zhí)行委員會(huì)的議院之一”②［蘇聯(lián)］普羅霍羅夫主編：《蘇聯(lián)百科詞典》，丁祖永等譯，北京：中國(guó)大百科全書(shū)出版社，1986年，第922頁(yè)。。蘇聯(lián)的任何重大決策，都要通過(guò)“兩院”（聯(lián)盟院、民族院）投票通過(guò)。眾所周知，在我國(guó)的全國(guó)人大代表選舉和全國(guó)政協(xié)委員推選過(guò)程中已經(jīng)充分考慮到各少數(shù)民族的代表性，在目前的體制下，是否還需要專(zhuān)門(mén)成立一個(gè)“代表少數(shù)民族自治地區(qū)”的全國(guó)性權(quán)力機(jī)構(gòu)？這個(gè)機(jī)構(gòu)與全國(guó)人大、全國(guó)政協(xié)之間應(yīng)當(dāng)是一種什么性質(zhì)的關(guān)系？這是必須慎重考慮的。

所謂“擴(kuò)容”，即提出要突破憲法、民族區(qū)域自治法關(guān)于民族自治地方行政區(qū)劃的規(guī)定，設(shè)立民族自治市或市轄的民族自治區(qū)，使民族自治地方由原來(lái)的自治區(qū)、自治州、自治縣（旗）變?yōu)樽灾螀^(qū)、自治州（市）、自治縣（旗、市、區(qū)）。國(guó)家民委政法司多年力推修訂《憲法》，要求《憲法》中增加“民族市”的提法，以便在自治縣（旗）經(jīng)濟(jì)與人口發(fā)展“升格”為市后，仍然能夠保持原有的“民族自治”性質(zhì)與權(quán)益。

自我國(guó)實(shí)行“改革開(kāi)放”政策以來(lái)，各地城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市化步伐加快，當(dāng)一些自治縣（旗）的非農(nóng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與人口規(guī)模達(dá)到建市標(biāo)準(zhǔn)時(shí)③根據(jù)1993年民政部提出的“設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)”，根據(jù)各縣的人口密度，當(dāng)其非農(nóng)人口規(guī)模和比例、工業(yè)產(chǎn)值規(guī)模和比例、基礎(chǔ)設(shè)施條件達(dá)到一定的量化指標(biāo)后，可設(shè)立“市”。，少數(shù)民族人口在總?cè)丝谥兴急壤ǔｏ@著下降。在中國(guó)社會(huì)發(fā)展的大潮流中，全國(guó)人口中的城鎮(zhèn)人口比例已經(jīng)從2000年的36.9%迅速增至2017年底的58.52%。在當(dāng)前中國(guó)推進(jìn)“西部大開(kāi)發(fā)”和快速城鎮(zhèn)化發(fā)展過(guò)程中，這些新設(shè)城市的發(fā)展方向應(yīng)當(dāng)是更加開(kāi)放，更加積極地加入中國(guó)各民族交往交流交融的發(fā)展洪流，而不應(yīng)當(dāng)是繼續(xù)堅(jiān)持某個(gè)本地民族的“區(qū)域自治”。

（四）提出“加強(qiáng)中華民族交往交流交融”

中央第四次民族工作會(huì)議提出：“全國(guó)統(tǒng)一市場(chǎng)的形成，地區(qū)封閉的打破，民族交往交流的增多，會(huì)極大地促進(jìn)交融，這是歷史趨勢(shì)，是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然結(jié)果，是堅(jiān)持社會(huì)主義屬性的必然結(jié)果，是中華文明前進(jìn)的必然結(jié)果……要尊重規(guī)律，把握好民族交往交流交融的歷史方向，而不能無(wú)視民族共性放棄引導(dǎo)，也不能超越歷史階段，忽視民族差異用行政手段強(qiáng)行推進(jìn)。”由此可見(jiàn)，進(jìn)一步強(qiáng)化民族區(qū)域自治并對(duì)自治地方“提級(jí)”和“擴(kuò)容”的思路，是與中央呼吁加強(qiáng)各民族交往交流交融的歷史大方向背道而馳的。

此外，在2010年普查時(shí)我國(guó)還有64萬(wàn)“未識(shí)別人口”，有些群體（如貴州“穿青人”、澳門(mén)“土生葡人”等）希望被正式承認(rèn)為新的“民族”，以新“民族”身份進(jìn)入中國(guó)的民族大家庭和政治格局。還有一些地區(qū)仍在申請(qǐng)建立新自治縣或城市“民族區(qū)”。中央第四次民族工作會(huì)議正式表態(tài)，我國(guó)的“民族識(shí)別”工作已經(jīng)基本完成。

（五）關(guān)于“民族自決權(quán)”的新呼聲

20世紀(jì)40年代后期，中共中央除了不再提聯(lián)邦制之外，也不再提“民族自決權(quán)”。1949年10月5日《中共中央關(guān)于少數(shù)民族“自決權(quán)”問(wèn)題給二野前委的指示》明確指出：“關(guān)于黨的民族政策的申述，應(yīng)根據(jù)人民政協(xié)共同綱領(lǐng)中民族政策的規(guī)定。又關(guān)于各少數(shù)民族的‘自決權(quán)’問(wèn)題，今天不應(yīng)再去強(qiáng)調(diào)。過(guò)去在內(nèi)戰(zhàn)時(shí)期，我黨為了爭(zhēng)取少數(shù)民族，以反對(duì)國(guó)民黨的反動(dòng)統(tǒng)治（它對(duì)各少數(shù)民族特別表現(xiàn)為大漢族主義），曾強(qiáng)調(diào)過(guò)這一口號(hào)，這在當(dāng)時(shí)是完全正確的。但今天的情況，已有了根本的變化，國(guó)民黨的反動(dòng)統(tǒng)治基本上已被打倒，我黨領(lǐng)導(dǎo)的新中國(guó)業(yè)經(jīng)誕生，為了完成我們國(guó)家的統(tǒng)一大業(yè)，為了反對(duì)帝國(guó)主義及其走狗分裂中國(guó)民族團(tuán)結(jié)的陰謀，在國(guó)內(nèi)民族問(wèn)題上，就不應(yīng)再?gòu)?qiáng)調(diào)這一口號(hào)，以免為帝國(guó)主義及國(guó)內(nèi)各少數(shù)民族中的反動(dòng)分子所利用，而使我們陷于被動(dòng)的地位”①中共中央文獻(xiàn)研究室編：《建國(guó)以來(lái)重要文獻(xiàn)選編》，北京：中央文獻(xiàn)出版社，第20頁(yè)。。因此，自20世紀(jì)40年代后期以來(lái)，黨中央已明確表示在中國(guó)的民族工作中放棄“民族自決”的口號(hào)和思路。2014年中央第四次民族工作會(huì)議明確提出：“我們堅(jiān)決不搞任何形式的‘民族自決’。毛澤東同志、周恩來(lái)同志一再告誡，不搞這些不僅是因?yàn)榕c我國(guó)國(guó)情不符，也是為了防止外部勢(shì)力利用民族問(wèn)題挑撥離間?！?/p>

《中國(guó)民族報(bào)》2017年11月17日發(fā)表的一篇文章強(qiáng)調(diào)：“‘民族自決’是民族區(qū)域自治制度的重要理論……馬克思列寧主義并不反對(duì)民族自決，相反，還把民族自決作為處理民族問(wèn)題的重要理論與指針……雖然從名稱(chēng)上看，中國(guó)共產(chǎn)黨從建黨之初到中日之間全面戰(zhàn)爭(zhēng)爆發(fā)所堅(jiān)持的民族自決并沒(méi)有演化成為處理各民族共同建國(guó)問(wèn)題的制度選擇，但是從思想內(nèi)核上看，‘民族自決’所提倡的尊重處于弱勢(shì)的人數(shù)較少的民族的政治自主權(quán)利的想法，卻得到了中國(guó)共產(chǎn)黨的肯定?！雹谛芪尼摗⒍嘟馨盒悖骸段覈?guó)民族區(qū)域自治制度的三大源流》，《中國(guó)民族報(bào)》2017年11月17日，第6版。這篇文章雖然承認(rèn)黨在上世紀(jì)40年代后不再提“民族自決”，但是強(qiáng)調(diào)指出“民族自決”的“內(nèi)核”是被黨接受和肯定的，而且堅(jiān)持在理論上把“民族自決”與我國(guó)現(xiàn)行的民族區(qū)域自治制度聯(lián)系起來(lái)。《中國(guó)民族報(bào)》2016年8月12日發(fā)表了另一篇文章，公開(kāi)質(zhì)疑“中華民族”作為一個(gè)政治實(shí)體是否已經(jīng)形成③李贄：《中華民族觀(guān)的時(shí)代解析》，《中國(guó)民族報(bào)》2016年8月12日，第5版。，為強(qiáng)化民族區(qū)域自治做理論注腳。

四、《民族區(qū)域自治法》與《憲法》條款的比較

（一）《民族區(qū)域自治法》的基本內(nèi)容

為什么說(shuō)1984年《民族區(qū)域自治法》帶有上世紀(jì)80年代在民族工作領(lǐng)域“矯枉過(guò)正”的重大痕跡？我們可以把《民族區(qū)域自治法》的內(nèi)容與2014年中央第四次民族工作會(huì)議講話(huà)進(jìn)行對(duì)比，分析二者之間的異同。

（1）整部《民族區(qū)域自治法》通篇講的“民族”都是56個(gè)民族層面的“民族”，完全沒(méi)有提到“中華民族”，這部重要法律對(duì)“民族”這個(gè)基本概念的理解和闡述是不全面的。但也需要指出，直至2018年的《憲法》修訂案才出現(xiàn)“中華民族”，之前歷次《憲法》也沒(méi)有提到這個(gè)概念。

（2）“序言”第二段，“民族區(qū)域自治是在國(guó)家統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，各少數(shù)民族聚居的地方實(shí)行區(qū)域自治，設(shè)立自治機(jī)關(guān)，行使自治權(quán)……體現(xiàn)了國(guó)家充分尊重和保障各少數(shù)民族管理本民族內(nèi)部事務(wù)權(quán)利的精神”。這里雖然提到“國(guó)家統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”“鞏固國(guó)家的統(tǒng)一”，在“總則”第五條提出“自治機(jī)關(guān)必須維護(hù)國(guó)家的統(tǒng)一”，但是重點(diǎn)和核心是“設(shè)立自治機(jī)關(guān)，行使自治權(quán)”“尊重和保障各少數(shù)民族管理本民族內(nèi)部事務(wù)權(quán)利”。中國(guó)社會(huì)發(fā)展到今天，各民族成員不同程度地混合居住、在工作單位混同就業(yè)、在醫(yī)院混同就醫(yī)，有哪些事務(wù)還可以真正稱(chēng)得上是“本民族內(nèi)部事務(wù)”？“內(nèi)部”和“外部”的邊界具體如何劃定？自治機(jī)關(guān)即是自治地方的政府機(jī)構(gòu)，如果由自治地方（自治區(qū)、自治州、自治縣）政府行使權(quán)利，是否就可以被視為已經(jīng)落實(shí)了“少數(shù)民族管理本民族內(nèi)部事務(wù)”？如果說(shuō)這些還不算，那么政府權(quán)力機(jī)構(gòu)究竟應(yīng)當(dāng)如何設(shè)置，才能算是“少數(shù)民族管理本民族內(nèi)部事務(wù)”？

（3）“序言”第三段，“要反對(duì)大民族主義，主要是大漢族主義，也要反對(duì)地方民族主義”。這一提法寫(xiě)進(jìn)了歷次憲法。2014年中央第四次民族工作會(huì)議的講話(huà)在堅(jiān)持反對(duì)大漢族主義的同時(shí)，把“地方民族主義”改為“狹隘民族主義”，這一點(diǎn)值得關(guān)注。通過(guò)建國(guó)后70年的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人口遷移，許多地區(qū)已出現(xiàn)了不同程度的各族混居，因此目前各地的“民族主義”思潮更多地體現(xiàn)在狹隘的群體（××族）“民族主義”，而不是行政區(qū)域的（××地區(qū)）“民族主義”。

（4）自治機(jī)關(guān)組成部分的第十七條：“自治區(qū)主席、自治州州長(zhǎng)、自治縣縣長(zhǎng)由實(shí)行區(qū)域自治的民族的公民擔(dān)任”。除了“文革”這一特殊時(shí)期外，這一條一直得到落實(shí)。由于中國(guó)領(lǐng)導(dǎo)體制是由共產(chǎn)黨組織領(lǐng)導(dǎo)行政部門(mén)，各級(jí)自治地方黨委書(shū)記的權(quán)力和影響力大于自治區(qū)主席、州長(zhǎng)和縣長(zhǎng)，因此在干部選舉和任命中，各自治區(qū)主席、州長(zhǎng)和縣長(zhǎng)都由當(dāng)?shù)厣贁?shù)民族公民擔(dān)任，各級(jí)黨委書(shū)記通常由漢族干部擔(dān)任。中央第四次民族工作會(huì)議提出：“對(duì)政治過(guò)硬、敢于擔(dān)當(dāng)?shù)膬?yōu)秀少數(shù)民族干部要放到重要領(lǐng)導(dǎo)崗位上來(lái)，讓他們當(dāng)主官、挑大梁，還可以交流到內(nèi)地、中央和國(guó)家機(jī)關(guān)任職”。如果一個(gè)自治地方任命優(yōu)秀民族干部擔(dān)任黨委書(shū)記，同時(shí)按照《自治法》規(guī)定當(dāng)?shù)匦姓块T(mén)首腦也必須由民族干部擔(dān)任，那么黨政兩個(gè)機(jī)構(gòu)的主要領(lǐng)導(dǎo)人中沒(méi)有漢族，這未必是最優(yōu)搭配。所以，目前《自治法》的上述相關(guān)規(guī)定，其實(shí)并不利于任命少數(shù)民族干部擔(dān)任民族自治地方的黨委書(shū)記職務(wù)。

有關(guān)自治權(quán)的第十九條到第四十五條，曾有文章對(duì)其內(nèi)容進(jìn)行了歸納：“《憲法》和《民族區(qū)域自治法》也有明確的規(guī)定。民族區(qū)域地方享有以下自治事權(quán)：政治方面的自治權(quán)，有立法自治權(quán)、變通執(zhí)行或停止執(zhí)行權(quán)、語(yǔ)言文字自治權(quán)、人事管理自治權(quán)、公安部隊(duì)自治權(quán)等；經(jīng)濟(jì)方面的自治權(quán)，有經(jīng)濟(jì)建設(shè)管理自治權(quán)、自然資源管理自治權(quán)、企業(yè)事業(yè)管理自治權(quán)、對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易管理自治權(quán)、地方財(cái)稅管理自治權(quán)、金融建設(shè)管理自治權(quán)等；社會(huì)管理方面的自治權(quán)，有民族教育管理自治權(quán)、民族文化管理自治權(quán)、民族科技管理自治權(quán)、民族醫(yī)藥衛(wèi)生管理自治權(quán)、民族體育管理自治權(quán)、人口管理自治權(quán)、環(huán)境管理自治權(quán)等?！雹傩芪尼?、多杰昂秀：《推進(jìn)中央與民族自治地方關(guān)系法治化》，《中國(guó)民族報(bào)》2017年12月1日，第6版。下面選擇部分內(nèi)容做一些具體分析。

（5）第十九條：“民族自治地方的人民代表大會(huì)有權(quán)按照當(dāng)?shù)孛褡宓恼?、?jīng)濟(jì)和文化的特點(diǎn)，制定自治條例和單行條例……報(bào)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)批準(zhǔn)后生效?！爆F(xiàn)在全國(guó)5大自治區(qū)尚未制定各自的《自治條例》，我國(guó)的省/自治區(qū)是國(guó)家行政體系中的重要環(huán)節(jié)，如果5大自治區(qū)要把各種“自治權(quán)利”全部落實(shí)在《自治條例》中，在今后各項(xiàng)工作的推行中有可能與中央各部委的權(quán)限和國(guó)家整體發(fā)展規(guī)劃發(fā)生摩擦，與相鄰其他省市或其他自治地方出現(xiàn)矛盾②在我國(guó)的民族自治地方建立時(shí)，有的自治區(qū)內(nèi)部設(shè)有其他民族的自治州、自治縣，在不同層級(jí)的自治地方政府之間各自的“自治權(quán)”應(yīng)如何落實(shí)？誰(shuí)具有仲裁權(quán)？這是無(wú)法避免的問(wèn)題。，而且在相互交往中會(huì)以“民族”為單元來(lái)開(kāi)展權(quán)力、利益的“零和博弈”。這樣的權(quán)力分割與利益博弈必然會(huì)不斷加強(qiáng)少數(shù)民族和中央政府（以漢族干部為主）雙方的“民族”意識(shí)，從而可能造成各“民族”之間、“自治地方”與中央政府機(jī)構(gòu)之間更深的隔閡與矛盾。

（6）第二十條：“上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)的決議、決定、命令和指示，如有不適合民族自治地方實(shí)際情況的，自治機(jī)關(guān)可以報(bào)該上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，變通執(zhí)行或者停止執(zhí)行?！痹谏鲜兰o(jì)50年代，有些少數(shù)民族地區(qū)的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、文化、教育發(fā)展?fàn)顩r與沿海和中部省份差異很大，而且西部各民族聚居區(qū)之間的差異也很大，簡(jiǎn)單按照國(guó)家統(tǒng)一指令和計(jì)劃推行，很可能因脫離當(dāng)?shù)貙?shí)際情況而造成工作中的重大損失。新中國(guó)成立70年，全國(guó)各地之間的差異雖然正在逐步縮小，但是為了確保不出現(xiàn)失誤，堅(jiān)持“實(shí)事求是”的精神，仍然需要各民族聚居區(qū)（或“自治地方”）政府與上級(jí)機(jī)關(guān)乃至中央政府進(jìn)行溝通和協(xié)調(diào)。從理論上講，當(dāng)上級(jí)命令與當(dāng)?shù)厣鐣?huì)情況存在差異，如果生硬執(zhí)行有可能導(dǎo)致不好的客觀(guān)后果時(shí)，下級(jí)政府應(yīng)當(dāng)有權(quán)爭(zhēng)取變通執(zhí)行或停止執(zhí)行。

不過(guò)，即使在那些不屬于民族自治地方的其他?。ㄈ缃K、浙江）的市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)，上級(jí)的決定和命令也可能出現(xiàn)不符合下級(jí)單位實(shí)際情況的現(xiàn)象，在這種情況下，同樣需要下級(jí)單位根據(jù)“實(shí)事求是”“因地制宜”的精神與上級(jí)機(jī)構(gòu)進(jìn)行溝通和協(xié)調(diào)。這種溝通與協(xié)商就不一定需要提升到“法定權(quán)利”（自治權(quán)）的高度。因此，如果把這一條理解為“對(duì)于中央與民族自治地方之間存在的公共事權(quán)，應(yīng)當(dāng)遵循協(xié)調(diào)與協(xié)商的原則”③熊文釗、多杰昂秀：《推進(jìn)中央與民族自治地方關(guān)系法治化》，《中國(guó)民族報(bào)》2017年12月1日，第6版。，把自治地方行政部門(mén)和中央國(guó)家機(jī)關(guān)放到幾乎平等的地位，相互“協(xié)調(diào)與協(xié)商”公共事權(quán)，這在理解上就可能存在重大偏差。從70年的社會(huì)發(fā)展來(lái)看，我國(guó)不同地區(qū)之間、東部省市與西部自治地區(qū)之間在社會(huì)制度、經(jīng)濟(jì)體制、勞動(dòng)力市場(chǎng)方面的差異在不斷縮小，中央與基層政府之間在公共事權(quán)方面的“協(xié)調(diào)與協(xié)商”將更加普遍，即使在法律上規(guī)定了“自治權(quán)”，其實(shí)際意義也將越來(lái)越淡化。

（7）第二十一條：“民族自治地方的自治機(jī)關(guān)在執(zhí)行職務(wù)的時(shí)候，依照本民族自治地方自治條例的規(guī)定，使用當(dāng)?shù)赝ㄓ玫囊环N或者幾種語(yǔ)言文字；同時(shí)使用幾種通用的語(yǔ)言文字執(zhí)行職務(wù)的，可以以實(shí)行區(qū)域自治的民族的語(yǔ)言文字為主。”在20世紀(jì)50年代西藏、新疆、內(nèi)蒙古牧區(qū)等地少數(shù)民族語(yǔ)言仍然流行、當(dāng)?shù)卮蠖鄶?shù)民眾不掌握漢語(yǔ)的情況下，這一條是十分必要的。但是經(jīng)過(guò)了近70年的學(xué)校義務(wù)教育、廣播電視的普及、城鎮(zhèn)化和大規(guī)模人口流動(dòng)，除了偏遠(yuǎn)藏區(qū)和南疆農(nóng)村外，漢語(yǔ)文已經(jīng)成為大多數(shù)少數(shù)民族青少年學(xué)習(xí)和就業(yè)的工具性語(yǔ)言。今天如果不加強(qiáng)國(guó)家通用語(yǔ)言的學(xué)習(xí)，在藏區(qū)和南疆不推行雙語(yǔ)教育，仍然堅(jiān)持“以實(shí)行區(qū)域自治的民族的語(yǔ)言文字為主”，這與中國(guó)社會(huì)的整體發(fā)展態(tài)勢(shì)及少數(shù)民族年輕一代的發(fā)展是不相符合的。未來(lái)我國(guó)各地區(qū)語(yǔ)言文字使用的發(fā)展方向，必然是以國(guó)家通用語(yǔ)言為主、當(dāng)?shù)孛褡逭Z(yǔ)言和方言為輔。

第四次民族工作會(huì)議指出：“語(yǔ)言不通就難以溝通，不溝通就難以達(dá)成理解，就難以形成認(rèn)同。在一些有關(guān)民族地區(qū)推行雙語(yǔ)教育，既要求少數(shù)民族學(xué)習(xí)國(guó)家通用語(yǔ)言，也要鼓勵(lì)在民族地區(qū)生活的漢族群眾學(xué)習(xí)少數(shù)民族語(yǔ)言。少數(shù)民族學(xué)好國(guó)家通用語(yǔ)言，對(duì)就業(yè)、接受現(xiàn)代科學(xué)文化知識(shí)、融入社會(huì)都有利。要積極推進(jìn)民漢合校、混合編班，形成共學(xué)共進(jìn)的氛圍和條件。”

（8）第二十二條：“采取各種措施從當(dāng)?shù)孛褡逯写罅颗囵B(yǎng)各級(jí)干部、各種科學(xué)技術(shù)、經(jīng)營(yíng)管理等專(zhuān)業(yè)人才和技術(shù)工人……自治機(jī)關(guān)錄用工作人員的時(shí)候，對(duì)實(shí)行區(qū)域自治的民族和其他少數(shù)民族的人員應(yīng)當(dāng)給予適當(dāng)?shù)恼疹櫋！蔽覀冇^(guān)察到的事實(shí)是，各自治地方的黨政機(jī)關(guān)多年來(lái)都在努力這樣去做，但是把這一條歸納為“人事管理自治權(quán)”，并不十分確切。中國(guó)?。ㄗ灾螀^(qū)）級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部由中組部選拔任命，地州級(jí)、縣市級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部一般由省委組織部選拔任命并報(bào)中組部審批備案。在選拔自治區(qū)、州、縣的行政機(jī)構(gòu)主要領(lǐng)導(dǎo)干部時(shí)，除了需要考慮其民族身份外，其他標(biāo)準(zhǔn)并無(wú)二致。所以，今天強(qiáng)調(diào)民族自治地方應(yīng)有“人事管理自治權(quán)”，其意義究竟在哪里？

第四次民族工作會(huì)議指出：“無(wú)論是少數(shù)民族干部還是漢族干部，都是黨和國(guó)家的干部，都要以黨和國(guó)家事業(yè)為重、以造福各族人民為念……要堅(jiān)持德才兼?zhèn)湓瓌t，大力培養(yǎng)選拔。對(duì)政治過(guò)硬、敢于擔(dān)當(dāng)?shù)膬?yōu)秀少數(shù)民族干部要大膽使用，放到重要領(lǐng)導(dǎo)崗位上來(lái)，讓他們當(dāng)主官、挑大梁，還可以交流到內(nèi)地、中央和國(guó)家機(jī)關(guān)任職?！睂?duì)于優(yōu)秀少數(shù)民族干部，中央完全信任并委以重任，而且任職的地域超出自治地方。在這樣的大政策下，如果仍然堅(jiān)持少數(shù)民族地區(qū)的“人事自治權(quán)”，是一種狹隘的眼界。

（9）第二十四條：“經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，可以組織本地方維護(hù)社會(huì)治安的公安部隊(duì)?！?952年《實(shí)施綱要》的第二十二條：“各民族自治地方自治機(jī)關(guān)按照國(guó)家統(tǒng)一的軍事制度，得組織本自治區(qū)的公安部隊(duì)和民兵。”在上世紀(jì)50年代初，噶廈政府的藏軍尚未改編，西南和青海地區(qū)的一些土司仍保留了傳統(tǒng)的衛(wèi)隊(duì)武裝。《實(shí)施綱要》的這一條為這些尚未改編或解散的傳統(tǒng)地方武裝保留了某種存在空間，避免了把它們歸于“非法”而激化矛盾。1984年的《民族區(qū)域自治法》保留這一條，在2001年的修訂版中這一條繼續(xù)予以保留。但如果將其視為“公安部隊(duì)自治權(quán)”，是需要討論的。

（10）第二十五條至第三十條，涉及“自主地安排和管理地方性的經(jīng)濟(jì)建設(shè)事業(yè)”“確定本地方內(nèi)草場(chǎng)和森林的所有權(quán)和使用權(quán)”“管理和保護(hù)本地方的自然資源”“自主地安排地方基本建設(shè)項(xiàng)目”“自主地管理隸屬于本地方的企業(yè)、事業(yè)”。管理“地方性的經(jīng)濟(jì)建設(shè)事業(yè)”等權(quán)利本身就屬于省級(jí)及地、縣級(jí)政府的權(quán)限范圍。如果中央部委決定由一些中央企業(yè)在某個(gè)民族自治地方開(kāi)展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、資源開(kāi)發(fā)項(xiàng)目，這是出于國(guó)家全局整體規(guī)劃的建設(shè)事業(yè)，已不屬于“地方性經(jīng)濟(jì)建設(shè)事業(yè)”。在這種情況下，國(guó)務(wù)院發(fā)改委和國(guó)家機(jī)關(guān)通常都會(huì)適當(dāng)考慮當(dāng)?shù)卣呢?cái)稅收入和社會(huì)民眾利益。但如果把自治地方的財(cái)稅管理權(quán)等上升到“經(jīng)濟(jì)建設(shè)管理自治權(quán)、自然資源管理自治權(quán)、企業(yè)事業(yè)管理自治權(quán)”的法律層面，做出比較固化的具有法律意義的權(quán)限劃分，那樣未必有利于民族地區(qū)獲得中央部門(mén)的財(cái)政和項(xiàng)目支持，未必有利于把民族地區(qū)的發(fā)展納入全國(guó)性的整體發(fā)展規(guī)劃。

從各自治區(qū)的經(jīng)濟(jì)年鑒中，可以看到2011年中央財(cái)政補(bǔ)助在5大自治區(qū)財(cái)政收入中所占的比例：西藏（91.7%）、寧夏（68.8%）、廣西（62.8%）、新疆（60.0%）、內(nèi)蒙古（24.3%）①?gòu)?013年開(kāi)始，各省區(qū)市《統(tǒng)計(jì)年鑒》不再公布這一數(shù)據(jù)。?？傮w而言，我國(guó)各少數(shù)民族自治地方的財(cái)政收入在很大程度上依賴(lài)于中央政府的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付和各種形式的“對(duì)口支援”。在這樣一個(gè)基本上是資金單向流動(dòng)的模式下，強(qiáng)調(diào)各自治地方在經(jīng)濟(jì)建設(shè)方面的“自治權(quán)”，可能只有政治上的意義。

（11）第三十一條：“按照國(guó)家規(guī)定，可以開(kāi)展對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易活動(dòng)，經(jīng)過(guò)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，可以開(kāi)辟對(duì)外貿(mào)易口岸。與外國(guó)接壤的民族自治地方經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，開(kāi)展邊境貿(mào)易。民族自治地方在對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易活動(dòng)中，享受?chē)?guó)家的優(yōu)惠政策?！边@一條除了最后“優(yōu)惠政策”這部分外，所要求的與中國(guó)其他行政單位的權(quán)限并沒(méi)有實(shí)質(zhì)區(qū)別。無(wú)論是哪個(gè)地區(qū)，開(kāi)展外貿(mào)活動(dòng)和邊貿(mào)貿(mào)易都需要國(guó)務(wù)院的審批。把這一條稱(chēng)為“對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易管理自治權(quán)”并不確切，只是突出其政治和法律含義。

（12）第三十二條：“有管理地方財(cái)政的自治權(quán)。凡是依照國(guó)家財(cái)政體制屬于民族自治地方的財(cái)政收入，都應(yīng)當(dāng)由民族自治地方的自治機(jī)關(guān)自主地安排使用。民族自治地方在全國(guó)統(tǒng)一的財(cái)政體制下，通過(guò)國(guó)家實(shí)行的規(guī)范的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，享受上級(jí)財(cái)政的照顧。民族自治地方的財(cái)政預(yù)算，按照國(guó)家規(guī)定，設(shè)機(jī)動(dòng)資金，預(yù)備費(fèi)在預(yù)算中所占比例高于一般地區(qū)。民族自治地方的自治機(jī)關(guān)在執(zhí)行財(cái)政預(yù)算過(guò)程中，自行安排使用收入的超收和支出的結(jié)余資金?！比缟纤觯诟髯灾蔚胤截?cái)政上依賴(lài)于中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付和東部省市對(duì)口支援的現(xiàn)實(shí)中，“管理地方財(cái)政的自治權(quán)”的實(shí)際意義是很有限的，列出這一條僅僅突出了“自治權(quán)”的政治和法律含義。

（13）第三十六條：“根據(jù)國(guó)家的教育方針，依照法律規(guī)定，決定本地方的教育規(guī)劃，各級(jí)各類(lèi)學(xué)校的設(shè)置、學(xué)制、辦學(xué)形式、教學(xué)內(nèi)容、教學(xué)用語(yǔ)和招生辦法?！蔽覀兛吹叫陆S吾爾自治區(qū)長(zhǎng)期實(shí)行民族分校體制、母語(yǔ)為主的教學(xué)模式和在高考中以少數(shù)民族考生為對(duì)象設(shè)定降低錄取分?jǐn)?shù)線(xiàn)等做法，其法律依據(jù)即是這一條?！罢惺丈贁?shù)民族為主的學(xué)校（班級(jí)）和其他教育機(jī)構(gòu)，有條件的應(yīng)當(dāng)采用少數(shù)民族文字的課本，并用少數(shù)民族語(yǔ)言講課；根據(jù)情況從小學(xué)低年級(jí)或者高年級(jí)起開(kāi)設(shè)漢語(yǔ)文課，推廣全國(guó)通用的普通話(huà)和規(guī)范漢字?！比缥鞑睾托陆谏鲜兰o(jì)80年代初推行民漢分校、分班，在民族學(xué)校實(shí)行除漢語(yǔ)文課程外其他課程用母語(yǔ)文授課，即是依據(jù)這一精神，也被人們稱(chēng)為“民族教育管理自治權(quán)”。

自上世紀(jì)80年代以來(lái)，新疆各大學(xué)所有院系長(zhǎng)期實(shí)行民漢學(xué)生分別用漢語(yǔ)和母語(yǔ)授課的體制①因?yàn)槊裾Z(yǔ)授課的大學(xué)畢業(yè)生就業(yè)困難，2002年自治區(qū)政府開(kāi)始要求新疆大學(xué)各專(zhuān)業(yè)普遍推行漢語(yǔ)授課，2003年要求新疆其余大學(xué)開(kāi)始漢語(yǔ)授課。但在校園實(shí)際教學(xué)中，這一政策推行難度很大。，維吾爾族、哈薩克族大學(xué)生的專(zhuān)業(yè)知識(shí)均用母語(yǔ)學(xué)習(xí)，數(shù)理化生等專(zhuān)業(yè)的母語(yǔ)文教材的質(zhì)量和教學(xué)效果無(wú)法與漢文專(zhuān)業(yè)教材相比，加上“民考民”學(xué)生重點(diǎn)高校理科院系的數(shù)學(xué)錄取分?jǐn)?shù)線(xiàn)在2018年仍?xún)H為35分（漢族學(xué)生的數(shù)學(xué)及格分?jǐn)?shù)線(xiàn)為90分）②資料來(lái)源：http：//edu.sina.com.cn/gaokao/2018-06-26/doc-ihencxtu2120236.shtml。。這樣的母語(yǔ)教育體制實(shí)際上影響了少數(shù)民族學(xué)生的專(zhuān)業(yè)學(xué)習(xí)成績(jī)，使他們無(wú)法進(jìn)入內(nèi)地一流大學(xué)，也為他們畢業(yè)后在城鎮(zhèn)勞動(dòng)力市場(chǎng)的就業(yè)和發(fā)展制造了語(yǔ)言障礙。

（14）第三十八條至第四十二條，分別涉及民族文化事業(yè)、科技發(fā)展規(guī)劃、醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)、體育事業(yè)、對(duì)外文化教育交流等方面的管理權(quán)。在這些領(lǐng)域中的所謂“自治權(quán)”，其實(shí)與其他省市相關(guān)行政部門(mén)（文化廳、教育廳、衛(wèi)生廳等）的管理權(quán)限并無(wú)本質(zhì)差別。

（15）第四十三條、第四十四條：“根據(jù)法律規(guī)定，制定管理流動(dòng)人口的辦法”“實(shí)行計(jì)劃生育和優(yōu)生優(yōu)育，提高各民族人口素質(zhì)”。這被稱(chēng)作“人口管理自治權(quán)”。在實(shí)際社會(huì)中，我們看到長(zhǎng)期以來(lái)南疆和許多藏區(qū)的少數(shù)民族民眾實(shí)際上并沒(méi)有推行計(jì)劃生育，保持了高生育率③1984年4月，中共中央批轉(zhuǎn)的國(guó)家計(jì)生委黨組《關(guān)于計(jì)劃生育工作情況的匯報(bào)》：“對(duì)少數(shù)民族的生育政策，可以考慮，人口在一千萬(wàn)以下的少數(shù)民族，允許一對(duì)夫婦生育二胎，個(gè)別的可以生育三胎，不準(zhǔn)生四胎，具體規(guī)定由民族自治地方的人大和政府，有關(guān)的省、自治區(qū)，根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況制定，報(bào)上一級(jí)人大常委會(huì)或人民政府批準(zhǔn)后執(zhí)行?！?。如1972年南疆墨玉縣維吾爾族總和生育率（根據(jù)年齡別生育率推算的女性一生生育子女?dāng)?shù)）為6.64，1981年全新疆維吾爾族總和生育率為5.56。④原新：《維吾爾族人口問(wèn)題綜合研究》，黃榮清主編：《中國(guó)少數(shù)民族人口研究》，北京：民族出版社，2015年，第99-136頁(yè)。

第三章《自治機(jī)關(guān)的自治權(quán)》中的上述各條，除了涉及語(yǔ)言文字使用（第二十二條）、民族學(xué)校及母語(yǔ)教育（第三十六條、第三十七條）之外，其余領(lǐng)域提出的權(quán)限范圍其實(shí)與其他地區(qū)各級(jí)行政單元（省、地、縣）政府的權(quán)限大致相當(dāng)。⑤2001年對(duì)1984年版的《民族區(qū)域自治法》做了修訂，上述的基本內(nèi)容沒(méi)有實(shí)質(zhì)變化。但是這些行政管理權(quán)限在這部《民族區(qū)域自治法》中都以“民族自治權(quán)”的法律高度提出。這恰恰反映出上世紀(jì)80年代初期中國(guó)56個(gè)民族這一層面“民族”意識(shí)的空前高漲，盡管這部《自治法》的多個(gè)條文中提到“根據(jù)法律規(guī)定和國(guó)家統(tǒng)一規(guī)劃”“依照國(guó)家規(guī)定”“經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)”“在國(guó)家計(jì)劃的指導(dǎo)下”等前提，但是都從“民族自治權(quán)”的角度來(lái)強(qiáng)調(diào)這些權(quán)力，而且這部《自治法》并沒(méi)有說(shuō)明：中央部門(mén)的這些決議、命令等是否適合民族自治地方的實(shí)際情況，這個(gè)結(jié)論應(yīng)當(dāng)由誰(shuí)（或哪些機(jī)構(gòu)）來(lái)確認(rèn)？如果出現(xiàn)爭(zhēng)議，又應(yīng)當(dāng)由誰(shuí)來(lái)裁決？

在蘇聯(lián)憲法中，各自治共和國(guó)有脫離蘇聯(lián)并成為獨(dú)立國(guó)家的權(quán)力。在國(guó)家政權(quán)穩(wěn)定并實(shí)行高度集權(quán)體制、中央政府享有很高權(quán)威并掌握國(guó)家主要資源的年代，這個(gè)“獨(dú)立權(quán)”沒(méi)有人真正努力去推動(dòng)實(shí)現(xiàn)，甚至沒(méi)有人去認(rèn)真對(duì)待這個(gè)條文，蘇聯(lián)政府中有許多人在對(duì)外宣傳中還沾沾自喜，認(rèn)為這一條文顯示出蘇聯(lián)共產(chǎn)黨和中央政府對(duì)少數(shù)民族“自決權(quán)”和“民主精神”的誠(chéng)心維護(hù)。但是，一旦國(guó)家政治格局發(fā)生動(dòng)蕩，例如戈?duì)柊蛦谭虻摹罢误w制改革”導(dǎo)致傳統(tǒng)意識(shí)形態(tài)失去影響力和中央政府權(quán)威弱化，此時(shí)，就可能有一些共和國(guó)（波羅的海三國(guó)、格魯吉亞等）以憲法中明文規(guī)定的“脫離權(quán)”而爭(zhēng)取獨(dú)立建國(guó)。蘇聯(lián)這個(gè)當(dāng)年的“超級(jí)大國(guó)”就是這樣解體的。人們也有可能提問(wèn)：中國(guó)《民族區(qū)域自治法》中有關(guān)“變通執(zhí)行或者停止執(zhí)行”這一權(quán)利，是否也有可能在未來(lái)某個(gè)時(shí)刻發(fā)揮出關(guān)鍵作用，為民族自治地方公開(kāi)挑戰(zhàn)中央政府和國(guó)家的權(quán)威提供法律依據(jù)呢？

（二）我國(guó)《憲法》中有關(guān)“民族”（56個(gè)“民族”層面）的條文①這里引用的《憲法》文本是2018年3月11日第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議通過(guò)的《中華人民共和國(guó)憲法修正案》。http：//news.ifeng.com/a/20180322/56942590_0.shtml。

《憲法》第四條、第九十九條、第一百一十二條至第一百二十二條是關(guān)于民族區(qū)域自治的規(guī)定。把《憲法》的第一百一十二條至第一百二十二條和《民族區(qū)域自治法》前述內(nèi)容相比，我們可以看到，《憲法》中關(guān)于自治地方的人民代表大會(huì)、自治地方政府首腦任命、財(cái)政自治權(quán)、經(jīng)濟(jì)建設(shè)和文教事業(yè)管理、地方公安部隊(duì)、使用當(dāng)?shù)赝ㄓ梦淖值确矫?，已?jīng)涵蓋了《民族區(qū)域自治法》中有關(guān)“自治權(quán)利”的基本內(nèi)容。上述條文在1982年《憲法》中已經(jīng)出現(xiàn)②《中華人民共和國(guó)憲法》，北京：中國(guó)法制出版社，2004年，第2-24頁(yè)。，與1984年《民族區(qū)域自治法》的頒布幾乎同期，兩個(gè)重要文件都是在20世紀(jì)80年代初期中國(guó)社會(huì)整體的政治氛圍中出臺(tái)的。在2018年進(jìn)行《憲法》修訂時(shí)，上述條文沒(méi)有修改。

《憲法》是確定一個(gè)國(guó)家根本制度的基本大法。從文本內(nèi)容的對(duì)比中，我們看到《民族區(qū)域自治法》的這些內(nèi)容與《憲法》的相關(guān)條款大致重合。換言之，如果《憲法》上述具體條款能夠在政府各項(xiàng)工作中得到切實(shí)落實(shí)，《民族區(qū)域自治法》的這些內(nèi)容即是可有可無(wú)的。

（三）近年來(lái)對(duì)于提高《民族區(qū)域自治法》的地位及作用的呼吁

2017年底，《中國(guó)民族報(bào)》發(fā)表的一篇文章聲稱(chēng)：“民族區(qū)域自治制度實(shí)施不足的重要原因，是缺乏自治權(quán)及其地位的憲法保障。根據(jù)憲法原則，民族自治地方條例本應(yīng)發(fā)揮民族自治地方‘小憲法’的作用，但遲遲沒(méi)有進(jìn)入立法程序階段。有鑒于此，中央應(yīng)當(dāng)在民族自治地方條例的制定過(guò)程中承擔(dān)主導(dǎo)責(zé)任。同時(shí)根據(jù)《憲法》第三條原則，采取必要的具體職權(quán)劃分來(lái)規(guī)范和完善《民族區(qū)域自治法》，使其提升到穩(wěn)固的憲法地位，以確保自治權(quán)不被忽視或者遭受一般法律、行政法規(guī)與地方政策的破壞……中央與民族區(qū)域自治地方關(guān)系的法治化的路徑，在于將《民族區(qū)域自治法》這一民族區(qū)域自治制度的核心規(guī)范，提升到中央與民族自治地方基本法的憲法地位……明晰中央與民族自治地方的關(guān)系性質(zhì)。從法律規(guī)范上進(jìn)一步明確民族自治地方權(quán)力屬性，使中央與民族自治地方的關(guān)系互動(dòng)接受基本法的約束……建立中央與民族自治地方在職權(quán)糾紛和利益糾紛等方面的爭(zhēng)議解決機(jī)制。在這方面，建立違憲審查機(jī)制是有效解決中央與民族自治地方糾紛爭(zhēng)議的重要憲法保障機(jī)制。”③熊文釗、多杰昂秀：《推進(jìn)中央與民族自治地方關(guān)系法治化》，《中國(guó)民族報(bào)》2017年12月1日，第6版。

這里提到“中央與民族自治地方基本法”“中央與民族自治地方的關(guān)系互動(dòng)接受基本法的約束”，使人很自然地聯(lián)想到香港和澳門(mén)這兩個(gè)特別行政區(qū)的“基本法”。香港、澳門(mén)曾是清朝割讓給英國(guó)、葡萄牙的殖民地，長(zhǎng)期以來(lái)實(shí)行的政治制度、經(jīng)濟(jì)制度和法律制度等都不同于內(nèi)地，20世紀(jì)后期在中國(guó)各方面變得強(qiáng)大后，中國(guó)政府通過(guò)與英國(guó)、葡萄牙政府的外交談判使兩個(gè)地區(qū)正式回歸中國(guó)。由于考慮到兩地區(qū)與祖國(guó)內(nèi)地的重大制度差異，為了兩地政治體制、經(jīng)濟(jì)體系和司法制度能夠有效銜接，中央政府采用實(shí)行“一國(guó)兩制”、制定“基本法”來(lái)處理港、澳“特別行政區(qū)”與中央政府、內(nèi)地省市之間的關(guān)系互動(dòng)。

而我國(guó)各少數(shù)民族自治地方自1949年后就納入中央政府的直接行政管轄之下，基本政治制度、經(jīng)濟(jì)制度、司法體系等與其他省市沒(méi)有本質(zhì)差異，因此，把民族自治地方與中央政府之間的關(guān)系互動(dòng)和職權(quán)糾紛、利益糾紛等方面的爭(zhēng)議解決機(jī)制比喻為“基本法”模式，甚至明確提出要“建立違憲審查機(jī)制”，這就混淆了兩種性質(zhì)完全不同的關(guān)系模式。

五、今后指導(dǎo)我國(guó)民族工作的方向

在2018年3月20日全國(guó)人大會(huì)議上，再次當(dāng)選的國(guó)家主席習(xí)近平發(fā)表重要講話(huà)。從習(xí)主席近期發(fā)表的幾次講話(huà)里，我們可以看到黨中央如何表述我國(guó)民族問(wèn)題的基調(diào)以及如何定位我國(guó)民族工作的未來(lái)發(fā)展方向。

當(dāng)今世界的政治格局是以擁有獨(dú)立行政、法律、外交、經(jīng)濟(jì)、金融體系的“民族國(guó)家”（即聯(lián)合國(guó)承認(rèn)的主權(quán)國(guó)家）為單元構(gòu)成的①臺(tái)灣的相對(duì)獨(dú)立地位是中國(guó)內(nèi)戰(zhàn)和“冷戰(zhàn)”所造成的，另外一些具有不同程度獨(dú)立性的政治實(shí)體（如太平洋、大西洋的一些島嶼）是前殖民地的殘余。。在今天的中國(guó)這個(gè)政治實(shí)體中，對(duì)于作為中華人民共和國(guó)公民的全體中國(guó)人而言，“中華民族”是我們所有人最基本、最核心的政治認(rèn)同和文化認(rèn)同單元，中國(guó)護(hù)照和中國(guó)身份證是中國(guó)人與世界其他國(guó)家公民相互區(qū)別的法定“邊界”?！爸腥A民族”“中華文明”“中華兒女”“民族精神”等話(huà)語(yǔ)表述所強(qiáng)調(diào)的，是全體中國(guó)人的共享歷史、集體認(rèn)同和共同命運(yùn)，這些表述成為近期最高領(lǐng)導(dǎo)人講話(huà)中有關(guān)中國(guó)“民族”話(huà)語(yǔ)的主線(xiàn)。

2017年10月18日，習(xí)主席在中共十九大上代表十八大中央委員會(huì)所做的《工作報(bào)告》是這屆中央領(lǐng)導(dǎo)班子的綱領(lǐng)性文件。把全體中國(guó)人作為一個(gè)整體表述為“民族”的地方共有73處。另有“中國(guó)人民”的表述14次，在報(bào)告中涉及國(guó)內(nèi)族群差異性的整體表述如“全國(guó)各族人民”有10次，涉及56個(gè)民族層次的“民族”（“民族宗教工作”“邊疆民族地區(qū)”“民族分裂活動(dòng)”“民族區(qū)域自治制度”“民族、宗教”“民族團(tuán)結(jié)”）僅有6次，同時(shí)只有一次談到“民族區(qū)域自治”?！豆ぷ鲌?bào)告》在“愛(ài)國(guó)統(tǒng)一戰(zhàn)線(xiàn)”部分涉及民族問(wèn)題的具體提法是：“深化民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步教育，鑄牢中華民族共同體意識(shí)，加強(qiáng)各民族交往交流交融，促進(jìn)各民族像石榴籽一樣緊緊抱在一起，共同團(tuán)結(jié)奮斗、共同繁榮發(fā)展……共同致力于中華民族偉大復(fù)興”。顯而易見(jiàn)，習(xí)主席強(qiáng)調(diào)的是“各民族交往交流交融”和“鑄牢中華民族共同體意識(shí)”。2018年3月在十三屆全國(guó)人大一次會(huì)議閉幕式上的講話(huà)中，習(xí)主席沒(méi)有提及“民族區(qū)域自治”，而是強(qiáng)調(diào)：“在幾千年歷史長(zhǎng)河中，中國(guó)人民始終團(tuán)結(jié)一心、同舟共濟(jì)，建立了統(tǒng)一的多民族國(guó)家，發(fā)展了56個(gè)民族多元一體、交織交融的融洽民族關(guān)系，形成了守望相助的中華民族大家庭”。

2018年新近修訂的《憲法》兩次提到“中華民族”（第三十二條和第三十三條各一次）①《中華人民共和國(guó)憲法修正案》，https：//baike.so.com/doc/6789642-7006251.html。，“中華民族”正式“入憲”。以上講話(huà)用詞及表述清楚表明，中央在“中華民族”和56個(gè)“民族”這兩個(gè)層面上所強(qiáng)調(diào)的重心已經(jīng)有所轉(zhuǎn)移，過(guò)去的表述往往強(qiáng)調(diào)“民族區(qū)域自治”“民族平等”和“共同繁榮”，而近幾年則更加偏重于強(qiáng)調(diào)“中華民族共同體”和“各民族交往交流交融”。

1989年，費(fèi)孝通教授指出“中華民族在近百年和西方列強(qiáng)的對(duì)抗中成為自覺(jué)的民族實(shí)體”②費(fèi)孝通：《中華民族的多元一體格局》，《北京大學(xué)學(xué)報(bào)》1989年第4期，第16頁(yè)。，他提出的“中華民族多元一體”理論已得到中央領(lǐng)導(dǎo)人的多次肯定。胡錦濤同志2006年7月在全國(guó)統(tǒng)戰(zhàn)工作會(huì)議上的講話(huà)中，即明確提出：“平等、團(tuán)結(jié)、互助、和諧的社會(huì)主義民族關(guān)系，體現(xiàn)了中華民族多元一體的基本格局，體現(xiàn)了中華民族大家庭的根本利益?！雹壑泄仓醒胛墨I(xiàn)研究室、中共新疆維吾爾自治區(qū)委員會(huì)編：《新疆工作文獻(xiàn)選編》，北京：中央文獻(xiàn)出版社，2010年，第633頁(yè)。習(xí)主席在中央第四次民族工作會(huì)議上對(duì)“中華民族多元一體”理論做了進(jìn)一步闡述：“我們講中華民族多元一體格局，一體包含多元，多元組成一體，一體離不開(kāi)多元，多元也離不開(kāi)一體，一體是主線(xiàn)和方向，多元是要素和動(dòng)力，兩者辯證統(tǒng)一。”

自2000年以來(lái)，學(xué)術(shù)界關(guān)于我國(guó)民族關(guān)系發(fā)展態(tài)勢(shì)、民族區(qū)域自治和民族優(yōu)惠政策的客觀(guān)效果等議題的討論持續(xù)不斷。在2014年中央第四次民族工作會(huì)議上，中央領(lǐng)導(dǎo)對(duì)這些相關(guān)議題做出比較全面的表態(tài)。一方面，考慮到民族區(qū)域自治制度自1949年新中國(guó)成立以來(lái)已成為黨處理民族問(wèn)題的基本制度和核心話(huà)語(yǔ)，為了避免有可能導(dǎo)致“翻車(chē)”的一百八十度大轉(zhuǎn)彎，重申對(duì)這一制度的肯定態(tài)度，甚至說(shuō)出“取消民族區(qū)域自治制度這種說(shuō)法可以休矣”的重話(huà)，給那些擔(dān)心黨在民族話(huà)語(yǔ)和基本制度方面出現(xiàn)重大改變的人吃了一顆“定心丸”。另一方面，在肯定“民族區(qū)域自治”制度的同時(shí)，在序階上特別強(qiáng)調(diào)必須把“統(tǒng)一”放在“自治”之上：“沒(méi)有國(guó)家統(tǒng)一，就談不上區(qū)域自治”，在談到實(shí)行區(qū)域自治的民族群體時(shí)，強(qiáng)調(diào)他們?cè)诰S護(hù)統(tǒng)一、民族團(tuán)結(jié)方面“負(fù)有更大的責(zé)任”。

縱觀(guān)新中國(guó)成立70年來(lái)我國(guó)在處理民族關(guān)系方面所走過(guò)的道路，既有巨大的成功，也有嚴(yán)重的失誤。梳理政府文件和學(xué)術(shù)界在討論民族問(wèn)題時(shí)所使用的話(huà)語(yǔ)體系時(shí)，學(xué)術(shù)界出現(xiàn)不同思路和激烈爭(zhēng)議。在這個(gè)非常復(fù)雜的領(lǐng)域，出現(xiàn)不同意見(jiàn)十分自然，“文革”中的“一言堂”才真正可怕，唯有“百花齊放”才能迸發(fā)出思想的火花。當(dāng)年如果沒(méi)有鄧小平同志倡導(dǎo)“解放思想”，中國(guó)不可能走上改革開(kāi)放的道路，在國(guó)家現(xiàn)代化建設(shè)方面，也就不可能取得今天的偉大成就。今天我們思考中國(guó)的民族問(wèn)題，最重要的一點(diǎn)仍然是“解放思想”和反對(duì)“兩個(gè)凡是”，仍然是堅(jiān)持“實(shí)事求是”和“實(shí)踐是檢驗(yàn)真理的唯一標(biāo)準(zhǔn)”。我們今天分析新中國(guó)成立以來(lái)在民族政策方面的利弊得失，目的是為了在充分吸取成功經(jīng)驗(yàn)和失敗教訓(xùn)的基礎(chǔ)上把今后的道路走得更好更平穩(wěn)，是為了把全國(guó)各族人民真正凝聚成為一個(gè)整體，共同應(yīng)對(duì)國(guó)際舞臺(tái)上的風(fēng)云變幻，實(shí)現(xiàn)13.95億人繁榮富強(qiáng)的“中國(guó)夢(mèng)”。

歷史車(chē)輪總是不斷前行，國(guó)家的法規(guī)也需要根據(jù)社會(huì)發(fā)展和矛盾形勢(shì)的變化，以實(shí)事求是、與時(shí)俱進(jìn)的精神進(jìn)行必要的修訂和調(diào)整。每個(gè)不同的歷史時(shí)期都有其主要矛盾，都存在著矛盾的主要方面，為了順應(yīng)歷史發(fā)展的大方向并妥善協(xié)調(diào)現(xiàn)實(shí)矛盾，領(lǐng)導(dǎo)人必須審時(shí)度勢(shì)，拿捏分寸，以“實(shí)事求是”的務(wù)實(shí)精神不斷在工作策略上進(jìn)行調(diào)整。在中華民族“多元一體格局”的演進(jìn)過(guò)程中，當(dāng)強(qiáng)調(diào)和推動(dòng)“一體”的力量過(guò)大，有可能損害“多元”層面的社會(huì)利益和文化傳統(tǒng)時(shí)，我們應(yīng)當(dāng)關(guān)注“多元”和保護(hù)少數(shù)群體傳統(tǒng)文化和權(quán)益；而當(dāng)推動(dòng)“多元”的發(fā)展勢(shì)頭有可能威脅到社會(huì)的“一體”和國(guó)家統(tǒng)一時(shí)，我們就必須強(qiáng)調(diào)“中華民族共同體”。