國家規(guī)劃體系演進的邏輯

黃征學

規(guī)劃是黨治國理政的重要抓手。新中國成立以來，我國逐步建立以發(fā)展規(guī)劃（計劃）為統(tǒng)領(lǐng)、以空間規(guī)劃為基礎、以區(qū)域規(guī)劃和專項規(guī)劃為支撐的國家規(guī)劃體系，推動國家發(fā)展戰(zhàn)略“落地生花”。新時代以來，規(guī)劃體系加快完善、規(guī)劃定位逐漸清晰、規(guī)劃協(xié)調(diào)更加高效、規(guī)劃合力開始顯現(xiàn)，夯實了國家戰(zhàn)略實施的基礎。但規(guī)劃體系的演進不是一蹴而就的，而是漸漸深化的過程?？傮w而言，大概經(jīng)歷了四個階段。

規(guī)劃（計劃）體系萌芽階段

新中國成立后，我國借鑒前蘇聯(lián)的經(jīng)驗，始于1953年編制五年計劃。其中，改革開放前共編了5個五年計劃，但只有“一五”計劃編制程序比較規(guī)范、實施效果比較好，其他4個五年計劃均未經(jīng)全國人大正式審定，也基本沒執(zhí)行?！耙晃濉睍r期，國家為安排156項重點工業(yè)項目，開始在國內(nèi)十幾個城市開展城市規(guī)劃試點，重點在空間上落實“一五”計劃中重大生產(chǎn)力布局。這個時期，發(fā)展計劃和城市規(guī)劃之間的關(guān)系是比較明確的，即，發(fā)展計劃重點謀劃“干什么”，城市規(guī)劃主要落實“在哪干”。

改革開放后，國家對發(fā)展計劃編制更加重視。計劃關(guān)注的重點也從經(jīng)濟轉(zhuǎn)向經(jīng)濟和社會并重。從“六五”計劃開始，經(jīng)濟計劃變成經(jīng)濟社會發(fā)展計劃。作為解決“怎么干”的各類專項規(guī)劃體系也加快建立。與此同時，城市規(guī)劃和土地利用規(guī)劃體系也開始逐步確立。1984年頒布的《城市規(guī)劃工作條例》首次提出直轄市和市的總體規(guī)劃應把行政區(qū)域作為整體，合理布置城鎮(zhèn)體系。1989 年全國人大常委會通過的《中華人民共和國城市規(guī)劃法》正式將城鎮(zhèn)體系規(guī)劃納入編制城市規(guī)劃不可缺少的重要環(huán)節(jié)。2008 年《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》頒布實施，城鄉(xiāng)規(guī)劃的職能和作用得到極大拓展，城鄉(xiāng)空間管控的能力得以加強。在此期間，1987年，原國家土地管理局開始嘗試編制《全國土地利用總體規(guī)劃綱要（1987-2000年）》。在經(jīng)濟快速增長、城市加快擴張、耕地大量流失的背景下，城市規(guī)劃主要是引導城市空間擴展，土地利用規(guī)劃主要是控制耕地轉(zhuǎn)用的規(guī)模和速度。發(fā)展計劃和城市規(guī)劃、土地利用規(guī)劃等空間性規(guī)劃慢慢發(fā)展成并行的兩大體系。

這個時期，發(fā)展計劃和城市規(guī)劃、土地利用規(guī)劃等空間性規(guī)劃對重大項目、重大生產(chǎn)力布局“落地”關(guān)注均不夠，相互之間的關(guān)系不明確、關(guān)聯(lián)性不強，規(guī)劃體系沒有形成合力，規(guī)劃實施效果大打折扣，被社會戲稱為“規(guī)劃規(guī)劃、紙上畫畫，墻上掛掛，全是廢話”。

發(fā)展規(guī)劃體系初步建立階段

隨著社會主義市場經(jīng)濟體制改革的逐步深入，政府管理經(jīng)濟的方式和手段也要求做出適應性調(diào)整。作為政府工作重要抓手的規(guī)劃體制也面臨重大改革?！笆晃濉睍r期，首次將“計劃”改為“規(guī)劃”，同時，把經(jīng)濟社會發(fā)展的主要指標分成預期性指標和約束性指標。其中，預期性指標是政府引導社會預期的發(fā)展目標，主要依靠市場主體的自主行為來實現(xiàn)；約束性指標是政府在基本公共服務和生態(tài)環(huán)保等涉及公共利益領(lǐng)域?qū)ο嚓P(guān)部門提出的工作要求，要通過合理配置公共資源和有效運用行政力量，確保有關(guān)指標的實現(xiàn)。明確兩類指標的性質(zhì)，對理清政府和市場的邊界、強化政府在公共服務和生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的責任具有重要的指導意義。

但隨著規(guī)劃被理解為“第四種權(quán)力”，“部門權(quán)力規(guī)劃化”的傾向愈演愈烈，規(guī)劃管理陷入各自為政的窘境，難以形成有效的規(guī)劃體系。為推動發(fā)展規(guī)劃編制的系統(tǒng)化、規(guī)范化、制度化，2005年國務院印發(fā)《關(guān)于加強國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃編制工作的若干意見》（國發(fā)[2005]33號），明確發(fā)展規(guī)劃由“三級三類”構(gòu)成?！叭墶奔磭?、省和市縣；“三類”即總體規(guī)劃、專項規(guī)劃和區(qū)域規(guī)劃。其中，總體規(guī)劃是戰(zhàn)略性、綱領(lǐng)性、綜合性規(guī)劃，是編制本級和下級專項規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃以及制定有關(guān)政策和年度計劃的依據(jù)；專項規(guī)劃是總體規(guī)劃在特定領(lǐng)域的細化，是政府指導該領(lǐng)域發(fā)展以及審批、核準重大項目、安排政府投資和財政支出預算、制定特定領(lǐng)域相關(guān)政策的依據(jù)；區(qū)域規(guī)劃是總體規(guī)劃在特定區(qū)域的細化和落實，是編制區(qū)域內(nèi)省（區(qū)、市）級總體規(guī)劃、專項規(guī)劃的依據(jù)。同時，國發(fā)33號文對發(fā)展規(guī)劃編制、銜接、審批管理和規(guī)劃評估調(diào)整均做了原則性規(guī)定。特別是“十一五”開始開展的中期評估，不僅為規(guī)劃調(diào)整預留空間，而且為編制下一個五年規(guī)劃夯實基礎。中期評估和調(diào)整制度的建立，提高了規(guī)劃的執(zhí)行力。

國發(fā)33號文印發(fā)后，區(qū)域規(guī)劃的地位更加明確，作用更加彰顯，推動了區(qū)域規(guī)劃的迅猛發(fā)展。“十一五”以來，國務院出臺了一系列區(qū)域性的指導意見和區(qū)域規(guī)劃，設立了12個國家綜合配套改革試驗區(qū)和19個國家級新區(qū)。這對完善發(fā)展規(guī)劃體系、實施分類管理區(qū)域政策、促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展等方面發(fā)揮了重要的作用。但同時也因部分地區(qū)無序開發(fā)、過度開放、分散開發(fā)導致優(yōu)質(zhì)耕地和生態(tài)空間占用過多、生態(tài)破壞、環(huán)境污染等問題。以霧霾最多、最頻繁的2013年為例，當年我國持續(xù)大規(guī)模霧霾污染涉及17個省（市、自治區(qū)），影響四分之一國土面積以及6億人。

空間規(guī)劃體系建設積極推進階段

發(fā)展規(guī)劃體系一統(tǒng)江湖后，總體規(guī)劃解決了“干什么”、專項規(guī)劃解決了“怎么干”，但“在哪干”的問題一直沒有解決。三類規(guī)劃本來可以“各展所長、各得其所”，但往往是“自拉自唱”“自我循環(huán)”，或謂“四自工程”，即自己立項、自己編制、自己評審、自己實施。為實現(xiàn)“自我循環(huán)”，發(fā)展規(guī)劃向空間規(guī)劃延伸、城鄉(xiāng)規(guī)劃向區(qū)域規(guī)劃延伸、土地規(guī)劃向國土規(guī)劃延伸，越位缺位并存，功能交叉重疊，協(xié)調(diào)成本高昂，法律定位不清?？臻g規(guī)劃始終“猶抱琵琶半遮面”。雖然國家先后出臺《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》和《全國國土規(guī)劃綱要》，引導國土空間科學開發(fā)利用，強化國土空間的管控，但空間規(guī)劃體系的構(gòu)建一直處于摸索階段。

從2008年開始，地方政府自發(fā)探索經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃等“多規(guī)合一”，編制地方空間規(guī)劃，這個時期是“自下而上”向國家部委爭取空間管理政策和權(quán)限的過程。黨的十八大以來，特別是習近平總書記在2013年中央城鎮(zhèn)化工作會議上首次提出探索經(jīng)濟社會發(fā)展、城鄉(xiāng)、土地利用規(guī)劃的“三規(guī)合一”或“多規(guī)合一”，形成“一個縣（市）一本規(guī)劃一張藍圖”之后，“多規(guī)合一”真正進入國家推動期，主要特征為自上而下的授權(quán)式改革。2014年，國家發(fā)改委、原國土資源部、原環(huán)境保護部、住房和城鄉(xiāng)建設部四部委聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于開展市縣“多規(guī)合一”試點工作的通知》（發(fā)改規(guī)劃[2014]1971號），提出在全國28個市縣開展“多規(guī)合一”試點。2015年《生態(tài)文明體制改革總體方案》首次明確提出“構(gòu)建以空間治理和空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化為主要內(nèi)容，全國統(tǒng)一、相互銜接、分級管理的空間規(guī)劃體系，著力解決空間性規(guī)劃重疊沖突、部門職責交叉重復、地方規(guī)劃朝令夕改等問題”，并指出“空間規(guī)劃分為國家、省、市縣（設區(qū)的市空間規(guī)劃范圍為市轄區(qū)）三級”。2016年，福建、貴州、廣西、云南、海南、寧夏等省區(qū)以省級空間規(guī)劃試點為契機，積極開展市縣“多規(guī)合一”試點，探索“多規(guī)合一”的具體思路。除以上省區(qū)外，其他尚未列入省級空間規(guī)劃試點的省區(qū)市基于發(fā)展的需要，很多都自行開展了“多規(guī)合一”試點。在技術(shù)方法、政策保障、法律法規(guī)、規(guī)劃體制改革等方面都積累了有益的經(jīng)驗。有部分市縣正積極探索建立“多規(guī)合一”的法律法規(guī)，為“多規(guī)合一”提供法治保障。如，2016年5月1日，廈門正式頒布實施《廈門經(jīng)濟特區(qū)多規(guī)合一管理若干規(guī)定》，成為我國首部對“多規(guī)合一”管理進行立法的地方性法規(guī)。有地方“多規(guī)合一”已經(jīng)政府批準開始實施。如，浙江開化編制完成的《開化縣空間規(guī)劃（2016-2030年）》已于2017年8月24日獲得浙江省政府批準，這是我國首個獲批的市縣空間規(guī)劃。2018年3月，國務院機構(gòu)改革，要求新組建的自然資源部整合原國土資源部國土規(guī)劃和土地利用規(guī)劃、國家發(fā)展和改革委員會主體功能區(qū)規(guī)劃以及住房和城鄉(xiāng)建設部的城鄉(xiāng)規(guī)劃管理職責，負責建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施，至此，空間性規(guī)劃的“三國演義”“多規(guī)混淆”的局面基本結(jié)束。

總體來看，市縣開展“多規(guī)合一”試點以來，各地區(qū)堅持“合理念、合思路、合技術(shù)、合平臺”的原則，積極探索、務實創(chuàng)新，基本實現(xiàn)“一個縣（市）一本規(guī)劃一張藍圖”的目標，“底圖”“底盤”“底線”的作用更加凸顯，已經(jīng)在規(guī)劃理論、體系、方法、重點內(nèi)容、組織保障等方面積累了可復制、可推廣的經(jīng)驗。這個階段，國土空間規(guī)劃體系構(gòu)建加快推進，但體系之間的關(guān)系不太明確，特別是上下級國土空間規(guī)劃如何銜接、國土空間規(guī)劃與詳細規(guī)劃以及專項規(guī)劃之間如何協(xié)調(diào)等問題沒有明確規(guī)定。部分試點地區(qū)在采用“1+N”方式構(gòu)建空間規(guī)劃體系，即在“N”個空間性規(guī)劃上加了“1”個空間規(guī)劃；部分試點地區(qū)（如，浙江開化）采用“1—N”的方式構(gòu)建空間規(guī)劃體系，即編制“1”個包含多種空間要素的空間規(guī)劃，減少其他空間性規(guī)劃編制的數(shù)量。2019年5月，中共中央國務院頒布《關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》（中發(fā)[2019]18號）搭建起了國土空間規(guī)劃體系的四梁八柱。

規(guī)劃體系加快完善階段

盡管早在黨的十七大報告就已提出要完善國家規(guī)劃體系，但由于國土空間規(guī)劃的長期缺位，“在哪干”問題始終懸而未決。直到黨的十九大報告明確要求“創(chuàng)新和完善宏觀調(diào)控，發(fā)揮國家發(fā)展規(guī)劃的戰(zhàn)略導向作用，健全財政、貨幣、產(chǎn)業(yè)、區(qū)域等經(jīng)濟政策協(xié)調(diào)機制”，建立國家規(guī)劃體系再次提上議事日程。2018年3月國務院機構(gòu)改革，國土空間規(guī)劃的職能被賦予新組建的自然資源部門，發(fā)展規(guī)劃和空間規(guī)劃并行的態(tài)勢已然形成。為確保規(guī)劃形成合力，2018年11月，中共中央國務院頒布《關(guān)于統(tǒng)一規(guī)劃體系更好發(fā)揮國家發(fā)展規(guī)劃戰(zhàn)略導向作用的意見》（中發(fā)[2018]44號）要求“建立以國家發(fā)展規(guī)劃為統(tǒng)領(lǐng)，以空間規(guī)劃為基礎，以專項規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃為支撐，由國家、省、市縣各級規(guī)劃共同組成，定位準確、邊界清晰、功能互補、統(tǒng)一銜接的國家規(guī)劃體系”，并且對明確各類規(guī)劃功能定位、統(tǒng)籌規(guī)劃管理、規(guī)范規(guī)劃編制、強化政策協(xié)同和健全實施機制等方面的要求。與2005年國發(fā)33號文相比，2018年中發(fā)44號文出現(xiàn)以下幾點變化：首先，雖然縱向體系依然由國家、省、市縣三級構(gòu)成，但在橫向體系方面，發(fā)展規(guī)劃與專項規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃、空間規(guī)劃相互并列，只是定位和功能發(fā)生變化；其次，33號文更強調(diào)規(guī)劃編制，44號文則建立了編制、目標、協(xié)調(diào)、實施、評估、調(diào)整監(jiān)督、考核全鏈條、全方位、全過程的管理流程；第三，為突出發(fā)展規(guī)劃統(tǒng)領(lǐng)作用，44號文更加強調(diào)橫向體系之間全過程的銜接；第四，在全面依法治國大背景下，44號文強調(diào)推進立、改、廢、釋的工作，完善法律法規(guī)，提供強有力的保障。在發(fā)展規(guī)劃和空間規(guī)劃的關(guān)系方面，44號文回歸“初心”，提出空間規(guī)劃要為發(fā)展規(guī)劃提供空間保障，發(fā)展規(guī)劃要“明確空間戰(zhàn)略格局、空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化方向以及重大生產(chǎn)力布局安排，為國家空間規(guī)劃留出接口”。

與此同時，在總結(jié)前期試點經(jīng)驗的基礎上，結(jié)合中發(fā)44號的精神，中共中央國務院頒布《關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》，強調(diào)國土空間規(guī)劃體系由國家、省、市縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)五級以及總體規(guī)劃、詳細規(guī)劃和相關(guān)專項規(guī)劃三類共同構(gòu)成。與國發(fā)33號文和中發(fā)44號文相比，18號文具有以下特點：首先，更加重視從戰(zhàn)略到操作鏈條的構(gòu)建，強調(diào)上下級規(guī)劃的協(xié)調(diào)，進一步強化規(guī)劃“落地”；其次，不論是規(guī)劃技術(shù)、審批體系、管理手段，還是規(guī)劃管理平臺建設，均突出“融合”理念；第三，堅持權(quán)責一致的原則，構(gòu)建“誰編制，誰實施”“誰審批，誰監(jiān)督”的編制和審批體系，推動規(guī)劃瘦身；第四，交通、能源、水利、農(nóng)業(yè)、信息、市政等基礎設施，以及生態(tài)環(huán)境保護、文物保護、林業(yè)草原等專項規(guī)劃，納入國土空間規(guī)劃體系。

討論

中發(fā)44號文和中發(fā)18號文是新時代完善國家規(guī)劃體系的兩個綱領(lǐng)性文件，對規(guī)劃編制、協(xié)調(diào)、實施、評估、監(jiān)督、考核等方面都做了一致性要求，但在體系構(gòu)建方面稍有差別。首先，在規(guī)劃層級上，44號文強調(diào)三級，18號文把市縣分成二級，還增加了鄉(xiāng)鎮(zhèn)層級。層級不一致，規(guī)劃之間的銜接會出現(xiàn)問題。從提高行政效能，推進政府扁平化管理的角度，三級規(guī)劃體系更符合未來行政管理體制改革的方向。建議市級規(guī)劃突出市轄區(qū)，市轄縣（市）獨立編制規(guī)劃。同時，積極推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)編制土地利用規(guī)劃和詳細規(guī)劃，不編制以“三區(qū)三線”（生態(tài)、農(nóng)業(yè)、城鎮(zhèn)空間和生態(tài)保護紅線、永久基本農(nóng)田和城鎮(zhèn)開發(fā)邊界控制線）為主要內(nèi)容的國土空間規(guī)劃。這既有利于防范劃定的“三區(qū)三線”碎片化，也便于發(fā)展規(guī)劃和空間規(guī)劃的銜接。其次，在規(guī)劃體系分類上，國發(fā)33號文認為專項規(guī)劃屬于發(fā)展規(guī)劃體系，中發(fā)18號文認為專項規(guī)劃屬于國土空間規(guī)劃體系，中發(fā)44號文認為專項規(guī)劃是國家規(guī)劃體系中支撐體系，三個文件對專項規(guī)劃的定位稍有差異。建議規(guī)劃體系分類回歸44號文精神，明確國家規(guī)劃體系由發(fā)展規(guī)劃、空間規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃和專項規(guī)劃共同組成，其中，發(fā)展規(guī)劃是統(tǒng)領(lǐng)、空間規(guī)劃是基礎、區(qū)域規(guī)劃和專項規(guī)劃是支撐。第三，44號文強調(diào)區(qū)域規(guī)劃是國家規(guī)劃體系重要組成部分，18號文把“跨行政區(qū)域或流域的國土空間規(guī)劃”作為專項規(guī)劃。區(qū)域規(guī)劃和區(qū)域空間規(guī)劃究竟是什么關(guān)系、各自內(nèi)容的側(cè)重點是什么，在國家規(guī)劃體系中扮演何種角色，尚需進一步明確。結(jié)合現(xiàn)有基礎，建議區(qū)域規(guī)劃更強調(diào)發(fā)展和合作，區(qū)域國土空間規(guī)劃強調(diào)約束和“三區(qū)三線”劃定。第四，在規(guī)劃期限方面，發(fā)展規(guī)劃和專項規(guī)劃的期限是5年，國土空間規(guī)劃的期限是15年，規(guī)劃之間銜接也存有障礙。建議國土空間規(guī)劃根據(jù)發(fā)展規(guī)劃中期評估成果以及以5年為周期開展評估，進行適應性調(diào)整，協(xié)調(diào)好規(guī)劃期限不一致的問題；專項規(guī)劃則要遵循國土空間規(guī)劃開展布局。（參考文獻略）