黃 喆

（廣東外語(yǔ)外貿(mào)大學(xué) 區(qū)域一體化法治研究中心，廣東 廣州 510420）

黨的十九大報(bào)告提出，實(shí)施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略，建立更加有效的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機(jī)制。區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展以區(qū)域公共服務(wù)的充分供給及其均等化為前提，從而在客觀上要求區(qū)域內(nèi)各地方政府實(shí)現(xiàn)由“行政區(qū)行政”向“區(qū)域公共治理”的轉(zhuǎn)變。基于區(qū)域公共問(wèn)題的跨行政區(qū)劃屬性，“傳統(tǒng)的以地域?yàn)橹鞯墓茌犞贫纫呀?jīng)難以適應(yīng)新的需要”[1]，因而任何一項(xiàng)區(qū)域公共服務(wù)都難以由單一的地方政府獨(dú)立提供而需要區(qū)域內(nèi)各地方政府通力合作。但與此同時(shí)，推動(dòng)本行政區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展仍是各地方政府的主要職責(zé)，它們作為地方公共利益的代表，在合作中必然存在自身的訴求，由此引發(fā)行為博弈也在所難免。在此前提下，合作的建立和維系往往依賴于區(qū)域行政協(xié)調(diào)的有效實(shí)施。所謂“區(qū)域行政協(xié)調(diào)”，是由上級(jí)政府或其部門派出機(jī)構(gòu)、議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)等特定行政權(quán)能組織借助建議、勸導(dǎo)、說(shuō)服等柔性手段實(shí)施的，旨在調(diào)整區(qū)域內(nèi)互不隸屬的地方政府間關(guān)系的內(nèi)部行政行為。實(shí)踐中，區(qū)域行政協(xié)調(diào)已得到廣泛運(yùn)用并取得初步成效，但仍存在較為明顯的失范問(wèn)題。2018年《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于建立更加有效的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機(jī)制的意見(jiàn)》強(qiáng)調(diào)，“建立健全區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展法律法規(guī)體系”，“明確有關(guān)部門在區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展中的職責(zé)，明確地方政府在推進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展中的責(zé)任和義務(wù)”。據(jù)此，有必要認(rèn)真檢視區(qū)域行政協(xié)調(diào)的現(xiàn)行立法，提出完善區(qū)域行政協(xié)調(diào)法律規(guī)制的對(duì)策建議，進(jìn)一步明確地方政府在區(qū)域行政協(xié)調(diào)中的職權(quán)職責(zé)，以提升區(qū)域行政協(xié)調(diào)的規(guī)范化與制度化水平。

一、區(qū)域行政協(xié)調(diào)的實(shí)踐現(xiàn)狀及其失范問(wèn)題

現(xiàn)階段，區(qū)域行政協(xié)調(diào)一方面被廣泛地運(yùn)用到區(qū)域行政立法、區(qū)域行政規(guī)劃、區(qū)域行政執(zhí)法等區(qū)域公共治理事務(wù)中，并及于決策、執(zhí)行、監(jiān)督等多個(gè)環(huán)節(jié)，有效觸發(fā)了各地方政府的“合作型”行政心態(tài)，促使它們?cè)诰唧w的區(qū)域公共事務(wù)中努力達(dá)成利益關(guān)系的平衡，理清相互的職權(quán)職責(zé)，明確各自的任務(wù)分配，統(tǒng)一各方的目標(biāo)定位，以減少、排除區(qū)域府際合作過(guò)程中的障礙和不暢，推動(dòng)了“既各司其職，又相互配合”的區(qū)域府際合作關(guān)系的形成，由此整合區(qū)域行政資源并達(dá)成“整體性政府”，從而有效克服“行政組織法定主義”引發(fā)的“行政碎片化”問(wèn)題，提升了區(qū)域公共治理的效能。另一方面，“一個(gè)具有自身利益需求的個(gè)體組成的群必然與糾紛相伴隨”[2]163，由區(qū)域內(nèi)各地方政府所組成的“群”亦是如此。由于我國(guó)沒(méi)有建立起仲裁和司法解決府際糾紛有關(guān)制度，區(qū)域府際糾紛仍主要通過(guò)行政系統(tǒng)內(nèi)部的協(xié)商、協(xié)調(diào)予以解決。協(xié)商作為一種以糾紛雙方“自律”為基礎(chǔ)的糾紛解決方式，并非在任何情況下均能夠取得良好的效果，尤其在區(qū)域府際糾紛所引發(fā)的緊張關(guān)系之下甚至難以啟動(dòng)。相較而言，區(qū)域行政協(xié)調(diào)以第三方主體的介入和勸說(shuō)、調(diào)處為解決糾紛的基本方式，更有助于推動(dòng)糾紛雙方互諒互解，由此促使區(qū)域府際糾紛的有效解決。但與此同時(shí)，從區(qū)域行政協(xié)調(diào)的實(shí)施來(lái)看，它也存在較為明顯的失范問(wèn)題，主要表現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：

一是以行政命令替代區(qū)域行政協(xié)調(diào)。日本行政法學(xué)家室井力將行政協(xié)調(diào)模式分為主體型、法制型、兼從型三類。他認(rèn)為，主體型模式強(qiáng)調(diào)在執(zhí)法過(guò)程中以行政首領(lǐng)或?qū)ＴO(shè)的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)為中心達(dá)到執(zhí)法者相互關(guān)系的和諧與協(xié)同；法制型協(xié)調(diào)模式提倡大力進(jìn)行法制建設(shè)，強(qiáng)調(diào)行政主體嚴(yán)格遵守和執(zhí)行法律以求得行政的協(xié)調(diào)統(tǒng)一；兼從型模式則兼有上述兩種模式的特點(diǎn)。[3]就我國(guó)區(qū)域行政協(xié)調(diào)的現(xiàn)實(shí)而言，區(qū)域行政協(xié)調(diào)在較大程度上仍依賴于行政首腦這一中心得以實(shí)施，應(yīng)當(dāng)屬于“兼從型”甚至偏向于“主體型”的協(xié)調(diào)模式。無(wú)論是“兼從型”的協(xié)調(diào)模式，還是“主體型”的協(xié)調(diào)模式，都必然依靠領(lǐng)導(dǎo)“權(quán)威”來(lái)推動(dòng)區(qū)域行政協(xié)調(diào)的實(shí)施。根據(jù)“領(lǐng)導(dǎo)意味著組織和協(xié)調(diào)”之觀點(diǎn)[4]253，雖然不排除行政首腦作為協(xié)調(diào)者依靠個(gè)人經(jīng)驗(yàn)與魅力累積而形成權(quán)威，但正如有學(xué)者所言“科層制最顯著的優(yōu)勢(shì)也許是，在科層制內(nèi)部可以用強(qiáng)制實(shí)施的控制手段……當(dāng)出現(xiàn)沖突時(shí)擁有一種比較有效的解決沖突的機(jī)制”[5]29-30，從而使得領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威往往以“行政命令”而非“行政協(xié)調(diào)”得以表現(xiàn)。這種對(duì)于行政協(xié)調(diào)和行政命令的混淆造成了上級(jí)政府在領(lǐng)導(dǎo)方式上的“錯(cuò)位”，限制了它通過(guò)區(qū)域行政協(xié)調(diào)對(duì)下級(jí)政府之間關(guān)系展開(kāi)調(diào)處的可能性，阻礙了區(qū)域行政協(xié)調(diào)的實(shí)施及其功能發(fā)揮。

二是以人情關(guān)系主導(dǎo)區(qū)域行政協(xié)調(diào)。有學(xué)者在述及府際間協(xié)調(diào)時(shí)指出，“由于正式協(xié)調(diào)結(jié)構(gòu)的不完善以及龐大的科層體系帶來(lái)的行政空隙給人情的運(yùn)作創(chuàng)造了巨大的空間，從而在正式協(xié)調(diào)結(jié)構(gòu)的背后形成了一張以人情為紐帶的‘政治潛網(wǎng)’，而以人情為核心的非正式協(xié)調(diào)結(jié)構(gòu)成為了一種通過(guò)實(shí)踐意識(shí)產(chǎn)生的常識(shí)?！盵6]95然而，由于人情規(guī)則極不穩(wěn)定，它并不如作為正式制度的法律規(guī)則一般能夠?yàn)閰^(qū)域行政協(xié)調(diào)提供一個(gè)穩(wěn)定的預(yù)期——無(wú)論是區(qū)域行政協(xié)調(diào)的范圍、程度或效果，都將因人、因時(shí)、因事而異。一方面，在官員個(gè)人關(guān)系緊密的地方政府之間易于展開(kāi)協(xié)調(diào)，且協(xié)調(diào)的范圍較廣、程度較深且效果較好，而在官員個(gè)人關(guān)系疏遠(yuǎn)或交惡的地方政府之間則難以進(jìn)行協(xié)調(diào)。另一方面，與上級(jí)政府官員關(guān)系較好的下級(jí)政府在協(xié)調(diào)中往往能獲得偏袒，從而使協(xié)調(diào)的方案對(duì)自身更有利。而這也正是實(shí)踐中促使下級(jí)政府在協(xié)調(diào)過(guò)程中努力往上級(jí)政府“跑關(guān)系”的重要原因?？梢?jiàn)，人情規(guī)則可能導(dǎo)致區(qū)域行政協(xié)調(diào)發(fā)生嚴(yán)重的扭曲，使其由一種整合行政資源的重要方式轉(zhuǎn)變成個(gè)別地方或個(gè)人獲取“人情資源”或“人情收益”的手段，從而使得區(qū)域行政協(xié)調(diào)的結(jié)果難以實(shí)現(xiàn)利益上的平衡，甚至?xí)霈F(xiàn)損害一方利益而使另一方得益的情況。同時(shí)，長(zhǎng)期的人情交往還會(huì)促成一定的利益集團(tuán)。有關(guān)利益集團(tuán)將進(jìn)一步通過(guò)規(guī)避正式制度的調(diào)整而以非正常手段促成所謂的“協(xié)調(diào)”。這種協(xié)調(diào)往往是隱秘、封閉的，其中更不乏各種“暗箱操作”。而且，它以人情關(guān)系脈絡(luò)作為自身運(yùn)行的基本動(dòng)力，一旦發(fā)生人事變遷，協(xié)調(diào)的效果亦失去了保障。以人情關(guān)系主導(dǎo)的區(qū)域行政協(xié)調(diào)與現(xiàn)代行政法治理念相去甚遠(yuǎn)，顯然并非法治政府框架之下區(qū)域行政協(xié)調(diào)的應(yīng)有形態(tài)。

二、區(qū)域行政協(xié)調(diào)的立法檢視

區(qū)域行政協(xié)調(diào)的失范問(wèn)題表明，它目前更多地作為一種“自覺(jué)行為”而非“法律行為”得以實(shí)施，仍缺乏全面、系統(tǒng)的法律規(guī)制。鑒于此，有必要通過(guò)區(qū)域行政協(xié)調(diào)的立法檢視，系統(tǒng)梳理區(qū)域行政協(xié)調(diào)的現(xiàn)行立法，正視其存在的缺陷，以期在此基礎(chǔ)上有針對(duì)性地對(duì)其予以完善。

（一）現(xiàn)行立法之梳理

對(duì)于區(qū)域行政協(xié)調(diào)，我國(guó)當(dāng)前采取的是一種“分散型”立法模式。從立法的層級(jí)及其性質(zhì)來(lái)看，相關(guān)規(guī)定分散于中央和地方兩級(jí)立法中，人大立法和行政立法均有涉及；從立法所調(diào)整的事項(xiàng)范圍來(lái)看，相關(guān)規(guī)定分散于跨行政區(qū)環(huán)境治理、行政程序、行政執(zhí)法協(xié)調(diào)等不同領(lǐng)域的單行立法中。

在中央立法層面，涉及區(qū)域行政協(xié)調(diào)的規(guī)定主要體現(xiàn)在跨行政區(qū)環(huán)境治理立法中。首先，從法律來(lái)看，《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》第二十條規(guī)定了國(guó)家重點(diǎn)區(qū)域、流域以外的跨行政區(qū)域的環(huán)境污染和生態(tài)破壞的防治，“由上級(jí)人民政府協(xié)調(diào)解決，或者由有關(guān)地方人民政府協(xié)商解決”?！吨腥A人民共和國(guó)海洋環(huán)境保護(hù)法》第九條第一款就跨區(qū)域的海洋環(huán)境保護(hù)工作也作了類似協(xié)商、協(xié)調(diào)的規(guī)定。其次，部分流域水環(huán)境治理的行政法規(guī)亦存在涉及區(qū)域行政協(xié)調(diào)的條款。其中，根據(jù)《太湖流域管理?xiàng)l例》第三十八條規(guī)定，太湖流域防汛抗旱指揮機(jī)構(gòu)“統(tǒng)一組織、指揮、指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和監(jiān)督太湖流域防汛抗旱工作”。根據(jù)《淮河流域水污染防治暫行條例》第四條規(guī)定，淮河流域水資源保護(hù)領(lǐng)導(dǎo)小組“負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)、解決有關(guān)淮河流域水資源保護(hù)和水污染防治的重大問(wèn)題”。

在地方立法層面，涉及區(qū)域行政協(xié)調(diào)的規(guī)定在有關(guān)行政程序、行政執(zhí)法協(xié)調(diào)和跨行政區(qū)環(huán)境治理等法規(guī)規(guī)章中均有體現(xiàn)。第一，相關(guān)行政程序的地方立法如根據(jù)《湖南省行政程序規(guī)定》第十五條規(guī)定，“上級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)下級(jí)人民政府之間區(qū)域合作的組織、指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和監(jiān)督。”第二，相關(guān)行政執(zhí)法協(xié)調(diào)的地方立法如《湖北省行政執(zhí)法爭(zhēng)議協(xié)調(diào)辦法》《深圳市人民政府行政執(zhí)法協(xié)調(diào)辦法（試行）》《廣州市行政執(zhí)法協(xié)調(diào)規(guī)定》等，對(duì)行政執(zhí)法主體之間爭(zhēng)議的協(xié)調(diào)作了規(guī)定。第三，相關(guān)跨行政區(qū)環(huán)境治理的地方立法如根據(jù)《廣東省環(huán)境保護(hù)條例》第七條規(guī)定，實(shí)施聯(lián)合防治的人民政府之間協(xié)商不成的，“由共同的上一級(jí)人民政府協(xié)調(diào)解決”。此外，根據(jù)《廣東省珠江三角洲大氣污染防治辦法》第五條規(guī)定，由省人民政府承擔(dān)“協(xié)調(diào)解決跨地市行政區(qū)域大氣污染糾紛”“協(xié)調(diào)各地、各部門建立區(qū)域統(tǒng)一的環(huán)境保護(hù)政策”等區(qū)域行政協(xié)調(diào)職能。

（二）現(xiàn)行立法之缺陷

盡管上述中央和地方立法為區(qū)域行政協(xié)調(diào)的實(shí)施提供了一定的規(guī)范依據(jù)，但也存在較為明顯的缺陷。

一是區(qū)域行政協(xié)調(diào)頂層法律設(shè)計(jì)缺失。由于《中華人民共和國(guó)憲法》（以下簡(jiǎn)稱《憲法》）《中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》（以下簡(jiǎn)稱《地方組織法》）缺乏關(guān)于地方政府間協(xié)調(diào)的直接規(guī)定，《行政程序法》的立法工作一直處于規(guī)劃階段[7]，諸多學(xué)者呼吁推動(dòng)的《區(qū)域合作經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》①“莫小莎等31名代表：關(guān)于制定區(qū)域合作經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法的議案（第341號(hào)）”，載《十一屆全國(guó)人大二次會(huì)議秘書處關(guān)于第十一屆全國(guó)人民代表大會(huì)第二次會(huì)議代表提出議案處理意見(jiàn)的報(bào)告》（附件）?！秴^(qū)域合作條例》[7]等區(qū)域合作專門立法也尚未出臺(tái)，有關(guān)區(qū)域行政協(xié)調(diào)的規(guī)范散見(jiàn)于不同層級(jí)和領(lǐng)域的立法中。一方面，地方立法因其適用范圍有限，難以從國(guó)家層面對(duì)區(qū)域行政協(xié)調(diào)行為作出調(diào)整。另一方面，特定領(lǐng)域的“分散立法”使得區(qū)域行政協(xié)調(diào)的現(xiàn)行立法在適用領(lǐng)域上存在較大的局限性，易于造成區(qū)域行政協(xié)調(diào)在規(guī)范依據(jù)方面陷于“掛一漏萬(wàn)”之困境，從而導(dǎo)致區(qū)域行政協(xié)調(diào)僅在諸如跨行政區(qū)環(huán)境治理等個(gè)別領(lǐng)域具備相對(duì)明確的規(guī)范依據(jù)，但在涉及區(qū)域公共治理的其他領(lǐng)域則難免“于法無(wú)據(jù)”之嫌。這使得實(shí)踐中的區(qū)域行政協(xié)調(diào)行為并非都具備直接的法律依據(jù)，既不利于明確區(qū)域行政協(xié)調(diào)的法律地位，也難以就其實(shí)施予以統(tǒng)一的規(guī)范。

二是現(xiàn)行立法對(duì)區(qū)域行政協(xié)調(diào)實(shí)施主體規(guī)范不足。從現(xiàn)行立法來(lái)看，當(dāng)前對(duì)于區(qū)域行政協(xié)調(diào)實(shí)施主體的規(guī)范仍存在較大不足。一方面，現(xiàn)行多數(shù)立法以“上級(jí)人民政府”作為實(shí)施區(qū)域行政協(xié)調(diào)的主體而沒(méi)有將行政協(xié)調(diào)權(quán)能落實(shí)到政府的具體職能部門或行政機(jī)構(gòu)，往往導(dǎo)致區(qū)域行政協(xié)調(diào)實(shí)際承擔(dān)者不明確，甚至因時(shí)因事而異。另一方面，隨著區(qū)域公共問(wèn)題的頻發(fā)和區(qū)域合作的推進(jìn)，各區(qū)域開(kāi)始大量設(shè)立具有跨行政區(qū)性質(zhì)的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。盡管這對(duì)于區(qū)域行政協(xié)調(diào)的實(shí)施起到了一定作用，但總體上看，這些議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的成立和運(yùn)行少有正式立法之依據(jù)，在設(shè)置上具有很大的隨意性，其權(quán)限也缺乏必要的規(guī)范，相互之間重復(fù)設(shè)置、職權(quán)交叉的現(xiàn)象突出，嚴(yán)格來(lái)說(shuō)并不符合“職權(quán)法定”原則。

三是現(xiàn)行立法中區(qū)域行政協(xié)調(diào)程序規(guī)定缺乏。從以上梳理的區(qū)域行政協(xié)調(diào)現(xiàn)行立法來(lái)看，除地方出臺(tái)的行政執(zhí)法協(xié)調(diào)政府規(guī)章以外，其他立法中調(diào)整區(qū)域行政協(xié)調(diào)的多為原則性條款。這些原則性條款缺少對(duì)于區(qū)域行政協(xié)調(diào)協(xié)調(diào)程序的規(guī)定，造成了區(qū)域行政協(xié)調(diào)普遍存在程序缺失的問(wèn)題。這不僅使得區(qū)域行政協(xié)調(diào)在操作上缺乏必要的立法指引，也在很大程度上導(dǎo)致區(qū)域行政協(xié)調(diào)的過(guò)程游離于法律的規(guī)制之外，使其易于受到官員個(gè)人意志和人情關(guān)系的影響，從而在實(shí)施的過(guò)程中演變成為單純的“和稀泥”“走過(guò)場(chǎng)”，或是走向另一個(gè)極端而異化為強(qiáng)制性的行政命令。

四是現(xiàn)行立法中區(qū)域行政協(xié)調(diào)責(zé)任條款缺位。目前法學(xué)界得到較多認(rèn)可的觀點(diǎn)認(rèn)為，法律規(guī)則必備的構(gòu)成要素包括假定條件、行為模式和法律后果。[8]143然而，從區(qū)域行政協(xié)調(diào)的現(xiàn)行立法來(lái)看，基本沒(méi)有對(duì)法律后果予以明確的規(guī)定，存在明顯的責(zé)任條款缺位問(wèn)題——既缺乏對(duì)于上級(jí)政府或其部門派出機(jī)構(gòu)、議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)等區(qū)域行政協(xié)調(diào)實(shí)施主體的責(zé)任規(guī)定，也沒(méi)有對(duì)于作為被協(xié)調(diào)主體的地方政府的責(zé)任規(guī)定。這使得現(xiàn)行立法難以對(duì)區(qū)域行政協(xié)調(diào)相關(guān)主體形成實(shí)際上的約束力，甚至可能導(dǎo)致區(qū)域行政協(xié)調(diào)的相關(guān)主體因缺少必要的責(zé)任追究而規(guī)避責(zé)任甚至轉(zhuǎn)移責(zé)任，從而未能保障區(qū)域行政協(xié)調(diào)的正常實(shí)施。

三、區(qū)域行政協(xié)調(diào)的規(guī)制完善

早有學(xué)者在論及我國(guó)行政協(xié)調(diào)時(shí)即指出，“我國(guó)行政的現(xiàn)狀和前景決定我們應(yīng)以法律為中心，采用‘法制型’的協(xié)調(diào)模式，而不宜走第二條道路?！盵3]隨著區(qū)域一體化進(jìn)程的持續(xù)深入，有學(xué)者針對(duì)我國(guó)區(qū)域行政協(xié)調(diào)的現(xiàn)狀也提出，“府際行政協(xié)調(diào)模式”應(yīng)當(dāng)“由關(guān)系型協(xié)調(diào)向法制化協(xié)調(diào)轉(zhuǎn)變”。[9]對(duì)于區(qū)域行政協(xié)調(diào)而言，要采用“法制型”或“法制化”的協(xié)調(diào)模式，則必須以其法律規(guī)制的完善為前提。

（一）構(gòu)建區(qū)域行政協(xié)調(diào)頂層法律設(shè)計(jì)

“常態(tài)的行政協(xié)調(diào)行為必須穿上制度的外衣”[10]，因而，構(gòu)建區(qū)域行政協(xié)調(diào)頂層法律設(shè)計(jì)，以統(tǒng)一立法的模式對(duì)區(qū)域行政協(xié)調(diào)的共性問(wèn)題形成系統(tǒng)規(guī)范，是完善區(qū)域行政協(xié)調(diào)法律規(guī)制的基礎(chǔ)和首要任務(wù)。構(gòu)建區(qū)域行政協(xié)調(diào)頂層法律設(shè)計(jì)存在三種可能途徑：

第一種可能途徑是通過(guò)完善《憲法》《地方組織法》中關(guān)于各級(jí)政府職權(quán)的規(guī)定來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)區(qū)域行政協(xié)調(diào)的調(diào)整。我國(guó)《憲法》《地方組織法》主要以列舉的方式對(duì)政府職權(quán)事項(xiàng)作出規(guī)定。其中，《憲法》對(duì)國(guó)務(wù)院的職權(quán)進(jìn)行了較為詳細(xì)的列舉；《地方組織法》則以《憲法》為依據(jù)進(jìn)一步細(xì)化地方各級(jí)政府的職權(quán)并予以列舉。從列舉的事項(xiàng)來(lái)看，它們主要涉及上下級(jí)政府之間縱向的領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系以及地方政府在其轄區(qū)以內(nèi)的各項(xiàng)職權(quán)，但對(duì)于互不隸屬的地方政府之間的橫向關(guān)系及各級(jí)政府在跨行政區(qū)事務(wù)中的權(quán)限則并未提及，也沒(méi)有就上級(jí)政府如何實(shí)現(xiàn)下級(jí)政府之間關(guān)系協(xié)調(diào)予以規(guī)定。但隨著區(qū)域公共事務(wù)層出不窮，地方政府之間的交往日益頻繁，地方政府之間的橫向關(guān)系及其協(xié)調(diào)在地方政府組織范疇中的地位已日益凸顯。為此，可以考慮將區(qū)域行政協(xié)調(diào)納入《憲法》《地方組織法》的調(diào)整范圍，將區(qū)域行政協(xié)調(diào)作為縣級(jí)以上各級(jí)政府的一項(xiàng)職權(quán)予以明確列舉，并就其實(shí)施的主體、基本條件和事項(xiàng)范圍等相對(duì)重要的“共性問(wèn)題”作出規(guī)定，以構(gòu)建區(qū)域行政協(xié)調(diào)頂層法律設(shè)計(jì)。

第二種可能途徑是借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)出臺(tái)統(tǒng)一的《行政程序法》來(lái)對(duì)區(qū)域行政協(xié)調(diào)作出規(guī)定。根據(jù)眾多西方國(guó)家的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，它們一般都通過(guò)制定統(tǒng)一的《行政程序法》來(lái)對(duì)行政協(xié)調(diào)作出規(guī)定。例如，西班牙《公共行政機(jī)關(guān)法律制度及共同的行政程序法》即確立了行政機(jī)關(guān)之間的“協(xié)調(diào)原則”，并就有關(guān)行政協(xié)調(diào)問(wèn)題作了規(guī)定。[11]近年以來(lái)，我國(guó)《行政程序法》的立法進(jìn)程在法學(xué)界得到持續(xù)推動(dòng)，由學(xué)者草擬的《行政程序法（專家建議稿）》也已經(jīng)對(duì)外發(fā)布。[12]在此背景下，通過(guò)制定《行政程序法》對(duì)區(qū)域行政協(xié)調(diào)進(jìn)行規(guī)定也不失為一條可行的路徑。具體來(lái)說(shuō)，可以由《行政程序法》就行政協(xié)調(diào)統(tǒng)一作出規(guī)定，以明確行政協(xié)調(diào)的法律地位，使其具備基本法律上的依據(jù)。以此為基礎(chǔ)，專門設(shè)置有關(guān)區(qū)域行政協(xié)調(diào)的條款，就區(qū)域行政協(xié)調(diào)的主體、條件、權(quán)限等進(jìn)行規(guī)定。而且，基于《行政程序法》在調(diào)整對(duì)象上的特點(diǎn)，它還可以就行政協(xié)調(diào)的一般程序作出規(guī)定，從而還有助于在法律層面形成相對(duì)統(tǒng)一的區(qū)域行政協(xié)調(diào)程序。

第三種可能途徑則是通過(guò)區(qū)域合作專門立法來(lái)規(guī)范區(qū)域行政協(xié)調(diào)。前已述及，隨著我國(guó)區(qū)域一體化進(jìn)程的不斷深入，法學(xué)界已提出展開(kāi)區(qū)域合作專門立法的設(shè)想。全國(guó)人大收到相關(guān)議案后交付國(guó)務(wù)院辦理，國(guó)務(wù)院則將其交由國(guó)家發(fā)展改革委起草《區(qū)域合作條例》?？梢?jiàn)，區(qū)域合作專門立法在中央立法層面已做出積極嘗試，并主要遵循“先行政立法，在積累經(jīng)驗(yàn)后再作全國(guó)人大立法”[7]的思路予以推進(jìn)。而區(qū)域行政協(xié)調(diào)無(wú)疑是區(qū)域合作應(yīng)當(dāng)涉及的重要內(nèi)容之一，因此也結(jié)合當(dāng)前區(qū)域合作立法的進(jìn)程，也可以在其中對(duì)區(qū)域行政協(xié)調(diào)作出專門規(guī)定。這一途徑也能夠從法律層面構(gòu)建區(qū)域行政協(xié)調(diào)的頂層設(shè)計(jì)。而且，較之前兩種途徑，它更有可能以較大的立法篇幅對(duì)區(qū)域行政協(xié)調(diào)問(wèn)題進(jìn)行針對(duì)性的調(diào)整，甚至在體例上設(shè)置專門章節(jié)，從而通過(guò)專門性法律對(duì)區(qū)域行政協(xié)調(diào)形成全面、統(tǒng)一的規(guī)范。

（二）規(guī)范區(qū)域行政協(xié)調(diào)實(shí)施主體

針對(duì)現(xiàn)實(shí)中區(qū)域行政協(xié)調(diào)實(shí)施主體缺乏規(guī)范的問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)從以下兩個(gè)方面著手解決：

第一，要對(duì)“上級(jí)政府協(xié)調(diào)”情形中的實(shí)施主體予以細(xì)化。作為一種內(nèi)部行政行為，區(qū)域行政協(xié)調(diào)在實(shí)施主體的設(shè)置上須有別于外部行政行為，理應(yīng)更加強(qiáng)調(diào)協(xié)調(diào)職能在行政系統(tǒng)內(nèi)部的落實(shí)，以明確有關(guān)協(xié)調(diào)職權(quán)職責(zé)的配置，防止區(qū)域行政協(xié)調(diào)異化為領(lǐng)導(dǎo)官員的個(gè)人意志，提升區(qū)域行政協(xié)調(diào)的制度化水平。鑒于各級(jí)地方政府大都將統(tǒng)籌區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的職能整合至發(fā)展改革部門，因而宜將發(fā)展改革部門作為承擔(dān)區(qū)域行政協(xié)調(diào)職能的主要部門。但從有關(guān)內(nèi)部機(jī)構(gòu)的設(shè)置來(lái)看，卻不盡相同。有的地方發(fā)展改革部門設(shè)置了區(qū)域經(jīng)濟(jì)處、區(qū)域發(fā)展處等作為承擔(dān)統(tǒng)籌區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展職能的專門機(jī)構(gòu)；但有的地方發(fā)展改革部門卻仍未建立專門機(jī)構(gòu)，導(dǎo)致有關(guān)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展職能被分散在多個(gè)機(jī)構(gòu)，從而削弱了統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的力度。為此，有必要進(jìn)一步建立健全區(qū)域行政協(xié)調(diào)專門機(jī)構(gòu)，以推動(dòng)區(qū)域行政協(xié)調(diào)的落實(shí)并增強(qiáng)其效果。值得注意的是，地方發(fā)展改革部門并非承擔(dān)區(qū)域行政協(xié)調(diào)的唯一主體。隨著區(qū)域府際關(guān)系法治化進(jìn)程的推進(jìn)，實(shí)踐中不少協(xié)調(diào)事項(xiàng)均涉及專業(yè)的法律問(wèn)題，協(xié)調(diào)的實(shí)施離不開(kāi)法的解釋和適用等。在此情況下，則宜由司法行政部門中的立法工作機(jī)構(gòu)實(shí)施協(xié)調(diào)，或由其協(xié)助地方發(fā)展改革部門有關(guān)機(jī)構(gòu)展開(kāi)協(xié)調(diào)。

第二，要對(duì)各類議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)加強(qiáng)立法規(guī)范。首先，應(yīng)明確規(guī)定議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的成立條件。議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)作為一種臨時(shí)性的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，它的設(shè)置主要是為了應(yīng)對(duì)一些特殊協(xié)調(diào)事項(xiàng)，如某種專業(yè)性較強(qiáng)的事務(wù)。如果相關(guān)事項(xiàng)可由常設(shè)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)或已有的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)予以協(xié)調(diào)，則不應(yīng)另行成立新的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。其次，應(yīng)對(duì)議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的職權(quán)范圍作出限制。不僅議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的設(shè)置須嚴(yán)格控制，其職權(quán)范圍也要得到限制。議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的職能應(yīng)僅限于支撐其成立的專業(yè)性事務(wù)之范圍，以防止其與已有的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)產(chǎn)生職能上的交叉和沖突。最后，應(yīng)建立議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的評(píng)估和清理制度。通過(guò)定期對(duì)各類議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)展開(kāi)評(píng)估，對(duì)不符合成立條件或已不適合繼續(xù)存在的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)進(jìn)行清理，以推動(dòng)區(qū)域行政協(xié)調(diào)實(shí)施主體向常態(tài)化、制度化的方向發(fā)展。

（三）建立健全區(qū)域行政協(xié)調(diào)程序

建立健全區(qū)域行政協(xié)調(diào)程序是完善其法律規(guī)制的核心環(huán)節(jié)。具體而言，其有賴于以下四項(xiàng)制度的建立健全：

一是啟動(dòng)制度的建立健全。區(qū)域行政協(xié)調(diào)可以經(jīng)由兩種方式予以啟動(dòng)：一是由法定的協(xié)調(diào)主體根據(jù)實(shí)際需要依職權(quán)主動(dòng)介入而啟動(dòng)區(qū)域行政協(xié)調(diào)；二是由作為被協(xié)調(diào)主體的任一方地方政府向法定協(xié)調(diào)主體提請(qǐng)啟動(dòng)區(qū)域行政協(xié)調(diào)。對(duì)于后一種啟動(dòng)協(xié)調(diào)的情形，申請(qǐng)一方地方政府提供正式的書面材料，對(duì)申請(qǐng)協(xié)調(diào)的事項(xiàng)及其先行處理的情況予以說(shuō)明，如爭(zhēng)議各方是否已就該事項(xiàng)進(jìn)行協(xié)商、協(xié)商的過(guò)程和結(jié)果如何等。有關(guān)協(xié)調(diào)主體收到申請(qǐng)后，首先應(yīng)當(dāng)對(duì)提請(qǐng)協(xié)調(diào)的事項(xiàng)進(jìn)行初步審查。一方面審查其是否依法屬于行政協(xié)調(diào)的事項(xiàng)范圍，另一方面則審查其是否處于自身的管轄之下。如果該事項(xiàng)依法不能夠以協(xié)調(diào)的方式進(jìn)行解決，協(xié)調(diào)主體應(yīng)當(dāng)書面說(shuō)明理由并拒絕受理；如果出現(xiàn)不屬于自身管轄之事項(xiàng)，協(xié)調(diào)主體應(yīng)當(dāng)告知申請(qǐng)主體并移送有權(quán)主體處理，或建議申請(qǐng)主體向有權(quán)主體申請(qǐng)；否則，協(xié)調(diào)主體應(yīng)當(dāng)受理并啟動(dòng)協(xié)調(diào)。

二是處理制度的建立健全。一個(gè)相對(duì)完備的協(xié)調(diào)處理制度應(yīng)當(dāng)包括協(xié)調(diào)各方的權(quán)利和義務(wù)、協(xié)調(diào)的方式方法、協(xié)調(diào)方案的提出和調(diào)整、協(xié)調(diào)事項(xiàng)的調(diào)查和論證、協(xié)調(diào)的時(shí)效等內(nèi)容，并以一定的步驟展開(kāi)協(xié)調(diào)。具體來(lái)說(shuō)，在協(xié)調(diào)主體受理后，應(yīng)當(dāng)及時(shí)召集爭(zhēng)議雙方進(jìn)行會(huì)談。爭(zhēng)議雙方均有就協(xié)調(diào)事項(xiàng)表達(dá)觀點(diǎn)和意愿的權(quán)利，協(xié)調(diào)主體應(yīng)當(dāng)分別聽(tīng)取。聽(tīng)取意見(jiàn)后，協(xié)調(diào)主體可根據(jù)實(shí)際情況選擇由爭(zhēng)議雙方（再次）展開(kāi)自主協(xié)商。當(dāng)雙方未能通過(guò)（再次）協(xié)商達(dá)成一致時(shí)，協(xié)調(diào)主體應(yīng)當(dāng)提出具體的協(xié)調(diào)方案。協(xié)調(diào)方案的具體內(nèi)容應(yīng)當(dāng)符合法律、法規(guī)或規(guī)章之規(guī)定，并不得超越各方的職權(quán)范圍。協(xié)調(diào)過(guò)程中，如果雙方對(duì)于協(xié)調(diào)事項(xiàng)的事實(shí)情況認(rèn)定分歧較大，協(xié)調(diào)主體應(yīng)當(dāng)主動(dòng)展開(kāi)調(diào)查。而針對(duì)協(xié)調(diào)事項(xiàng)涉及的專業(yè)問(wèn)題，協(xié)調(diào)主體則可以召集有關(guān)部門人員或邀請(qǐng)有關(guān)專家學(xué)者展開(kāi)論證。經(jīng)調(diào)查或論證后，協(xié)調(diào)主體可對(duì)協(xié)調(diào)方案作出相應(yīng)調(diào)整并征求被協(xié)調(diào)雙方的意見(jiàn)。協(xié)調(diào)的時(shí)效應(yīng)當(dāng)通過(guò)立法予以規(guī)定并得到遵循。

三是決定制度的建立健全。區(qū)域行政協(xié)調(diào)的決定應(yīng)當(dāng)以相應(yīng)的法律文書作為載體。協(xié)調(diào)結(jié)束后，協(xié)調(diào)主體應(yīng)當(dāng)制作《協(xié)調(diào)決定書》，對(duì)協(xié)調(diào)事項(xiàng)及其事實(shí)認(rèn)定、協(xié)調(diào)方案與依據(jù)、權(quán)利義務(wù)分配、未達(dá)成協(xié)調(diào)之問(wèn)題等予以載明并發(fā)送至被協(xié)調(diào)雙方。被協(xié)調(diào)雙方應(yīng)當(dāng)受到《協(xié)調(diào)意見(jiàn)書》所確定的權(quán)利義務(wù)關(guān)系之約束。依據(jù)《協(xié)調(diào)決定書》已達(dá)成一致的事宜，被協(xié)調(diào)雙方應(yīng)當(dāng)遵照?qǐng)?zhí)行；對(duì)于未達(dá)成一致的事宜，則應(yīng)當(dāng)依法另行處理。《協(xié)調(diào)決定書》應(yīng)當(dāng)依法備案。

四是時(shí)效制度的建立健全。時(shí)效制度是現(xiàn)代行政程序制度的重要內(nèi)容。區(qū)域行政協(xié)調(diào)作為一種內(nèi)部行政行為，其實(shí)施也應(yīng)當(dāng)受到時(shí)效之約束。從現(xiàn)行關(guān)于行政執(zhí)法協(xié)調(diào)的地方立法規(guī)定來(lái)看，主要對(duì)協(xié)調(diào)的受理和答復(fù)等環(huán)節(jié)規(guī)定了相應(yīng)的時(shí)效，但就協(xié)調(diào)的處理還沒(méi)有作出時(shí)效限制。這并不利于協(xié)調(diào)效能的提高，也易于造成爭(zhēng)議久拖不決。所以，有必要就協(xié)調(diào)處理設(shè)定相應(yīng)的時(shí)效，以供各方遵守。法定時(shí)效內(nèi)如果無(wú)法通過(guò)協(xié)調(diào)解決問(wèn)題的，則應(yīng)當(dāng)依法采取其他方式予以處理。

（四）強(qiáng)化區(qū)域行政協(xié)調(diào)責(zé)任機(jī)制

盡管區(qū)域行政協(xié)調(diào)有別于行政命令，是一種“柔性”行政行為，但這種“柔性”指的是其在實(shí)現(xiàn)方式上的特點(diǎn)，并不意味著區(qū)域行政協(xié)調(diào)不具有約束力。而區(qū)域行政協(xié)調(diào)的約束力則建立在必要的責(zé)任機(jī)制之上。以主體為標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行劃分，區(qū)域行政協(xié)調(diào)的責(zé)任應(yīng)當(dāng)包括兩個(gè)方面：

一方面是協(xié)調(diào)主體的責(zé)任。其主要包括：一是不依法啟動(dòng)協(xié)調(diào)的責(zé)任，包括未按照法律規(guī)定依職權(quán)啟動(dòng)協(xié)調(diào)的責(zé)任，對(duì)于下級(jí)政府依法提請(qǐng)的協(xié)調(diào)申請(qǐng)不予理會(huì)或不依法受理的責(zé)任等。二是不依法處理協(xié)調(diào)的責(zé)任，主要包括協(xié)調(diào)主體不依照法定程序展開(kāi)協(xié)調(diào)或以強(qiáng)制性的命令代替協(xié)調(diào)等的責(zé)任。三是不依法監(jiān)督執(zhí)行協(xié)調(diào)的責(zé)任。協(xié)調(diào)主體對(duì)于被協(xié)調(diào)雙方達(dá)成一致的事宜，應(yīng)當(dāng)負(fù)有督促執(zhí)行的責(zé)任，否則須承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。對(duì)于協(xié)調(diào)主體的失職行為，應(yīng)當(dāng)由其所屬人民政府（或部門）給予通報(bào)批評(píng)并責(zé)令改正；情節(jié)嚴(yán)重的，應(yīng)當(dāng)對(duì)直接負(fù)責(zé)人和其他責(zé)任人員進(jìn)行問(wèn)責(zé)，并給予通報(bào)批評(píng)或作出行政處分。

另一方面是被協(xié)調(diào)主體的責(zé)任。被協(xié)調(diào)主體的責(zé)任主要是依照《協(xié)調(diào)決定書》對(duì)經(jīng)協(xié)調(diào)達(dá)成一致的事宜予以執(zhí)行。除合理的異議外，不得擅自改變或停止執(zhí)行有關(guān)決定。如有違反，協(xié)調(diào)主體可以作出警告并責(zé)令改正。經(jīng)警告仍不執(zhí)行《協(xié)調(diào)決定書》的，應(yīng)當(dāng)由協(xié)調(diào)主體向違反者的上級(jí)政府（或上級(jí)政府的對(duì)口部門）報(bào)告，由上級(jí)政府（或上級(jí)政府的對(duì)口部門）給予通報(bào)批評(píng)；對(duì)直接負(fù)責(zé)人和其他責(zé)任人員應(yīng)當(dāng)進(jìn)行問(wèn)責(zé)，并給予通報(bào)批評(píng)或作出行政處分。