張立偉

（中共中央黨校/國家行政學院 政治與法律教研部，北京 海淀 100091）

中國共產(chǎn)黨向來以組織嚴密著稱，這也是其能夠領導人民取得革命勝利和社會主義建設巨大成功的重要原因。習近平總書記指出：“組織嚴密、紀律嚴明是黨的優(yōu)良傳統(tǒng)和政治優(yōu)勢，也是我們的力量所在?！盵1]嚴密的組織，必須有科學系統(tǒng)嚴格的制度作為支撐。從建黨伊始，中國共產(chǎn)黨就非常注重制定相關黨內(nèi)法規(guī)制度來為黨的組織建設提供保障。新中國成立后，有關組織建設的黨內(nèi)法規(guī)進一步發(fā)展完善，為黨員隊伍的發(fā)展壯大、黨組織的健全完善、黨的執(zhí)政能力的提高，奠定了重要的制度基礎。本文將對新中國成立70年來黨的組織類黨內(nèi)法規(guī)進行梳理、分析，力圖闡明中國共產(chǎn)黨組織發(fā)展演化過程中的制度邏輯，破譯中國共產(chǎn)黨組織嚴密的制度密碼。

一、關于黨的組織法規(guī)的界定

中國共產(chǎn)黨的黨內(nèi)法規(guī)，經(jīng)過90多年的發(fā)展，已經(jīng)形成了以黨章為根本、若干配套黨內(nèi)法規(guī)為支撐的涵蓋不同位階、不同領域、不同層面、不同環(huán)節(jié)的黨內(nèi)法規(guī)制度體系。在此黨內(nèi)法規(guī)體系中，哪些屬于組織類的黨內(nèi)法規(guī)，這是首先要厘清的問題。

“組織”一詞，在黨的建設領域，有著非常寬泛的內(nèi)涵與外延，是最常用到的概念之一。正如上文提到的，組織嚴密是我們黨的優(yōu)良傳統(tǒng)和政治優(yōu)勢。我們黨自誕生以來，始終根據(jù)形勢任務變化，不斷優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)，建立起了結(jié)構(gòu)嚴密、功能清晰、分工明確的組織體系，在實踐中鍛造了卓越高效的組織運行機制，使得黨擁有了其他任何政黨無可比擬的獨特優(yōu)勢[2]。在共產(chǎn)主義運動早期，恩格斯就提出，在階級反對階級的政治斗爭中，組織是最重要的武器[3]。無產(chǎn)階級的力量源于整體的階級自覺和共同意志，這種力量通過嚴密的組織發(fā)動才能變?yōu)楝F(xiàn)實，組織起來是無產(chǎn)階級贏得力量優(yōu)勢的基本前提。因此，從中國共產(chǎn)黨創(chuàng)立之初，就高度重視黨的組織性，重視黨的組織工作。例如在1926 年7 月中共中央擴大執(zhí)行委員會所通過的組織決議案中，就指出，“組織工作的意義，絕不止于是技術(shù)的，而是政治的。換言之：組織工作，即黨指揮群眾運動的樞紐。沒有好的組織，便不能指揮廣大的群眾運動，運用黨的政策；一個好的政策，是要有好的組織才能實現(xiàn)的。布爾塞維克黨的最大特點之一，就是組織之工作?！闭蛉绱耍陂L期的發(fā)展過程中，黨的建設領域所使用的組織概念，是非常寬泛的，在不同的語境下，往往會有不同的界定。

與組織法規(guī)關聯(lián)的概念中，組織工作、組織建設、組織體系、組織制度在意義上是接近的，但卻各有不同。一般認為，黨的組織工作是黨的基礎工作，具體內(nèi)容主要包括了三個大的部分，即干部工作、人才工作和黨的組織建設工作。具體而言，干部工作包括領導班子建設和干部的教育培養(yǎng)、選拔任用、監(jiān)督管理、考察考核、調(diào)配任免及老干部工作等；人才工作包括人才的培養(yǎng)、評價、使用、流動、激勵、保障等；黨的組織建設工作包括黨的組織機構(gòu)和組織、領導制度建設，基層組織建設和黨員隊伍建設等。

而黨的組織建設，按照《黨的建設辭典》的解釋[4]，是黨的建設的一個重要方面，按照《中國共產(chǎn)黨章程》來說，從第二章至第九章，主要包括黨的組織制度、黨的中央組織、黨的地方組織、黨的基層組織、黨的干部、黨的紀律、黨的紀律檢查機關、黨組等內(nèi)容。由此可見，黨的組織建設所涵蓋的內(nèi)容是非常廣泛的。相對而言，黨的組織體系的概念較為明確，指的就是黨的中央組織、地方組織、基層組織，還有黨組在內(nèi)的這套組織結(jié)構(gòu)體系。

黨的組織制度，在《中國共產(chǎn)黨章程》中有專門一章來加以規(guī)定。因此，從黨章的具體規(guī)定來看，黨的組織制度根本在于民主集中制原則，黨的各級組織都是按照民主集中制的原則組織起來的。所規(guī)定的具體內(nèi)容上則包括了黨的各級代表大會及其委員會、相關選舉制度、任期制度、議事決策制度，還有巡視巡察制度等。

通過上述概念的簡單對比，可以看到，除了黨的組織體系在概念上較為清楚明確外，黨的組織工作、組織建設、組織制度，涵蓋的內(nèi)容都是不盡相同的。從范圍來看，組織建設涉及的內(nèi)容最廣，組織工作和組織制度則各有側(cè)重。那么，黨的組織法規(guī)應該在什么意義上來界定其內(nèi)涵，明確其涵蓋的規(guī)則范圍呢？這還需要從黨內(nèi)法規(guī)體系的構(gòu)建角度來分析。

黨內(nèi)法規(guī)體系是《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》最早提出的一個概念，后來在《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要（2013-2017 年）》進行了具體闡釋。上述綱要中，列出了需要完善的六個方面黨內(nèi)法規(guī)：黨的領導和黨的工作方面、黨的思想建設方面、黨的組織建設方面、黨的作風建設方面、黨的反腐倡廉建設方面、黨的民主集中制建設方面。黨的組織法規(guī)被認為是一個重要的類別單獨列出。

2017 年，中共中央發(fā)布《關于加強黨內(nèi)法規(guī)制度建設的意見》（以下簡稱《意見》），正式提出要完善以“1+4”為基本框架的黨內(nèi)法規(guī)制度體系，即在黨章之下分為黨的組織法規(guī)制度、黨的領導法規(guī)制度、黨的自身建設法規(guī)制度、黨的監(jiān)督保障法規(guī)制度4大板塊。根據(jù)這一文件，中共中央辦公廳法規(guī)局編纂了《中央黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件匯編（1949 年10 月—2016 年12 月）》，對新中國成立以來中共中央制定發(fā)布的重要黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件進行了全面系統(tǒng)梳理，對中央黨內(nèi)法規(guī)的體系格局作出了權(quán)威的詮釋。從上述匯編來看，列為黨的組織法規(guī)的主要有三大類，即有關黨的組織體系方面、有關黨內(nèi)選舉方面、有關黨的象征標志方面的黨內(nèi)法規(guī)。而關于黨員隊伍、干部隊伍方面的黨內(nèi)法規(guī)都被列入到了黨的自身建設法規(guī)中有關組織建設的類別當中。黨的組織法規(guī)被認為是“旨在全面規(guī)范黨的各級各類組織的產(chǎn)生和職責”的黨內(nèi)法規(guī)，是夯實管黨治黨、治國理政的組織制度基礎[5]。

筆者認為，《意見》對于黨的組織法規(guī)的歸類，是建立在黨的組織體系這一概念基礎上，有利于從內(nèi)涵和外延上明晰黨的組織法規(guī)的概念，對于構(gòu)建更加科學化、系統(tǒng)化的黨內(nèi)法規(guī)體系有重要意義。有人所使用的組織建設法規(guī)，或者組織工作法規(guī)①例如有人認為，黨的組織工作法規(guī)制度體系從廣義上講，是指與黨的組織、人事工作相關的一切法規(guī)制度。從狹義上講，僅指各級黨委組織部門在抓好組織建設、干部工作、人才工作以及自身建設方面的法規(guī)制度體系[6]。，內(nèi)涵不甚清晰、外延也較為模糊。本文中所使用的黨的組織法規(guī)基本上是在這一意義上使用，但有的時候在分析黨的組織發(fā)展特別是涉及黨員數(shù)量時，也會涉及有關發(fā)展黨員方面的黨內(nèi)法規(guī)。

二、新中國成立以來黨的組織法規(guī)的發(fā)展

與黨的組織工作的重要性相同，黨的組織法規(guī)在黨的制度建設中一直處于突出的地位上，受到黨的高度重視。早在建黨初期，中共中央就出臺了十余個有關組織問題的決議案，指示全黨高度重視黨的組織工作，對黨的組織發(fā)展提供制度上的安排與保障。新中國成立70 年來，中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)發(fā)展進程大概可以劃分為三個大的階段。一是新中國成立到改革開放前，這一期間，黨內(nèi)法規(guī)的發(fā)展處在一個轉(zhuǎn)型期，需要與黨員隊伍的急劇擴大與執(zhí)政任務的要求相適應。前期取得了很大成績，但后來則相對而言較為緩慢。二是改革開放以來到黨的十八大之前，黨內(nèi)法規(guī)快速發(fā)展，黨內(nèi)法規(guī)制度體系初步有了雛形。三是黨的十八大之后，黨內(nèi)法規(guī)建設進一步提速，黨內(nèi)法規(guī)體系和架構(gòu)逐漸成熟。黨的組織法規(guī)的發(fā)展也同樣存在于這三個階段中，而且呈現(xiàn)出更為細致更為具體的變化。

第一個階段，新中國成立到改革開放前。隨著黨領導人民取得革命的勝利和建立起新中國，中國共產(chǎn)黨也成為了真正意義上的全國性政黨，一個執(zhí)掌政權(quán)的黨。黨的活動在全國范圍內(nèi)得以公開，黨員隊伍的數(shù)量急劇增加，黨組織也需要更進一步的發(fā)展和鞏固。1950 年5 月，中共中央發(fā)布了《關于整黨的指示》以及《關于發(fā)展和鞏固黨的組織的指示》，指出在全黨開展整風運動，進一步鞏固和發(fā)展黨的組織，不斷密切黨群、干群關系。1951 年3 月，中共中央召開第一次全國組織工作會議，研究通過了《中國共產(chǎn)黨第一次全國組織工作會議關于整頓黨的基層組織的決議》和《中國共產(chǎn)黨第一次全國組織工作會議關于發(fā)展新黨員的決議》，對整頓基層黨組織、發(fā)展新黨員等問題作出全面部署。這些文件盡管不是完全意義上的黨內(nèi)法規(guī)形式，但所發(fā)揮的規(guī)范作用是非常重要的。

隨著中國共產(chǎn)黨從在局部根據(jù)地執(zhí)掌政權(quán)的黨到成為在全國范圍內(nèi)執(zhí)掌政權(quán)的黨，執(zhí)政的任務也要求黨在組織上有新的方式和機制。中共中央于1949 年11 月通過了《關于在中央人民政府內(nèi)組織中國共產(chǎn)黨黨委會的決定》，創(chuàng)設了在國家政權(quán)機關中設立黨組織進行領導的方式。這是黨的民主集中制原則在執(zhí)政方面的具體體現(xiàn)：中國共產(chǎn)黨執(zhí)政是一種組織化的執(zhí)政，行使國家權(quán)力也需要通過組織的方式進行，黨員在國家機關中也需要過組織生活。此后，中共中央又制定了《關于在中央人民政府內(nèi)建立中國共產(chǎn)黨黨組的決定》，由在中央人民政府中擔任負責工作的共產(chǎn)黨員組成黨組，并規(guī)定了黨組的工作方式以及向中央的請示報告制度。1956 年9 月，黨的八大通過的《中國共產(chǎn)黨章程》規(guī)定“在國家機關和人民團體的領導機關中，凡是有擔任負責工作的黨員三人以上的，就應當成立黨組。黨組的任務是在這些組織中負責實現(xiàn)黨的政策和決議，加強同非黨干部的團結(jié)，密切同群眾的聯(lián)系，鞏固黨和國家的紀律，同官僚主義作斗爭。黨組必須在一切問題上服從相當?shù)狞h的委員會的領導?！?/p>

黨的八大通過的《黨章》還對貫徹民主集中制原則作了比較完整的規(guī)定，特別是對堅持黨的集體領導和擴大黨內(nèi)民主等作出新的規(guī)定。到了20世紀60年代，隨著黨組織建設的進一步鋪開，基層組織建設的制度化需求越來越高。1962 年10 月，中共中央組織部召開全國組織工作會議，對執(zhí)政黨的建設、干部工作、組織部門自身建設等問題進行了深入研究，而且對基層組織的制度化做出了初步安排，審議通過了《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例試行草案》《中國共產(chǎn)黨國營工業(yè)企業(yè)基層組織工作條例試行草案》《中國共產(chǎn)黨商業(yè)企業(yè)基層組織工作條例試行草案》三個重要法規(guī)制度文本。但由于“左”傾錯誤思想的影響和“文化大革命”的發(fā)生，這些制度并沒有得到很好實施。

總體而言，這一時期黨的組織法規(guī)適應新中國成立之后黨組織的新形勢新任務有了新的發(fā)展，初步搭建起了中國共產(chǎn)黨組織與國家政權(quán)機關之間的結(jié)構(gòu)性聯(lián)系機制，在黨的基層組織在不同領域內(nèi)的發(fā)展也提供了初步的制度安排。但是這些制度機制較為粗疏，具有較強的探索性。而且，由于指導思想上出現(xiàn)的一些偏差，這些探索并沒有很好地堅持下去，相關制度安排也不夠穩(wěn)定，作用也受到了局限。

第二個階段，改革開放以來到黨的十八大之前。黨的十一屆三中全會上，鄧小平在《解放思想，實事求是，團結(jié)一致向前看》的講話中，提出了著名的論斷：“國要有國法，黨要有黨規(guī)黨法。黨章是最根本的黨規(guī)黨法。沒有黨規(guī)黨法，國法就很難保障?！秉h內(nèi)法規(guī)受到了前所未有的重視。按照黨的十一屆三中全會提出的“健全黨規(guī)黨法，嚴肅黨紀”的要求，中央接連發(fā)布了《關于黨內(nèi)政治生活的若干準則》《關于高級干部生活待遇的若干規(guī)定》等一批重要黨內(nèi)法規(guī)，總結(jié)了歷史上黨內(nèi)政治生活的經(jīng)驗教訓，把黨章的有關規(guī)定和民主集中制的原則具體化，成為從法規(guī)制度上加強黨的建設的重要舉措。鄧小平進一步指出：“我們過去發(fā)生的各種錯誤，固然與某些領導人的思想、作風有關，但是組織制度、工作制度方面的問題更重要。這些方面的制度好可以使壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至會走向反面……領導制度、組織制度問題更帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長期性?！盵7]1994 年 9 月，黨的十四屆四中全會審議通過《中共中央關于加強黨的建設幾個重大問題的決定》，適應改革開放和建立社會主義市場經(jīng)濟體制的要求，圍繞堅持民主集中制、加強黨的基層組織建設、培養(yǎng)選拔領導干部等重點內(nèi)容，對黨的組織建設作出一系列重要部署。2009 年9 月，黨的十七屆四中全會審議通過《中共中央關于加強和改進新形勢下黨的建設若干重大問題的決定》，總結(jié)執(zhí)政黨建設基本經(jīng)驗，提出了黨的建設科學化、制度化、規(guī)范化，并圍繞發(fā)展黨內(nèi)民主對堅持和健全民主集中制、加強黨的基層組織建設等作出部署，明確了黨的組織建設改革創(chuàng)新的方向。在此思想指導下，黨的組織制度、組織法規(guī)建設取得了很大進展。

在黨的組織體系法規(guī)方面，在既有制度安排的基礎上，結(jié)合改革開放之后的組織體系發(fā)展的新形勢新任務，有關黨的基層組織和中央組織方面的法規(guī)制度得以構(gòu)建。黨的十一大后，中共中央先后印發(fā)《關于國家機關、人民團體改設黨組的通知》《關于建立黨組、黨委的補充規(guī)定》，將在“文化大革命”中被破壞的黨組制度重新建立起來。之后，中共中央辦公廳又印發(fā)了《關于中央直屬機關領導體制問題的通知》，中央機關的領導體制按照民主集中制原則進行了改革。另外，通過制定相關黨內(nèi)規(guī)范性文件，將金融系統(tǒng)、國有企業(yè)等領域的黨組織的活動規(guī)范起來。在黨的基層組織方面，相關黨內(nèi)法規(guī)建設取得了很大的進展。先是在1986年，中共中央印發(fā)了《中國共產(chǎn)黨全民所有制工業(yè)企業(yè)基層組織工作條例》；之后，在1996年、1998 年、1999 年，又先后印發(fā)《中國共產(chǎn)黨普通高等學?；鶎咏M織工作條例》《中國共產(chǎn)黨黨和國家機關基層組織工作條例》《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》。這些黨內(nèi)法規(guī)的制定出臺使得黨的基層組織建設基本上實現(xiàn)了有規(guī)可依。

在黨內(nèi)民主選舉方面，相關黨內(nèi)法規(guī)制度從無到有逐步制定出來。1980 年7 月，中共中央組織部印發(fā)《關于開好縣、市、州黨代表大會的幾點意見》和《關于地方各級黨代表大會有關選舉若干問題的暫行辦法》等兩部法規(guī)制度。1985年2月，中共中央組織部又出臺了《關于黨的地方各級代表大會若干具體問題的暫行規(guī)定》，對地方各級代表大會的若干重要問題例如代表名額及比例安排、代表的產(chǎn)生、代表資格的審查、代表大會的舉行、委員會的產(chǎn)生及名額、選舉辦法等作出了明確的制度安排。1988 年3 月，中共中央組織部出臺《關于黨的省、自治區(qū)、直轄市代表大會實行差額選舉的暫行辦法》，對省一級黨代會代表的差額比例、候選人產(chǎn)生程序等作了相應規(guī)定，對黨內(nèi)民主帶來深遠影響。隨著黨內(nèi)民主的進一步發(fā)展，中共中央在1990 年制定了《中國共產(chǎn)黨基層組織選舉工作暫行條例》，之后又在1994 年正式出臺了《中國共產(chǎn)黨地方組織選舉工作條例》。黨代會制度的運行有了基本的制度依據(jù)。1996 年4 月，中共中央制定了《中國共產(chǎn)黨地方委員會工作條例（試行）》，使黨的地方領導組織也初步有了制度依據(jù)。這些黨內(nèi)法規(guī)的出臺標志著黨內(nèi)民主有了重要的制度保障。2008 年7 月，中共中央又制定了《中國共產(chǎn)黨全國代表大會和地方各級代表大會代表任期制暫行條例》，進一步推動黨的代表大會制度的改革和完善。

第三個階段，黨的十八大以來，黨的組織法規(guī)建設明顯提速，制度的科學化、系統(tǒng)化、規(guī)范化程度明顯提高。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央適應新形勢、新要求，提出“四個全面”的戰(zhàn)略布局，結(jié)合全面從嚴治黨和全面依法治國，依法治國與依規(guī)治黨相統(tǒng)一，思想建黨與制度治黨同向發(fā)力，黨內(nèi)法規(guī)建設有了更為清晰明確的指導思想和建設目標。2013 年，中共中央制定出臺《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要（2013—2017）》，提出“要在建黨100 周年時全面建成內(nèi)容科學、程序嚴密、配套完備、運行有效的黨內(nèi)法規(guī)制度體系”。2013 年5 月，中共中央同時頒布《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》和《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案規(guī)定》兩部重要法規(guī)制度，這為其他黨內(nèi)法規(guī)制度提供了基礎保障。

這一階段，一方面適應新時代的要求，中國共產(chǎn)黨對原有的黨的組織法規(guī)進行了全面修訂和清理。2014 年5 月修訂實施《中國共產(chǎn)黨發(fā)展黨員工作細則》，突出政治標準、嚴格程序要求，為建設高素質(zhì)黨員隊伍提供制度遵循；2015 年12 月修訂實施《中國共產(chǎn)黨地方委員會工作條例》；2018 年12 月修訂實施《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層黨組織工作條例》。另一方面，根據(jù)制度建黨新要求，制定出臺了一系列新的組織法規(guī)。2016 年10 月，在黨的十八屆六中全會上，中共中央制定《關于新形勢下黨內(nèi)政治生活的若干準則》，對新形勢下貫徹實施民主集中制原則提出了新的要求。2015 年制定《中國共產(chǎn)黨黨組工作條例（試行）》為健全黨委（黨組）運行機制、發(fā)揮領導核心作用提供了重要支撐；2018 年制定《中國共產(chǎn)黨黨支部工作條例（試行）》，使得黨的組織體系相關主干法規(guī)得以健全，對于提升黨支部組織力、強化黨支部政治功能、充分發(fā)揮黨支部戰(zhàn)斗堡壘作用、鞏固黨長期執(zhí)政的組織基礎，具有重要制度意義。這些黨的組織法規(guī)的修訂和出臺，使得黨的組織體系原有的制度空白得以填充，既有制度規(guī)范中存在的脫離實際、模糊不清、責任不明、操作性不強等問題得以糾正。

三、“兩大轉(zhuǎn)變”：黨的組織法規(guī)需要適應的發(fā)展范式

習近平總書記指出，“以新中國成立為標志，我們黨從一個領導人民為奪取全國政權(quán)而奮斗的黨，開始向一個領導人民掌握全國政權(quán)并實現(xiàn)由新民主主義過渡到社會主義的執(zhí)政黨轉(zhuǎn)變；黨的十一屆三中全會以后，我們黨從一個受到外部封鎖和實行計劃經(jīng)濟條件下領導國家建設的執(zhí)政黨，開始向?qū)ν忾_放和實行社會主義市場經(jīng)濟條件下領導國家建設的執(zhí)政黨轉(zhuǎn)變。歷史和現(xiàn)實都表明，我們黨執(zhí)政以后黨的建設比沒有執(zhí)政時黨的建設面臨的情況要復雜得多，在對外開放和社會主義市場經(jīng)濟條件下黨的建設比在封閉半封閉和計劃經(jīng)濟條件下黨的建設面臨的情況也要復雜得多。這兩大轉(zhuǎn)變，都要求全黨在思想上、組織上、作風上乃至領導體制和領導方式上進行相應的轉(zhuǎn)變，以適應新的形勢和任務?！盵8]習近平總書記關于這兩個轉(zhuǎn)變的經(jīng)典概括，是中國共產(chǎn)黨對歷史方位的科學判斷和精準把握。這兩大轉(zhuǎn)變在一定意義上是新中國成立70年來黨內(nèi)法規(guī)制度建設需要適應、回應的兩大范式，對于黨的組織法規(guī)而言，同樣如此。

中國共產(chǎn)黨所經(jīng)歷的這兩大轉(zhuǎn)變所蘊涵的意義是多重的。第一，從外在形式上看，黨員數(shù)量上有了極大增長，中國共產(chǎn)黨成長為一個歷史上從未有過的超級規(guī)模的政黨。據(jù)統(tǒng)計，1949 年10月，中共黨員共計448 萬。新中國成立后，黨的八大召開時黨員數(shù)量首次突破1000 萬人①1921年，中國共產(chǎn)黨第一次代表大會召開時，最初的黨員在黨史書籍的記載中僅有58人；1928年，黨的六大召開時，全國黨員只有4萬多人；抗戰(zhàn)勝利前夕，黨的七大召開，全國黨員已有121萬；1949年10月新中國成立初期，中共黨員共計448萬；新中國成立后，黨的八大召開時黨員數(shù)量首次突破1000萬人。。改革開放之后，黨員數(shù)量進一步擴大。改革開放初期，我們黨的黨員總數(shù)發(fā)展到3600 多萬，而到2018 年，全國黨員總數(shù)已達到9000多萬。黨員數(shù)量的規(guī)模變化對中國共產(chǎn)黨意味著不同的定位：從建黨初到1927年，黨員隊伍在萬人以下，從幾十人到幾百人、幾千人，這時候黨在組織上處在簡單化階段，黨還不是一個群眾性的黨，不具有完全意義上的群眾代表性；1927 年到抗戰(zhàn)后期，黨員人數(shù)從四五萬發(fā)展至百萬之多，意味著黨真正成為一個群眾性的黨，能夠較為普遍地代表工農(nóng)群眾，盡管還不是全國意義上②中國共產(chǎn)黨第五次全國代表大會所通過的《組織問題議決案》指出，本黨最近一年半以來，已變成了真正群眾的黨，有五萬以上的黨員。；從抗戰(zhàn)后期到新中國成立初，黨員人數(shù)從100 萬左右發(fā)展至近500 萬，這個時候，中國共產(chǎn)黨發(fā)展為一個在全國意義上群眾性政黨；從新中國成立后到黨的八大，黨員人數(shù)增加到1000 萬，進而再到改革開放初期達到近4000 萬，意味著經(jīng)過普遍的社會主義改造，黨的階級基礎再次擴展，黨員的代表性不斷擴展，成為了歷史上前所未有的具有廣泛代表性的先進政黨。

正如習近平總書記指出的，黨員數(shù)量的大幅度增長，一方面，壯大和充實了黨的力量，是我們黨興旺發(fā)達、富有凝聚力和吸引力的重要體現(xiàn)；另一方面，使教育和管理黨員的任務也比以往任何時候都更加艱巨繁重。如何把廣大黨員教育管理好，充分發(fā)揮先鋒模范作用，特別是如何建立健全保持共產(chǎn)黨員先進性的長效機制，是黨的自身建設必須解決好的一個重大問題[9]。在數(shù)量規(guī)模急劇擴大的前提下，如何保證黨組織的嚴密性和黨員隊伍的純潔性，這是制度建設上首先面臨的一個挑戰(zhàn)。

第二，黨員隊伍的構(gòu)成上也發(fā)生著深刻的變化。在新中國成立之前，黨員隊伍中農(nóng)民黨員占據(jù)了絕大多數(shù)。1950 年5 月中共中央在《關于發(fā)展和鞏固黨的組織的指示》中指出:“今后發(fā)展黨的重點，應放在城市中，首先是工人階級上，在三年到五年內(nèi)要從產(chǎn)業(yè)工人中接收三分之一的人入黨。”隨著革命的勝利和新中國政權(quán)的建立，中國共產(chǎn)黨的工作重心也要從農(nóng)村逐漸向城市轉(zhuǎn)移，黨作為工人階級先鋒隊這一性質(zhì)也需要得到凸顯。到1956 年，工人黨員人數(shù)有了顯著提升。全黨黨員人數(shù)達到1200 多萬人，其中工人黨員約110 萬，工人黨員占黨員總?cè)藬?shù)的比例也提升到8.8%。農(nóng)民黨員和軍人黨員的比例有所下降，農(nóng)民黨員的比例則下降到52.37%，軍人黨員的比例下降到10.72%。1956 年黨的八大之后，黨開始注重吸收知識分子中的優(yōu)秀成員入黨。但隨之而來的反右斗爭擴大化以及“文化大革命”的發(fā)生，導致這一正確的組織路線受到干擾，知識分子黨員的比例大幅下降。改革開放后，中國共產(chǎn)黨逐漸調(diào)整黨員結(jié)構(gòu)，一方面重新注重吸納知識分子加入到黨組織中。1982 年9 月黨的十二大通過黨章，提出要積極吸納具備黨員條件的知識分子入黨，1983 年10 月《中共中央關于整黨的決定》進一步提出在各行各業(yè)的知識分子和高等學校、中專院校學生中吸收黨員。因此，這一階段知識分子黨員的數(shù)量迅速增加。到2000 年，知識分子黨員占黨員總?cè)藬?shù)的比例達到20%。另一方面，開始吸收符合條件的優(yōu)秀民營企業(yè)家入黨[10]。到2003年，黨員總?cè)藬?shù)達到6823.2 萬，其中工人黨員約794.2 萬人，占全黨總?cè)藬?shù)的11.6%，農(nóng)牧漁民黨員人數(shù)約2217 萬，占全黨總?cè)藬?shù)的32.5%，軍人、學生、離退人員等約占全黨總?cè)藬?shù)26.6%，而機關干部、企事業(yè)單位管理人員、專業(yè)技術(shù)人員在黨內(nèi)達2000萬人，占總數(shù)的29.3%[11]。

黨員數(shù)量的擴大和黨員隊伍成分的變化，對于組織法規(guī)的要求主要體現(xiàn)在發(fā)展黨員和基層組織建設方面的黨內(nèi)法規(guī)上。因此，我們看到，在新中國成立之后，黨的組織法規(guī)中所制定出臺的有關基層組織建設方面的黨內(nèi)法規(guī)是最多最為系統(tǒng)的。從20 世紀60 年代的三個基層組織方面法規(guī)草案，到改革開放后陸續(xù)制定出臺的有關農(nóng)村、企業(yè)、機關、學校、科研院所等基層黨組織的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件，通過調(diào)整基層黨組織設置方式、改進工作方法、活動內(nèi)容等，不斷擴大基層黨組織的覆蓋面，也保證了能夠?qū)V大黨員隊伍進行有效管理和教育?；A不牢，地動山搖?；鶎咏M織建設的成效對于保證黨的先進性、純潔性具有基礎性意義，我們黨對這一點有深刻認識。因此，基層組織建設在黨的建設不同的歷史階段中，都受到了高度重視，在制度上也進行了優(yōu)先保障，這是中國共產(chǎn)黨在組織法規(guī)建設方面的一大特點。

第三，黨面臨的主要任務的重大變化，先是從“領導人民為奪取全國政權(quán)而奮斗”到“領導人民掌握全國政權(quán)并實現(xiàn)由新民主主義過渡到社會主義”，再從“受到外部封鎖和實行計劃經(jīng)濟條件下領導國家建設”到“對外開放和實行社會主義市場經(jīng)濟條件下領導國家建設”。這對于黨的組織發(fā)展所提出的要求和挑戰(zhàn)是根本性的，其影響也極為深遠。

新中國成立后，隨著全國范圍內(nèi)各級政權(quán)機關的建立，如何通過國家政權(quán)來領導人民完成從新民主主義向社會主義過渡的任務，如何通過法律的方式來管理社會，是擺在中國共產(chǎn)黨面前的重大課題?！吨袊嗣裾螀f(xié)商會議共同綱領》第1條規(guī)定，“中華人民共和國為新民主主義即人民民主主義的國家，實行工人階級領導的、以工農(nóng)聯(lián)盟為基礎的、團結(jié)各民主階級和國內(nèi)各民族的人民民主專政?！钡?2條規(guī)定了人民代表大會制為我國的政權(quán)組織形式，“中華人民共和國的國家政權(quán)屬于人民。人民行使國家政權(quán)的機關為各級人民代表大會和各級人民政府。各級人民代表大會由人民用普選方法產(chǎn)生之。各級人民代表大會選舉各級人民政府，各級人民代表大會閉會期間，各級人民政府為行使各級政權(quán)的機關。國家最高政權(quán)機關為全國人民代表大會。全國人民代表大會閉會期間，中央人民政府為行使國家政權(quán)的最高機關”。中國共產(chǎn)黨一方面需要適應建立穩(wěn)定社會秩序、管理經(jīng)濟社會活動的要求，在執(zhí)政方式上進行改革；另一方面需要在執(zhí)政體制進行改革，以更好地適應人民代表大會制度，實現(xiàn)人民民主權(quán)利。黨在革命戰(zhàn)爭年代形成了高度集中統(tǒng)一的組織結(jié)構(gòu)形式，這一嚴密的組織結(jié)構(gòu)形式所體現(xiàn)出來的決策執(zhí)行的高效率、高執(zhí)行力，是一個重大的優(yōu)勢，需要保持。因此，在黨的組織體系上呈現(xiàn)出了兩種價值指向：與人民民主相適應的黨內(nèi)民主以及與完成急難險重任務相適應的集中統(tǒng)一。

中國共產(chǎn)黨早已預見到了這一挑戰(zhàn)，并作出了制度上的應對，主要體現(xiàn)在兩個方面：其一，在《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領》以及此后1954年制定的《中華人民共和國憲法》中，規(guī)定了國家政權(quán)的組織原則是民主集中制，各級政權(quán)機關一律實行民主集中制。這與黨的根本組織原則是一致的，盡管在具體實施方式上有一定差別，但在價值指向和基本原則上使得黨的組織化運行與國家政權(quán)機關的運行得以在極大程度上相協(xié)調(diào)。其二，精心設計了中國共產(chǎn)黨在國家政權(quán)機關中的組織形式和活動方式。即《關于在中央人民政府內(nèi)組織中國共產(chǎn)黨黨委會的決定》和《關于在中央人民政府內(nèi)建立中國共產(chǎn)黨黨組的決定》。根據(jù)這兩部黨內(nèi)法規(guī)，中國共產(chǎn)黨先是在中央人民政府中建立起了黨委會，然后按照政權(quán)機關的組織方式下設分黨委，保證黨的組織化領導方式，之后又將其改為黨組。

黨組制度作為中國共產(chǎn)黨領導非黨組織的一種制度形式，一直延續(xù)至今。這一制度先是在黨的八大上被寫入《黨章》。經(jīng)過近60 年后，2015 年6 月中共中央制定《中國共產(chǎn)黨黨組工作條例（試行）》，意味著黨組制度得以規(guī)范化。2019 年，《中國共產(chǎn)黨黨組工作條例》出臺，這意味著經(jīng)過了70年的探索實踐后，黨組制度最終真正形成。根據(jù)《中國共產(chǎn)黨黨組工作條例》，黨組是黨在中央和地方國家機關、人民團體、經(jīng)濟組織、文化組織和其他非黨組織的領導機關中設立的領導機構(gòu)，在本單位發(fā)揮領導作用，是黨對非黨組織實施領導的重要組織形式。政權(quán)機關中黨組的設立，解決了政權(quán)機關中如何通過民主集中制的方式實行黨的領導的問題，同時也使得黨中央與中央各政權(quán)機關的領導體制得以明確，成為創(chuàng)造性地解決黨和政權(quán)關系的制度安排。

這兩個方面的應對，使得中國共產(chǎn)黨在制度上能夠與憲法所確定的國家政權(quán)體系有效銜接，既能夠在民主的制度安排中保持集中領導的決斷力、執(zhí)行力，又能夠使得政治與行政之間的關系在制度上得到較好的解決。

改革開放后，隨著市場經(jīng)濟體制改革的推進，依法治國基本方略的確立，對于中國共產(chǎn)黨而言，一方面仍然面臨著如何深入?yún)f(xié)調(diào)黨的組織體系與國家政權(quán)機關之間關系的問題，另一方面，如何更好地領導政治經(jīng)濟體制改革，建立社會主義市場經(jīng)濟體制，這是前所未有的挑戰(zhàn)。黨的十一屆三中全會之后，我們黨深刻反思歷史教訓，推動民主法制建設。鄧小平指出，權(quán)力過于集中是領導體制的最大弊病，“權(quán)力過分集中的現(xiàn)象，就是在加強黨的一元化領導的口號下，不適當?shù)?、不加分析地把一切?quán)力集中于黨委，黨委的權(quán)力又往往集中于幾個書記，特別是集中于第一書記，什么事都要第一書記掛帥、拍板。黨的一元化領導，往往因此而變成了個人領導?！盵12]解決權(quán)力過分集中的問題，需要在黨的組織制度層面進行深層次改革。盡管上文論及在國家政權(quán)體系建立后，黨的組織體系和領導體制需要與人民代表大會制度相適應，但是在改革開放之前計劃經(jīng)濟體制的制約下，黨內(nèi)民主制度一直沒有得到很好的確立和實施。根本原因在于計劃經(jīng)濟管理體制的特征更容易契合高度集中的組織體系。計劃經(jīng)濟管理體制下，經(jīng)濟管理決策權(quán)的高度集中化、經(jīng)濟管理手段的高度行政化。這給執(zhí)政的中國共產(chǎn)黨組織結(jié)構(gòu)提供了這樣的發(fā)展邏輯：要想使自己的經(jīng)濟管理行之有效，經(jīng)濟計劃得以實現(xiàn)，就必須要有一個自上而下逐步落實計劃、各級都對來自中央的指示絕對服從照辦的組織體系。因此，這一時期的中國共產(chǎn)黨組織系統(tǒng)是為適應計劃經(jīng)濟管理體制而整合的[13]。

而在社會主義市場經(jīng)濟條件下，黨領導經(jīng)濟和社會的方式有了根本不同。一方面政府需要對市場進行宏觀調(diào)控，這就需要執(zhí)政黨在更高層面上進行宏觀上決策，統(tǒng)籌各個層次上的不同利益需求，衡量相關利弊得失。另一方面，新型的經(jīng)濟組織、社會組織的出現(xiàn)，傳統(tǒng)的單位形式的社會結(jié)構(gòu)趨于解體，個體化的、自由度更高的人群，對社會治理能力也提出更好的要求。這就需要執(zhí)政黨了解把握新群體、新組織的特點、利益要求，建立更加公平、更有效率的利益分配制度、糾紛處理解決制度。這些對執(zhí)政黨的決策體制和組織運行機制提出了更高的民主性要求。

在此雙重需求下，中國共產(chǎn)黨在黨內(nèi)民主制度建設方面有了很大進展。習近平總書記對此有過概括：一是黨的代表大會制度得到健全。1985年制定《關于黨的地方各級代表大會若干具體問題的暫行規(guī)定》，標志著黨的各級代表大會逐步走向制度化。隨著代表任期制、常任制試點等改革的推進，黨的代表大會制度進一步完善。二是黨內(nèi)選舉制度不斷完善。差額選舉的范圍不斷擴大。黨的基層組織和地方組織選舉工作暫行條例的出臺，使黨的基層組織和地方組織選舉工作進一步規(guī)范和制度化。三是黨的集體領導制度更加規(guī)范。黨的中央機構(gòu)的工作規(guī)則不斷完善，以及《中國共產(chǎn)黨地方委員會工作條例》的出臺，標志著黨委集體領導和民主決策逐步制度化、規(guī)范化[14]。中國共產(chǎn)黨把黨內(nèi)民主提升到關系黨的生命的高度來認識，黨的組織法規(guī)制度也將民主作為了重要的價值目標。

總體而言，中國共產(chǎn)黨的兩大轉(zhuǎn)變，對于黨的組織法規(guī)而言，一方面意味著價值目標的豐富、組織形式和內(nèi)容的變化，另一方面，這種變化仍然處在民主集中制的范疇下，仍然保持了黨的組織嚴密這一制度優(yōu)勢。因此，黨的組織法規(guī)的構(gòu)建，其根本目的還是要確保形成，保證全黨行動一致，努力形成又有集中又有民主，又有紀律又有自由，又有統(tǒng)一意志又有個人心情舒暢、生動活潑的政治局面。

四、回應與建構(gòu)：黨的組織演化與黨內(nèi)法規(guī)發(fā)展之間的互動

新中國成立70 年來，黨的組織法規(guī)經(jīng)歷了一個從粗疏到細密、從簡單到嚴謹、從原則到規(guī)范的發(fā)展過程?？傮w來看，這一過程是對黨組織的發(fā)展演化過程的回應，所反映的基本上是一個組織先行、制度跟上的邏輯。中國共產(chǎn)黨的組織體系在適應國家和社會的變化而變化，制度上也因時而變。

很多黨的組織法規(guī)實際上是一種回應型的制度，與回應型立法類似，其動力機制主要來自于制度外部。黨內(nèi)法規(guī)在制定出臺時，相關黨組織早已存在并實際運行。例如農(nóng)村基層黨組織，早在革命戰(zhàn)爭年代就已經(jīng)存在并發(fā)揮了重要的作用，但是開始制度化卻是到了20 世紀60 年代，真正制度化是在20 世紀90 年代。而黨組這一組織形式，產(chǎn)生于新中國成立初期，但是完全制度化卻是到了近70 年后。盡管沒有完整意義上的制度保障，但相關黨組織仍然在很長時間內(nèi)發(fā)揮著重要作用。制度的發(fā)展實際上落后于組織的演化。如果沒有外部性的壓力機制，黨組織的制度化可能難以取得更大的進展。改革開放之后，黨的組織法規(guī)能夠得到快速的發(fā)展，與國家政權(quán)機構(gòu)的法制化、國家治理的法治化進程密不可分。因此，黨的組織法規(guī)的發(fā)展，一方面是回應黨組織的自身演化，另一方面也是在回應整個國家的制度化進程。

這一回應型的制度邏輯，根源于中國共產(chǎn)黨所處在的歷史語境。在中國共產(chǎn)黨早期發(fā)展過程中，在黨章和相關黨內(nèi)法規(guī)制度方面就打下了很好的基礎，保證了中國共產(chǎn)黨的組織力、戰(zhàn)斗力。馬克思主義的政黨理論、國際共產(chǎn)主義運動和蘇俄、蘇聯(lián)共產(chǎn)黨的建設實踐，為此提供了較為充分的理論前提和制度參考。但是在新中國成立之后和改革開放之后，面臨新的歷史任務，黨在組織體系上如何適應，在制度上并沒有可供參考的標準和范本。因此，黨在制定出臺相關黨的組織法規(guī)時，采取的是謹慎的、試驗式的摸索，先從實踐做起，然后探索成型的模式化做法，最終上升為黨的制度、法規(guī)。很多黨的組織法規(guī)采取的都是試行的方式，經(jīng)過多年實踐后再正式出臺。這個過程，甚至超過了我國在立法領域采取的試驗立法、先行立法的過程。

盡管如此，黨的組織法規(guī)在黨組織的發(fā)展演進中仍然發(fā)揮了無可替代的作用。概括言之，一是相關黨的組織法規(guī)特別是黨的基層組織法規(guī)，保證了在黨員數(shù)量規(guī)模如此巨大的前提下，黨員的質(zhì)量在穩(wěn)步提升、黨員隊伍的構(gòu)成在不斷優(yōu)化，基層黨組織得以擴展延伸。因此，黨的基層組織法規(guī)是黨的組織法規(guī)制度的根基，是黨能夠保持嚴密的組織紀律性、高昂戰(zhàn)斗力的基礎環(huán)節(jié)。二是關于民主集中制的組織法規(guī)，包括黨代會及其代表制度、地方黨委會制度和請示報告制度等組織法規(guī)，既保證了黨內(nèi)民主，充分發(fā)揮每位黨員的積極性主動性，提升黨內(nèi)政治生活的活力和創(chuàng)造力，又堅決維護了黨的集中統(tǒng)一，保證了中央的決策得以有效的貫徹落實。這一類的領導組織法規(guī)是黨的組織法規(guī)制度的主干環(huán)節(jié)。三是關于黨組制度等的組織法規(guī)，保證了黨的領導在非黨組織特別是國家政權(quán)機關中得到切實的貫徹，使得黨的組織體系與國家政權(quán)機關等體系有效銜接，創(chuàng)新了中國共產(chǎn)黨組織化的執(zhí)政方式。這一類的組織法規(guī)是黨的組織法規(guī)制度中的延伸和分枝環(huán)節(jié)。這三類組織法規(guī)定位不同，作用不同，共同構(gòu)成了黨的組織法規(guī)制度體系。

不僅如此，黨的組織法規(guī)所開啟的制度化對于黨的組織建設而言，還具有獨特的意義。一方面，黨內(nèi)法規(guī)是一種規(guī)范化的制度形式，黨的組織法規(guī)對于黨的組織體系的建構(gòu)性意義將會隨著時間推移愈發(fā)彰顯。對于不同的組織而言，制度化的建構(gòu)意義是不同的。對于國家政權(quán)組織而言，法律的建構(gòu)性意義是最為完整的?，F(xiàn)代法治條件下，國家政權(quán)組織機構(gòu)完全是法定化的，憲法法律賦予其合法性地位，授予其合法化權(quán)力。對于其他一般意義上的社會組織和經(jīng)濟組織而言，其制度化往往會與其規(guī)模和存續(xù)時間成正比，規(guī)模越大持續(xù)時間越久的組織，其制度化程度越高，制度的建構(gòu)性意義也就越強。作為長期執(zhí)政的政黨組織，在黨的組織體系與國家政權(quán)組織之間存在復雜關聯(lián)的前提下，制度的建構(gòu)性意義是不容忽視的。由此而來的另外一個命題就是黨內(nèi)法規(guī)制度與國家法律之間的協(xié)調(diào)。另一方面，制度化對于黨的組織體系而言，還意味著在價值和秩序上的深層意義。美國政治學家塞繆爾·亨廷頓對制度化作了一個比較直觀的解釋，“制度化是組織與程序獲得價值和穩(wěn)定性的過程”[15]。在超大規(guī)模的黨員隊伍中，共同價值共識和目標，不僅需要通過在意識形態(tài)、理論宣教、黨性錘煉的過程中樹立，更離不開制度的保障。黨內(nèi)法規(guī)以規(guī)則的方式將價值共識凝練出來，并將其具體為個體的行為規(guī)范、紀律要求。而且，通過黨內(nèi)法規(guī)的制度化方式所建構(gòu)起來的黨組織權(quán)威更加符合現(xiàn)代意義上的權(quán)威類型，有著更加鞏固的權(quán)威地位。

在黨的十八大提出的“建設學習型、服務型、創(chuàng)新型的馬克思主義執(zhí)政黨”的基礎上，黨的十九大報告進一步深化了黨的建設命題，將新時代黨的建設新目標，概括為三個方面：一是把黨建設得更加堅強有力，二是不斷提高黨的建設質(zhì)量，三是把黨建設成為始終走在時代前列、人民衷心擁護、勇于自我革命、經(jīng)得起各種風浪考驗、朝氣蓬勃的馬克思主義執(zhí)政黨[16]。習近平總書記指出，黨的組織工作要以組織體系建設為重點，“黨的力量來自組織。黨的全面領導、黨的全部工作要靠黨的堅強組織體系去實現(xiàn)?！盵17]要鍛造一個更加堅強有力的馬克思主義執(zhí)政黨，建設更加堅強的黨的組織體系，需要進一步完善黨的組織法規(guī)制度，更好發(fā)揮黨的組織法規(guī)的作用，進一步提高黨的組織能力。