七十年來中國社會(huì)福利制度的演進(jìn)歷程分析

彭秀良 劉占卿

（1.衡水學(xué)院社會(huì)工作研究中心，河北 衡水 053000；2.衡水學(xué)院公共管理學(xué)院，河北 衡水 053000）

新中國成立至今的七十年時(shí)間里，中國共產(chǎn)黨和中國政府在社會(huì)福利制度領(lǐng)域進(jìn)行了不懈的探索和努力，留下了一條比較清晰的演進(jìn)軌跡。對(duì)七十年來中國社會(huì)福利制度的演進(jìn)歷程進(jìn)行考察，既有助于總結(jié)以往的歷史經(jīng)驗(yàn)，又有助于規(guī)劃未來的發(fā)展。

一、關(guān)于社會(huì)福利和社會(huì)福利制度的概念界定

從語源學(xué)的角度看，“福利”是一個(gè)中國本土的詞匯；但是，現(xiàn)代意義上的“社會(huì)福利”一詞絕對(duì)是“舶來品”。在二十世紀(jì)八十年代以前，中國的學(xué)術(shù)界和實(shí)務(wù)界很少使用“社會(huì)福利”一詞，即使在使用“社會(huì)福利”的場合或語境中，其含義仍然與現(xiàn)代社會(huì)福利的內(nèi)涵相隔甚遠(yuǎn)。直到二十世紀(jì)九十年代末期隨著“社會(huì)保障”術(shù)語的廣泛應(yīng)用，“社會(huì)福利”才與“社會(huì)保障”交叉使用，且含義混亂。因此，厘清社會(huì)福利和社會(huì)福利制度的概念，對(duì)于本文討論的主題具有非常重要的意義。

尚曉援指出，國內(nèi)學(xué)術(shù)界有一段時(shí)間對(duì)“社會(huì)福利”和“社會(huì)保障”的定義沒有公開的爭論，一般用法是將社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)福利、社會(huì)救助和優(yōu)撫安置視為中國社會(huì)保障體制的主要組成部分[1]。這樣一來，社會(huì)福利概念的外延就遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于社會(huì)保障概念的外延。黃晨熹也分析過這兩個(gè)概念，得出的結(jié)論是國內(nèi)的用法是“社會(huì)福利?社會(huì)保障”[2]16，如此這般的社會(huì)福利相當(dāng)于社會(huì)救濟(jì)，與西方學(xué)者筆下的“補(bǔ)缺型福利”大致同義?！睹駠鴷r(shí)期社會(huì)法規(guī)匯編》一書中，也是將社會(huì)福利范圍在狹小的領(lǐng)域內(nèi)使用，當(dāng)時(shí)將社會(huì)法規(guī)劃分為五個(gè)部分，即社會(huì)救濟(jì)法規(guī)、社會(huì)福利法規(guī)、社會(huì)保險(xiǎn)法規(guī)、社會(huì)行政法規(guī)和社會(huì)工作專門法規(guī)[3]。

對(duì)于“社會(huì)福利”和“社會(huì)保障”的關(guān)系，尚曉援在梳理了國內(nèi)學(xué)術(shù)界的各種觀點(diǎn)以后，提出了自己的看法：“從國際慣例和許多國家的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)看，把‘社會(huì)福利’定義為‘社會(huì)保障’制度的一個(gè)部分是不恰當(dāng)?shù)摹！盵1]鄭杭生認(rèn)為，社會(huì)福利有狹義和廣義之分，狹義層面的社會(huì)福利專指對(duì)生活有困難者進(jìn)行幫助；廣義層面的社會(huì)福利是指為了提高公民的精神和物質(zhì)生活水平，政府與社會(huì)所開展的一系列舉措[4]。鄭杭生所謂“廣義層面的社會(huì)福利”，應(yīng)該大于社會(huì)保障概念的外延，至少也應(yīng)與社會(huì)保障概念的外延相當(dāng)。最近的一項(xiàng)研究表明，“在我國，主張大福利概念的學(xué)者也不在少數(shù)，認(rèn)為應(yīng)該適當(dāng)拓展社會(huì)福利的外延，使之等于或大于社會(huì)保障”[5]。

梳理以前的觀點(diǎn)，我們發(fā)現(xiàn)，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的深入，國內(nèi)學(xué)術(shù)界和實(shí)務(wù)界對(duì)“社會(huì)福利”和“社會(huì)保障”概念區(qū)分越來越清晰?！吧鐣?huì)福利”概念的外延要大于“社會(huì)保障”，這也是后面行文的基礎(chǔ)。作為通行概念的社會(huì)福利，有狹義和廣義之分，狹義的社會(huì)福利意指以物質(zhì)或現(xiàn)金形態(tài)的扶貧濟(jì)困活動(dòng)，而廣義的社會(huì)福利則是指國家和社會(huì)為實(shí)現(xiàn)“社會(huì)福利”狀態(tài)所做的制度安排。下文要考察七十年來中國社會(huì)福利制度的演進(jìn)歷程，即是從廣義社會(huì)福利的角度出發(fā)的。

二、七十年來中國社會(huì)福利制度的演進(jìn)歷程

根據(jù)人們對(duì)社會(huì)福利概念的不同理解，對(duì)于1949 年以后中國社會(huì)福利制度的演進(jìn)歷程也就有著不同的描述，具體表現(xiàn)在歷史分期上。宋士云把社會(huì)福利視為低于社會(huì)保障這一概念的次級(jí)層次概念，以此為出發(fā)點(diǎn)，他將新中國社會(huì)福利制度的發(fā)展歷程分為三個(gè)階段，即新中國成立初期的社會(huì)福利制度（1949—1956 年）、計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的社會(huì)福利制度（1957—1983 年）、向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌中的社會(huì)福利制度改革（1984 年以后）[6]。盡管鄭杭生提出了“廣義層面的社會(huì)福利”概念，但他對(duì)1949 年以后中國社會(huì)福利制度發(fā)展階段的劃分，與宋士云有異曲同工之妙，只不過他是以改革開放作為社會(huì)福利制度發(fā)展的分水嶺，具體分為新中國成立之初社會(huì)保障制度的建立、改革開放前三十年社會(huì)保障制度的發(fā)展、改革開放以后社會(huì)保障制度的創(chuàng)新發(fā)展[7]。以改革開放或計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)變?yōu)闃?biāo)志來劃分中國社會(huì)福利制度的發(fā)展階段，基本思路是一致的，但都沒有揭示中國社會(huì)福利制度演進(jìn)的根本特征。

以中國社會(huì)福利史研究見長的王子今也將新中國的社會(huì)福利事業(yè)劃分為三個(gè)階段，分別命名為初創(chuàng)時(shí)期(1949—1958 年)、發(fā)展時(shí)期(1958—1986 年)、轉(zhuǎn)型時(shí)期（1986 年以后），他的思路與宋士云、鄭杭生相差得不多，但實(shí)質(zhì)上有著很大的區(qū)別。王子今之所以將1986 年看作是中國社會(huì)福利制度進(jìn)入轉(zhuǎn)型期的開端，理由在于社會(huì)福利社會(huì)化局面的出現(xiàn)[8]，此依據(jù)顯然接近社會(huì)福利概念的本質(zhì)。黃晨熹同樣是將1949 年以后中國社會(huì)福利制度的演進(jìn)歷程分為三階段，但他的表述方式很有特色，此即改革開放前的三十年以公平為導(dǎo)向的社會(huì)福利發(fā)展階段、改革開放后的二十年以發(fā)展為導(dǎo)向的社會(huì)福利發(fā)展階段和二十一世紀(jì)以來以民生為導(dǎo)向的社會(huì)福利發(fā)展階段[2]236。黃晨熹抓住了社會(huì)福利概念的本質(zhì)特征，因而才能夠從制度安排的價(jià)值取向入手來考察中國社會(huì)福利制度的自我演進(jìn)，當(dāng)然也是最合乎“廣義層面的社會(huì)福利”概念的劃分方法。

由以上分析來看，對(duì)1949 年以后中國社會(huì)福利制度的演進(jìn)歷程進(jìn)行階段劃分是必要的，劃分的依據(jù)既要涵蓋社會(huì)福利的狹義和廣義理解，又要關(guān)照不同歷史階段的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展背景以及人們對(duì)自身合法權(quán)益的認(rèn)知程度。將1949 年至今中國社會(huì)福利制度的演進(jìn)歷程劃分為三個(gè)階段：以鞏固政權(quán)和社會(huì)改造為主要取向的社會(huì)福利制度安排（1949—1957 年）、以單位制和城鄉(xiāng)分割為特征的社會(huì)福利制度安排（1958—2005 年）、以城鄉(xiāng)統(tǒng)籌覆蓋為特征的社會(huì)福利制度安排（2006 年以后）。

第一階段是以鞏固政權(quán)和社會(huì)改造為主要取向的社會(huì)福利制度安排（1949—1957 年）。1949 年10月1 日中華人民共和國的成立，不僅標(biāo)志著中國社會(huì)進(jìn)入了一個(gè)嶄新的歷史階段，而且需要重構(gòu)社會(huì)經(jīng)濟(jì)體制。當(dāng)時(shí)雖然沒有提出社會(huì)福利或社會(huì)保障的概念，但為了鞏固新生的人民政權(quán)，需要對(duì)失業(yè)和生活困難的社會(huì)成員實(shí)行救濟(jì)，同時(shí)也要消除社會(huì)上的“毒瘤”，如吸毒、賣淫、乞討，等等，為此建立起政府包辦的民政福利。另一方面，企業(yè)職工福利也初步建立起來。1951 年政務(wù)院頒布了《勞動(dòng)保險(xiǎn)條例》，這是新中國第一部勞動(dòng)保險(xiǎn)法規(guī)，其覆蓋范圍是企業(yè)職工除失業(yè)保險(xiǎn)以外的老年、工傷、疾病、生育、遺屬等基本保險(xiǎn)項(xiàng)目。但這個(gè)條例的頒布施行也預(yù)示了以后一個(gè)時(shí)期社會(huì)福利事業(yè)的基本取向，即優(yōu)先保護(hù)工人的利益，以及國家公職人員的福利待遇。這一階段的最終成果，是“初步建成了以國家為責(zé)任主體，覆蓋國家機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位職工生活方方面面的福利制度”[6]。到1957 年，隨著社會(huì)主義改造的基本完成，我國社會(huì)的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)發(fā)生了根本性的變化，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制開始確立，社會(huì)福利制度安排也開始朝著與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制相匹配的縱深方向發(fā)展。

第二階段是以單位制和城鄉(xiāng)分割為特征的社會(huì)福利制度安排（1958—2005 年）。對(duì)于這一階段社會(huì)福利制度的特征，學(xué)術(shù)界的看法大體上是一致的，劉繼同甚至發(fā)明了一個(gè)新的詞匯來做概括，他稱之為“工作單位—民政為基礎(chǔ)福利制度模式”[9]。單位制的形成及其在整個(gè)社會(huì)福利制度體系中的地位和作用，已經(jīng)用不著再做描述了，其實(shí)單位制的提法并不完全符合歷史事實(shí)，因?yàn)橹挥谐擎?zhèn)居民才會(huì)擁有單位或者說屬于某一個(gè)單位，而占勞動(dòng)人口絕大多數(shù)的農(nóng)民是無從找到所屬單位的。

在這一階段真正產(chǎn)生決定性影響的是城鄉(xiāng)分割局面的形成，其標(biāo)志是1958 年1 月9 日開始施行的《中華人民共和國戶口登記條例》?！稇艨诘怯洍l例》雖然主要是規(guī)定戶口登記和管理的規(guī)則，但在實(shí)際運(yùn)行中卻發(fā)揮了越來越多的社會(huì)經(jīng)濟(jì)功能，特別是資源配置的功能，從而使城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)得以成型?！稇艨诘怯洍l例》有兩項(xiàng)內(nèi)容直接影響到城鄉(xiāng)關(guān)系格局，其一是將全國人口劃分為農(nóng)業(yè)與非農(nóng)業(yè)兩大類，也就是二元化的戶口劃分；其二是對(duì)人口類別和轄地之間的轉(zhuǎn)換和遷移實(shí)行有計(jì)劃的行政許可制[7]。因戶籍身份不同而產(chǎn)生的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，割裂了社會(huì)福利制度安排的同一性，導(dǎo)致城鄉(xiāng)居民的社會(huì)福利待遇相差懸殊。在農(nóng)村，盡管根據(jù)1956 年一屆人大三次會(huì)議通過的《高級(jí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》的規(guī)定建立起五保供養(yǎng)制度，但其覆蓋面極為狹窄。農(nóng)村五保供養(yǎng)制度由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織負(fù)責(zé)實(shí)施，僅僅覆蓋300 萬左右的“五保”對(duì)象；而城鎮(zhèn)職工福利覆蓋了幾乎所有城鎮(zhèn)勞動(dòng)者并惠及其家屬，即95%以上的城鎮(zhèn)居民，約占全國總?cè)丝诘?5%左右[6]。從這種意義上說，單位制只是以城鄉(xiāng)分割為特征的社會(huì)福利制度安排的表象，戶籍制度導(dǎo)致的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)才是這一階段社會(huì)福利制度的基礎(chǔ)。

二十世紀(jì)八十年代中期以后，經(jīng)濟(jì)體制改革逐漸走入“深水區(qū)”，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期被掩蓋的深層次矛盾慢慢顯露出來，對(duì)原有的社會(huì)福利制度安排產(chǎn)生了巨大的沖擊。例如，單位制的弊端日益突出，“企業(yè)辦社會(huì)”難以承受福利支出之重；再如，大量“農(nóng)民工”進(jìn)城謀生，既撕裂著城鎮(zhèn)居民的福利供給體系，又削弱了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的“造血”能力，導(dǎo)致農(nóng)村社會(huì)福利供給水平的直線下滑。所有這些新變化，都要求必須改革原有的社會(huì)福利制度安排，從發(fā)展取向轉(zhuǎn)變?yōu)楣饺∠颉?/p>

第三階段是以城鄉(xiāng)統(tǒng)籌覆蓋為特征的社會(huì)福利制度安排（2006 年以后）。之所以選定2006 年作為這一階段社會(huì)福利制度安排的起點(diǎn)，是因?yàn)樵谶@一年出臺(tái)的一些政策、措施，明顯地改變了社會(huì)福利供給的原則和方向，其中標(biāo)志性的事件包括：一是中共十六屆六中全會(huì)明確提出了社會(huì)福利制度安排的新要求，“適應(yīng)人口老齡化、城鎮(zhèn)化、就業(yè)方式多樣化，逐步建立社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救助、社會(huì)福利、慈善事業(yè)相銜接的覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系”[10]；二是國務(wù)院修訂《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》，將五保供養(yǎng)經(jīng)費(fèi)納入公共財(cái)政的保障范圍，標(biāo)志著農(nóng)村五保供養(yǎng)制度實(shí)現(xiàn)了歷史性的變革和轉(zhuǎn)型；三是國務(wù)院頒布《關(guān)于解決農(nóng)民工問題的若干意見》，強(qiáng)調(diào)要公平對(duì)待農(nóng)民工，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動(dòng)力市場和公平競爭的就業(yè)制度。所有這些政策和措施，都指向了一個(gè)新的目標(biāo)，即建立以城鄉(xiāng)統(tǒng)籌覆蓋為特征的社會(huì)福利制度。

隨后的幾年時(shí)間里，又陸續(xù)出臺(tái)了一系列社會(huì)福利制度改革的法律法規(guī)，進(jìn)一步夯實(shí)了以城鄉(xiāng)統(tǒng)籌覆蓋為特征的社會(huì)福利制度的基礎(chǔ)。如2007 年國務(wù)院頒布《關(guān)于在全國建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知》，正式建立農(nóng)村最低生活保障制度，這是繼1999 年頒布實(shí)施《城市居民最低生活保障條例》以后最為重要的社會(huì)保障制度安排。再如，2009 年確立了建立全民醫(yī)保制度的目標(biāo)并著力全面推進(jìn)，同時(shí)啟動(dòng)農(nóng)村居民養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)，并且在2012 年實(shí)現(xiàn)了制度全覆蓋。

由于各項(xiàng)政策措施的密集出臺(tái)，以城鄉(xiāng)統(tǒng)籌覆蓋為特征的社會(huì)福利制度建設(shè)取得了極大進(jìn)展。截至2017 年，全國已有9 億多人被基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度覆蓋，2.6 億多老年人均能按月領(lǐng)取一筆數(shù)額不等的養(yǎng)老金，老年人群體已進(jìn)入了人人享有養(yǎng)老金的時(shí)代；全民醫(yī)保的目標(biāo)基本實(shí)現(xiàn)，13 億多人有了基本醫(yī)療保障[11]。

三、中國社會(huì)福利制度的未來展望

第一，進(jìn)一步加大立法強(qiáng)度，營造社會(huì)福利制度的法治環(huán)境。立法先行是社會(huì)福利制度的基本規(guī)律，也是發(fā)達(dá)國家的成功經(jīng)驗(yàn)。新中國成立后，社會(huì)福利立法雖然很薄弱，但也有一些進(jìn)展，改革開放四十年來社會(huì)福利立法日益受到重視，已經(jīng)形成了三大類別的社會(huì)福利法律法規(guī)：第一類是中央政府制定的、與社會(huì)福利交叉的法規(guī)，如最低生活保障制度法規(guī)等；第二類是直接的社會(huì)福利法規(guī)，包括社會(huì)福利院、農(nóng)村敬老院、社會(huì)福利企業(yè)、兒童收養(yǎng)、農(nóng)村五保供養(yǎng)、救助站管理等方面的法規(guī)；第三類是指導(dǎo)社會(huì)福利的相關(guān)法律，包括老年人權(quán)益保護(hù)法、殘疾人權(quán)益保護(hù)法、未成年人權(quán)益保護(hù)法等[12]。在這些法律法規(guī)當(dāng)中，尤以《社會(huì)保險(xiǎn)法》（2010 年）、《社會(huì)救助暫行辦法》（2014 年）最為重要。但是，中國社會(huì)福利立法還存在著較大缺陷，具體表現(xiàn)在：一是立法的完備性不夠，很多專門性法規(guī)處于缺失狀態(tài)；二是立法層級(jí)較低，行政法規(guī)所占比重過高；三是立法技術(shù)不夠成熟，既有法律法規(guī)的原則性規(guī)定過多，可操作性的規(guī)定過少。因此，要營造社會(huì)福利制度的法治環(huán)境，必須克服上述缺陷。

第二，推進(jìn)全面覆蓋的社會(huì)福利制度建設(shè)，構(gòu)建統(tǒng)一的全民社會(huì)福利制度。全面覆蓋的社會(huì)福利制度安排，是基于憲法對(duì)公民基本權(quán)利和義務(wù)關(guān)系的規(guī)定，任何公民都需要享受到公正平等的社會(huì)福利待遇。為了達(dá)到這一目標(biāo)，必須做到“三個(gè)突破”，即突破身份限制、突破職業(yè)分割、突破區(qū)域分隔。突破身份限制，主要是指打破城市居民和農(nóng)村居民的身份標(biāo)簽，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化；突破職業(yè)分割，是指打破因職業(yè)身份（公務(wù)員、事業(yè)單位工作人員、國有企業(yè)職工、私營企業(yè)職工、社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)人員）不同而造成的社會(huì)福利供給水平的差異；突破區(qū)域分隔，是指打破不同地域因經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平差異而導(dǎo)致的社會(huì)福利供給水平的差異。

第三，貫徹一般制度安排與重點(diǎn)照顧相結(jié)合的原則，加大對(duì)弱勢群體的社會(huì)福利供給。以往我們對(duì)社會(huì)福利的認(rèn)識(shí)，長期停留在社會(huì)救濟(jì)的層面，強(qiáng)調(diào)物質(zhì)利益至上，這是很偏頗的。中國的社會(huì)福利制度應(yīng)該從補(bǔ)救型向適度普惠型方向發(fā)展，作為一般制度安排的社會(huì)救助制度要退居次要地位，但決不能弱化社會(huì)救助的基本功能，因?yàn)檫@是加大對(duì)弱勢群體社會(huì)福利供給的主要途徑。需要轉(zhuǎn)變的是，提高社會(huì)救助和福利服務(wù)的專業(yè)化水平，通過專業(yè)社會(huì)工作及其他社會(huì)服務(wù)技術(shù)的提升，實(shí)現(xiàn)福利服務(wù)的多樣化供給。

黨的十九大報(bào)告提出，“全面建成覆蓋全民、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、權(quán)責(zé)清晰、保障適度、可持續(xù)的多層次社會(huì)保障體系”[13]。這給中國社會(huì)福利制度的未來發(fā)展指明了方向。