毛佩瑾 馬慶鈺

（中共中央黨校/國家行政學(xué)院 社會和生態(tài)文明教研部，北京 海淀 100091）

協(xié)商民主是體現(xiàn)中國特色社會主義民主政治以及不同利益、不同群體意志的重要途徑。社會組織因?yàn)樵谏鐣ㄔO(shè)中日益凸顯的作用，在中共十八屆三中全會《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中被首次明確其參與協(xié)商民主的地位。根據(jù)民主的內(nèi)在邏輯，社會組織應(yīng)在協(xié)商民主中占據(jù)一席之地，通過組織的代表，借助合乎邏輯的制度安排和程序通道，為組織內(nèi)的會員或服務(wù)對象反映訴求、謀求發(fā)展、建言獻(xiàn)策。本文聚焦于社會組織參與協(xié)商民主的宏觀理論背景和影響要素的微觀研究視角，探討在中國特色體制背景下，國家—社會關(guān)系現(xiàn)狀及其影響社會組織參與協(xié)商民主的方式；對社會組織協(xié)商的相關(guān)要素進(jìn)行歸納梳理；提出有待進(jìn)一步研究探討的方向。

一、社會組織參與協(xié)商民主的理論背景

社會組織參與協(xié)商民主需要一定的政治活動空間。在不同的政府與社會組織關(guān)系狀態(tài)下，社會組織采取的行動策略會有所差異。因此，梳理國家—社會關(guān)系對于厘清社會組織協(xié)商的宏觀背景具有重要意義。國家—社會關(guān)系包括結(jié)構(gòu)視角和互動視角兩個維度，前者側(cè)重靜態(tài)關(guān)系，后者強(qiáng)調(diào)動態(tài)過程。對理論背景的分析有助于為后續(xù)研究奠定基礎(chǔ)，找到立足點(diǎn)。

（一）結(jié)構(gòu)視角的主要觀點(diǎn)

結(jié)構(gòu)視角包含兩種觀點(diǎn)：國家中心主義和社會中心主義。國家中心主義是以國家為主導(dǎo)的政社關(guān)系，主要研究國家如何管理、吸納、支配社會組織[1]，以及社會組織怎樣適應(yīng)國家制度并在現(xiàn)有的制度環(huán)境下生存和發(fā)展[2]。該視角認(rèn)為，社會組織缺乏自主性，是國家的工具和附屬品，缺乏主觀意愿及能力影響公共政策[3]。但是，社會組織仍然有一定的行動空間和介入政策過程的可能性，通常體現(xiàn)在制度基礎(chǔ)和利益條件兩方面。前者是指社會組織受政府邏輯的影響而呈現(xiàn)“依附式自主”的狀態(tài)，換言之，社會組織在國家主導(dǎo)和吸納的影響下享有有限的自主。后者是指社會組織有效發(fā)揮政策協(xié)商功能的前提是與政府“利益契合”，即以社會組織為代表的利益訴求與政府的政策目標(biāo)相一致[4]。

社會中心主義的核心概念是“自主”。該流派認(rèn)為，市場經(jīng)濟(jì)、社會組織和公民參與是推動社會發(fā)展與改革的重要力量，社會組織必須且只有具備了獨(dú)立自主性，才能獲得更好的發(fā)展。安戈認(rèn)為，社會力量的蓬勃發(fā)展源于社團(tuán)生活創(chuàng)造的公共領(lǐng)域[5]，國家與社會的分離對于社會組織發(fā)揮組織效能、推動社會發(fā)展起到重要作用。中國本土成立的大量社會組織使部分學(xué)者認(rèn)為社會空間將持續(xù)擴(kuò)大，他們對社會力量的生長抱有希望，認(rèn)為這有助于促進(jìn)良好的社會治理。但在后續(xù)的研究中，一些學(xué)者逐漸發(fā)現(xiàn)，中國社會組織在很大程度上仍然缺乏主動性和自主性。梁治平指出，在中國語境下，“自主”是有限度的，并非是指社會組織與政府截然二分。何包鋼認(rèn)為，中國社會組織是政府與社會的中介機(jī)構(gòu)，位于控制和自主之間的中間位置。

從結(jié)構(gòu)視角看，上述兩種零和博弈政社關(guān)系的關(guān)鍵詞分別為“控制”和“自主”，前者是指國家對社會的制度約束，后者關(guān)注社會組織為自身贏得的自主治理空間。結(jié)構(gòu)視角繁榮了20余年，其理論成果強(qiáng)調(diào)社會組織面臨的外部環(huán)境及制度條件，從靜態(tài)的角度描述了國家和社會的關(guān)系現(xiàn)狀。一方面，它論述了社會組織成長發(fā)展所具有的時代意涵；另一方面，對中國社會組織面臨的制度空間進(jìn)行了深入的理論探討。然而，這種截然二分、此消彼長的國家—社會關(guān)系受到了不少學(xué)者的批判。他們認(rèn)為，不斷增長的社會自主性不會削弱國家的力量，國家和社會是相互需要的，政策學(xué)習(xí)、社會參與等對于改變分化的政社關(guān)系均有重要作用。一些研究還意識到社會組織核心領(lǐng)導(dǎo)者的政治聯(lián)系能為組織贏得更多的資源，提升社會組織績效。甘思德在研究中指出，中國的國家—社會關(guān)系是極其復(fù)雜的，沒有一個固定的標(biāo)簽或者“主義”能夠?qū)ζ渖w棺定論[6]。

（二）互動視角的主要觀點(diǎn)

越來越多的研究指出，靜態(tài)的制度結(jié)構(gòu)不足以展現(xiàn)中國政社關(guān)系的復(fù)雜性和多樣化，國家—社會關(guān)系應(yīng)該從“結(jié)構(gòu)范式”轉(zhuǎn)向“行動范式”[7]，研究視角應(yīng)從宏觀轉(zhuǎn)向微觀層面。這種動態(tài)過程既包括社會組織在特定制度環(huán)境下采取的行動策略，也包括其在自主性方面取得的一系列成果。

早期的互動視角認(rèn)為，國家在政社關(guān)系中占據(jù)絕對主導(dǎo)地位。相關(guān)學(xué)者主要關(guān)注國家中心主義背景下社會組織的行為選擇，即社會組織如何與政府建立“關(guān)系”，更好地“契合”政府需求，從而獲得組織發(fā)展的空間和支持。

后續(xù)研究開始關(guān)注社會組織與政府的合作，這部分文獻(xiàn)從治理理論出發(fā)，強(qiáng)調(diào)二者的雙向互動和互相依賴。具體而言，國家社會相互賦權(quán)和協(xié)同治理理論認(rèn)為，政府與社會組織能夠?qū)崿F(xiàn)某種程度的合作[8]。埃文斯發(fā)展了相互賦權(quán)理論，進(jìn)一步提出嵌入性和自主性是描述政社關(guān)系互動的關(guān)鍵變量，同時滿足這兩個條件有助于推動經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型成功和社會發(fā)展，由此產(chǎn)生了“嵌入自主性”的概念[9]。換言之，國家不會被強(qiáng)勢的利益集團(tuán)操控，同時國家制度精英又嵌入與社會組織保持一定聯(lián)系的網(wǎng)絡(luò)之中。還有學(xué)者指出，社會資本是連接宏觀制度背景和微觀組織行為的重要變量。帕特南將社會資本分成了縱向社會網(wǎng)絡(luò)和橫向社會網(wǎng)絡(luò)。前者呈現(xiàn)出較強(qiáng)的依附狀態(tài)；后者有助于促進(jìn)公民合作，培養(yǎng)彼此之間的信任和互惠[10]。汪錦軍和張長東認(rèn)為，橫向社會網(wǎng)絡(luò)與縱向社會網(wǎng)絡(luò)相互影響、相互作用，生成了四種不同類型的社會治理效果[11]。總之，社會資本視角為國家—社會互動關(guān)系研究提供了新的分析路徑和理論基礎(chǔ)。

國家能夠影響社會資本的變化，社會組織自身的特征也會影響社會資本的增長或消弭。一方面，政府層級結(jié)構(gòu)的破碎化導(dǎo)致不同部門通常各行其是，各級政府對社會組織的態(tài)度和行為是有差別的，最突出的表現(xiàn)即中央政府往往強(qiáng)調(diào)利益的綜合與協(xié)調(diào)，而地方政府會結(jié)合當(dāng)?shù)鼗虿块T利益采取選擇性發(fā)展策略，在與社會組織的互動關(guān)系中呈現(xiàn)有偏向性的行為特點(diǎn)。另一方面，社會組織自身能力的差異也會導(dǎo)致其與政府互動時采取不同的策略，建立各具特色的政社關(guān)系。

一些學(xué)者的研究證實(shí)了國家—社會關(guān)系互動的觀點(diǎn)[12]，這種互動狀態(tài)強(qiáng)調(diào)“兩手同時抓”：一方面呼吁政府建立社會監(jiān)管機(jī)制，另一方面要求社會組織積極尋找活動發(fā)展空間。綜上，互動視角為國家—社會合作治理研究及實(shí)踐提供了理論支撐，它彌補(bǔ)了結(jié)構(gòu)視角的不足，要求我們開展過程導(dǎo)向研究，而非進(jìn)行簡單的組織關(guān)系描述。

二、社會組織參與協(xié)商民主的影響要素

國家—社會關(guān)系為社會組織參與協(xié)商民主研究提供了宏觀背景和理論支撐。那么，從微觀角度來看，影響社會組織參與協(xié)商民主效果的因素有哪些？在解釋社會組織政策參與的發(fā)展和現(xiàn)狀問題上①在西方語境和大部分英文文獻(xiàn)中，研究者主要用政策參與表示參與協(xié)商民主的過程和積極性，用政策影響力代表社會組織協(xié)商的效果，即是否能夠成功地改變政策或影響政策的程度大小。，根據(jù)現(xiàn)有研究中影響要素所處變量層次的不同，主要包括國家、組織和個人三個層面。

第一，國家層面的研究關(guān)注國家政治制度和政治機(jī)會結(jié)構(gòu)對社會組織政策參與的影響[13]。該維度認(rèn)為制度會影響社會主體的行為能力和行為選擇。具體而言，國家的制度結(jié)構(gòu)、政體特征和國家政策的特點(diǎn)都會對社會組織的角色和性質(zhì)產(chǎn)生影響。第二，組織層面的研究主要圍繞資源展開，即社會組織如何為了更好地適應(yīng)制度和資源環(huán)境作出的制度性遵從，或者與其他利益相關(guān)者進(jìn)行的合作與交換等。從狀態(tài)的角度看，組織層面又包含了靜態(tài)和動態(tài)兩個維度，既要具備一定的組織運(yùn)作條件，又要在這些條件的支撐下采取行動。第三，個人層面的視角突出了社會組織關(guān)鍵管理者和發(fā)起人的作用。在政策子系統(tǒng)中，政策企業(yè)家扮演十分重要的角色，他們在整合組織資源、協(xié)調(diào)組織間利益、促進(jìn)組織間合作等方面起到了決定性作用。政策企業(yè)家產(chǎn)生作用的機(jī)制未必如同正式權(quán)威那般，而是通過在非正式網(wǎng)絡(luò)中占據(jù)核心位置，從而發(fā)揮非正式權(quán)威的功能。

（一）國家政治制度視角

政治制度視角強(qiáng)調(diào)國家制度結(jié)構(gòu)和政治機(jī)會結(jié)構(gòu)對社會組織參與協(xié)商民主的影響，及組織在特定制度環(huán)境下做出的反應(yīng)。

國家制度的影響主要體現(xiàn)在政治制度和層級結(jié)構(gòu)兩方面。首先，在西方國家，政治制度通過改變社會主體參與政策制定的渠道，進(jìn)而作用于利益集團(tuán)的政策影響力。在美國多元主義政治體制下，利益集團(tuán)擁有多種接觸政府決策者的途徑。通過允許不同的利益集團(tuán)擁有平等的政策參與機(jī)會，美國的制度結(jié)構(gòu)導(dǎo)致任何一個特定的利益團(tuán)體均不能單獨(dú)控制或壟斷政策制定的過程。相反，多層級的制度結(jié)構(gòu)（如歐盟）為某些利益集團(tuán)的準(zhǔn)入提供了機(jī)遇，使分散的利益也有可能影響政策結(jié)果。其次，不同國家的制度層級結(jié)構(gòu)會影響政府對利益集團(tuán)或社會組織的傾向性。例如，在歐盟多層級的制度體制中，規(guī)模大的利益集團(tuán)政策影響力往往更加顯著，因?yàn)閺?fù)雜制度結(jié)構(gòu)導(dǎo)致的利益集團(tuán)透明度缺失，以及選民和決策者之間信息不對稱帶來的高額監(jiān)督成本，使得政府傾向于迎合大利益團(tuán)體的訴求，而忽視了選民或小集團(tuán)的分散利益。此外，國家制度在決定哪些社會資源能夠轉(zhuǎn)換為政治資源上起到了關(guān)鍵作用，資源的轉(zhuǎn)換可以為組織帶來實(shí)際的影響力。在美國，總統(tǒng)選舉制導(dǎo)致利益集團(tuán)或經(jīng)濟(jì)類協(xié)會的選舉資金成為政府決策者主要依賴的資源[13]。相反，歐盟多層級的政治體制使政黨的地位更加重要，弱制度化的選舉民主制導(dǎo)致國家對社會組織的需求減弱，即黨派無須通過獲得利益集團(tuán)的選舉支持而對其進(jìn)行商業(yè)照顧，在一定程度上降低了社會組織的政策影響效果。

上述視角是從制度結(jié)構(gòu)整體進(jìn)行分析，后續(xù)研究逐漸意識到國家內(nèi)部的制度結(jié)構(gòu)并非鐵板一塊，社會組織可以利用破碎化的層級結(jié)構(gòu)贏得發(fā)展機(jī)遇。第一，政府內(nèi)部存在政策偏好差異[14]。官員之所以更重視某些社會組織的訴求，是受到官員政治生態(tài)等因素的影響。第二，破碎化的威權(quán)體制降低了社會組織介入政策過程的難度[15]。社會力量影響政策的前提在于擁有多少與核心決策者互動接觸的通路（access）。利益集團(tuán)或社會組織擁有越多的“通路點(diǎn)”（access points），介入政策過程的可能性越大。

還有學(xué)者圍繞不同層級政府對社會組織的影響展開了區(qū)別化探討，為社會組織參與協(xié)商民主研究增加了“情境因素”[16]。一種觀點(diǎn)指出，政府層級越高對社會組織的管控越嚴(yán)格，相反，基層政府會給予這些組織更多的生存和發(fā)展空間。例如，安子杰研究發(fā)現(xiàn)，中央政府的政策更加嚴(yán)厲，但“碎片化治理”結(jié)構(gòu)卻為草根組織與地方政府結(jié)成“權(quán)宜共生”（contingent symbiosis）的關(guān)系奠定了基礎(chǔ)，使社會組織能夠得到地方政府的默許和支持[2]。另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，國家層面的政策和制度反而對社會組織更加開放包容，尤其在行政層級較少的地區(qū)，高層級政府對社會組織的直接滲透能力更強(qiáng)，加之平衡各方利益訴求的考量，上級政府更有需求和能力對社會組織進(jìn)行直接管理，為其生長提供發(fā)展空間。

（二）組織合法性視角

制度主義觀點(diǎn)認(rèn)為，組織內(nèi)部結(jié)構(gòu)會受到制度環(huán)境影響，需要服從相應(yīng)的規(guī)則以滿足“合法性”需求。合法性是指，組織采用在制度環(huán)境下被普遍接受的形式和做法[17]。具體而言，組織會適應(yīng)一定的規(guī)范、價值、標(biāo)準(zhǔn)和期望，以獲得認(rèn)可及資源。制度環(huán)境提供了一個“鐵籠”（iron cage），一定程度上限制了組織的活動[18]。斯科特認(rèn)為，制度能夠讓社會行為穩(wěn)定，提供解釋社會行為意義的，有關(guān)規(guī)制的（regulative）、規(guī)范的（normative）和認(rèn)知的（cognitive）結(jié)構(gòu)。

對于社會組織而言，規(guī)制合法性是指組織需要遵守和服從國家的相關(guān)法律及制度安排，以獲得政府的接受和認(rèn)可。規(guī)范合法性的主要評判標(biāo)準(zhǔn)是社會價值和道德規(guī)范，即組織要受到會員和本領(lǐng)域內(nèi)其他成員的社會認(rèn)可。這種認(rèn)可既來自社會組織向會員或服務(wù)對象提供服務(wù)，也包括組織結(jié)構(gòu)的合理。認(rèn)知合法性是指組織要盡力擴(kuò)大自身的知名度和社會影響力，讓更多人接受組織的觀點(diǎn)和思想。因此，社會組織政策參與的研究表明，組織的官僚制、正規(guī)性和標(biāo)準(zhǔn)化特征有利于其獲得更多與政府接觸的機(jī)會，從而得到政府內(nèi)部的支持與認(rèn)可，提高社會組織參與和影響政策的效果。

制度主義視角強(qiáng)調(diào)合法性機(jī)制的重要性。一方面，合法性反映了社會系統(tǒng)各要素間關(guān)系。現(xiàn)有研究認(rèn)為，增強(qiáng)社會系統(tǒng)內(nèi)外部各要素之間的協(xié)調(diào)，使其在多方面達(dá)到均衡，有助于提升組織的合法性水平，維持要素間的良性互動，促進(jìn)社會系統(tǒng)穩(wěn)定發(fā)展。另一方面，社會組織采用符合合法性規(guī)則的內(nèi)部結(jié)構(gòu)與行為，不僅能夠幫助組織提升社會地位，獲得多元利益相關(guān)者的認(rèn)可，還能促進(jìn)組織間的資源互動[19]。

（三）組織資源視角

組織的資源稟賦對政策協(xié)商效果有顯著影響。社會組織擁有不同類型的資源，包括資金支持、有關(guān)會員與行業(yè)的信息、關(guān)于政策議題的專業(yè)知識等。達(dá)爾認(rèn)為，資源可以被用來改變其他主體的策略和行為選擇[20]。

資源對社會組織參與協(xié)商民主的影響主要體現(xiàn)在兩個維度。一是從數(shù)量方面看，資源規(guī)模越大，影響力越強(qiáng)；二是從內(nèi)容角度看，在日益占據(jù)主流地位的資源交換理論（resource exchange theory）影響下，數(shù)量的多少已不是最重要的決定因素，供給雙方資源的互惠匹配程度才是發(fā)揮影響力的關(guān)鍵。資源交換的目的是利益互惠，政府和社會組織的利益契合程度決定了國家對社會組織的態(tài)度是支持還是限制，也決定了社會組織影響政策過程的可能性。理性選擇理論認(rèn)為，政府與其他社會主體均為“經(jīng)濟(jì)人”，不同利益主體的行為很大程度受到經(jīng)濟(jì)理性動機(jī)的支配，追求自身利益最大化。在理性選擇視角下，資源交換能否實(shí)現(xiàn)取決于供求雙方的持有情況，即作為需求方，政策制定者需要哪些資源，以及作為供給方，社會組織能夠?yàn)闆Q策者提供什么。決策者對資源的需求在某種程度上取決于他們所面臨外部環(huán)境的不確定性。當(dāng)政府需要某些資源以應(yīng)對選舉或?yàn)榱藢?shí)現(xiàn)特定的政策目標(biāo)，且無法自我掌握相關(guān)資源和信息，便會和利益集團(tuán)進(jìn)行資源交換，以獲得所需的支持，利益團(tuán)體也能因此擁有一定的經(jīng)濟(jì)或政治回報(bào)。此外，資源的稀缺程度和排他性也會影響社會組織協(xié)商的效果，即社會組織能否提供政府決策者需要的且只有該組織能夠提供的特有資源或?qū)I(yè)化信息?？傊?，資源的供需雙方必須達(dá)到互惠匹配，才能使政策影響力發(fā)揮至最大。在資源匹配的基礎(chǔ)上，社會組織可以表達(dá)對政策的態(tài)度和意見，使其更好地滿足組織訴求。政府也會依賴社會組織的支持，在組織協(xié)助下讓政策得以更好地貫徹執(zhí)行。

社會組織與政府有彼此需要的資源，產(chǎn)生了相互依賴關(guān)系，這是社會組織能夠接觸政府決策者并最終參與協(xié)商民主的前提基礎(chǔ)。資源交換模式反映了政社關(guān)系的狀態(tài)：國家力量更強(qiáng)，社會組織呈現(xiàn)出依附性特征；社會組織更強(qiáng)，會形成壓力集團(tuán)，組織將在很大程度上影響甚至引導(dǎo)公共政策的走向，以滿足本組織的利益；國家和社會力量平衡，則形成相互賦權(quán)、互惠互利的關(guān)系。當(dāng)政社關(guān)系處于平衡互惠的狀態(tài)時，資源交換效果達(dá)到最優(yōu)，社會組織更容易發(fā)揮協(xié)商民主的功能。

除了互惠交換，社會組織還可以運(yùn)用自身的資源優(yōu)勢形塑決策者的觀點(diǎn)、信念和偏好。組織策略由討價還價變成了說服和聲明，前者建基于資源交換，后者旨在改變決策者的想法，說服他們采納某項(xiàng)政策提議。在此背景下，資源依然重要，但發(fā)揮作用的機(jī)理并非是組織對資源的持有程度，而是能否在合適的時間產(chǎn)生合適的觀點(diǎn)，改變決策者對于議題的理解與態(tài)度。

（四）社會網(wǎng)絡(luò)視角

社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)有助于組織調(diào)動資源、參與協(xié)商民主及影響政策過程，因此，社會組織需要與政府及其他社會主體保持緊密的聯(lián)系。利益集團(tuán)的相關(guān)研究強(qiáng)調(diào)組織領(lǐng)導(dǎo)者的角色和地位，認(rèn)為政治企業(yè)家在組織中的位置、資源和工作能力對所在組織的發(fā)展至關(guān)重要。企業(yè)研究的大量文獻(xiàn)指出，植根于中國傳統(tǒng)文化的“關(guān)系”和非正式網(wǎng)絡(luò)發(fā)揮著重要作用，尤其是和政府部門的關(guān)聯(lián)對企業(yè)獲得資源、克服制度障礙、影響政府政策制定意義重大。目前，中國企業(yè)家影響政策過程仍然采用“非制度化”和“非組織化”形式。由于政府擁有對重要資源的把控權(quán)（例如土地、資金和補(bǔ)貼等）和政策制定權(quán)，與政府建立良好互動關(guān)系的“非市場”策略成為企業(yè)的重要發(fā)展方式。許多經(jīng)濟(jì)學(xué)家認(rèn)為，“政治關(guān)聯(lián)”能夠幫助企業(yè)獲得市場準(zhǔn)入，以及潛在和額外的利潤[21]。對于社會組織而言，這種關(guān)系能夠幫助組織克服制度性障礙，為其登記、發(fā)展和獲得合法性提供咨詢與支持。更重要的是，政治聯(lián)系能為社會組織接觸政府和參與政策制定提供有利的條件。

在社會組織研究中，許多文獻(xiàn)探討了政治聯(lián)系會如何影響組織協(xié)商民主功能的發(fā)揮。目前，學(xué)界對于以下兩個問題存在較大爭議：一是社會組織和政府的非正式關(guān)系是否依然發(fā)揮作用；二是社會組織與政府建立的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)是否有利于組織發(fā)展，使社會組織能更好地代表會員利益、參與協(xié)商民主，抑或是起到相反的作用。對于第一個問題，一些研究指出隨著正式制度不斷完善，以“關(guān)系”為代表的非正式制度式微，組織越來越依靠法律和規(guī)章制度辦事；但也有學(xué)者堅(jiān)持認(rèn)為“關(guān)系”在中國語境下的持續(xù)重要性。關(guān)于第二個問題，一種觀點(diǎn)認(rèn)為，以新托克維爾思想為核心的自主性能使社會組織更好地代表民眾利益，減少政府“控制”，施加政策影響。中國許多官辦社會組織之所以缺乏活力，與其天生或后天極強(qiáng)的政府關(guān)聯(lián)分不開。正是由于政府和社會組織形成了緊密的關(guān)聯(lián)，社會組織借助政府網(wǎng)絡(luò)實(shí)現(xiàn)了組織目標(biāo)，導(dǎo)致社會組織之間很難形成橫向合作網(wǎng)絡(luò)[3]。另外，有學(xué)者運(yùn)用尋租理論對利益集團(tuán)行為進(jìn)行了剖析。他們認(rèn)為，一些組織通過尋找、編織、鞏固、發(fā)展關(guān)系等途徑與政府進(jìn)行權(quán)力尋租，致使整體社會利益損失。這種現(xiàn)象越在基層越有可能發(fā)生，例如部分行業(yè)組織通過影響地方政府發(fā)展規(guī)劃和城市建設(shè)在商業(yè)中獲益。而在國家層面，社會團(tuán)體對政策過程介入會受到制度保障和其他因素的平衡制約。另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，社會組織發(fā)展離不開政府，組織通過嵌入政府網(wǎng)絡(luò)獲得實(shí)際的政策影響力，與政府互動的渠道也為社會組織建言獻(xiàn)策提供了機(jī)會。

社會網(wǎng)絡(luò)的另一個研究視角是從組織行為角度分析社會組織與其他利益相關(guān)者的互動，以及組織采取哪些行為策略更有利于獲得政府準(zhǔn)入的機(jī)會。其中，與政府的縱向互動是目前研究的重點(diǎn)之一。此外，社會組織之間通過建立橫向的合作網(wǎng)絡(luò)也能夠提升協(xié)商民主效果。組織學(xué)習(xí)的相關(guān)理論認(rèn)為，橫向合作網(wǎng)絡(luò)有助于社會組織掌握如何與其他利益相關(guān)者合作的技巧，尤其是平衡及保護(hù)組織個體與組織群之間的利益訴求，形成有效的支持聯(lián)盟網(wǎng)絡(luò)，建立共同行動的承諾。許多社會組織缺乏參與協(xié)商民主的技巧和影響政策的經(jīng)驗(yàn)，組織間合作能夠?yàn)榧记傻酿B(yǎng)成提供幫助。同時，合作網(wǎng)絡(luò)能夠減少交易成本，建立組織間的信任、公平和互惠。

三、社會組織參與協(xié)商民主的理論評述與未來研究展望

社會組織參與協(xié)商民主研究包括宏觀理論背景和微觀影響要素兩個層面，主要有以下幾方面特征。第一，從國家—社會關(guān)系角度看，社會組織的生存發(fā)展及功能發(fā)揮受到了國家法團(tuán)主義影響。該體制不會完全抑制社會組織的行動空間和訴求渠道，但在很大程度上形塑了組織主要采取“契合”政府的行為策略。在后續(xù)互動視角的國家—社會關(guān)系研究中，學(xué)者們逐漸意識到政社合作的重要性，通過社會資本、相互賦權(quán)、協(xié)同治理等理論為社會組織協(xié)商研究奠定基礎(chǔ)。第二，關(guān)于社會組織參與協(xié)商民主的影響要素，一些研究強(qiáng)調(diào)制度和宏觀政治背景的作用，包括國家制度體制、政府層級結(jié)構(gòu)等，產(chǎn)生了威權(quán)體制下社會組織是否有空間參與政策協(xié)商的討論，也進(jìn)一步反映了國家—社會的關(guān)系狀態(tài)。另一部分文獻(xiàn)意識到組織管理要素是不可或缺的，突出了社會組織對外部環(huán)境的適應(yīng)以及和多元利益相關(guān)主體的互動對獲取資源、參與協(xié)商的重要性。具體而言，合法性視角認(rèn)為，社會組織會采取官僚制、正規(guī)化和專業(yè)化等組織形式贏得行政合法性，獲取政府相關(guān)人員認(rèn)可，提升協(xié)商民主效果。資源視角指出，組織的資源持有水平不僅指規(guī)模大小，還意味著供需雙方的資源耦合程度，即社會組織擁有多少與需求方相匹配的資源。社會網(wǎng)絡(luò)視角認(rèn)為，組織在網(wǎng)絡(luò)中的位置、強(qiáng)度和規(guī)模會對社會組織發(fā)揮協(xié)商民主功能產(chǎn)生影響。社會組織與政府的縱向網(wǎng)絡(luò)對組織政策參與是否依然有重要作用以及會起到怎樣的作用，目前尚存爭論。組織間的橫向互動網(wǎng)絡(luò)可以通過加強(qiáng)組織學(xué)習(xí)的機(jī)制，培養(yǎng)社會組織參與協(xié)商民主的技巧，提高政策影響力。

目前關(guān)于社會組織參與協(xié)商民主的理論研究蔚為可觀，但影響協(xié)商民主效果的內(nèi)外部因素及機(jī)制還未得到充分的梳理和剖析，總結(jié)現(xiàn)有研究的不足能夠?yàn)槿蘸笙嚓P(guān)領(lǐng)域發(fā)展提供方向和借鑒。

第一，威權(quán)體制下國家—社會關(guān)系的探討，過分強(qiáng)調(diào)了宏觀制度背景對社會組織參與協(xié)商民主的影響，而忽視了“組織分析”視角[22]，無法解釋為何在相同制度背景下，有些組織能夠有效表達(dá)人民訴求和參與協(xié)商民主，有些則差強(qiáng)人意。換言之，國家權(quán)力雖然對社會參與有重要影響，但社會組織也會受到自身組織潛能和內(nèi)聚能力的驅(qū)動。過于突出政府與社會組織的利益契合會夸大協(xié)商民主及組織效能的偶然性，將組織能動性歸結(jié)于政府的行動自主權(quán)。此外，將制度和利益整體作為分析對象雖有十分重要的意義，但忽視了組織內(nèi)部利益分歧給社會組織行為和行動力帶來的差異化影響[23]。

第二，從參與協(xié)商民主的影響要素看，其一，國家制度視角多用于國別比較研究，雖然在一定程度上解釋了中國社會組織為何缺乏先天自主性，以及組織如何利用國家制度結(jié)構(gòu)發(fā)揮協(xié)商民主功能，但無法擺脫只關(guān)注制度因素對組織行為影響的片面性問題。其二，資源視角強(qiáng)調(diào)社會組織擁有的資源規(guī)模越大，且持有資源越被政府需要，越有能力影響政策、獲得支持。知識和專業(yè)性是社會組織最重要的資源，也是衡量組織職能發(fā)揮和政策影響力的關(guān)鍵。以往研究強(qiáng)調(diào)了組織擁有知識多寡的重要性，卻忽視了社會組織作為重要的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，最大的優(yōu)勢在于知識整合。一方面，社會組織整合的組織化力量能夠更好地為政府提供政策咨詢服務(wù)、發(fā)揮市場調(diào)節(jié)作用；另一方面，社會組織整合資源的平臺優(yōu)勢及組織化的政策參與渠道，為其參與協(xié)商民主、影響公共政策提供了條件，這是單個會員企業(yè)和分散的服務(wù)對象所無法企及的。因此，資源稟賦不僅限于組織內(nèi)部的資源持有程度，應(yīng)將視角擴(kuò)大至對外部資源的獲取能力及對異質(zhì)性資源的綜合運(yùn)用能力。其三，社會網(wǎng)絡(luò)視角關(guān)注組織核心領(lǐng)導(dǎo)者政治身份的重要性，但對于管理層成員不同政治地位和從業(yè)經(jīng)歷對組織的影響，尚缺乏分類研究和深入挖掘?，F(xiàn)有關(guān)于網(wǎng)絡(luò)行為的文獻(xiàn)主要是基于“關(guān)系合意”的基礎(chǔ)之上，強(qiáng)調(diào)政社縱向互動的普遍性和重要性。然而，政府與社會組織的互動方式已從過去的人脈關(guān)系論，轉(zhuǎn)變?yōu)橹贫然暮献髀?lián)盟狀態(tài)。新的合作聯(lián)盟形式與以往有何不同，表現(xiàn)方式有哪些，將會如何影響社會組織協(xié)商民主功能的發(fā)揮，均是未來研究的突破點(diǎn)。此外，社會組織是政府與服務(wù)對象之間的協(xié)調(diào)者，尤其對于會員制組織而言，其不僅與公共部門緊密相連，會員更是組織得以存在和發(fā)展的立基之本。如何加強(qiáng)組織內(nèi)部治理、增強(qiáng)內(nèi)部凝聚力，也是進(jìn)一步研究的重點(diǎn)。

第三，從社會組織發(fā)揮協(xié)商民主功能的作用機(jī)制來看，以往研究關(guān)注了影響要素的重要性，卻鮮有關(guān)于作用機(jī)制的探討，即社會組織發(fā)揮政策協(xié)商功能的過程黑箱是什么，這主要是緣于沒有將影響要素中的前因變量和過程變量相區(qū)別。借鑒企業(yè)政治行為的相關(guān)研究，組織的結(jié)構(gòu)、資源等靜態(tài)要素是組織行為選擇的前提條件，組織行為是這些核心要素發(fā)揮作用的中介和過程機(jī)制，參與協(xié)商民主的效果是衡量組織效能和影響力的結(jié)果變量。后續(xù)研究應(yīng)進(jìn)一步將靜態(tài)的組織要素和動態(tài)的要素影響機(jī)制進(jìn)行區(qū)分，厘清要素之間關(guān)系和發(fā)生作用的動態(tài)過程，補(bǔ)充社會組織行為相關(guān)研究。

第四，從研究方法來看，社會組織參與協(xié)商民主的定量研究較少，且主要集中在現(xiàn)狀描述或探討社會組織政策參與“積極性”的影響因素，缺乏對于協(xié)商民主“效果”的研究。換言之，現(xiàn)有文獻(xiàn)主要圍繞社會組織如何積極地參與協(xié)商民主，對于組織怎樣具有協(xié)商民主能力鮮有討論。在研究層面上，需要打破單一層次研究視角。僅從國家制度角度出發(fā)，容易忽視組織及管理者的主觀能動作用。單從組織或個人角度來看，個人層面因素會導(dǎo)致結(jié)論的偶然性，即過于突出組織領(lǐng)導(dǎo)者個體的重要程度，但只考慮組織因素也忽視了核心管理者的關(guān)鍵作用。由于個體和組織層面變量均會對組織行為和協(xié)商民主效果產(chǎn)生影響，片面強(qiáng)調(diào)任一層面，都無法很好地解釋社會組織采取不同行為策略及產(chǎn)生協(xié)商民主效果差異化的原因。在未來研究中，應(yīng)將組織層面的結(jié)構(gòu)、資源要素和個人層面的政治資源要素相結(jié)合，把單個管理者及其所處的組織、社會環(huán)境聯(lián)系起來進(jìn)行跨層次研究。這不僅有利于更好地理解導(dǎo)致社會組織參與協(xié)商民主效果不同的原因和作用機(jī)制，也有助于相關(guān)組織理論與國家—社會關(guān)系理論的發(fā)展。