渠瀅

（華東政法大學 法律學院，上海 長寧 200042）

行政審批制度改革作為我國政府簡政放權的突破口，一直在持續(xù)推進之中。習近平總書記指出，要不斷提高改革精準化、精細化水平，堅定不移把全面深化改革推向前進。而我國的審批改革長期呈現(xiàn)粗放型發(fā)展，雖在數(shù)量上聲勢浩大，公眾卻未能明顯感受到改革所釋放的紅利。因此，下一階段的審批改革應以精準化為目標，從現(xiàn)有紛繁復雜的審批事項中定位出最關鍵的制度問題，對改革的每個步驟精當布局，使改革不再停留于政策層面，而是從根本上改變計劃經(jīng)濟遺留的指令模式，實現(xiàn)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。

一、粗放式改革的具體表現(xiàn)

我國的行政審批制度脫胎于計劃經(jīng)濟體制，在資源分配權力高度集中的時代對經(jīng)濟發(fā)展起了重要的推動作用。改革開放以后，政府、社會和市場的關系不斷調(diào)整，行政審批制度改革逐漸成為創(chuàng)新政府管理方式、規(guī)范政府權力運行的一個重要著力點［1］。但是，在改革推進過程中，計劃經(jīng)濟時代的粗放式思維仍如影隨形，阻礙改革目標的實現(xiàn)。這種“粗放式”主要體現(xiàn)在以下三方面。

（一）重數(shù)量輕質(zhì)量

第一，部分干預市場正常運行的審批仍被保留，并繼續(xù)為政府部門謀利。審批改革是對政府部門傳統(tǒng)權力格局的重新分配，在推進中必然遭遇既得利益群體的巨大阻力。目前，改革在發(fā)起階段主要靠各審批部門自糾自查，審批效果非常有限。

第二，部分違法的審批事項仍被保留，甚至被列入權力清單而固化。權力清單的目的在于以清單明確政府職權，使政府權力透明化、確定化。但在各地的權力清單中卻出現(xiàn)了一些違反《行政許可法》規(guī)定的許可設定權的審批事項，如浙江省印章刻制必須申領的特種行業(yè)許可證，其依據(jù)是浙江省政府發(fā)布的《浙江省印章刻制治安管理辦法》，而這種特種行業(yè)許可證并不屬于臨時性行政許可［2］。

（二）重決策輕落實

第一，部分已取消的審批事項“名亡實存”。一些行政機關在審批事項被取消后，仍以備案、登記等名目來行審批之實，對審批制度的改革僅僅停留在決策作出階段，缺少后續(xù)跟進措施。

第二，部分行政機關在審批權下放的過程中“事”放“權”不放。在審批事項被下放后，一些行政機關僅下放受理權，將實質(zhì)性的審批權仍緊握在手，未做到“事權與審批權同步下放、同一審批事項在不同系統(tǒng)間同一時間內(nèi)下放審批權”［3］。

（三）重形式輕效果

第一，部分已改革的審批事項“明松暗緊”。對于一些仍保留的審批事項，立法雖對市場準入條件有所降低，但部分行政機關在實踐中仍按原標準執(zhí)行，甚至暗暗抬高門檻，導致行業(yè)內(nèi)市場競爭機制長期無法建立。以航空業(yè)為例，盡管民航總局在2005年就放寬了民營資本投資的準入條件，但行業(yè)開放至今，僅有吉祥、春秋等少數(shù)民營航空公司獲批，與國有航空公司相比，民營航空公司是絕對的弱勢群體［4］。

第二，部分已改革的審批事項“明減實增”。部分行政機關一方面對原有行政審批事項進行一拆多的分解，僅對拆分后的部分子項進行改革，將核心審批權予以保留，另一方面在申報新的審批時只報母項，不報子項，在一個母項下列出多個子項。如此一來，權力清單上的審批事項看似減少，但實施準入限制的事項卻可能不減反增。

二、精準化改革的問題導向

精準化改革與粗放式改革最本質(zhì)的區(qū)別在于：其以問題為導向，通過改革事項的精確選擇和手段的準確設置來解決當前行政審批中存在的核心問題。習近平總書記多次強調(diào)，“改革是由問題倒逼而產(chǎn)生，又在不斷解決問題中而深化”。過去的審批改革過于關注宏觀發(fā)展方向，缺少具體的問題意識和目標指引，這也是造成改革呈現(xiàn)粗放式的主要原因。因此，在深化改革的過程中，應綜合考量以下四個亟待解決的關鍵問題，有針對性地規(guī)劃改革路線，進而實現(xiàn)改革的精準化。

（一）改革如何順應市場經(jīng)濟發(fā)展需求

行政審批實質(zhì)上是對市場自由競爭的遏制，直接影響資源配置的效率。因此，特定行業(yè)是否必須由政府通過事前監(jiān)管來進行調(diào)控是選擇具體審批改革事項時應考量的首要問題。在改革中被保留的審批事項應作為市場經(jīng)濟下的例外狀態(tài)，主要存在于市場機制無法良好實現(xiàn)資源配置功能的領域：

一是市場存在負外部性的領域。由于市場機制本身難以解決外部性問題，因此，這些領域的審批不能輕易放松，有的甚至還應強化。比如對重大建設項目的環(huán)境影響評價，不僅不能取消，還應使評價制度落到實處。

二是自然壟斷的領域。如果一家公司可以比兩家以上公司以更低的成本供應市場需求，這種特定產(chǎn)品技術就被稱為具有自然壟斷特征［5］。從理論上看，在一定區(qū)域內(nèi)由一家或幾家企業(yè)提供這些產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)品或服務，有利于發(fā)揮規(guī)模經(jīng)濟效益，但規(guī)模經(jīng)濟和自由競爭間的不兼容性又導致這些產(chǎn)業(yè)易產(chǎn)生壟斷高價，因此政府有必要通過進入管制等手段加以調(diào)控[6]。但是，我國目前對自然壟斷產(chǎn)業(yè)實施的進入管制范圍過寬，力度過嚴，導致相關產(chǎn)業(yè)長期處于低效運轉。從近30年西方國家的實踐看，隨著市場需求變化和技術進步，放松管制已是自然壟斷產(chǎn)業(yè)改革的大勢所趨。因此，在下一步改革中，對自然壟斷行業(yè)中的壟斷性業(yè)務，政府仍需實施必要限度內(nèi)的進入管制，而對于其中的競爭性業(yè)務，政府應逐步放松進入管制。

三是信息高度不對稱的領域。信息不對稱會使逆向選擇和道德風險發(fā)生的幾率上升，導致市場難以有效配置資源。大部分因信息不對稱引發(fā)的市場失靈可以通過事中事后監(jiān)管手段彌補，比如信息強制披露制度等。但在一些信息高度不對稱的領域，特別是專業(yè)服務領域，事前監(jiān)管能夠確保執(zhí)業(yè)人員的專業(yè)素質(zhì)，從而將低質(zhì)低價的市場均衡轉變?yōu)橘|(zhì)高價優(yōu)的市場結果。

（二）改革如何回應社會現(xiàn)實需求

這種需求主要表現(xiàn)為利害關系人、行業(yè)內(nèi)原有企業(yè)及公眾對改革事項的看法。如欲改變當前審批改革重形式輕效果的現(xiàn)狀，改革的推進必須貫徹社會需求導向，徹底改革那些對市場主體正常經(jīng)營行為造成明顯負擔的審批事項。

我國目前的審批改革完全由政府自我推動，具體改革事項的啟動通常由原審批機關發(fā)起，再經(jīng)相關主管部門研究論證。在國務院層面，協(xié)調(diào)小組負責牽頭推進國務院行政審批改革，國務院行政審批制度改革工作領導小組辦公室具體執(zhí)行相關工作[7]。在上海，以浦東新區(qū)的“證照分離”改革為例，具體審批改革事項首先由各職能部門報送浦東區(qū)審改辦，再由審改辦對所上報事項進行分析，從中篩選部分事項列入具體改革方案并逐級上報批準。這一過程中，審改辦會就改革方案征求法制辦和相關職能部門的意見，但很少會聽取行業(yè)內(nèi)企業(yè)和公眾的意見。從總體上看，目前的審批改革是由政府“自己革自己的命”，改革程序的社會參與度低，難以反映社會整體需求。國務院審改辦近日設置了意見反饋渠道，公眾可通過在線提交、郵件等方式就改革相關問題提出建議。這無疑是一種進步，但參與度仍遠遠不夠。

在下一步的改革中，應當設置聽證會、座談會、網(wǎng)上意見征集等公眾參與程序，一方面使利害關系人，特別是相關行業(yè)內(nèi)的市場主體充分發(fā)表意見，另一方面也需廣泛聽取公眾意見，并使這些意見真正影響決策的作出。比如規(guī)定在網(wǎng)上意見征集中設置系統(tǒng)，對達到一定票數(shù)的審批事項列入當年研究計劃。同時，還應充分發(fā)揮專家的作用，效仿英國規(guī)制政策委員會和日本綜合規(guī)制改革會議，建立常態(tài)化的專家咨詢機制。

（三）改革如何與監(jiān)管能力相適應

在過往的審批改革中，監(jiān)管能力這一因素很少被考量。事實上，各項改革政策最終能否落實，很大程度上取決于政府監(jiān)管和行業(yè)自律監(jiān)管能力。

1.政府監(jiān)管能力

事前監(jiān)管的弱化必然使事中事后監(jiān)管壓力增大，若主管部門未及時調(diào)整原有監(jiān)管體制、手段和理念，在人力和財力上未加大投入，則監(jiān)管機關有限的監(jiān)管能力與不斷增長的監(jiān)管任務之間勢必產(chǎn)生不可調(diào)和的矛盾，導致部分領域出現(xiàn)監(jiān)管真空。因此，在審批事項改革前，應對主管部門的監(jiān)管能力、執(zhí)法資源等做出評估，判斷其能否應對改革后的監(jiān)管實踐變化，并優(yōu)先在主管部門監(jiān)管能力適合的行業(yè)推進改革。

2.行業(yè)自律監(jiān)管能力

行業(yè)自律監(jiān)管具有高效、專業(yè)性強和信息對稱等優(yōu)勢。目前，各行業(yè)的自律能力發(fā)展并不平衡，對于那些行業(yè)協(xié)會發(fā)育較成熟且擁有足夠影響力和權威性的行業(yè)，審批改革的力度可以更大，放權的步子可以更快，政府可以將更多管理職能轉移給行業(yè)協(xié)會等組織。

（四）改革如何防范社會風險

在事前監(jiān)管弱化、事中事后監(jiān)管體系尚不完善的情況下，監(jiān)管真空和規(guī)則漏洞很可能被投機分子利用，造成市場秩序混亂和利益分配不公，形成不穩(wěn)定因素。因此，在制定具體的審批改革方案時，相關部門應同時制定風險評估報告，對每項審批改革后監(jiān)管中可能出現(xiàn)的困難、相關企業(yè)的損失和需求等進行評估，識別各類風險，明確風險等級，提出防范措施并擬定應急預案。對評估后認為改革風險等級較高的審批事項，應暫緩改革進程。同時，必須審慎對待危害控制類審批，在涉及公共安全、人身健康、生命財產(chǎn)安全的領域，僅靠事后監(jiān)管和市場調(diào)節(jié)不足以防止危害發(fā)生。因此，對這些領域的監(jiān)管重在事前控制，審批須發(fā)揮應有作用[8]。

三、精準化改革的路徑構建

在反思粗放式改革弊病的基礎之上，政府應堅持問題導向，對現(xiàn)有審批事項進行分析和鑒別，通過改革對象、改革試點和改革手段的精準化使改革再進一步。

（一）改革對象的精準化

改革對象的精準選擇是實現(xiàn)改革由重量向重質(zhì)轉變的關鍵?！缎姓S可法》第13條規(guī)定過于原則，實踐中難以據(jù)此作出準確判斷。因此，對于應優(yōu)先取消和調(diào)整哪些審批事項的判斷標準應當立足于改革所面臨的具體問題。在對市場需求、社會需求、監(jiān)管能力、社會風險等因素綜合考量的基礎上，筆者認為，下一階段應率先改革以下幾類審批事項：

第一，影響公平競爭、帶有歧視性的審批，包括企業(yè)經(jīng)濟成分歧視、地域歧視等。許可制度的最大風險在于，對市場準入的限制將阻礙競爭[9]。因此，應率先改革那些阻礙公平競爭的審批事項。目前，企業(yè)經(jīng)濟成分歧視已成為我國市場經(jīng)濟發(fā)展中的一只“攔路虎”。在我國的監(jiān)管體制中，幾乎所有經(jīng)濟型監(jiān)管機構都與其監(jiān)管下的壟斷企業(yè)結成利益共同體[10]。相較于民營企業(yè)，國有企業(yè)在市場準入領域享有眾多特權，在自然壟斷、公用事業(yè)等領域，市場的資源配置作用仍難以得到有效發(fā)揮。雖然國務院及相關部門一再發(fā)文要求各地方政府、各部委應鼓勵、支持和引導非公有制經(jīng)濟發(fā)展，但過高的準入門檻與林立的審批猶如一道道藩籬，將民間資本堵在了門外[11]。因此，改革的當務之急是要取消和放寬這些阻擋民營資本進入市場的審批事項，在相關領域形成市場競爭機制。和經(jīng)濟成分歧視一樣，審批中的地域歧視也是破壞市場公平的一大毒瘤?！缎姓S可法》第15條規(guī)定地方性法規(guī)設定的行政許可不得限制其他地區(qū)的個人或者企業(yè)到本地區(qū)從事生產(chǎn)經(jīng)營和提供服務，不得限制其他地區(qū)的商品進入本地區(qū)市場。該規(guī)定的目的正是為避免地方政府將行政許可作為地方的“保護傘”。在《行政許可法》實施后，各地對帶有明顯地方保護主義色彩的審批事項進行了清理，但未能將地域歧視一網(wǎng)打盡。部分地方政府為了政績，仍設法對本地企業(yè)采取保護措施。比如，對按照資質(zhì)管理辦法本可以在全國范圍內(nèi)承接業(yè)務的外地企業(yè)，一些地方要求其要先獲得當?shù)販嗜雽徟娇稍诋數(shù)貐⑴c招投標。為應付各地所設置的門檻，企業(yè)不得不采取種種應對措施，某建筑企業(yè)內(nèi)部有實體性公司約30家，但因各地準入要求而設置的非實體性公司達60多家[12]。因此，下一步的改革應重拳打破人為設置的地方保護藩籬。

第二，隱形審批。自2014年以來，國務院各部門和各地方政府相繼向社會公開目前保留的審批事項清單，接受社會監(jiān)督。但是，權利清單的發(fā)布并未使審批完全透明化，仍有大量審批事項以“子項”等形式隱秘地存在于清單之外。比如，“企業(yè)、事業(yè)單位、社會團體等投資建設的固定資產(chǎn)投資項目核準”在發(fā)展和改革委員會權力清單中只占1項，但《國務院關于發(fā)布政府核準的投資項目目錄（2016年本）的通知》規(guī)定該許可含有28個子項[13]。此類子項式審批事項一方面往往存在大量相似度較高的審批內(nèi)容，另一方面可能包含與《行政許可法》相違背的內(nèi)容，隱藏著巨大的部門利益，且往往游離于各類監(jiān)督方式之外，成為權力尋租的溫床。因此，下一步的改革應對各類以子項形式存在的審批事項進行全面清理。

第三，功能相近的審批。實踐中仍存在部分針對同一管理事項的功能相近的審批，由于審批權分別掌握在不同機關手中，因此遲遲無法合并。以近年來蓬勃發(fā)展的網(wǎng)絡游戲產(chǎn)業(yè)為例，一款網(wǎng)絡游戲的上市需取得文化部門頒發(fā)的網(wǎng)絡文化經(jīng)營許可證、出版行政主管部門頒發(fā)的網(wǎng)絡出版服務許可證、工信部頒發(fā)的互聯(lián)網(wǎng)信息服務（ICP）經(jīng)營許可證，之后還要到相關部門進行審批備案。對這些重復性審批，應盡快予以合并或去多留一，實現(xiàn)審批精簡化和科學化。

第四，權力尋租空間大、糾紛發(fā)生率高的審批。目前，審批權被濫用的現(xiàn)象仍普遍存在，大量高官的“落馬”均與濫用審批權直接相關。在那些制度設計存在缺陷、審批程序不透明、審批結果嚴重不公的領域，相對人的合法權益頻遭侵害，因而貪腐案件、官民糾紛的發(fā)生率也偏高。行政機關和相對人之間圍繞審批的糾紛發(fā)生率可以通過復議率、訴訟率來體現(xiàn)，復議率、訴訟率的高低能夠在很大程度上反映行政機關行使審批權的社會滿意度。筆者在北大法寶進行搜索，發(fā)現(xiàn)數(shù)據(jù)庫收錄的2016年1月1日至12月31日發(fā)生的行政許可訴訟案例共計662件，其中規(guī)劃行政許可案例309件，占比46.7%，交通行政許可案例50 件，占比7.6%。而行政規(guī)劃領域和交通管理領域同時也是公認的腐敗“重災區(qū)”。因此，下一步的改革應當在這些領域尋求突破，破除既得利益。對復議訴訟率高、收費高、頻率高的“三高”項目應率先進行改革，能取消則取消，不能取消的，也必須從程序上對審批權的行使進行更嚴格的規(guī)范，盡可能消滅權力尋租空間。

第五，實施成本畸高的審批。審批會對行政機關和申請審批的相對人產(chǎn)生雙向成本。對行政機關而言，審批成本主要取決于申請數(shù)量、審批條件的數(shù)量及復雜程度、執(zhí)行審批條件的嚴格程度及程序設計等因素[14]。對于相對人而言，申請審批的成本主要取決于審批條件的難易程度、審批程序的復雜程度、審批的公平性及獲得審批的概率等因素。制度設計的難易程度應當與制度所需實現(xiàn)的目標相匹配。因此，對于申請數(shù)量過高、通過率過低、成本耗費大的事項，應優(yōu)先進行改革，以監(jiān)管方式的轉變和規(guī)則的簡化實現(xiàn)制度的成本效益最大化。

第六，阻礙科技創(chuàng)新成果轉化的審批。黨的十八大提出實施創(chuàng)新驅動發(fā)展戰(zhàn)略，強調(diào)科技創(chuàng)新是提高社會生產(chǎn)力和綜合國力的戰(zhàn)略支撐。但是，審批制度卻成為橫亙在科技創(chuàng)新成果轉化面前的一座大山。比如在醫(yī)藥創(chuàng)新方面，一些自主研發(fā)的創(chuàng)新藥臨床審批期限往往要10個月以上，很可能在此期間就過了專利保護期。審批制度的繁瑣和審批人員觀念的滯后已嚴重阻礙科技創(chuàng)新成果的轉化效率，挫傷科技人員的創(chuàng)新積極性。因此，應降低科技創(chuàng)新成果的市場準入標準，以更加開放的態(tài)度對待不斷出現(xiàn)的新技術、新材料，對確需保留的審批事項進行程序簡化和周期縮短，盡可能減少政府對企業(yè)創(chuàng)新的干預。

（二）改革試點的精準化

目前，審批改革的推進存在明顯的地區(qū)差異，這種差異由各地區(qū)在經(jīng)濟發(fā)展水平、政府管理能力、社會自治能力、領導管理理念等領域的不同所造成。當中央立法對審批事項進行統(tǒng)一規(guī)定后，有著成熟市場、社會機制或者政府事后管理能力提高較快的地方，在廢止審批事項方面就會遭遇中央立法的障礙[15]。為解決這一矛盾，中央開始嘗試在部分地區(qū)先行先試的改革舉措。

先行先試的改革通過試點形成了一批可復制可推廣的經(jīng)驗，為改革在全國范圍內(nèi)的推廣創(chuàng)造了條件。但是，隨著改革范圍的擴大，試點經(jīng)驗特殊性與區(qū)域發(fā)展不平衡性間的矛盾日益凸顯，導致改革決策落實難度大。因此，應通過試點地區(qū)選擇和試點經(jīng)驗轉化的精準化對該矛盾予以妥善處理：首先，根據(jù)《行政許可法》的規(guī)定，地方立法擁有一定范圍內(nèi)的許可設定權，這就導致不同地區(qū)的審批在數(shù)量和種類上存在差異，所面對的改革對象也有所不同，因而不能在改革事項的范圍上拘泥于試點經(jīng)驗；其次，由于各地在市場化程度、經(jīng)濟結構等方面呈現(xiàn)不同的發(fā)展態(tài)勢，因此對改革的需求也有所不同，具體改革事項的選擇應因地制宜，有所側重；再次，由于改革要求在弱化事前監(jiān)管的同時強化事中事后監(jiān)管，這就對地方監(jiān)管能力提出了更高要求，因此，改革應優(yōu)先在政府監(jiān)管能力適應的地區(qū)推進，避免因“監(jiān)管脫節(jié)”而造成市場秩序混亂。

（三）改革手段的精準化

近年來，審批改革的手段逐漸多元化。從最初的取消審批事項與下放審批權相結合，到2013年提出“先照后證”，再到2015年的“證照分離”，改革方式越來越具有靈活性。特別是在“證照分離”改革中，對116項改革試點事項根據(jù)其自身的行業(yè)特點和經(jīng)營現(xiàn)狀分為五類，分別適用取消審批、審批改備案、實行告知承諾、提高透明度和可預期性以及加強市場準入管理等改革方式。

手段的精準化能夠與復雜多變的社會需求和社會風險相適應，進而提升改革效果。因此，應對現(xiàn)有審批事項進行分類，分別適用不同的改革手段：（1）對已在一定程度上損害公民權益甚至與民爭利的審批事項，應盡快取消審批，徹底放權，充分尊重市場規(guī)律；（2）對可以通過市場進行調(diào)節(jié)、但市場形勢較復雜的審批事項，一步到位的改革可能會帶來一些無法預見的市場風險，因此可采取審批改備案、告知承諾制等漸進式改革手段，一方面使政府在監(jiān)管轉型過程中逐步積累經(jīng)驗，另一方面給予市場主體適應新競爭環(huán)境的過渡期；（3）對需要通過政府和市場共同調(diào)節(jié)的事項，可以通過降低準入門檻、簡化審批程序等方式適度還權于市場，實現(xiàn)政府與市場的分權共治；（4）對存在重大安全隱患、市場調(diào)節(jié)機制尚不完善的事項，應通過強化審批來實現(xiàn)監(jiān)管的有效性。同時，應當全面推進審批程序改革，盡可能簡化程序，確保全程高效透明，為相對人提供最大化的便捷。