李宇平 李 睿

（中共太原市委黨校，山西 太原 030012）

信訪制度是中國(guó)特色社會(huì)主義政治制度的內(nèi)容之一，其重要意義是反映社情民意，調(diào)解糾紛，解決矛盾，對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的穩(wěn)定發(fā)揮著重要的作用。隨著改革不斷向縱深發(fā)展，一些利益格局隨之變化調(diào)整，社會(huì)不同群體之間利益發(fā)生調(diào)整和矛盾沖突，信訪工作出現(xiàn)了新的變化，一些焦點(diǎn)、熱點(diǎn)問題層出不窮，信訪工作面臨著巨大挑戰(zhàn)。值得注意的是，涉法涉訴信訪案件在所有的上訪案件中，占據(jù)著極高的比例，對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和政治的穩(wěn)定影響極大。黨的十八大以來，中央提出把涉法涉訴信訪并入法制軌道進(jìn)行解決，建立涉法涉訴信訪制度，不斷推進(jìn)涉法涉訴信訪改革。本文筆者對(duì)新時(shí)期涉法涉訴信訪的成因加以剖析，從而有助于我們更有效地解決涉法涉訴信訪問題。

一、涉法涉訴信訪概述

（一）涉法涉訴信訪的涵義

涉法涉訴信訪實(shí)際上是涉法信訪和涉訴信訪的并稱，是指案件當(dāng)事人或關(guān)系人以及相關(guān)親屬，對(duì)司法機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)的處理意見和結(jié)果不滿意，進(jìn)而向同級(jí)機(jī)關(guān)或者上級(jí)機(jī)關(guān)反映問題，要求重新處理解決的信訪案件。

（二）涉法涉訴信訪的特點(diǎn)

第一，信訪主體多元化。近年來，信訪主體遍布于各個(gè)階層、各個(gè)行業(yè)和各個(gè)領(lǐng)域，參與信訪的人員身份錯(cuò)綜復(fù)雜，從普通群眾到黨員干部，有工人、農(nóng)民、知識(shí)分子、教師、軍人、個(gè)體戶、民營(yíng)企業(yè)主、下崗分流職工等等，各個(gè)行業(yè)和領(lǐng)域都有所涉及，范圍極為廣泛。

第二，信訪形式多樣化。傳統(tǒng)的信訪形式是來信來訪、電話等方式，隨著科技的飛速進(jìn)步和信息技術(shù)的廣泛應(yīng)用，網(wǎng)絡(luò)發(fā)揮了巨大的作用，短信、微信、網(wǎng)絡(luò)視頻等被上訪人員經(jīng)常使用。利益格局的不斷調(diào)整和社會(huì)結(jié)構(gòu)的變化，使得上訪人員的上訪意愿非常強(qiáng)烈，再加上個(gè)別人員性格貪婪，欲壑難填，群體性事件時(shí)有發(fā)生，并且呈現(xiàn)出明顯增多的態(tài)勢(shì)。違反《信訪條例》規(guī)定的現(xiàn)象不斷出現(xiàn)，纏訪、鬧訪非常普遍，一些別有用心之人，唯恐天下不亂，居心叵測(cè)，散布謠言，無視法律的威嚴(yán)，煽動(dòng)鬧事，造成了極為惡劣的社會(huì)影響。

第三，信訪內(nèi)容復(fù)雜化。按照邏輯和常理來講，上訪人員上訪一般是直奔主題，目的非常明確。包括：企業(yè)改制、村民自治、耕地保護(hù)，林地權(quán)屬、下崗就業(yè)、粗暴行政，司法腐敗、貪污受賄、社會(huì)保障、環(huán)境污染、民主管理、住房醫(yī)療、城中村拆遷等等，這些問題，時(shí)間長(zhǎng)，跨度大，資料缺、證人少、復(fù)雜化、難處理，加上有關(guān)工作人員法律意識(shí)淡薄、政策領(lǐng)悟力差，工作方法缺乏靈活性和藝術(shù)性，稍有不慎，就會(huì)釀成大錯(cuò)，埋下禍根，影響經(jīng)濟(jì)社會(huì)的穩(wěn)定和發(fā)展。

第四，信訪處理難度增加。信訪實(shí)踐中，上訪人員不是按照上訪的流程和有關(guān)規(guī)定進(jìn)行上訪，寧可相信信訪，也極難相信法律，產(chǎn)生的鬧錯(cuò)誤心態(tài)，無視法律法規(guī)和有關(guān)政策，這極大的影響了有關(guān)部門的正常秩序和工作狀態(tài)，社會(huì)影響極壞。一些突發(fā)性事件，事前預(yù)警不準(zhǔn)，事中處置乏力，事后落實(shí)不當(dāng)，相關(guān)部門和人員面對(duì)媒體束手無策，無所適從，素質(zhì)低下，能力平庸，媒體報(bào)道不實(shí)，不細(xì)，不準(zhǔn)，不詳，極大地增加了信訪的難度。有些信訪案件，就本身而言，比較棘手，資料少，證據(jù)不全，相關(guān)人證物證難于找全，甚至遺失，給調(diào)查取證，調(diào)解處理增加了極大的難度，其結(jié)果是，上訪者很難接受處理結(jié)果。

第五，非正常信訪增多。一些上訪者不走黨和政府正常的上訪渠道，每每采取極端的錯(cuò)誤方式上訪，例如，在兩會(huì)期間和一些黨和政府的重大活動(dòng)紀(jì)念日，搭橫幅，喊口號(hào)，示威靜坐，起哄鬧事，錯(cuò)誤地認(rèn)為：中央是恩人、省里是好人、縣里是壞人、鄉(xiāng)里是惡人。盲目趨上，越級(jí)訪、進(jìn)京訪，鬧訪纏訪大量滋生，不管信訪工作人員如何做工作，不管有關(guān)問題是否解決，反復(fù)上訪，制造社會(huì)問題，以此要挾黨和政府，達(dá)到個(gè)人利益的實(shí)現(xiàn)。

第六，信訪時(shí)間、環(huán)節(jié)的集中性。信訪的時(shí)間段比較集中，公檢法系統(tǒng)在案件受立案后，一年內(nèi)發(fā)生的信訪案件占信訪案件總量的百分之九十以上，主要集中在每年兩會(huì)期間、重大活動(dòng)開展期間和節(jié)假日。涉法涉訴信訪案件的發(fā)生環(huán)節(jié)也相對(duì)集中。一般來說，法院系統(tǒng)的信訪案件主要集中在民事審判和案件的執(zhí)行環(huán)節(jié)，檢察系統(tǒng)的信訪案件主要集中在案件抗訴環(huán)節(jié)，公安系統(tǒng)的信訪案件則主要集中在殺人、傷害、交通事故和接出警環(huán)節(jié)及傷情司法鑒定方面，檢察院、公安工作銜接方面則主要集中在提起和審查逮捕環(huán)節(jié)。

第七，信訪制度不完善。長(zhǎng)期以來，信訪的接訪范圍沒有明確的規(guī)定，職能過于寬泛，使得信訪案件、信訪數(shù)量呈現(xiàn)出急速增長(zhǎng)的態(tài)勢(shì)，國(guó)事、家事、天下事，信訪無處不在，無時(shí)不有，無所不管，幾乎所有社會(huì)問題及沖突都可以訴諸信訪部門，尋求解決，不管合法不合法，合理不合理、合情不合情。信訪工作，在處理程序上，缺乏規(guī)范性，而且，目前有關(guān)法律沒有明確的規(guī)定，各地情況差異較大，機(jī)構(gòu)設(shè)置、運(yùn)作方式不盡相同，信訪機(jī)構(gòu)權(quán)利有限，實(shí)際工作中，常常需要領(lǐng)導(dǎo)支持和有關(guān)部門配合，方可以順利、快捷、有效完成信訪工作，使得當(dāng)事人滿意。一些上訪人員，法律意識(shí)淡薄，不懂得運(yùn)用法律武器來維權(quán)，保護(hù)自己的利益，使得自己的利益最大化，而是接二連三的去上訪。信訪考核指標(biāo)不合理，信訪排名和信訪工作一票否決制是目前信訪考核的兩個(gè)主要方面，這種機(jī)制，使得上京訪、非正常訪居高不下，數(shù)量急劇增長(zhǎng)。

二、涉法涉訴的成因

（一）社會(huì)變革的影響

改革開放以來，中國(guó)社會(huì)發(fā)生了巨大的變化，取得了舉世矚目的偉大成就，社會(huì)結(jié)構(gòu)發(fā)生了各種各樣的變化，種種利益不斷變化，利益集團(tuán)隨之調(diào)整，各種社會(huì)矛盾開始顯露并不斷爆發(fā)，“貪污腐敗”“環(huán)境污染”“企業(yè)改制”“拆遷補(bǔ)償”“社會(huì)保障”“食品安全”等等，改革過程中沒有及時(shí)有效解決的遺留問題都為上訪人員上訪埋下隱患，留下伏筆。我國(guó)現(xiàn)有的群眾利益訴求機(jī)制不完善，渠道不太暢通，導(dǎo)致群眾的合法訴求不能及時(shí)、有效的快速解決。實(shí)踐中，信訪對(duì)于上訪者本身而言，成本低廉、快速便捷，信訪就成為目前群眾利益訴求的主要渠道，承擔(dān)了過多的責(zé)任和壓力。

（二）現(xiàn)行司法體制的弊端

目前，我國(guó)的司法體制存在著諸多的弊端，比較突出的是法院和法官獨(dú)立性較差。首先，在法院系統(tǒng)內(nèi)，上級(jí)法院和下級(jí)法院之間關(guān)系異化。按照有關(guān)法律規(guī)定，法院系統(tǒng)的上下級(jí)是審判監(jiān)督關(guān)系，上級(jí)糾正下級(jí)的錯(cuò)誤判決，但在實(shí)踐中，上下級(jí)成了服從關(guān)系，上級(jí)法院對(duì)下級(jí)法院的控制力極強(qiáng)，尤其是重大疑難案件，下級(jí)必須征求上級(jí)的意見，下級(jí)法院完全喪失了審判的獨(dú)立性，上訴程序也就流于形式了，弊端極大。其次，法官的審判獨(dú)立性難于保證。案件的決定權(quán)往往不在合議庭和主審法官，而是庭長(zhǎng)、院長(zhǎng)，有時(shí)還要經(jīng)過審判委員會(huì)討論，審判分離局面比較嚴(yán)重。第三，法院干部任命受制于同級(jí)黨委，經(jīng)費(fèi)使用受制于同級(jí)政府，正常的審判活動(dòng)缺乏獨(dú)立性。

（三）當(dāng)事人自身原因

各級(jí)黨委、政府都把維穩(wěn)當(dāng)做政治任務(wù)，嚴(yán)格實(shí)行責(zé)任追究制和“一票否決制”。部分當(dāng)事人抱有投機(jī)施壓心理，一旦有事就上訪，不達(dá)目的，決不罷休。有些案件經(jīng)法院審判后，苦于證據(jù)不全或缺失，只能依據(jù)證明的法律事實(shí)作出判決，當(dāng)事人極力要求作出符合情況的處理，但又無法提供有效的證據(jù)，繼而上訪不止。個(gè)別信訪案件當(dāng)事人法制觀念淡泊，缺乏相應(yīng)的法律常識(shí)，固執(zhí)己見，信訪不信法。

（四）司法工作人員自身原因

第一，執(zhí)法不公。相關(guān)辦案人員，素質(zhì)低下，能力平庸，缺乏原則，徇情枉法、以權(quán)謀私、權(quán)錢交易、權(quán)色交易，使得本能及時(shí)有效解決的案件久拖不決，甚至造成冤假錯(cuò)案。第二，辦案有誤。相關(guān)辦案人員，責(zé)任心不強(qiáng)，辦案能力差，在案件偵破、起訴、審判、執(zhí)行等環(huán)節(jié)，由于原始證據(jù)不力、事實(shí)認(rèn)定不明、責(zé)任劃分不清、審判流程不合法、相關(guān)法律不清楚、處理結(jié)果錯(cuò)誤、執(zhí)行不到位，執(zhí)法過失過錯(cuò)嚴(yán)重。第三，有錯(cuò)不糾。案件有錯(cuò)、有誤，心知肚明，非常清楚，但出于種種不健康的心理，不進(jìn)行糾正，不依法辦案。更有甚者，以法壓人，以權(quán)壓人，對(duì)涉法涉訴信訪群眾打擊報(bào)復(fù)。

（五）信訪工作機(jī)制不完善

由于信訪工作機(jī)制不完善，信訪工作惡性循環(huán)較為嚴(yán)重。信訪制度在我國(guó)社會(huì)中發(fā)揮著極為重要的意義，是中國(guó)特色社會(huì)主義制度的特色，但設(shè)計(jì)門欄過低，受理較為寬泛，盡管《信訪條例》有種種規(guī)定和限制，但相適應(yīng)的措施保障跟不上。信訪考核成為各地政府官員政績(jī)考核的重要指標(biāo)，維穩(wěn)為主。群眾上訪與政府維穩(wěn)被人為的對(duì)立起來。面對(duì)群眾的信訪總是如臨大敵，不少地方花錢買平安，客觀上給上訪人員心理暗示，從而導(dǎo)致大量的涉法涉訴糾紛涌入信訪渠道。

三、處理涉法涉訴信訪的對(duì)策

（一）加強(qiáng)業(yè)務(wù)培訓(xùn)，提高辦案質(zhì)量

黨的十八屆四中全會(huì)提出，全面推進(jìn)依法治國(guó)，實(shí)行訴訪分離改革，也就是在信訪的源頭，把涉法涉訴信訪與普通信訪進(jìn)行分離，法律問題歸為司法系統(tǒng)，力戒用行政手段解決法律問題，樹立司法威嚴(yán)，保持司法獨(dú)立。涉法涉訴信訪案件政法機(jī)關(guān)內(nèi)部解決，避免部門之間推諉扯皮，但實(shí)踐中加大了政府機(jī)關(guān)的信訪量。對(duì)此狀況，政府機(jī)關(guān)就要立足崗位、緊貼實(shí)戰(zhàn)、戰(zhàn)訓(xùn)合一、以賽促練，多方培訓(xùn)，提高辦案人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)和工作能力，公正、公平、公開辦案，不斷減少信訪案件。辦案質(zhì)量的提高，必須做到：一是重視程序。堅(jiān)持程序意識(shí)，嚴(yán)格按照程序辦理案件，避免有理上訪的尷尬局面出現(xiàn)。二是責(zé)任意識(shí)?！罢l辦案，誰評(píng)估，誰負(fù)責(zé)”，責(zé)任明確，行動(dòng)上嚴(yán)格規(guī)范，案件上質(zhì)量保證。三是質(zhì)量評(píng)查。對(duì)已經(jīng)辦結(jié)的案件，成立評(píng)查小組，進(jìn)行相關(guān)評(píng)查，確保案件質(zhì)量。四是加強(qiáng)監(jiān)督。外部監(jiān)督上，爭(zhēng)取黨委、政府、人大等部門的支持。做好內(nèi)部監(jiān)督，對(duì)批捕、撤訴、不起訴等案件進(jìn)行審查監(jiān)督，保障案件質(zhì)量。

（二）健全工作機(jī)制，暢通信訪渠道

構(gòu)建“大信訪”“大綜治”“大維穩(wěn)”的框架，在黨委領(lǐng)導(dǎo)下，整合政法、綜治、維穩(wěn)、信訪等方面的力量，構(gòu)成大平臺(tái)。建立健全主要領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)，一級(jí)抓一級(jí)，層層抓落實(shí)的信訪工作機(jī)制，一定要暢通信訪渠道。首先，暢通信息渠道，堅(jiān)持“宜疏不宜堵、宜順不宜激”的原則，“雙管齊下”，規(guī)范信訪程序，落實(shí)“雙向責(zé)任”追究。其次，暢通排憂解難渠道，便接訪為預(yù)防，加強(qiáng)排查，做到下列問題不放過，主要有：疑點(diǎn)未落實(shí)、定性缺乏依據(jù)、群眾不滿意、案件未查清等等。一些疑難復(fù)雜案件，采取跟蹤問效的辦法，力促問題快速、有效解決，變上訪為下訪，強(qiáng)化政策、法律宣傳力度，轉(zhuǎn)變工作作風(fēng)，密切干群關(guān)系，建立工作聯(lián)系網(wǎng)絡(luò)。變等訪為約訪，加強(qiáng)對(duì)案件的定期分析，梳理分類，依據(jù)歸口原則，進(jìn)行面對(duì)面對(duì)話，承諾時(shí)限，定期解決。

（三）強(qiáng)化制度建設(shè)，依法進(jìn)行治訪

建立領(lǐng)導(dǎo)小組例會(huì)和聯(lián)席會(huì)議、信訪隱患報(bào)送、協(xié)調(diào)處理、督察督辦、責(zé)任追究等制度，形成“職責(zé)明確、責(zé)任落實(shí)、縱向到底、橫向到邊”的工作格局。該重審的重審，該糾正的糾正，該道歉的道歉，該賠償?shù)馁r償，按最有利于群眾的法律政策予以解決。采取行政救濟(jì)、社會(huì)援助、親情幫扶等方法，協(xié)調(diào)幫助上訪群眾解決實(shí)際困難，感受到黨和政府以及社會(huì)的關(guān)愛與溫暖，息訴罷訪。建立信訪復(fù)查終結(jié)制度，對(duì)無視法律規(guī)定，膽大妄為，煽動(dòng)起哄鬧事的，絕不姑息，堅(jiān)決打擊。政法機(jī)關(guān)一定要頂住壓力，堅(jiān)守法律底線和原則，維護(hù)法律尊嚴(yán)，打破息訪困難的怪圈，使“鬧訪者”陰謀徹底破產(chǎn)，依法進(jìn)行涉法涉訴信訪治理。