公車改革面臨的困境與公車管理實踐研究

張楠 江陰市人民檢察院

公車顧名思義就是公務(wù)用車，即公務(wù)人員在辦理公共事務(wù)過程中為提升辦事效率而動用的交通運輸車輛。公車的設(shè)置緣起于計劃經(jīng)濟時代的配給制，受到落后的社會經(jīng)濟發(fā)展影響，最初的公車確實基本用于公共事務(wù)。然而隨著改革開放的深入推進，越來越豐富的社會財富不僅讓公務(wù)用車數(shù)量劇增，而且開始出現(xiàn)越來越多公車私用甚至公車違法亂紀(jì)的現(xiàn)象。沸騰的民怨終于開啟了我國公車改革的序幕。

一、公車改革面臨的困境

（一）內(nèi)外均有阻力

縱觀二十余年來我國公車改革，幾乎可以用“吃力不討好”來形容。首先，來自于公務(wù)員內(nèi)部的阻力巨大。改革公車舊體制必然會觸動不少當(dāng)權(quán)的既得利益者的切身權(quán)利，自然會引發(fā)大大小小的不滿。于是“上有政策下有對策”，許多地方公車改革試行短短一段時間后即被叫停就是出現(xiàn)改革后狀態(tài)不如改革前，官員之貪婪扭曲了改革本意所致。

其次，來自社會民眾的阻力。雖然不少地方公車改革后確實出現(xiàn)行政經(jīng)費支出大幅下降的事實，然而信息不對等和披露路徑的官方性質(zhì)又造成基層人民群眾不理解、不相信。尤其是當(dāng)一些地方采取的貨幣化改革標(biāo)準(zhǔn)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過普通人基本收入時，人民群眾必然無法接受。這就造成了騎虎難下、進退不得的困境。

（二）復(fù)雜程度前所未有

公務(wù)用車時涉及到的公共事務(wù)類型千差萬別，內(nèi)容之復(fù)雜根本不可能存在一個統(tǒng)一的衡量基準(zhǔn)，因而不僅不同地區(qū)、城市的公車改革截然不同，即便是在同一地區(qū)、城市的不同公務(wù)類別、層級間也差別迥異。于是，無論是采取貨幣化改革還是集中管理亦或是二者兼而有之，總會出現(xiàn)一部分人拍手叫好，另一部分人搖頭反對。眾口難調(diào)體現(xiàn)的正是復(fù)雜程度前所未有，公車改革步履維艱。

（三）緩步慢行，提速乏力

客觀上講，自1994年出臺《關(guān)于中央黨政機關(guān)汽車配備和使用管理的規(guī)定》后，廣東就成為第一個“吃螃蟹的人”，隨后各地公車改革陸續(xù)展開，覆蓋面不可謂不廣泛，形成的影響不可謂不巨大。然而，隨著越來越多問題的出現(xiàn)，各地公車改革停停走走雖在始終持續(xù)，然而整體上卻是緩步慢行，提速乏力，明顯跟不上時代飛速發(fā)展對建設(shè)一個風(fēng)清氣正社會主義社會的強烈要求。

二、公車改革面臨困境的原因

（一）缺乏健全的體制機制

時值今日，無論公車改革狀態(tài)是否活躍，也無論取得了怎樣的實踐經(jīng)驗，國內(nèi)有關(guān)公車改革的頂層設(shè)計還是未能成型。缺乏健全的體制機制必然導(dǎo)致執(zhí)行過程中缺少依據(jù)和參照物，自然會影響到公車改革的品質(zhì)與效率。

（二）內(nèi)部改革“自導(dǎo)自演”的必然局限

公車改革涉及到的是公務(wù)員階層的改革。而這樣一種自上而下的改革卻又是由公務(wù)員隊伍主導(dǎo)和執(zhí)行下的改革。無疑，公務(wù)員就成為了公車改革的“導(dǎo)演”和“演員”?？墒?，除了極個別的“圣人”、“賢人”，絕大多數(shù)公務(wù)員隊伍中的成員還只是世人和俗人，也會格外關(guān)注自身獲得的現(xiàn)實利益。當(dāng)既得利益被觸動時，許多公務(wù)員會產(chǎn)生怨懟和抗拒在所難免，也是人之常情。也正是由于發(fā)起者和被改革者處于同一陣營，公車改革來自內(nèi)部的阻力會顯著增加，一定會產(chǎn)生不小的制約和局限。

（三）處罰力度過小不能動搖根本弊端

在歐美等國家基本不存在所謂公車改革的事項，原因在于公務(wù)人員公車私用一旦被發(fā)現(xiàn)，或是職位不保，嚴(yán)重者就會因此被處以民事甚至刑事司法處罰，因而這些國家和地區(qū)的公務(wù)員會在公車問題上謹(jǐn)小慎微不敢越雷池一步。反觀我國，不少地方即便出臺了嚴(yán)格的公車管制舉措，也確有一些公務(wù)員觸犯了規(guī)章條例，然而遭受的處罰卻不痛不癢，絲毫不會觸及犯事者的根本利益。故而，力所不及的處罰力度也會在很大程度上削弱公車改革的權(quán)威性和強制力。

三、公車改革實踐的策略

（一）貨幣化改革

自啟動公車改革行動以來，廣東可謂勇闖灘頭第一人。早在《關(guān)于中央黨政機關(guān)汽車配備和使用管理的規(guī)定》出臺前一年，廣東東莞沙田鎮(zhèn)就開始了公車改革試點，采取的正是貨幣改革措施。具體內(nèi)容包括取消所有公務(wù)用車，代之以貨幣化的交通補貼。在廣東的帶領(lǐng)下，約十年左右時間以后，珠三角多數(shù)地方、城市相繼摩仿廣東采取了貨幣化的公車改革模式。

但是，貨幣補貼體現(xiàn)到公務(wù)員現(xiàn)實利益層面就是其薪酬上增加了一筆數(shù)額不等的收入。于是，本就較普通民眾收入更高一些的公務(wù)員薪酬構(gòu)成中又添加了車補的項目，這使不少普通民眾受到了不小的刺激。另一方面，公車補貼標(biāo)準(zhǔn)始終是難點中的難點。這是由于根據(jù)職務(wù)級別下發(fā)的車補其實并不真正反映公務(wù)用車的實際頻率，高級干部固然有不少公務(wù)等待處理，然而其中需要外出公干的部分并不多于基層公務(wù)員。相反，不少基層公務(wù)員反而需要頻繁外出公務(wù)，比如下鄉(xiāng)、出現(xiàn)場等。于是按照職務(wù)高低給予的正比例車補在現(xiàn)實中可能出現(xiàn)反比的問題。不僅如此，以貨幣補貼方式開展公車改革引發(fā)了眾多基層民眾的不滿，原因在于長期以來涉及公車使用信息的不對等。即便官方公布了貨幣化改革后節(jié)省的大量財政經(jīng)費，可在普通民眾中得不到認(rèn)同，質(zhì)疑成為普遍。

（二）集中化管理

與廣東不同，昆明采取的是完全不同的另一類公車改革舉措，集中化管理。即，所有公車一律上繳，一部分劃撥并組成公務(wù)交通服務(wù)車隊，一部分拍賣、報廢，余下少量用于執(zhí)法用車。為了解決公務(wù)員公務(wù)用車問題，昆明采取了私車公用再定額包干制度。即，以實名方式為公務(wù)員辦理公務(wù)用車專用卡，按月發(fā)放包干定額資金，但定額資金只到科室不到個人。此資金可用于公務(wù)員購買公交卡、租用公務(wù)交通服務(wù)用車或社會車輛、私車公用后在規(guī)定地點加油與維修。但超額部分不予補貼。

集中化管理實施后，昆明超過八成公務(wù)員改變了過去習(xí)慣的使用公車出行的方式，在諸如上下班等日常公務(wù)交通行為中，這些公務(wù)員采取了公交出行、自行車、步行或開私家車的方式。在半年的試點期結(jié)束后的座談和問卷調(diào)查活動中發(fā)現(xiàn)，改革試點期間超過83%的公務(wù)員都采取不租用公務(wù)服務(wù)用車的方式，以私家車、公交車、自行車或步行的方式代替。同時，近70%的公務(wù)員表示集中化管理的公車管理并沒有對日常公務(wù)產(chǎn)生影響，只有30%左右的公務(wù)員表示有所影響。

（三）貨幣化與集中化管理結(jié)合

與廣州和昆明兩個截然相反的實踐例子不同，杭州采取了二者并行機制。即，公車依然需要上繳，但除卻報廢、拍賣和補充執(zhí)法用缺口的車輛外，其余公車會組成公務(wù)用車服務(wù)中心，以市場化收費的形式，在公務(wù)員有公務(wù)用車需求時提供服務(wù)。同時，為了保障公務(wù)員日常公務(wù)出行的交通所需，杭州為公務(wù)員專制了公務(wù)員市民卡，作為公務(wù)員選擇公交車、私家車、出租車公務(wù)出行的付費平臺，按照不同職務(wù)級別給予每人每月不同的交通補貼，但公務(wù)員市民卡中的金額只能作為與公務(wù)出行有關(guān)的費用支出，比如加油、打車、公交車付費等，不能提現(xiàn)使用。

由于同樣涉及到了貨幣補貼的部分，與廣州相似，杭州的公車改革也遭遇了一些質(zhì)疑聲音，主要集中在采用貨幣補貼的形式造成了過去公車違法浪費的行為如今反而合法化；國外公務(wù)人員用車根本不存在所謂的公車或車貼問題，而中國至今還在延續(xù)計劃經(jīng)濟時代陳舊的公務(wù)用車體制。諸如此類，不一而足。

四、優(yōu)化公車管理實踐的措施

（一）社會化改革和監(jiān)督

從以上公車改革存在的各種困境和各地不同改革舉措引發(fā)的差異性反響可以看出，當(dāng)前公車改革其實存在著相當(dāng)不徹底的現(xiàn)象。一個根本原因正是監(jiān)管者自己制定策略自己監(jiān)督執(zhí)行，缺少改革信息的公開與透明，與社會接觸相對有限，因此會存在不為廣大人民群眾理解的情況。

因此，當(dāng)前和未來優(yōu)化既有公車改革實踐需要從過去相對內(nèi)部化的改革轉(zhuǎn)變?yōu)楦由鐣母母锖捅O(jiān)督。尤其需要讓越來越多普通民眾參與到公車改革實施過程之中。

比如，美國聯(lián)邦總務(wù)局官網(wǎng)在每個財政年度都會披露聯(lián)邦政府機動車使用情況，涉及內(nèi)容包括政府部門機動車數(shù)量、品牌、型號、每車每公里費用支出等詳細(xì)情況，供民眾隨時登陸網(wǎng)站查詢。我國公車改革同樣可以借鑒和采用這些具有可行性的措施。

又如，為了方便普通民眾的監(jiān)督，可以在公務(wù)用機動車車身噴涂具有高辨識度的標(biāo)志。廣州公車改革過程中也曾提出過建議民眾“隨手拍”公車使用情況的優(yōu)化辦法。一些專家也提出了高層官員公車上可以懸掛標(biāo)志性旗幟如國旗、黨旗等進行標(biāo)識等。

再如，信息時代大背景下，網(wǎng)絡(luò)和信息技術(shù)完全可以實現(xiàn)對機動車個體實時的監(jiān)控。比如廣州公車改革就包括了安裝GPS平臺管控的措施。即，在公車上安裝GPS定位控制系統(tǒng)，不僅可以實時監(jiān)控所有公車使用的情況，而且當(dāng)公車出現(xiàn)違法違規(guī)使用時，系統(tǒng)后臺還有強制搖控車輛熄火的功能。

（二）加大懲處力度

貪與怕是人與生俱來的天性。公車私用、因私廢公、公車?yán)速M等現(xiàn)象無不是官員貪婪的體現(xiàn)。而公車改革步履維艱背后一個核心原因則是對違法亂紀(jì)現(xiàn)象處置的不痛不癢，不能真正觸動公務(wù)員公車?yán)速M、腐敗之根。因此，加大懲處力度至關(guān)重要。

比如杭州配合公司改革出臺的《市級機關(guān)公務(wù)用車制度改革紀(jì)律規(guī)定》就要求違反規(guī)定公務(wù)用車者將被扣發(fā)車貼并予以組織處理或處分，若有違法犯罪之嫌則還會交由司法機關(guān)處理。

結(jié)束語：形成公車體制背后的根本在于公權(quán)，因此公車改革面臨的困境在實質(zhì)上是公權(quán)革命面臨的困境。之所以二十余年來公車改革不時陷入停滯，歸根到底是“自導(dǎo)自演”式的改革無法徹底，且由于不時觸動到既得利益者的權(quán)力、利益，因而這些既當(dāng)運動員又當(dāng)裁判員的管理者自然難以對已開刀。因此，要加快公車改革速度不僅需要在法律法規(guī)層面盡快建立健全頂層設(shè)計，而且需要將公車置于公眾視野之下開展改革。同時，要以“怕”治“貪”。即利用官員最怕失去的要素改革對公車、公權(quán)利益之“貪”，比如當(dāng)因私廢公時，要以動搖官員仕途甚至遭遇官司為處罰，才能實現(xiàn)公車改革之徹底和完全。