呂宇棟

（三門峽職業(yè)技術(shù)學院，河南三門峽 472000）

現(xiàn)代福利制度起源于西方發(fā)達國家，這些國家早在20世紀中期就為民眾提供了完善的社會保障體系[1]。這些福利發(fā)達國家在建立項目齊全、保障水平高、普惠全民的福利之后，為國家的經(jīng)濟和社會發(fā)展做出了巨大的貢獻，但與此同時，高福利政策的一個弊端，福利依賴也隨之出現(xiàn)了，產(chǎn)生了一大群不愿意出去努力工作的賦閑在家的懶惰群體。或者從某種意義上說，自福利制度建立之日起，福利依賴便產(chǎn)生了。我國的最低生活保障制度自1999年建立以來，經(jīng)過20年的努力，我國的城市居民低保保障金額大幅提升，保障人數(shù)也大幅減少，但也隨之出現(xiàn)了福利依賴的問題。

本文采用定性分析的研究方法，在河南省某市民政部門工作人員的幫助下，隨機抽取該市某區(qū)為樣本，在該區(qū)的7 個街道辦事處中隨機抽取6 個社區(qū)，并在每個社區(qū)隨機抽取20戶低保戶，共計120戶低保戶進行個案訪談，訪談形式主要是半結(jié)構(gòu)式訪談，試圖探析防范福利依賴的方法。

一、城市低保福利依賴人員的分類

目前，國內(nèi)對于“福利依賴”人員尚未有統(tǒng)一的分類方法。本研究主要按照依賴的方式將福利依賴人員分為主動依賴者、被動依賴者和福利侵占者三類[2]。

（一）主動依賴者

主動福利依賴人員他們內(nèi)心沒有就業(yè)意愿，并且從主觀行為上表現(xiàn)出對低保福利的依賴。他們認為是政府的不作為導致他們的疾病、下崗或失業(yè)。他們貧困的原因完全應當由政府負責。比如這個案例：

訪談人：男，40 多歲，家庭三口人。自己和妻子都是某企業(yè)下崗工人，身體健康。本人無業(yè)，平時靠打零工來維持生存。妻子在市里面一菜市場打工，幫助別人賣菜。兩口除了這些打工的收入外沒有別的收入，沒有下崗補助金。女兒18 歲，高中剛剛畢業(yè)，還沒有找工作。家庭月收入1 000元左右。對于下崗工人的優(yōu)惠政策，他說，本來自己和妻子在一家效益不錯的國企工作，收入比較穩(wěn)定，由于企業(yè)倒閉才導致現(xiàn)在這個結(jié)果。對于政府組織的下崗再就業(yè)培訓和創(chuàng)業(yè)優(yōu)惠政策，他覺得那都是騙人的把戲，根本成不了事，只能當做擺設。月低保補貼470 元，對家庭幫助不大，因為據(jù)他介紹，家庭一月支出在1 000元左右。

這些低保家庭以前在國有企事業(yè)單位工作，而且效益不錯?，F(xiàn)在對低保產(chǎn)生依賴心理的原因主要有兩方面：一方面，由于原先工作的企業(yè)倒閉，自己年齡偏大（大多數(shù)在40～50 歲之間），文化程度低，職業(yè)技能缺乏等因素而導致的心理問題。他們極度缺乏自信，對政府和社會極度不滿，對自己有強烈的自卑感，感覺人生前途渺茫，看不到自身存在的潛能和價值。另一方面，他們大多數(shù)人不愿意再就業(yè)，也不愿意參加學習，更不愿意參加志愿者活動和培訓。即使在萬般無奈之下參加了政府或社區(qū)的推薦工作，也覺得工作辛苦、收入過低、社會地位不高，和自己以前在國企時的工作相差甚遠，逐步放棄了這份工作，更不用說去主動找工作了。這部分人群已喪失了基本的勞動倫理，工作意志消沉，是福利依賴最為嚴重的一類人。

（二）被動依賴者

被動福利依賴人員是指自身具有勞動意愿，也會主動參加學習和培訓，接受政府部門或其他企事業(yè)單位提供的就業(yè)機會，但由于各種客觀原因?qū)е滤麄儽粍右蕾嚨捅８＠＿@一人群在筆者的訪談中也有不少，大體可以分為兩種主要的類型。第一種類型比如下面這個案例：

訪談人：女，20 多歲，家里4 口人。身體健康，無業(yè)，自己說18歲時曾經(jīng)上過市財經(jīng)學校，但是被學校騙了，花了很多錢，至今尚未畢業(yè)，現(xiàn)在沒有一技之長，還要照顧一家老小，所以沒有去找工作。丈夫原來是造紙廠的工人，后因企業(yè)破產(chǎn)，失去工作，沒有任何補貼，現(xiàn)在靠騎摩托車帶人，一月能收入1 000元左右，母親50 多歲，一直都沒有工作，也沒有任何的收入。兒子5 歲，沒有上學，花銷還不是很大。房屋面積30 多平方，樓房3 樓。月低保補貼500 多元，是自己收入很重要的一部分，占到家庭總收入比例的一小半，對自己的生活幫助很大。

這一類人對低保福利的依賴主要是由于家庭原因，往往家庭中有部分喪失勞動能力或無勞動能力的人員，比如在家庭中有需要照顧的老人、子女或殘疾人等，他們對工作時間要求較高，工作時間不能太長，只能到離家不遠的地方工作，最大的希望是在社區(qū)附近找一份工作，但由于自身技能和工作時間等方面因素，社區(qū)附近難有適應的工作，所以只能被動依賴低保福利生活。這種人一般年齡都不大，多為20～40歲之間的家庭婦女為主，他們一般具有勞動能力，只是由于個人懶惰等方面的心理，加上家庭方面的原因，刻意不去就業(yè)而選擇被動依賴低保。

另一種類型的被動福利依賴人員往往年齡偏大，多為50～60歲之間，他們大多為計劃體制下的從業(yè)人員，從事勞動密集型工作，原先企業(yè)倒閉或解體后，下崗失業(yè)而失去生活來源。由于年齡和技術(shù)等方面原因，加上家庭生活的壓力，他們只好被動地依賴低保福利生活。比如這個例子：

訪談人：中年女性，50歲，家里4口人。本人原來是市燈泡廠的工人，由于企業(yè)改制解體，加上自己年齡偏大，被企業(yè)辭退了。平時她自己也做一些零活來維持生計（入戶時她正在制作西紅柿醬，據(jù)她說是用來做小生意，但社區(qū)主任卻認為它只是用來自己食用），由于自己以前從事的是傳統(tǒng)的加工工作，現(xiàn)在已經(jīng)沒有這種企業(yè)，而且也沒有其他方面的特長，一直也沒有去找工作。丈夫因為前年出車禍，失去勞動能力，在當?shù)刭e館里面干一些雜活。大兒子22歲，在上大學，有考研究生的打算，但是由于家庭困難，正苦于此事。當問及大兒子一年的花銷時，她說大概10 000元左右，問她這些錢從哪里來，她說從親戚那里借來的。小兒子13 歲，上小學6 年級。一年也需要3 000元左右的花銷。但是根據(jù)調(diào)查，他們享受低保補差每月只有375元，根本沒辦法負擔兩個兒子的花銷。那么他的錢是從哪來的呢？完全是借的么？這個不得而知。據(jù)她介紹，他這是第二次組建家庭。前夫病逝，現(xiàn)在的丈夫又出車禍。生活相當困難。當問及低保對生活的影響時：她說，低保對他的生活影響特別大。這是家里唯一的固定收入，別的收入都沒指望。

調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，這兩種類型的被動依賴者在很多家庭中往往同時出現(xiàn)，而且他們都有一種共同的心理，就是比較吃低保和找工作的收益問題。如果找到一份固定的工作并不比低保好多少，他們還是會被動地享受最低生活保障?？偟膩碚f，在調(diào)查統(tǒng)計中，被動福利依賴者占絕大多數(shù)，他們在行為上，具有勞動意愿，不甘心賦閑在家，他們也愿意參加社區(qū)組織的各種技能培訓和組織的各種活動，他們和主動依賴者不同，他們有危機感，壓力感，因為在他們覺得享受最低生活保障并不是什么光榮的事情，但是在嚴峻的就業(yè)形勢的壓力下，他們不得不選擇低保而放棄再就業(yè)。

（三）低保福利侵占者

與西方發(fā)達國家相比，我國的社會保障和社會福利政策實施時間尚短，就城鎮(zhèn)居民最低生活保障制度而言，在居民家庭總資產(chǎn)調(diào)查、居民就業(yè)信息控制、低保工作管理制度和低保工作監(jiān)管方法等方面都存在缺陷，這就使得一部分不法分子鉆政策漏洞，侵占社會福利，這類人稱為福利侵占者。福利侵占者大體可分為三種類型。

第一種是隱瞞家庭收入型。根據(jù)筆者對社區(qū)主任的訪談，有一部分人員在享受到低保以后，都在外面打工，有些甚至有固定的工作，收入較高。但是這些情況社區(qū)工作人員卻很難能了解到，也根本沒有經(jīng)費和時間去調(diào)查。即享受低保的人員中有很多人員早就脫離了享受低保的條件，但由于社區(qū)工作人員調(diào)查不清楚，該部分人員仍在享受低保補助。

第二種類型是瞞天過海型。這種類型筆者在訪談中并沒有見到，只是通過與社區(qū)工作人員的談話了解到，確實有一部分人本身收入相當高，遠遠超出了最低生活保障的福利范圍。一方面，他們利用自己的某個比較貧困的親戚或者朋友的房子，或者干脆找一個已經(jīng)很久沒人住的空房來作為自己的房子；另一方面，由于自己在外經(jīng)商，收入根本無法查明，加上自己的一些關(guān)系，卻如愿享受了最低生活保障。很多處于低保邊緣的人對這類人的意見特別大，但是怕惹事，自己又惹不起，也不敢舉報。

第三種類型是人情低保型。這類人大多數(shù)家庭收入比低保收入高出一點，但不是很多，就通過自己的關(guān)系——走后門，來享受低保待遇。按照他們的想法，我和一些低保家庭的生活狀況差不多，為什么我就不能吃低保。往往到政府鬧事的大都屬于這一類型人群。這一類型人員雖然不多，但社會影響極其惡劣，他們不但是福利侵占者，而且是惡性的主動福利侵占者。

二、防范福利依賴的構(gòu)想

鑒于造成福利依賴的原因是多方面的，因此，對福利依賴的防范也應該從多角度、多方面入手，根據(jù)各個方面不同的原因，制定出不同的方法和對策。本文從社會政策和政府工作兩個方面介入，構(gòu)想出一套切實可行的防范福利依賴的方法和措施。

（一）社會政策介入：推行“重視工作”和“強制學習”社會政策

通過社會政策的介入來解決福利依賴的問題，首先應當重視“強制學習”和“重視工作”兩種社會政策的推行。

1.制定和推廣“強制學習”的社會政策

“強制學習”的社會政策是專門針對低保家庭或個人中具有完全勞動能力的人員而推行的，規(guī)定其在享受低保福利的同時，必須按時保質(zhì)保量地參加政府部門或相關(guān)機構(gòu)舉辦的各種學習和培訓[3]。如家庭中有需要照顧的老弱病殘孕或其他困難的人員可靈活制訂學習時間，但必須參加。推廣這一政策的目的是通過強制學習的方式來為福利依賴人員提供學習和工作的機會，讓他們不僅能夠獲得勞動和生活技能，而且能夠提升自信心和自尊心，通過學習的機會，重新回歸社會。推行這一政策的原因是由于低保福利人員普遍存在的懶惰心理、缺乏職業(yè)技能、社會歧視、就業(yè)空間縮小等方面的因素，旨在通過這種“強制助學”的方式，將提供低保福利這種“授人以魚”與學習職業(yè)技能這種“授人以漁”有機結(jié)合起來，在提供低保福利的同時，提高居民的學習能力，進一步完善城市居民最低生活保障制度。

2.有針對性地實施“重視工作”的相關(guān)政策

推行“重視工作”社會政策的原因是基于某些福利依賴人員不愿意工作，而且覺得沒有適合自己的工作而制定的[4]。具體的推廣方式是：讓享受低保社會福利且擁有完全勞動能力的人員，在通過“強制學習”獲得一定的職業(yè)技能之后，政府部門或相關(guān)機構(gòu)提供與之相關(guān)的、符合社會勞動工資標準的、合法的工作機會，這些人員則必須自覺接受這些工作。對于具有完全勞動能力但不愿接受政府部門或相關(guān)機構(gòu)提供的與其勞動能力相符的工作崗位的低保對象，政府機構(gòu)有權(quán)利停止其低保福利，相關(guān)機構(gòu)或其工作單位有義務向政府機構(gòu)舉報。

（二）政府工作介入

1.加強對低保對象的監(jiān)督管理

低保福利依賴的一個重要原因就是對低保福利對象的監(jiān)管力度不夠[5]，為此，筆者認為相關(guān)政府部門應當做到以下三點：

第一，開展復核認定工作，嚴格確定低保對象。基層低保工作人員應當采取不同方式的調(diào)查，通過入住戶、進單位、訪鄰居等明察暗訪的形式，對每一戶低保家庭全部調(diào)查到戶，走訪到人，對已經(jīng)成為低保戶的家庭進行重新復核認定，準確掌握其家庭、生活、收入、健康和就業(yè)等基本情況。

第二，加強對重點低保對象的動態(tài)管理。所謂重點低保對象，是指城市居民最低生活保障中年齡在50歲以下且具有完全勞動能力的家庭或人員。對于這些低保家庭或人員，政府機構(gòu)和相關(guān)工作人員應當以定期入戶調(diào)查配合突擊行動的走訪活動，實時掌控這些家庭的收入、就業(yè)和健康狀況，并積極鼓勵低保家庭和人員積極就業(yè)、自主創(chuàng)業(yè)，早日擺脫貧困，脫離低保，回歸社會。具有福利依賴傾向的人群大多數(shù)都屬于重點低保對象，加強對他們的監(jiān)督管理，就是防范福利依賴。

第三，對重點低保對象建立檔案，明確化、清晰化其家庭、工作、收入和健康狀況。對于家庭收入不穩(wěn)定或不易確定、家庭成員變化較大、有家庭成員健康狀況出問題和有家庭成員參加工作的對象，要建立專門檔案，并在固定的時間內(nèi)對他們家庭、工作的變化進行調(diào)查，重點審查。

2.建立高效的工作隊伍，提高城市低保工作水平

城市居民最低生活保障制度由于政策嚴格、工作量大、從業(yè)人員較少，所以無論是從人員素質(zhì)，還是政策水平、業(yè)務技能上都更需要一支人員穩(wěn)定、高效務實的工作隊伍。

而現(xiàn)階段，在很多社區(qū)，低保專干工作人員工作并不專一，因為社區(qū)居委會人員比較少，低保專干除了低保工作之外，還同時兼任其他很多工作。而且他們?nèi)藛T流動較大，工作沒有穩(wěn)定性，同時缺乏經(jīng)費，而且他們的素質(zhì)普遍偏低，這就很難保證低保工作的質(zhì)量。由于待遇較低，人員與經(jīng)費的短缺，低保工作人員往往在工作中有一定的情緒，從而對低保對象的入戶調(diào)查和審核工作并不認真。

因此，應當由當?shù)卣块T統(tǒng)一聘用一些專門從事低保工作的低保工作人員。這些人員需要經(jīng)過一定的業(yè)務指導和業(yè)務考核，工作性質(zhì)相對穩(wěn)定，工作效率相對比較高，并接受相關(guān)工作人員和廣大群眾的監(jiān)督。這些人員由于其工作的專一性，而且相對業(yè)務水平和素質(zhì)比較高，對具有福利依賴傾向的人員進行重點監(jiān)督和管理，將會對防范福利依賴具有很大的幫助。