郭秋娟

(河南警察學(xué)院，河南鄭州450046)

一、引言

當(dāng)前，中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入了新時(shí)代，這是在新的歷史條件下承前啟后、繼往開(kāi)來(lái)、繼續(xù)奪取中國(guó)特色社會(huì)主義偉大勝利的時(shí)代，同時(shí)也是機(jī)遇與挑戰(zhàn)并存的時(shí)代。面對(duì)經(jīng)濟(jì)全球化、社會(huì)信息化、文化多樣化，新時(shí)代下我國(guó)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)遇到了難得的發(fā)展機(jī)遇，同時(shí)也正面臨著各種風(fēng)險(xiǎn)，如恐怖主義的威脅，全球經(jīng)濟(jì)多變性不確定性因素的影響，生態(tài)失衡而引發(fā)的矛盾叢生，弱勢(shì)群體利益受損而引發(fā)的群體性事件等，社會(huì)問(wèn)題和矛盾交織疊加。防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)是黨的十九大確定的“三大攻堅(jiān)戰(zhàn)”之一，正成為我們的工作重點(diǎn)之一。

在時(shí)與勢(shì)總體有利、艱與險(xiǎn)同時(shí)并存的當(dāng)下中國(guó)，公安工作面臨著前所未有的新挑戰(zhàn)。由于社會(huì)敏感問(wèn)題和社會(huì)矛盾等因素的影響，加之警民互動(dòng)中出現(xiàn)了一些不和諧因素，導(dǎo)致警民關(guān)系出現(xiàn)了一些隔閡等問(wèn)題，部分群眾對(duì)警察的執(zhí)法工作采取不支持、不配合的消極態(tài)度，使警察在執(zhí)法辦案及日常管理工作中困難重重，降低了公安機(jī)關(guān)的工作效率，反過(guò)來(lái)加劇了公眾對(duì)警察不信任的擴(kuò)散與轉(zhuǎn)移。警民關(guān)系信任危機(jī)是法治社會(huì)的重要風(fēng)險(xiǎn)之一，也是對(duì)公安工作的新挑戰(zhàn)。公安機(jī)關(guān)應(yīng)順應(yīng)時(shí)代的發(fā)展要求，不斷探索構(gòu)建高度信任的警民關(guān)系的新途徑。

從警察組織層次來(lái)說(shuō)，安全的政治環(huán)境，穩(wěn)定的社會(huì)環(huán)境，公正的法治環(huán)境和優(yōu)質(zhì)的服務(wù)環(huán)境，是公安機(jī)關(guān)作為政府的重要職能部門(mén)產(chǎn)生公信力的重要基礎(chǔ)。新時(shí)期公安機(jī)關(guān)的歷史使命要求我們必須堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想，充分履行好維護(hù)國(guó)家政治安全、確保社會(huì)大局穩(wěn)定、促進(jìn)社會(huì)公平正義、保障人民群眾安居樂(lè)業(yè)的職責(zé)任務(wù)，不斷深化公安體制機(jī)制改革，加強(qiáng)現(xiàn)代警務(wù)機(jī)制創(chuàng)新和智能化建設(shè)，加快推進(jìn)公安隊(duì)伍的革命化、正規(guī)化、專(zhuān)業(yè)化、職業(yè)化建設(shè)，不斷提高人民群眾的獲得感、幸福感、安全感。從警察個(gè)體層次來(lái)說(shuō)，每個(gè)民警都要牢牢把握“對(duì)黨忠誠(chéng)、服務(wù)人民、執(zhí)法公正、紀(jì)律嚴(yán)明”的總要求，都要不斷增強(qiáng)工作的主動(dòng)性和預(yù)見(jiàn)性，提高與社會(huì)公眾溝通的能力，與人民群眾形成良好的互動(dòng)關(guān)系，重塑警察權(quán)威形象，提升公安機(jī)關(guān)的公信力。

二、對(duì)警民信任關(guān)系的解讀

現(xiàn)代社會(huì)正處于一個(gè)挑戰(zhàn)與機(jī)遇并存的發(fā)展時(shí)期，高速轉(zhuǎn)型的新態(tài)勢(shì)意味著風(fēng)險(xiǎn)與信任兩個(gè)維度并存，風(fēng)險(xiǎn)和信任彼此矛盾而又互相滲透于警民關(guān)系之中，使當(dāng)前的警民信任關(guān)系顯得更加復(fù)雜。

(一)社會(huì)信任與警民信任關(guān)系

自從有了人類(lèi)以來(lái)，信任就是人類(lèi)生活的重要話題，不論是個(gè)人還是組織都想與他人或群體建立良好的信任關(guān)系，社會(huì)學(xué)家側(cè)重于從社會(huì)關(guān)系、社會(huì)網(wǎng)絡(luò)、社會(huì)互動(dòng)的觀點(diǎn)來(lái)研究信任。正如大家所知，中國(guó)一直以來(lái)都是一個(gè)關(guān)系本位的社會(huì)，信任也蘊(yùn)涵了重要社會(huì)資本之義，中國(guó)人采取社會(huì)行為的很大原因是因?yàn)檎交蚍钦降摹吧鐣?huì)關(guān)系”，關(guān)系是了解中國(guó)人社會(huì)行為的核心概念。[1]我國(guó)社會(huì)學(xué)家鄭也夫曾指出，“以過(guò)去的經(jīng)驗(yàn)去預(yù)見(jiàn)未來(lái)，正是信任的一種根據(jù)和形式”。[2]我們可以從社會(huì)學(xué)意義上把信任定義為一種基于人際關(guān)系而產(chǎn)生的對(duì)未來(lái)可能發(fā)生的行為的預(yù)期，稱(chēng)其為在社會(huì)互動(dòng)基礎(chǔ)上的包含期望的社會(huì)行為。

警民關(guān)系是警察在各種警務(wù)活動(dòng)中與社會(huì)公眾形成的人際關(guān)系與權(quán)利義務(wù)關(guān)系，警民信任關(guān)系反映了警民關(guān)系的和諧程度。從廣義上說(shuō)，警民信任關(guān)系應(yīng)包含社會(huì)公眾對(duì)警察的信任和警察對(duì)社會(huì)公眾的信任，但從狹義上說(shuō)，在警民信任關(guān)系中，警察角色是執(zhí)法者，依法代表國(guó)家履行職責(zé)，正如國(guó)家始終以一種非常強(qiáng)勢(shì)的形象出現(xiàn)在社會(huì)與大眾面前，其公職人員警察也因此擁有了區(qū)別于公眾的強(qiáng)勢(shì)資源。隨著時(shí)代的發(fā)展，社會(huì)在與國(guó)家的持續(xù)角力中，在結(jié)構(gòu)上逐漸與國(guó)家趨近平等，但是，這種對(duì)稱(chēng)性雖然具有相應(yīng)的制度支持，但其結(jié)構(gòu)上的對(duì)稱(chēng)性并不意味著社會(huì)在功能上可以與國(guó)家分庭抗禮。因此，警民關(guān)系結(jié)構(gòu)上的對(duì)稱(chēng)性也不能否定其功能上的非對(duì)稱(chēng)性，[3]從這個(gè)角度來(lái)考察警民信任關(guān)系，社會(huì)公眾對(duì)警察的信任具有更主要的和本源性的意義。因此，在本文中談到警民信任關(guān)系時(shí)重點(diǎn)把警察作為警民關(guān)系的主導(dǎo)因素，重點(diǎn)是研究公眾對(duì)警察的信任程度，即人民警察如何營(yíng)造一個(gè)值得公眾信任的氛圍。

(二)我國(guó)警民信任關(guān)系之內(nèi)涵

社會(huì)信任與對(duì)角色扮演者的期望密不可分，每個(gè)社會(huì)個(gè)體在不同的社會(huì)化階段中都扮演著多個(gè)角色，即與特定身份相一致的一整套權(quán)利、義務(wù)規(guī)范與行為模式。警民之間的信任關(guān)系是警察與人民群眾之間通過(guò)直接和間接的社會(huì)互動(dòng)而產(chǎn)生的信任關(guān)系紐帶，警民信任關(guān)系即是警察與人民群眾的一種互動(dòng)、合作和趨近的關(guān)系。[4]筆者認(rèn)為，警民信任關(guān)系不僅是一種人際信任，也表現(xiàn)出了社會(huì)公眾對(duì)警察群體和組織的群際信任。[5]警民信任關(guān)系建立在人際信任與群際信任兩種信任交匯、疊加與彼此影響的基礎(chǔ)上，是基于公安機(jī)關(guān)及警察組織取信于公民而形成的良性關(guān)系。著名的日裔美籍學(xué)者、政治學(xué)家Fukuyam通過(guò)分析各個(gè)不同國(guó)家的文化特質(zhì)，指出意大利、法國(guó)和中國(guó)是具有較高傾向的家庭主義的國(guó)家，這種家族內(nèi)成員的信任傾向?qū)⑹狗羌易宄蓡T團(tuán)體的信任建立困難，總體上屬于社會(huì)信任較低的國(guó)家。[6]正如我國(guó)社會(huì)學(xué)家費(fèi)孝通所言，中國(guó)社會(huì)結(jié)構(gòu)和西方不同，它的結(jié)構(gòu)就像是把一塊石頭丟在水面上所發(fā)生的一圈圈推出去的波紋，是“差序”格局社會(huì)，其社會(huì)關(guān)系是以“自己”為中心，逐漸從一個(gè)一個(gè)人推出去的，社會(huì)關(guān)系是一張張私人聯(lián)系所構(gòu)成的網(wǎng)絡(luò)。[7]中國(guó)人的信任關(guān)系的建立習(xí)慣于從關(guān)系的親疏遠(yuǎn)近來(lái)劃分為不同層次，通常情況下比較信任親密的朋友和熟人，如果交往雙方互動(dòng)時(shí)間長(zhǎng)、頻率高，在頻繁互動(dòng)中彼此熟悉，認(rèn)為對(duì)方是可信的，且對(duì)對(duì)方印象比較好，便會(huì)產(chǎn)生對(duì)個(gè)體的高度信任感，而不太相信陌生人和泛泛之交；而組織化的群際信任關(guān)系更多地出現(xiàn)在現(xiàn)代的陌生人社會(huì)中，社會(huì)流動(dòng)性大，社會(huì)分工更加細(xì)化，社會(huì)組織規(guī)范，人與人之間的互動(dòng)和交往不是單純地基于情感，更多地是基于相互約束的互動(dòng)規(guī)則而產(chǎn)生的信任關(guān)系，這其實(shí)也是社會(huì)發(fā)展的一種必然，而警民關(guān)系很多情況下恰恰是風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中陌生人之間的關(guān)系，更容易產(chǎn)生信任缺失而導(dǎo)致關(guān)系緊張。

在社會(huì)互動(dòng)過(guò)程中，有組織關(guān)系的一方如果違反了組織的正式規(guī)范，其所在的組織將會(huì)對(duì)其進(jìn)行懲罰，這也映射出了越正規(guī)的群體和組織，其個(gè)體的行為越是可以預(yù)測(cè)的。通常情況下，互動(dòng)的一方更容易對(duì)在組織規(guī)范的有效制約下行動(dòng)的另一方產(chǎn)生信任感。警察作為執(zhí)法者角色，在與社會(huì)公眾的互動(dòng)過(guò)程中是表現(xiàn)性角色和開(kāi)放性角色的混合體，正因?yàn)榫焐矸莸奶厥庑?，人民群眾?duì)警察群體和組織有了更多的期望與關(guān)注，警民關(guān)系中的群際信任關(guān)系是建立在無(wú)數(shù)警察恪守職業(yè)紀(jì)律、職業(yè)道德和職業(yè)操守的基礎(chǔ)上，警察行為代表的不僅僅是警察個(gè)體，而且還是警察整個(gè)群體，因此，警察組織是有監(jiān)督權(quán)利和責(zé)任的，而警察個(gè)體是否履行組織責(zé)任也直接決定著警民互動(dòng)雙方的信任程度如何。[8]因此，警察的行為要以明確的組織規(guī)范、規(guī)章制度、法律條文作為指導(dǎo)，并不是隨意而為的，警察機(jī)關(guān)要通過(guò)法律規(guī)范等方式形成對(duì)警察個(gè)體的行為嚴(yán)格制約，警察只有把警察職責(zé)與個(gè)人利益有機(jī)地結(jié)合在一起，才能實(shí)現(xiàn)個(gè)體利益的最大化。一旦社會(huì)大眾從對(duì)無(wú)數(shù)個(gè)警察個(gè)體的信任感發(fā)展到對(duì)警察組織的好感，那么就從人際信任層次上升到組織化的群際信任關(guān)系層次，而這種信任在高度多元化和復(fù)雜性的“陌生人社會(huì)”下，更具有實(shí)質(zhì)性的意義，使社會(huì)公眾認(rèn)同公安機(jī)關(guān)是有組織、有紀(jì)律，能為人民群眾服務(wù)的職能部門(mén)，人民群眾就會(huì)對(duì)警察機(jī)關(guān)及其中的個(gè)體都給予普遍的支持與信任。[9]

三、警民信任缺失成因分析

警民信任缺失是警民互動(dòng)過(guò)程中，社會(huì)大眾由于對(duì)警察的行為、態(tài)度等不滿而產(chǎn)生的一種懷疑心理，繼而在社會(huì)行為上表現(xiàn)出排斥的不良反應(yīng)。[10]從2014年的山西王文軍案、2015年河北肅寧槍擊警察案，到2016年5月的雷洋案、2017年交警大隊(duì)民警段祖連被撞身亡案、2018年河南蘭考縣的文化站女站長(zhǎng)暴力襲警毆打執(zhí)勤輔警……近年來(lái)社會(huì)上出現(xiàn)了多起仇警、襲警事件，且暴力程度不斷加碼，警察權(quán)威不斷下降?！皟霰?，非一日之寒”，很多警民沖突事件都是因?yàn)楣娫谂c公安機(jī)關(guān)的長(zhǎng)期接觸過(guò)程中積累了許多不滿和不信任情緒，通過(guò)某個(gè)具體事件作為導(dǎo)火索爆發(fā)出來(lái)，演變成了嚴(yán)重的襲警和暴力抗警事件。

(一)群際互動(dòng)產(chǎn)生的“內(nèi)群體”和“外群體”而造成的信任缺失

從社會(huì)互動(dòng)意義上來(lái)劃分，警民互動(dòng)也會(huì)出現(xiàn)兩種情形，如果警察和社會(huì)公眾在特質(zhì)或維度上的相似性大于差異性時(shí)，那么警民之間的互動(dòng)是內(nèi)群體之間的人際互動(dòng)，社會(huì)公眾和警察之間的“群際邊界”比較模糊，警察是可以被信任的“內(nèi)群體”，即使社會(huì)公眾和警察有些誤會(huì)、糾紛和矛盾，也不容易被激化。如果警察和社會(huì)公眾之間在特質(zhì)或維度上的相似性小于差異性時(shí)，警民之間就會(huì)迅速沿著差異性的特質(zhì)分化為兩個(gè)群體，從人際互動(dòng)轉(zhuǎn)化為群際互動(dòng)，群際關(guān)系從而凸顯出來(lái)，正如人民群眾認(rèn)為警察是掌權(quán)者群體和強(qiáng)勢(shì)群體，而自身處于劣勢(shì)地位，一旦警察執(zhí)法不公正，執(zhí)法活動(dòng)不規(guī)范，態(tài)度盛氣凌人、高高在人，群眾就會(huì)理解為警察是站在他們對(duì)立面的“外群體”，下意識(shí)地把自己與警察劃分為不同的群體，有了“內(nèi)群體”和“外群體”的群體界限，群眾便會(huì)帶著挑剔的眼光和苛求的態(tài)度來(lái)評(píng)價(jià)警察的社會(huì)行為。由此，作為政府部門(mén)中與群眾互動(dòng)最為頻繁和密切的警察群體，在警民溝通過(guò)程中不注意方式、方法，很容易導(dǎo)致警民矛盾和沖突的發(fā)生，讓群眾產(chǎn)生“仇警”心理，站在警察的對(duì)立面，警察即使做出善意的行為也未必獲得群眾的好評(píng)，這正是警察群體和組織所要努力避免的情形之一。

(二)社會(huì)公眾對(duì)警察角色過(guò)高的社會(huì)期待與實(shí)際不符

社會(huì)公眾對(duì)警察的社會(huì)期待是對(duì)公安工作的預(yù)期，即主觀意愿上警察能夠?qū)崿F(xiàn)群眾需要的概率有多大，這種期望是公眾根據(jù)以往的經(jīng)驗(yàn)即基于對(duì)警察的了解而形成的一種主觀判斷，社會(huì)公眾對(duì)警察的期望值普遍較高，其實(shí)社會(huì)公眾對(duì)警察角色的社會(huì)期待與警察實(shí)際角色的定義并非完全重合，而這種過(guò)高的社會(huì)期待并不是群眾憑空產(chǎn)生的。

一方面，從社會(huì)轉(zhuǎn)型方面來(lái)看，從20世紀(jì)90年代以來(lái)，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)、政治體制的不斷轉(zhuǎn)型，公安工作也逐漸地從“重管理”職能向“服務(wù)管理并重”職能轉(zhuǎn)換?！吨腥A人民共和國(guó)人民警察法》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《人民警察法》)規(guī)定的警察14項(xiàng)工作職能(任務(wù))中，有11項(xiàng)是社會(huì)服務(wù)內(nèi)容。各級(jí)各部門(mén)公安機(jī)關(guān)為了提高警察服務(wù)質(zhì)量，達(dá)到人民群眾的滿意，把服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)、程序等公之于眾，這種承諾雖然“并不具有直接針對(duì)特定行政相對(duì)人的約束力，也無(wú)締約的意思”，[11]但其引起了社會(huì)大眾普遍性的社會(huì)期望，很多民眾過(guò)度地泛化和夸大了警察的職能(任務(wù))范圍。另一方面，社會(huì)公眾受影視劇作品及大眾傳媒特別是新媒體的過(guò)度宣傳誤導(dǎo)，把屏幕上的警察與現(xiàn)實(shí)生活中的警察角色完全對(duì)照，認(rèn)為警察應(yīng)該是既能提供各項(xiàng)服務(wù)，又能維護(hù)社會(huì)治安和打擊犯罪，無(wú)所不能、無(wú)所不會(huì)的“超人”形象，社會(huì)大眾對(duì)警察角色的認(rèn)識(shí)還只是停留在一個(gè)大的范圍下，這與生活中的真實(shí)警察角色是有出入的。

警察也是平凡人，然而現(xiàn)實(shí)社會(huì)生活中這種脫節(jié)造成的“應(yīng)是”與“實(shí)是”的不相符，都會(huì)影響警民信任關(guān)系。承擔(dān)了過(guò)多的工作之外的社會(huì)服務(wù)職能會(huì)使警察力不從心，再加上公安機(jī)關(guān)承諾的超負(fù)荷的服務(wù)項(xiàng)目并不能保證質(zhì)量，即使是因?yàn)椴豢煽沽λ斐傻木臁笆拧?，也?huì)給人民群眾留下不好的印象，這些都會(huì)直接影響警民信任關(guān)系。更何況，在現(xiàn)有警力資源有限的情況下，此種超出警察工作范圍的承諾肯定會(huì)弱化警察其他職能(任務(wù))行使，而一旦期望值沒(méi)有達(dá)到，公眾就會(huì)對(duì)警察工作的滿意度降低，繼而對(duì)警察抱有成見(jiàn)，產(chǎn)生不滿、抵觸甚至對(duì)抗的情緒。

(三)警察技術(shù)控制能力與風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)防控要求尚存差距

美國(guó)密歇根大學(xué)政治學(xué)教授R·英格爾哈特對(duì)居民的幸福指數(shù)研究表明，社會(huì)公眾如果主觀安全感較好，則會(huì)感受到生活的幸福，從而對(duì)政府產(chǎn)生很強(qiáng)的信任感，這也是政府較為深厚、彌散和持久的支持基礎(chǔ)。[12]現(xiàn)代科技提高了警察對(duì)社會(huì)秩序的正式控制能力，但也同時(shí)帶來(lái)了一定的風(fēng)險(xiǎn)。在通常情況下，警察可能會(huì)憑借其強(qiáng)大的組織和資源優(yōu)勢(shì)能夠勝出，實(shí)現(xiàn)對(duì)常規(guī)事件的控制，但在風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中，控制知識(shí)和技術(shù)是可以共享的，警察雖然借助現(xiàn)代化的高科技手段構(gòu)建了嚴(yán)密的違法犯罪預(yù)防系統(tǒng)作為社會(huì)的保障機(jī)制，但是這些先進(jìn)的技術(shù)手段和知識(shí)體系不斷地被犯罪分子所利用，以致影響公安機(jī)關(guān)遏止和打擊犯罪的效率，招致社會(huì)公眾不滿。[13]另外，大量新型犯罪的滋長(zhǎng)如網(wǎng)絡(luò)犯罪、高科技犯罪會(huì)對(duì)社會(huì)穩(wěn)定造成很大沖擊，甚至?xí)錾鐣?huì)公眾所能承受的限度，產(chǎn)生“可能性雖低但后果嚴(yán)重的風(fēng)險(xiǎn)”，使社會(huì)公眾極度缺乏安全感。[14]

(四)虛擬互動(dòng)下的信任缺失

我們已經(jīng)進(jìn)入了信息化時(shí)代，隨著互聯(lián)網(wǎng)的普及和快速發(fā)展，社會(huì)信息的傳播更為方便、快捷，不受時(shí)間和地域的限制，每個(gè)人都可以第一時(shí)間接受信息、發(fā)表意見(jiàn)、挖掘真相，其信息傳播的廣度和深度令人唏噓不已。2019年2月28日，中國(guó)互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)信息中心(CNNIC)發(fā)布第43次《中國(guó)互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)發(fā)展?fàn)顩r統(tǒng)計(jì)報(bào)告》。報(bào)告顯示，截至2018年12月，我國(guó)網(wǎng)民規(guī)模為8.29億，其中手機(jī)網(wǎng)民規(guī)模達(dá)8.17億，手機(jī)網(wǎng)民占比達(dá)98.6%；互聯(lián)網(wǎng)普及率達(dá)59.6%，較2018年年中增長(zhǎng)1.6%(比2017年末增長(zhǎng)5.4%)，2018年下半年新增網(wǎng)民2700萬(wàn)人。[15]不同的情境下社會(huì)互動(dòng)的行為模式也不盡相同，廣大人民群眾不僅可以借助廣播、電視、雜志、報(bào)紙等傳統(tǒng)的大眾媒介，還可以利用微信、微博等現(xiàn)代化的新媒體媒介工具，新媒體塑造了全新的警民關(guān)系渠道。[16]

網(wǎng)絡(luò)是一把“雙刃劍”，網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)本身是弘揚(yáng)正能量的渠道，可以報(bào)道公安民警見(jiàn)義勇為、除暴安良等能夠展示社會(huì)公平正義的事例，弘揚(yáng)社會(huì)正氣，樹(shù)立警察威信，增強(qiáng)與人民群眾的信任感，然而一些網(wǎng)絡(luò)和媒體卻熱衷于報(bào)道和描寫(xiě)警察的負(fù)面新聞，有時(shí)為了吸引大眾的眼球，提升曝光度和影響力，不惜故意夸大和捏造并散布虛構(gòu)的事實(shí)，對(duì)客觀事實(shí)作出主觀臆想，斷章取義甚至歪曲事實(shí)，讓事件偏離事實(shí)真相，如果警方在涉警輿情后處置不規(guī)范、不專(zhuān)業(yè)，這就會(huì)造成廣大民眾對(duì)公安工作的片面或虛假的認(rèn)知，從而影響警察的威信與形象，對(duì)警民信任關(guān)系造成極大的沖擊與破壞。[17]

(五)個(gè)別警察自身存在的問(wèn)題導(dǎo)致警民關(guān)系緊張

人民警察是公安機(jī)關(guān)組織的形象代言人，警察個(gè)體在警務(wù)工作中的言行舉止直接影響著人民群眾對(duì)國(guó)家職能部門(mén)形象和社會(huì)風(fēng)氣的判斷。警務(wù)活動(dòng)其實(shí)是警察組織與人民群眾的一種交往互動(dòng)，在執(zhí)法和服務(wù)過(guò)程中，有個(gè)別警察確實(shí)存在著一些不作為、亂作為、慢作為、選擇性作為或不敢作為的現(xiàn)象和問(wèn)題，這也是導(dǎo)致警民關(guān)系信任危機(jī)的又一關(guān)鍵因素。

由于受傳統(tǒng)政府管理理念和之前執(zhí)法工作不規(guī)范的陋習(xí)的影響，一些民警執(zhí)法理念陳舊，執(zhí)法行為不規(guī)范，執(zhí)法過(guò)程不透明，認(rèn)為自己是執(zhí)法者，動(dòng)輒以管理者自居，在執(zhí)法過(guò)程中還存在違規(guī)執(zhí)法、濫用職權(quán)、以權(quán)謀私的問(wèn)題，再加之執(zhí)法方式不文明，服務(wù)意識(shí)淡漠，對(duì)待群眾態(tài)度生硬、粗暴，工作效率低下，不能守信、立信于群眾；另外有些不適合從事警察工作的人進(jìn)入了警察隊(duì)伍，沒(méi)有基本的警察精神與職業(yè)操守，錄用后又沒(méi)有建立完善的考核和相應(yīng)的淘汰機(jī)制，導(dǎo)致不適合警察崗位的人也混跡在警察隊(duì)伍中，漠視群眾困難，在態(tài)度上不尊重群眾，在情感上疏遠(yuǎn)了群眾，在工作中侵犯群眾利益，造成了群眾的不滿，社會(huì)公眾的對(duì)立情緒就會(huì)比較突出，極大地?fù)p害了公安機(jī)關(guān)的執(zhí)法公信力。

四、進(jìn)一步重構(gòu)警民信任關(guān)系的幾點(diǎn)思考

警察角色承載著公眾為追求更美好的生活而對(duì)人民警察的預(yù)期，[18]人民群眾是警方的堅(jiān)強(qiáng)后盾和維護(hù)社會(huì)治安秩序的重要力量。風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)下?tīng)I(yíng)造良好的社會(huì)治安秩序不能只依靠警方的單邊行動(dòng)，這就需要從源頭抓起，建立多層面、多渠道、多緯度的警民溝通機(jī)制，加強(qiáng)警民之間的良好互動(dòng)，促進(jìn)警民之間的合作與信任，重構(gòu)警民信任關(guān)系，共同創(chuàng)新社會(huì)維穩(wěn)工作新格局，[19]真正地實(shí)現(xiàn)社會(huì)的長(zhǎng)治久安。

(一)引導(dǎo)警察構(gòu)建正確的警察職業(yè)認(rèn)知體系

中國(guó)是一個(gè)“差序”格局社會(huì)，社會(huì)互動(dòng)信任度是隨著個(gè)人關(guān)系的親疏遠(yuǎn)近而不同的，在此意義上，警民之間的關(guān)系屬于信任度最低的陌生人關(guān)系，所以更要努力提升警察隊(duì)伍的職業(yè)素質(zhì)，加強(qiáng)警務(wù)人員的道德教育，形成良好的警察職業(yè)行為規(guī)范，樹(shù)立良好的警察職業(yè)形象，取得社會(huì)公眾的信任。

警察在執(zhí)法活動(dòng)中要保持“價(jià)值中立和情感無(wú)涉”，強(qiáng)調(diào)公平正義，樹(shù)立“公正、親民、廉潔”的警察組織形象。要在事實(shí)的基礎(chǔ)上敬畏手中的權(quán)力，紀(jì)律嚴(yán)明、執(zhí)法公正，做到“有所為”；不以權(quán)謀私，不濫用職權(quán)，廉潔從警，執(zhí)法活動(dòng)中不因人而異，一視同仁，依法辦事，剛正不阿，做到“有所不為”。但“有所不為”只是底線，不能把底線作為上線；在堅(jiān)持原則的基礎(chǔ)上，還需要做到“法網(wǎng)柔情”，既能?chē)?yán)格按照程序和規(guī)范執(zhí)法，又能柔性服務(wù)。警務(wù)工作者糾正群眾的不當(dāng)行為，目的是讓群眾遵守法律、法規(guī)，按章辦事，要注意與群眾的溝通方式和方法，改變?nèi)罕姷倪`規(guī)行為絕不是讓他表面上順從，而私下不服，所以，絕不是以罰代管和以權(quán)壓人，人民警察執(zhí)法還需要有人情味，主要是以教育為主，曉之以理，動(dòng)之以情，做到以法服人、以情感人，讓群眾不僅公開(kāi)順從，而且心服口服?？傊?，警務(wù)人員在認(rèn)知上要牢固樹(shù)立以人民為中心的執(zhí)法理念，正確處理活力與秩序的關(guān)系，堅(jiān)持以法為據(jù)、以理服人、以情感人，使當(dāng)事人既感受到法律的權(quán)威和尊嚴(yán)，又能感受到公安民警的關(guān)愛(ài)和溫暖。

(二)加強(qiáng)組織化信任關(guān)系建設(shè)

正如社會(huì)學(xué)家盧曼所指出的：“動(dòng)機(jī)不會(huì)受各種自身邏輯的限制，而僅僅聽(tīng)從于規(guī)范系統(tǒng)控制的命令?！盵20]社會(huì)個(gè)體之間的信任是可以擴(kuò)大到陌生人之間的，陌生的互動(dòng)雙方不需要有太多的了解，只要對(duì)社會(huì)組織的約束力足夠信任，那么互動(dòng)就可以順利開(kāi)展。公安機(jī)關(guān)是懲惡揚(yáng)善的執(zhí)法部門(mén)，其成員不僅受到政治、法律、風(fēng)俗、觀念的約束，還要受到組織紀(jì)律的約束，既要符合一名普通公民的要求，又要符合一名國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員的要求，警察應(yīng)該做什么，不應(yīng)該做什么，以什么方式去執(zhí)法和服務(wù)人民，社會(huì)公眾都有一系列行為期望和共識(shí)。

營(yíng)造公開(kāi)、公正、公平的執(zhí)法環(huán)境，打造廉潔高效、履職盡責(zé)的警察隊(duì)伍，既是人民警察的應(yīng)有職責(zé)，也是社會(huì)對(duì)公安機(jī)關(guān)的熱切期望。加強(qiáng)公安機(jī)關(guān)的組織制度建設(shè)，使其更加完善和法制化，不斷提高警務(wù)工作者的規(guī)范意識(shí)和職業(yè)素質(zhì)，使警務(wù)人員的職業(yè)行為有“組織人”的特點(diǎn)，并使組織化建設(shè)為人民群眾所熟知。通過(guò)制度和紀(jì)律約束警察的公共權(quán)力，如及時(shí)訪察民情和民意，不流于形式，真正了解民眾的困難和情況，尤其是要重點(diǎn)對(duì)上訪戶、老黨員、對(duì)公安工作有意見(jiàn)的人、被處理過(guò)的人等進(jìn)行走訪活動(dòng)，實(shí)行“問(wèn)題管理、精細(xì)操作、大膽創(chuàng)新”。其實(shí)，人民群眾對(duì)治安惡化征兆最為敏感，通過(guò)群眾渠道，警方就可以將那些可能引起治安問(wèn)題的苗頭納入到警方工作范圍，采取提前介入，有針對(duì)性地研究，用重點(diǎn)關(guān)注的方式來(lái)預(yù)防、控制和消除可能出現(xiàn)的不安全隱患。在警民互信、合作的基礎(chǔ)上建成社會(huì)治安防控體系——以警務(wù)指揮和信息研判為平臺(tái)，依托社區(qū)為核心，形成社區(qū)防控、單位內(nèi)防、街面巡邏、虛擬社會(huì)和特定警務(wù)區(qū)域網(wǎng)絡(luò)預(yù)防體系。[21]

(三)各級(jí)政府要把警察從非警務(wù)工作中解放出來(lái)

風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)下的我國(guó)不斷會(huì)面臨大量的新形勢(shì)、新問(wèn)題、新矛盾，很多問(wèn)題并不屬于警務(wù)工作職責(zé)，但現(xiàn)實(shí)情況往往是許多地方政府把警察當(dāng)作是解決社會(huì)矛盾、糾紛、社會(huì)沖突的殺手锏，主要原因在于我國(guó)警察機(jī)關(guān)實(shí)行的是“統(tǒng)一指揮，分層管理，條塊結(jié)合，以塊為主”的組織模式，警察要聽(tīng)從于地方政府的指揮。實(shí)際上，很多情形下警方的介入非但沒(méi)有解決問(wèn)題，反而是引發(fā)了當(dāng)事人的對(duì)抗情緒，激化了警民矛盾，導(dǎo)致事態(tài)向更嚴(yán)重的方向發(fā)展，如市容整頓、經(jīng)濟(jì)糾紛、對(duì)付上訪人員、征地、房屋拆遷等，根本在于解決群眾的實(shí)際困難及掌握解決問(wèn)題的方式、方法，非警務(wù)活動(dòng)中的警方介入只會(huì)無(wú)形中將警民關(guān)系對(duì)立起來(lái)，使公安機(jī)關(guān)的形象大打折扣，和諧警民關(guān)系的努力也會(huì)付之東流。

政府和各級(jí)公安機(jī)關(guān)要明確警察的使命與職能所在，聚焦重點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題，面對(duì)嚴(yán)峻復(fù)雜的形勢(shì)和艱巨繁重的任務(wù)，公安機(jī)關(guān)的主要職能是以對(duì)黨對(duì)人民高度負(fù)責(zé)的政治責(zé)任感，全面貫徹總體國(guó)家安全觀，全面深化反顛覆反滲透反分裂反邪教斗爭(zhēng)，深入開(kāi)展掃黑除惡專(zhuān)項(xiàng)斗爭(zhēng)和反恐怖斗爭(zhēng)，持續(xù)深化各類(lèi)專(zhuān)項(xiàng)打擊整治行動(dòng)等警務(wù)工作。而除此之外的非警務(wù)工作，沒(méi)必要?jiǎng)虞m出動(dòng)警力，將公安民警推上前線，況且這也不是公安機(jī)關(guān)單方面可以解決的問(wèn)題。政府要清醒地認(rèn)識(shí)到其弊端，繼續(xù)修訂和完善相關(guān)警務(wù)法律規(guī)范，通過(guò)明確的規(guī)章制度和法律條文來(lái)約束各級(jí)政府對(duì)于警力的使用，減少警方在非警務(wù)工作中的介入，[22]各級(jí)公安機(jī)關(guān)也要厘清權(quán)力邊界，處理好公安執(zhí)法與服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、服務(wù)民生的關(guān)系，正如國(guó)務(wù)委員、公安部黨委書(shū)記、部長(zhǎng)趙克志2018年7月25日在全國(guó)公安廳局長(zhǎng)座談會(huì)暨全面深化公安改革推進(jìn)會(huì)上所指出的，“深入貫徹落實(shí)黨中央重大決策部署，按照全面深化司法體制改革推進(jìn)會(huì)要求，在繼續(xù)抓好黨中央關(guān)于全面深化公安改革‘1+3’意見(jiàn)方案落實(shí)的基礎(chǔ)上，以更大的智慧和勇氣深化改革，著力解決影響和制約公安事業(yè)發(fā)展的體制性障礙、結(jié)構(gòu)性矛盾、深層次問(wèn)題，努力構(gòu)建符合新時(shí)代要求、適應(yīng)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的現(xiàn)代警務(wù)管理體制?！盵23]

(四)區(qū)分專(zhuān)業(yè)角色與警察角色，做好專(zhuān)業(yè)化工作

風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)下治安形勢(shì)更加嚴(yán)峻復(fù)雜，警力也嚴(yán)重不足，鑒于警務(wù)活動(dòng)各領(lǐng)域的工作相對(duì)比較獨(dú)立，警務(wù)工作者也并不是無(wú)所不能，公安機(jī)關(guān)不能將警察角色普遍化和一般化，進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)各項(xiàng)公安工作，大力推進(jìn)公安隊(duì)伍革命化、正規(guī)化、專(zhuān)業(yè)化和職業(yè)化建設(shè)，應(yīng)當(dāng)把非專(zhuān)業(yè)領(lǐng)域的警務(wù)職責(zé)從本職工作中剝離出去，摒棄“一專(zhuān)多能”的觀念，在新形勢(shì)下重新劃分警察職責(zé)，發(fā)展警務(wù)工作專(zhuān)業(yè)化，從“渾然一體”向“精細(xì)分化”發(fā)展。正如“術(shù)業(yè)有專(zhuān)攻”，治安警察主要負(fù)責(zé)預(yù)防、打擊犯罪和服務(wù)職能，維護(hù)社會(huì)秩序，保障公共安全；刑事警察主要職能是分析、研究刑事犯罪情況，組織、協(xié)調(diào)偵破一般、重大、特大刑事案件，承擔(dān)本轄區(qū)內(nèi)的反黑、反恐、禁毒工作等；網(wǎng)絡(luò)警察從事公共信息網(wǎng)絡(luò)安全監(jiān)察，主要負(fù)責(zé)監(jiān)督管理計(jì)算機(jī)信息系統(tǒng)的安全保衛(wèi)工作；社區(qū)警察專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)社區(qū)基礎(chǔ)工作，其主要職責(zé)是專(zhuān)門(mén)做好群眾服務(wù)工作，負(fù)責(zé)好轄區(qū)的人口登記及解決社區(qū)群眾的實(shí)際困難，而不要再參與派出所的其他工作。[24]不同警種應(yīng)熟知本專(zhuān)業(yè)領(lǐng)域的知識(shí)及技術(shù)，根據(jù)不同警務(wù)工作需要，積極構(gòu)建多元的“警察分角色規(guī)則”，在實(shí)際工作中推進(jìn)專(zhuān)業(yè)職能規(guī)范化建設(shè)。除此之外，還要和群眾在相互尊重的基礎(chǔ)上，彼此實(shí)現(xiàn)有效的理解和溝通，建立起警民信任關(guān)系，社會(huì)治安環(huán)境才能得到有效保障。

(五)利用新媒體平臺(tái)，創(chuàng)新警民“對(duì)話”溝通機(jī)制

2016年5月，李克強(qiáng)總理曾指出，政府信息“深藏閨中”是一種極大浪費(fèi)。隨著Web2.0網(wǎng)絡(luò)時(shí)代的到來(lái)，社會(huì)大眾更注重知情權(quán)、話語(yǔ)權(quán)、參與權(quán)、時(shí)效性、互動(dòng)性和公開(kāi)性，公眾輿論已發(fā)展成為一股獨(dú)立的力量，信息的傳播鏈?zhǔn)菬o(wú)限的，不再是單向傳輸。警方應(yīng)構(gòu)建有效的對(duì)話溝通平臺(tái)，讓群眾及時(shí)了解事情的真相，實(shí)現(xiàn)對(duì)警察執(zhí)法合法性的信任。

警民信任離不開(kāi)警民之間有效的溝通，公安機(jī)關(guān)要因勢(shì)利導(dǎo)，不斷拓展和構(gòu)建警民對(duì)話平臺(tái)，加強(qiáng)與社會(huì)公眾的雙向交流，建立警方新聞發(fā)布會(huì)、聽(tīng)證會(huì)等多種形式的互動(dòng)機(jī)制，定期通過(guò)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)進(jìn)行警務(wù)信息發(fā)布(除因工作需要保密外)，充分利用警方微博、微信、網(wǎng)上治安論壇等互動(dòng)平臺(tái)，與人民群眾保持線上線下的溝通，借助網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)打造公安機(jī)關(guān)的網(wǎng)絡(luò)輿論引導(dǎo)機(jī)制。[25]實(shí)現(xiàn)警民直接互動(dòng)，降低因信息不對(duì)稱(chēng)而引發(fā)的群眾誤解與溝通不暢。

具體而言，可以設(shè)置四大模塊，第一大板塊可以設(shè)置為警情播報(bào)、線索舉報(bào)、通緝協(xié)查等信息服務(wù)模塊，廣泛動(dòng)員民眾參與收集涉案線索，為公安機(jī)關(guān)快速收集信息，盡快破案打下基礎(chǔ)。第二大板塊可以提供信息查詢、辦事指南、在線預(yù)約等便民服務(wù)。第三大板塊搶占輿論陣地，防止謠言傳播，搶奪話語(yǔ)權(quán)，把握先機(jī)。比如在涉警敏感話題和突發(fā)事件中，第一時(shí)間在公安微信上發(fā)布警務(wù)信息，即時(shí)、準(zhǔn)確地公布事實(shí)真相。第四大板塊收集民眾所關(guān)心的警務(wù)話題，這是警務(wù)人員汲取社情民意，取得社會(huì)公眾支持的重要途徑。警方對(duì)于群眾提出的意見(jiàn)要仔細(xì)研究，在接受批評(píng)的基礎(chǔ)上改進(jìn)和完善；對(duì)于群眾的不滿和“敵意”的涉警言語(yǔ)，公安機(jī)關(guān)要對(duì)公眾進(jìn)行耐心解釋?zhuān)皶r(shí)進(jìn)行澄清與反饋?？傊?，公安機(jī)關(guān)應(yīng)打造嶄新的新媒體網(wǎng)絡(luò)互動(dòng)方式，以個(gè)性化的全民服務(wù)，廣泛的社會(huì)動(dòng)員優(yōu)勢(shì)，全新的話語(yǔ)體系，不斷推動(dòng)警民對(duì)話機(jī)制的創(chuàng)新，提升社會(huì)公眾的參與度，重構(gòu)新型警民信任關(guān)系。[26]