和建花

實現(xiàn)“幼有所育”是黨的十九大做出的新的重大決策部署，是重大民生工程之一?！坝子兴焙w的年齡段為0—6 歲的學齡前兒童。當前，我國3歲以上學前教育服務事業(yè)獲得空前發(fā)展，但3 歲以下托幼服務還面臨很多困難和問題，供需矛盾極為突出，政策體系建設和事業(yè)發(fā)展亟待快速推進。

40年前，我國開啟改革開放征程，改革開放使經(jīng)濟和社會發(fā)生巨大變革，并深刻影響到諸多民生領域的政策走向，其中包括嬰幼兒照料和托幼公共服務政策的變化軌跡。改革開放40年是我國3 歲以下托幼政策變遷與事業(yè)發(fā)展的歷史長河中波瀾起伏比較明顯的時期，也是托幼政策和事業(yè)發(fā)展的實踐創(chuàng)新極為豐富、活躍和深入的時期，還是探索托幼政策和事業(yè)發(fā)展與中國特色社會主義建設及社會治理如何協(xié)同發(fā)展并相互促進的重要時期，其發(fā)展軌跡、趨勢、特點和面臨的挑戰(zhàn)、問題都極具中國特色，值得回顧與前瞻。

在改革開放走過40 周年的歷史節(jié)點，全面總結和系統(tǒng)梳理改革開放以來我國在3 歲以下托幼政策與事業(yè)的發(fā)展實踐中探索所積累的成功經(jīng)驗及有效做法，分析提煉所遭遇挫折中的一些相關教訓，對于托幼政策理論和事業(yè)的實踐創(chuàng)新，以及促進新時代中國特色3 歲以下托幼政策與事業(yè)的進一步發(fā)展，都具有極為重要的意義和價值。本文擬研究改革開放40年間中國3 歲以下托幼相關政策變遷與事業(yè)發(fā)展的歷程、階段特征和發(fā)展成就以及主要經(jīng)驗，并對未來事業(yè)發(fā)展趨勢和面臨的問題與挑戰(zhàn)進行前瞻性分析，提出前瞻性建議，以期為新時代中國3 歲以下托幼政策與事業(yè)發(fā)展提供研究基礎和學術參考。

從更加寬闊的視野和更高格局的站位來看，3歲以下托幼公共服務既是一個涉及多方面、多主體的政策體系，又是一項重要的民生工程，是貫徹落實“二孩”政策和促進社會經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的必然要求。在這樣的社會背景和政策要求下，一方面我們要向外看，從橫向來了解國際的狀況、世界的形勢及托幼事業(yè)發(fā)達國家的一些有益經(jīng)驗[1]，另一方面，更重要的是，我們需要向內看，從我國自己的縱向發(fā)展史中回顧事業(yè)發(fā)展歷程，并對未來事業(yè)發(fā)展進行前瞻性分析，思考相關政策如何才能更好地促進事業(yè)發(fā)展。

一、改革開放40年來的政策變遷與事業(yè)發(fā)展回顧

梳理中國改革開放40年來不同時期托幼政策與事業(yè)發(fā)展的階段特征、基本狀況、主要成就和重要經(jīng)驗，筆者認為，可以將中國改革開放40年來托幼政策變遷與事業(yè)發(fā)展分為三個時期，分別是改革開放開始至20 世紀80年代末、20 世紀90年代至2010年以前、2010年至今。每個時期因各自具有不同的人口與社會經(jīng)濟情況和迫切需要解決的問題，以及不同的發(fā)展理念，產(chǎn)生了不同的托幼政策導向、政策選擇和事業(yè)發(fā)展結果，因而具備不同的特點，并具有不同的經(jīng)驗可供當前借鑒。在以下分析中，為在一定程度上避免政策分析僅對文本進行解讀與闡釋的局限，試圖對政策出臺相關的政治、經(jīng)濟和社會背景等進行一定的分析和思考，力求對國家選擇出臺相關托幼政策工具的背景及背后的價值理念有更進一步的理解。

1.改革開放開始至20 世紀80年代末

這一時期的主要階段性特征是托幼事業(yè)發(fā)展道路較不平坦，政策導向和選擇較不穩(wěn)定。從政策設計和規(guī)劃來看，一方面既有中央對托幼工作的高度重視，并產(chǎn)出了高級別的政策設計、規(guī)劃，創(chuàng)立了中央托幼工作領導體制，這樣的政策制度設計為托幼工作開了先河；另一方面卻又產(chǎn)生了因政策不連貫、托幼領導機制缺少必要保障而導致的體制初建不久又很快被撤銷的結局，從而嚴重影響了托幼事業(yè)的正常發(fā)展。從這一時期的社會需求與托幼供給的矛盾來看，隨著人口的增長以及人民群眾對子女教育和照看需求的增加，托幼需求不斷增多，而3歲以下托幼機構數(shù)量卻非常有限，托幼整體質量也不高，相關研究也才剛剛起步，因而導致人民群眾的需求在很大程度上無法得到有效滿足?？傮w而言，這一時期政策轉變以及事業(yè)發(fā)展高潮和回落之間的切換速度如此之快，也是歷史少見。

在描述這一時期的狀況前，還需要先簡要回顧改革開放初期中國托幼政策和事業(yè)所面對的基本歷史狀況。中華人民共和國建立后至改革開放前的近20年，在馬克思主義婦女觀的指導下，為了解放婦女勞動生產(chǎn)力和養(yǎng)育好未來接班人，人民政府發(fā)布了一系列文件，形成了黨領導下新中國托幼事業(yè)發(fā)展的政策和制度的基本框架，使托幼事業(yè)獲得較快發(fā)展，較好地滿足了群眾需求。這些基本政策的內容從以下條例、規(guī)程和意見中可見一斑，例如《中華人民共和國勞動保險條例》（1951年）奠定了托兒所為職工提供勞動保障和社會福利的性質；[2]《幼兒園暫行規(guī)程（草案）》（1952年）規(guī)定幼兒園具有雙重任務，一是教育幼兒，二是減輕母親的育兒負擔[3]，托兒所也同樣適用雙重任務。在托幼機構管理上，為了回應管理部門職責不清的問題，理順托兒所和幼兒園管理體系，教育部、衛(wèi)生部、內務部出臺的《關于托兒所幼兒園幾個問題的聯(lián)合通知》（1956年）規(guī)定，招收三歲以下兒童的托兒所歸屬衛(wèi)生部門領導，招收三歲以上兒童的幼兒園歸屬教育部門領導。[4]75這一時期，作為社會主義優(yōu)越性的一種體現(xiàn)，國家在城鎮(zhèn)建立了一套由單位直接提供各種社會福利和服務的社會政策體系，為職工提供醫(yī)療、住房、教育、養(yǎng)老等社會福利和保障，被稱為“單位福利制度”。在農村也建立起了集體經(jīng)濟基礎上作為公社社員的農民可以享有一定程度的集體保障的制度[5]，因此學齡前幼兒的托幼問題也作為一項社會福利得到較好的解決。在黨中央和人民政府大力發(fā)展托幼工作的政策背景下，20 世紀50年代中后期托幼事業(yè)取得極大發(fā)展，對解放婦女勞動生產(chǎn)力起到了重要的促進作用。中國共產(chǎn)黨八屆六中全會《關于人民公社若干問題的決議》（1958年）非常形象地描述了這樣的成就：“這就特別使得幾千年來屈伏在鍋灶旁邊的婦女得到了徹底的解放而笑逐顏開。”[6]這一時期，教育部門、城鎮(zhèn)街道和企事業(yè)單位面向3 歲以下兒童開辦了大量托兒所，并與女職工產(chǎn)假時間相銜接，給群眾帶來極大便利。但是到了“文化大革命”時期，托幼事業(yè)發(fā)展受到嚴重影響。70年代開始，黨和國家開始重新重視托幼工作，托幼事業(yè)又逐步走向恢復和發(fā)展，不過這個過程比較緩慢。

上述便是改革開放之初中國托幼事業(yè)發(fā)展面臨的基本歷史狀況。而黨的十一屆三中全會確定改革開放以后，正在逐漸緩慢恢復發(fā)展的3 歲以下托幼事業(yè)，還遠遠不能滿足人民群眾的需求，供需矛盾逐漸突出，亟待解決。在這樣的背景下，3 歲以下托幼政策和事業(yè)發(fā)展在國家總體改革政策框架背景下，也逐漸重新受到重視并開始啟動改革之路。第五屆全國人民代表大會第二次會議《政府工作報告》（1979年）提出，“要十分重視發(fā)展托兒所、幼兒園，加強幼兒教育。”[7]教育部等13 個部門聯(lián)合召開了全國托幼工作會議（1979年），并由中共中央、國務院轉發(fā)《全國托幼工作會議紀要》的通知，其中提出設立國務院托幼工作領導小組和辦事機構。[4]1141980年國務院托幼工作領導小組得以成立，并在全國婦聯(lián)設置了辦事機構。至1980年底，全國29個省、市、自治區(qū)均已建立起托幼工作領導小組及其辦事機構，從而為事業(yè)發(fā)展奠定了組織管理的堅實基礎。①參見：吳全衡在全國托幼辦公室主任會議上的總結發(fā)言（1980年12 月30 日），載于《婦聯(lián)兒童工作相關政策文件匯編》，2015年。

緊接著，黨中央把包括托幼工作在內的兒童工作任務交給了全國婦聯(lián)。中共中央轉發(fā)全國婦聯(lián)黨組《關于兩個會議情況及一九八一年婦聯(lián)工作要點的報告》的通知（中發(fā)〔1981〕19 號）并提出全國婦聯(lián)“應把撫育、培養(yǎng)、教育三億以上的兒童和少年，作為自己的工作重點”[8]，全國婦聯(lián)則積極響應并進行全面工作部署。②參見：《堅決貫徹執(zhí)行中央書記處對婦聯(lián)工作重要指示的決議》（1981年4 月2 日全國婦聯(lián)第四屆第五次常務委員會擴大會議通過），載于《婦聯(lián)兒童工作相關政策文件匯編》，2015年。但隨著1982年國家機構改革的開展③為改變黨政機構臃腫、職責不清、工作效率低下的狀況，1982年第五屆全國人大常委會第二十二次會議通過了《關于國務院機構改革問題的決議》，這是中國改革開放以來進行的第一次規(guī)模較大的行政改革。 機構改革后，國務院所屬部委、直屬機構和辦公機構由100 個裁并調整為61 個，國務院各部門機關人員編制由5 萬多名減為3 萬多名。 具體參見：《1982年國務院機構改革》，http：／ ／www．scopsr．gov．cn／zlzx／zlzxlsyg／201203／t20120323＿35156．html， 2012－03－23．，剛剛建立不久的全國托幼領導小組及其辦事機構被撤銷，這對托幼領導機制的建立健全和事業(yè)發(fā)展產(chǎn)生了較大的負面影響。這樣的政策突變及其所導致的后果是歷史的教訓，需要在今后政策設計和選擇過程中加以牢記。

從改革開放初期中央極為重視托幼工作并發(fā)出相關政策文件，到1982年全國托幼領導小組及其辦事機構被撤銷這一較為突然的轉變，其直接原因固然是國家機構改革，但從中國社會政策的大背景來看，自1978年實行改革開放政策以來，開始了大規(guī)模的以發(fā)展經(jīng)濟為導向的社會經(jīng)濟轉型。在此期間，黨和政府的工作重心轉移到經(jīng)濟建設上來，國家同時也開始從許多公共服務領域的主導地位中退卻。[5]而托幼服務在中華人民共和國成立后是作為社會福利事業(yè)提供的，因此在經(jīng)濟市場化改革的大背景和主旋律中，托幼服務逐漸從國家主管走向市場化也無法避免。從這個角度也就不難理解托幼相關政策在一定的政治、經(jīng)濟背景下所形成的大起大落式的變化。

當然，經(jīng)濟市場化改革給托幼服務政策帶來的變化，既有局部突變的情況，又有基本面上漸進式的演變。20 世紀80年代初期，由于計劃生育政策的局部調整，導致出生人口小幅增長，同時，改革開放帶來的經(jīng)濟活力對勞動力正規(guī)就業(yè)提出更大規(guī)模的需求，因此各級政府、企事業(yè)單位和街道也還在繼續(xù)興辦托幼機構。[9]80年代后期，隨著群眾對托幼需求的日益增長，黨中央認識到明確托幼事業(yè)管理職責的緊迫性，因此，1987年國務院辦公廳在國家教委等《關于明確幼兒教育事業(yè)領導管理職責分工的請示》中，明確由教育部門主管幼兒教育，并從提高人口素質的視角出發(fā)要求加以重視：“托兒工作對提高我國人口素質有重要意義，對此也要予以重視和加強?！盵10]

這一時期，托幼園所數(shù)量有所增長，特別是在婦聯(lián)等群團組織的大力鼓勵和支持下，家庭托兒所等社會力量開辦的3 歲以下托兒機構發(fā)展較快，如北京市婦聯(lián)在全市組織興辦的家庭托兒所（戶）在1985年達到16000 余處。[11]但到了80年代末期，隨著全國范圍內單位福利制度的瓦解，加上計劃生育政策帶來的孩子數(shù)量減少，加速了我國托育機構的逐漸消亡。[12]

這一時期3 歲以下托幼政策和事業(yè)發(fā)展的主要成就，是在中央級的政策設計、規(guī)劃、托幼工作領導體制的創(chuàng)立方面進行了有益的嘗試，有許多開創(chuàng)性舉措，例如建立托幼工作領導小組辦公室，從中央到地方建立從上到下的托幼管理體制，同時也對以婦聯(lián)為中心開展兒童養(yǎng)育、教育工作進行了初步嘗試。盡管政策探索創(chuàng)新過程較為急促而短暫，但給后來的托幼領導工作的開展提供了不少實際經(jīng)驗和教訓，并提示今后托幼政策需要有相對長期、穩(wěn)定、可操作性強的規(guī)劃和設計，要增強政策理性，這樣才能避免事業(yè)發(fā)展大起大落。

2.20 世紀90年代初至2010年前

從經(jīng)濟社會背景來看，自實行以市場為導向的經(jīng)濟改革以來，我國社會治理體系受到政府較少承擔社會治理職能的新自由主義意識形態(tài)的影響，原有的社會福利政策走向全面改造，主要特點是政府從社會福利和公共服務中退出并讓位給市場。學者岳經(jīng)綸等的觀點認為，與20 世紀80年代的局部調整不同，90年代進入了社會政策體系的全面劇變期，同時也是國家的全面退縮期。黨的十四大（1992年）提出建立社會主義市場經(jīng)濟體制的目標，為了適應市場經(jīng)濟，國家對計劃經(jīng)濟時代建立起來的社會政策體系進行全面改造，主要表現(xiàn)是國家從教育、醫(yī)療、住房等社會福利和服務領域全面退出，出現(xiàn)明顯的市場化趨勢，國家主導逐漸轉變?yōu)槭袌鲋鲗?，原有的社會福利保障體系逐步遭到破壞。[12]

這一階段，托幼政策也開始隨著經(jīng)濟社會政策變革而變化，特別是隨著90年代國有企業(yè)改革的推進，托幼事業(yè)發(fā)展再次遇挫。這一時期的主要階段性特征是托幼事業(yè)發(fā)展公退民進，托幼的市場化改革傾向明顯，托幼政策導向和選擇逐漸向市場化、社會化、民營化傾斜。同時這一時期也是托幼政策和事業(yè)發(fā)展再次萎縮的時期，主要特點是在以社會力量為主體的辦園方針引導下，大量機關、企事業(yè)單位和街道辦托兒所和幼兒園被停辦或者向市場拋售，特別是企業(yè)辦園被當作包袱被企業(yè)甩掉，由此帶來入園難、入園貴和托兒所大幅萎縮問題。

這一時期所出臺的政策都體現(xiàn)出了重教育、重市場、重社會，而輕托育、輕公益、輕政府的價值理念。從國務院《九十年代中國兒童發(fā)展規(guī)劃綱要》（1992年）頒布的提出社會力量辦園[13]，到國家教委等七部委制定的《關于企業(yè)辦幼兒園的若干意見》（1995年）提出“推進幼兒教育逐步走向社會化”[14]，乃至國家教委印發(fā)的《全國幼兒教育事業(yè)“九五”發(fā)展目標實施意見》（1997年）提出幼兒教育社會化，都一再明確了社會化、市場化的發(fā)展方向。[15]21 世紀后發(fā)布的《中國兒童發(fā)展綱要（2001—2010年）》則突出了學前教育的教育功能，規(guī)定發(fā)展目標為“適齡兒童基本能接受學前教育。發(fā)展0—3 歲兒童早期教育。建立并完善0—3 歲兒童教育管理體制”。[16]而國辦發(fā)《關于幼兒教育改革與發(fā)展的指導意見》（2003年），同時強調了社會力量辦托幼機構及其教育性質，提出“繼續(xù)堅持動員全社會力量，發(fā)展幼兒教育”。[17]

在中央精神指引和當時教育等民生領域市場化的大趨勢下，最先受到?jīng)_擊的是企業(yè)辦園，因為剝離國有企業(yè)的社會福利職能是20 世紀90年代國企改革的重要內容，很多地方國資委出臺的關于國有企業(yè)主輔分離的政策要求剝離企業(yè)所辦的幼兒園，企業(yè)辦園于是紛紛被“關、停、轉、賣”，造成國有資產(chǎn)大量流失。以街道和機關、事業(yè)單位為主舉辦的托兒所作為社會化職能也逐步被剝離或取消，農村托兒所也大量關閉。在此期間民辦幼兒園和早教機構快速興起，但因資質有限或者價格太高而令多數(shù)家庭望而卻步。根據(jù)教育部2005年第二期《教育統(tǒng)計報告》，與2000年相比，5年間集體性托幼機構銳減70%。[18]“中國健康與營養(yǎng)調查”表明，1991年3 歲以下幼兒中約12%入托公立機構，但其后下降，到2004—2010年此比例降至0。[19]

進入21 世紀后，特別是以2003年黨的十六大的召開為標志，社會政策缺失的后果才開始逐漸顯性化并得到糾正，市場化格局開始有所扭轉。2003年以來，政府不斷推出各項社會政策，重建國家和政府在公共服務中的責任，加大在民生領域的投入，我國社會政策進入擴展期。[5]但很顯然，與其他社會政策相比，托幼政策的出臺依然相對滯后，直到2010年，學前教育公共服務的理念才出現(xiàn)在教育政策工具中，被重要政策文件確認并普及推廣到整個社會。

這一時期托幼政策變化的另一個特點是國務院牽頭的婦女兒童工作機制逐步建立健全，并且婦女兒童工作逐漸與國際接軌。國務院婦女兒童工作協(xié)調委員會在1990年成立，全國和地方層面的兒童工作領導機制逐步健全和完善。在全國工作領導機制建立的基礎上，在國際相關公約影響下，1990年我國出臺第一輪《中國兒童發(fā)展綱要》，并為其后繼續(xù)出臺相關綱要奠定了基礎，這也有利于3 歲以下托幼事業(yè)發(fā)展理念逐漸與國際接軌，有利于在綱要中規(guī)定3 歲以下托幼相關目標指標，使得3 歲以下托幼政策措施的貫徹落實得到一定保障。

歸納而言，這一時期3 歲以下托幼政策和事業(yè)發(fā)展的主要成就，是在國務院的層級對兒童工作增強了領導，建立了婦女兒童工作委員會，并發(fā)布中國兒童發(fā)展綱要，在兒童工作領導機制和規(guī)劃綱要設計創(chuàng)新方面進行了有益嘗試，其中對3 歲以下托幼工作也有相應規(guī)定，為其后3 歲以下托幼工作的開展和創(chuàng)新打下良好基礎。同時，這一時期托幼市場化改革所走過的彎路，也提示在托幼公共服務領域市場化的失靈，今后需要加強3 歲以下托幼公共服務供給，并牢牢把握托幼服務的公益性，這樣才能有效滿足人民群眾的托幼需求，保障婦女兒童發(fā)展權益，促進經(jīng)濟社會健康有序發(fā)展。

3.2010年至今

隨著新時期黨和政府為了解決經(jīng)濟改革過程中積累的各種社會問題，從而重新強化國家在公共福利和服務中的角色并急速擴展社會政策體系，相比其他社會政策而言滯后了的托幼公共政策也以2010年為節(jié)點，密集出臺、集中拓展，呈現(xiàn)出政策數(shù)量多、發(fā)布頻率高、發(fā)文層級高的現(xiàn)象。這一時期是托幼事業(yè)重啟大發(fā)展的時期，是政策和行動計劃非常密集的時期，同時也是創(chuàng)新、實踐非?；钴S并且以有計劃的實踐行動不斷推進的時期，明顯可以看出政策理性程度提高、政策目標明確、政策適用性提高、政策配套措施和執(zhí)行力度提高、政策效果提高等政策選擇和實施的特點。

2010年是托幼發(fā)展史上的又一個重要轉折點，自此開始，國家在托幼理念上有很大轉變，公益普惠性和政府責任得到彰顯，新時期托幼公共服務體系框架開始重構。黨中央和國務院通過出臺一系列政策規(guī)劃和三年行動計劃，突出了托幼服務的社會公益性和普惠性，對3 歲以下托幼體系建設，也提出一定構想和要求。2010年，中共中央、國務院頒布《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》[20]，國務院頒布《關于當前發(fā)展學前教育的若干意見》（2010〔中發(fā)45 號〕）。[21]這兩個政策文件的出臺，將托幼市場化傾向扭轉過來，極大地助推了3 歲以上托幼公共事業(yè)的快速發(fā)展?！秶抑虚L期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》將學前教育單列章節(jié)，并提出要明確政府職責，要重視0—3 歲嬰幼兒教育，以及到2020年普及學前一年教育等要求和目標?！蛾P于當前發(fā)展學前教育的若干意見》明確提出“學前教育公共服務”的概念，說明國家確認了學前教育的公共服務性質，將學前教育納入公共服務框架，并重視強調國家和政府的責任，這是既繼承和發(fā)揚我國優(yōu)良傳統(tǒng)，又與國際理念接軌的一個例證。國務院新一輪《中國兒童發(fā)展綱要（2011—2020年）》對3 歲以下托幼的表述包括：“促進0—3 歲兒童早期綜合發(fā)展?；酒占皩W前教育……積極開展0—3 歲兒童科學育兒指導。積極發(fā)展公益性普惠性的兒童綜合發(fā)展指導機構，以幼兒園和社區(qū)為依托，為0—3 歲兒童及其家庭提供早期保育和教育指導。加快培養(yǎng)0—3 歲兒童早期教育專業(yè)化人才?！盵22]從中可以看出，國家對面向0—3 歲幼兒的公共服務體系構建也有了一定設想和要求。但是國家在這一時期的政策重點主要還是在3 歲以上托幼議題上，因此直到2017年，在中央層面政策文件中才再次出現(xiàn)3 歲以下托幼議題。2017年黨的十九大報告正式將“幼有所育”增列為民生福祉的主要內容。[23]2018年的《政府工作報告》指出：“要多渠道增加學前教育資源供給，運用互聯(lián)網(wǎng)等信息化手段對兒童托育中育兒過程加強監(jiān)管。”[24]《國務院辦公廳關于保持基礎設施領域補短板力度的指導意見》（國辦發(fā)〔2018〕101 號）在社會民生領域重點任務中，提及托育服務設施建設，指出要“支持教育、醫(yī)療衛(wèi)生、文化、體育、養(yǎng)老、嬰幼兒托育等設施建設，進一步推進基本公共服務均等化”。[25]

盡管從全國層面尚沒有出臺指導3 歲以下托幼事業(yè)的綜合發(fā)展的相關意見，但一些地方已經(jīng)先行先試，出臺地方性指導意見、暫行辦法和行業(yè)標準，為國家今后出臺相關政策提供了探索經(jīng)驗。例如，2018年上海出臺三份重要政策文件，分別是市政府印發(fā)的《關于促進和加強本市3 歲以下幼兒托育服務工作的指導意見》《上海市3 歲以下幼兒托育機構管理暫行辦法》，以及由教育、衛(wèi)生計生等16部門聯(lián)合出臺的《上海市3 歲以下幼兒托育機構設置標準（試行）》，同時發(fā)放《依法開展托育服務告知書》開展行政指導，為國家和地方層面構建3 歲以下托幼管理體系提供了新思路。[26]

綜上，改革開放40年來，我國3 歲以下托幼政策變遷與事業(yè)發(fā)展波瀾起伏，有前進也有停滯不前和倒退的時期，實踐創(chuàng)新不斷深入，托幼政策設計和事業(yè)發(fā)展與中國特色社會主義建設及社會治理協(xié)同發(fā)展、相互促進的經(jīng)驗教訓不斷得到探索積累，40年來3 歲以下托幼政策與事業(yè)發(fā)展的內涵、特點和面臨的挑戰(zhàn)及問題都極具中國特色。有的學者認為，隨著我國社會、政治、經(jīng)濟狀況的變化，國家在社會福利和服務中的角色經(jīng)歷了從改革開放前的“國家壟斷”，到改革開放后的“國家退卻”，再到“國家再臨”的演變過程。[5]通過觀察托幼政策變遷的過程，也可以發(fā)現(xiàn)這40年間托幼政策變化中呈現(xiàn)出國家責任由退卻到回歸的特點。

二、 未來3 歲以下托幼政策拓展與事業(yè)發(fā)展趨勢前瞻

黨的十九大報告把“幼有所育”作為保障和改善民生的重要內容，展望未來，中國托幼事業(yè)發(fā)展趨勢一定是向著更加快速、更高質量、更能滿足人民群眾多元需求的方向不斷前進。在“全面二孩”政策以及人民群眾對3 歲以下托幼有較強需求等背景下，黨中央和政府對3 歲以下托幼政策與事業(yè)的更加重視也指日可待，在研究的基礎上，衛(wèi)計委、發(fā)改委等部門也在積極磋商相關政策，可以相信3 歲以下托幼事業(yè)在不久的將來會迎來一個較好的轉折期。

隨著在國家層面上對學前教育公共服務性質的重新認識和確立，以及出臺了一系列配套政策措施，這就為3 歲以下托幼公共服務事業(yè)的重新發(fā)展奠定了良好基礎，為其迎來較快發(fā)展提供了歷史新機遇。同時，實施“全面二孩”政策也給托幼公共服務事業(yè)帶來新機遇。2016年實施“全面放開二孩”政策及相關配套措施，必定帶來一定規(guī)模出生人口的增長。而對人口再生產(chǎn)做出重要貢獻的我國育齡婦女，面臨工作與育兒雙重負擔，因此家庭對3 歲以下托幼公共服務的需求將繼續(xù)增長，這就為托幼公共服務帶來新的發(fā)展要求和機遇。

但同時，3 歲以下托幼公共服務基礎薄弱，存在非常多的困難和問題，事業(yè)發(fā)展面臨嚴峻考驗。目前3 歲以下嬰幼兒照料和早期教育主要依靠家庭完成，根據(jù)幾項大型調查顯示，家庭實際上對3 歲以下公共托幼的需求比較旺盛。但現(xiàn)實中托幼機構發(fā)展規(guī)模非常有限，托幼服務供給嚴重不足，無法滿足家庭旺盛的托幼需求，供需矛盾突出。從供給來看，據(jù)10 個城市調查數(shù)據(jù)，目前0—3 歲嬰幼兒在我國入托率僅為4%，遠低于一些發(fā)達國家30%—50%的比例。從需求來看，據(jù)2017年國務院婦兒工委的調查，48.2%的被訪者有3 歲以下托育服務需求，53.4%有全日托需求，希望嬰幼兒2 歲半以內入托的比例達70.4%。①參見國務院婦女兒童工作委員會“0—3 歲兒童托育公共服務和政策支持研究”課題組：《3 歲以下兒童托育公共服務研究報告》，2018年。2016年上海市總工會的調查表明，74.2%的職工希望孩子入托，約八成職工贊成企、事業(yè)單位興辦托兒所。[27]

再來看目前3 歲以下各類托幼機構基礎薄弱的狀況。一是，在市場化改革過程中原有的企事業(yè)單位、街道辦事處等開辦的托兒所和農村托兒所已銷聲匿跡；二是，長期以來部分公辦幼兒園雖設有托小班，招收兩歲或兩歲半的幼兒，但鑒于學前教育資源總量不足，為了完成《學前教育三年行動計劃》設置的入園率指標要求，2010年以后各地公辦幼兒園基本不再招收3 歲以下孩子；三是，隨著托幼服務需求的擴大，以早教中心、民營托育機構等為主的社會托幼服務機構發(fā)展較快，但也遠不能滿足更多需求，特別是不少提供托育服務的營利性機構收費昂貴，超出普通群眾的承受能力，并且社會辦的機構缺少依據(jù)、缺乏標準，還面臨場地、師資和服務質量等問題；四是，雖然很多職工贊成企事業(yè)單位自辦托兒所，少數(shù)企事業(yè)單位也有自辦托兒所的意愿，但條件有限，已經(jīng)開辦的少量企事業(yè)單位托兒所同樣面臨資質、場地、師資、服務時間等方面的困難和問題。

從全國層面的3 歲以下托幼公共服務政策和管理狀況來看，具體存在以下主要問題：第一，盡管3 歲以下托幼事業(yè)發(fā)展極為重要，亟待適度發(fā)展并且綜合性、復雜性強，但目前為止尚沒有成為政策重點關注的議題，國家也還沒有一個明確的主管部門來統(tǒng)一領導全國3 歲以下托幼事業(yè)發(fā)展，并且還缺乏全國性的相關指導意見和政策措施來指導和規(guī)范事業(yè)發(fā)展。第二，3 歲以下托幼公共服務具有公益普惠性質，政府應該發(fā)揮主導作用和主體責任。2010年來黨和政府也承擔起對學前教育公共服務發(fā)展的主體責任，但目前政府相關部門對3 歲以下托幼服務是公共服務這一理念以及政府責任問題的認識還相對有限，還未能承擔起對3 歲以下托幼公共服務的主體責任和主導作用。第三，目前為止我國一直延續(xù)將3 歲以下和3 歲以上托幼斷然割裂的保教分離二元制觀念和做法，這不利于未來托幼事業(yè)的整體發(fā)展。反觀國際上很多國家都經(jīng)歷了嬰幼兒照看與教育由保教分離到保教結合的托幼一體化歷程。為改變資源浪費、不利于管理等問題，英國、美國、澳大利亞、日本、法國、瑞典、挪威、芬蘭、加拿大、新西蘭等國，相繼在國家層面改革學齡前兒童保育和教育管理體系，從雙軌制逐漸變?yōu)閱诬壷乒芾?，托幼一體化國際格局因而大致形成。

三、政策建議

基于以上歷史回顧和前瞻分析，以及對我國生育政策、托幼議題及婦女發(fā)展狀況的綜合考慮，提出以下建議：

一是，在黨領導下的托幼服務事業(yè)發(fā)展歷程中，特別是在改革開放前，國家的政策始終把解放婦女生產(chǎn)力、解除婦女的后顧之憂和教育幼兒作為托幼事業(yè)的兩個并行不悖的重要目標，這種政策目標定位有利于幼兒和婦女共同的發(fā)展，具有理性和綜合性強的政策特點。新時期在加強政策和實踐創(chuàng)新的同時，也應該汲取優(yōu)良傳統(tǒng)中適應新時代的成分，因此建議在今后制定出臺3 歲以下托幼服務相關指導意見時，在其中明確3 歲以下托幼目標，在目標中既要考慮幼兒發(fā)展，又要考慮幫助父母平衡工作家庭，解除婦女后顧之憂。

二是，政府繼續(xù)承擔發(fā)展托幼公共服務的主導作用和主體責任，牢牢把握3 歲以下托幼服務的公益普惠性，避免繼續(xù)讓位給市場。從中國托幼事業(yè)發(fā)展的歷程中可以看出，政府發(fā)揮好主體責任的時期，托幼事業(yè)的發(fā)展就比較順利，反之則受到挫折或者徘徊不前。從2010年以來黨和政府的相關政策文件和實際行動中可以明顯看出，政府承擔起了對3 歲以上托幼事業(yè)發(fā)展的主體責任，各級政府的責任意識明顯增強，發(fā)展托幼事業(yè)成為政府行動。但長期以來3 歲以下托幼公共服務水平有限，今后各級政府還需進一步發(fā)揮主體作用。

三是，國家應盡早確定3 歲以下托幼事業(yè)的管理部門，明確牽頭部門并理順跨部門統(tǒng)籌協(xié)調機制，統(tǒng)一領導全國3 歲以下托幼事業(yè)的發(fā)展。加快對3 歲以下托幼公共服務的頂層設計，盡快制定出臺關于全國3 歲以下托幼服務發(fā)展的相關意見，盡早做好頂層設計，及早進入實質性的政策準備議程，完善相關政策法規(guī)，健全管理體制。并在注重需求、科學預測、統(tǒng)籌規(guī)劃的基礎上，適度擴大3 歲以下托幼公共服務規(guī)模，保障普惠性托幼機構的比重，逐步構建3 歲以下托幼公共服務體系，同時借鑒國際經(jīng)驗，推進0—6 歲托幼一體化進程。