論職業(yè)教育校企合作中省級統(tǒng)籌及其角色

□孫 健 臧志軍

一、職業(yè)教育校企合作中的省級統(tǒng)籌

職業(yè)教育是我國現(xiàn)代教育體系的重要組成部分，也是與經(jīng)濟社會發(fā)展聯(lián)系最直接、最緊密的教育形式。職業(yè)教育作為培養(yǎng)技術技能型人才的一種教育活動，離不開產(chǎn)業(yè)的支持和參與，職業(yè)教育與行業(yè)企業(yè)之間具有天然密切的聯(lián)系?！坝捎谄髽I(yè)和院校在資金、技術、人力資本等資源方面具有很強的互補性或依賴性，雙方合作能夠?qū)崿F(xiàn)異質(zhì)性資源的交換和合作，以實現(xiàn)雙方各自發(fā)展的需要。[1]”隨著我國新型工業(yè)化進程的加快，迫切需要職業(yè)教育提供高質(zhì)量技術技能型人才，“實現(xiàn)工業(yè)化離不開足夠數(shù)量的技術應用型人才和技能型人才，離不開高素質(zhì)勞動者。而職業(yè)教育正是開發(fā)人力資源，提高生產(chǎn)、經(jīng)營、管理、服務第一線勞動者素質(zhì)的最有效的途徑。[2]”國內(nèi)外對職業(yè)教育校企合作培養(yǎng)模式的長期探索證明，校企合作不僅需要學校和企業(yè)作為主體廣泛參與，更需要政府的有力支持。職業(yè)教育校企合作是一項復雜的社會工程，牽涉面大，利益主體多，僅依靠學校和企業(yè)是無法把職業(yè)教育校企合作推向更高的水平，政府主導發(fā)展職業(yè)教育校企合作是未來發(fā)展的必由之路。

同時，職業(yè)教育與區(qū)域經(jīng)濟社會唇齒相依，職業(yè)教育校企合作的發(fā)展不能脫離區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展的實際，必須與區(qū)域政治、科技、經(jīng)濟、人口等諸多要素相協(xié)調(diào)，與區(qū)域經(jīng)濟社會的整體發(fā)展實現(xiàn)良性互動，與區(qū)域經(jīng)濟社會系統(tǒng)內(nèi)諸要素實現(xiàn)共生發(fā)展?！笆　笔窍鄬Κ毩⒌慕?jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃單位，是我國僅次于中央政府層次的行政區(qū)劃，省級政府是我國最高級別的地方行政區(qū)域單元，擁有巨大的宏觀調(diào)控權，而絕大多數(shù)職業(yè)教育校企合作活動都在省域范圍內(nèi)進行，離不開省級政府的引導和支持。因此，省級政府統(tǒng)籌區(qū)域內(nèi)職業(yè)教育校企合作自是應有之義。2010年7月，《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》明確提出“省級政府統(tǒng)籌是教育管理體制改革的重點，也是國家教育體制改革試點的一項重要任務，必須加大省級政府對區(qū)域內(nèi)各級各類教育的統(tǒng)籌。”2013年11月，黨的十八屆三中全會對教育領域全面深化改革提出了新的規(guī)劃和要求，提出要“擴大省級政府教育統(tǒng)籌權”。2014年7月，國家教育體制改革領導小組辦公室頒布《關于進一步擴大省級政府教育統(tǒng)籌權的意見》，進一步將省級教育統(tǒng)籌權職責和內(nèi)容具體化。上述國家層面的文件確定了省級政府統(tǒng)籌管理教育的職責與權力，是對以省級行政區(qū)域為主的教育進行統(tǒng)籌規(guī)劃的專門規(guī)定，要求省級政府加強省一級對教育事業(yè)的決策權和統(tǒng)籌權，因地制宜地制定區(qū)域內(nèi)教育事業(yè)的發(fā)展規(guī)劃、法規(guī)制度，并組織實施、督導，有效地履行教育的管理職能。

省級統(tǒng)籌是我國教育綜合改革的重要內(nèi)容。省級政府是相對獨立的區(qū)域發(fā)展管理者和調(diào)控者，是當前我國教育領域分層調(diào)控、分級管理的中堅環(huán)節(jié)，擁有相對獨立的教育財政、人事和管理權。“統(tǒng)是指統(tǒng)一，可以引申為全面的、綜合的；籌是指籌劃、考慮、安排，可以引申為計劃、協(xié)調(diào)和處理。統(tǒng)籌就是統(tǒng)一籌劃、全面安排、通盤考慮、綜合協(xié)調(diào)。[3]”省級統(tǒng)籌是從統(tǒng)籌主體層面而言的，明確了教育統(tǒng)籌是在省級政府這一主體的主導下進行的。教育活動的開展離不開人財物等要素資源，教育統(tǒng)籌就是對教育活動進行統(tǒng)一籌劃的一種治理思路和方法，同理，可以將職業(yè)教育校企合作省級統(tǒng)籌界定為省級政府對省域范圍內(nèi)的職業(yè)教育校企合作改革與發(fā)展進行統(tǒng)一籌劃的一種治理思路和方法。

在職業(yè)教育領域，省級政府作為省域職業(yè)教育的主要舉辦者，是省域職業(yè)教育校企合作統(tǒng)籌發(fā)展不可缺少的推動力量。我國教育體制改革提出“分級管理、地方為主、政府統(tǒng)籌、社會參與”的思路，指明了今后一個時期職業(yè)教育校企合作改革創(chuàng)新發(fā)展的方向，這使省級政府擁有了更多推動職業(yè)教育校企合作的統(tǒng)籌權與決策權。省級政府通過履行其責任，協(xié)調(diào)合作各方的利益分歧，保證校企合作活動有效開展，從而促進職業(yè)教育校企合作的有序進行。逐步加強省級政府職業(yè)教育校企合作統(tǒng)籌權，既是職業(yè)教育管理體制變革的重點，又是經(jīng)濟社會發(fā)展和職業(yè)教育發(fā)展到新階段的客觀要求。加強省級政府統(tǒng)籌，有利于根據(jù)省情，促進職業(yè)教育校企合作發(fā)展和重點領域的改革突破，推進省級政府職業(yè)教育校企合作統(tǒng)籌不斷完善優(yōu)化以及統(tǒng)籌發(fā)展實踐的拓展與深入，提升省域職業(yè)教育校企合作改革與發(fā)展的地方適應性。從省域發(fā)展差異來看，我國不同省份之間經(jīng)濟、科技以及職業(yè)教育發(fā)展水平不平衡，不同省域的職業(yè)教育資源、結構、條件、經(jīng)費差別很大。職業(yè)教育發(fā)展水平與教育資源的省際差異，必然要求省級政府從本省實際出發(fā)，從本省比較優(yōu)勢著眼，提出適合本省特點的職業(yè)教育校企合作目標、模式和具體策略，提升省域職業(yè)教育校企合作整體水平，構建具有本省特色的職業(yè)教育體系。

省級政府承擔著統(tǒng)籌省域經(jīng)濟與職業(yè)教育協(xié)調(diào)發(fā)展的重要責任，落實省級政府統(tǒng)籌責任是深化職業(yè)教育校企合作的保證，必須要發(fā)揮好省級政府的統(tǒng)籌作用，履行好省級政府的統(tǒng)籌職責，加強頂層設計，營造制度環(huán)境，健全各項法規(guī)，加強監(jiān)督指導，進一步發(fā)揮省級政府統(tǒng)籌管理和引導，通過政策支持、財政扶持、協(xié)調(diào)監(jiān)督等手段，為職業(yè)教育校企合作發(fā)展創(chuàng)造條件和搭建平臺，促使職業(yè)教育更好地為省域經(jīng)濟建設和社會發(fā)展服務。省級政府對職業(yè)教育校企合作的統(tǒng)籌范圍是省級行政區(qū)劃內(nèi)所有的職業(yè)教育校企合作資源。其實質(zhì)是省級地方政府根據(jù)國家法律法規(guī)并結合本地實際，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)省域內(nèi)職業(yè)教育校企合作發(fā)展諸要素，把省域內(nèi)職業(yè)教育校企合作的改革發(fā)展納入省域經(jīng)濟社會發(fā)展的總體規(guī)劃中，整合優(yōu)化省域內(nèi)職業(yè)教育校企合作資源。探索體現(xiàn)省域特色的頂層制度設計和制定各種發(fā)展與改革方案，組織實施，并強化監(jiān)督責任。省級政府統(tǒng)籌省域職業(yè)教育校企合作應進行理念的創(chuàng)新，強調(diào)平等協(xié)作、上下互動的合作關系，要由從直接管理轉為間接管理，以宏觀調(diào)控、規(guī)劃指導、秩序維護為主，綜合運用法律、政策、經(jīng)濟、行政等手段，以有效發(fā)揮政府管理教育的職能。

省級統(tǒng)籌是長期的教育體制改革探索中權衡集權與分權的利弊而作出的理性選擇，經(jīng)歷了一個不斷調(diào)適的變遷過程，實施范圍不斷擴大，逐步走向規(guī)范化、科學化。省級統(tǒng)籌職業(yè)教育校企合作，強調(diào)省級政府的重要地位，強調(diào)在中央的領導下，在省級政府的統(tǒng)籌管理下，理順省級政府與中央政府、市縣政府關系，省級政府與職業(yè)院校、企業(yè)和社會的關系，明確省級政府和相關部門的職責，實現(xiàn)多元化治理，不斷為職業(yè)教育校企合作的改革與發(fā)展注入新活力，推動職業(yè)教育校企合作治理體系與治理能力現(xiàn)代化的實現(xiàn)。

二、職業(yè)教育校企合作中省級統(tǒng)籌的角色

省級政府相對于地市級政府擁有更強的調(diào)控統(tǒng)籌力，對于省域職業(yè)教育校企合作的未來發(fā)展視野更加長遠，能夠為職業(yè)教育校企合作提供強有力的公共服務和良好的發(fā)展環(huán)境。由省級政府出面推動校企開展多元化合作，是符合我國的國情和我國現(xiàn)階段校企合作發(fā)展的實際，也是我國校企合作未來的發(fā)展方向和大勢所趨。在統(tǒng)籌職業(yè)教育校企合作過程中，省級政府應由劃槳的角色轉變?yōu)檎贫娴慕巧?。省級政府要發(fā)揮總體規(guī)劃、政策措施、資源保障、監(jiān)督協(xié)調(diào)等宏觀調(diào)控職能，根據(jù)省域產(chǎn)業(yè)發(fā)展對技術技能型人才的實際需求，推動職業(yè)教育校企合作的可持續(xù)發(fā)展。值得注意的是政府只能進行適度干預，“把該放的權力放掉，把該管的事務管好。既要建立權力清單，明確各級各類政府的權力分配；又要注意每一項權力的有限性；更要隨時監(jiān)管權力的有效性，并防止權力的濫用。[4]”也就是既要發(fā)揮政府主導作用，又要尊重企業(yè)和職業(yè)院校的自主權。在服務型政府的職能框架下，省級政府立足新公共管理視角對校企合作過程進行組織協(xié)調(diào)、保障支持、監(jiān)督考核和評價激勵等，降低交易成本、解決信息不對稱，明確各方利益關系、創(chuàng)設良好的外部環(huán)境，充分發(fā)揮各主體的積極性，實現(xiàn)優(yōu)勢互補，調(diào)動企業(yè)和院校的良性互動，激發(fā)合作潛能，建立有效的政校企深度合作模式。具體來講，省級政府在統(tǒng)籌過程中應該承擔起以下角色。

（一）立法者

法律具有強制性和普遍約束力，通過法律法規(guī)的強制性，規(guī)定人們的權利和義務。我國法律由全國人民代表大會或地方各級人民代表大會制定，由人大常務委員會監(jiān)督實施。法律是一種行動指南或準則，是政府管理社會公共事務的強制方式。縱觀世界各國，職業(yè)教育校企合作的快速發(fā)展都離不開政府的立法保障。政府通過頒布一系列法規(guī)、政策、條例、決議和意見等規(guī)章制度，將職業(yè)教育校企合作納入法定框架，使校企合作有法可依、有章可循，給職業(yè)教育校企合作提供穩(wěn)定、有效的法律支持，并確保相關法律的執(zhí)行和實施。例如，德國各州政府依據(jù)本區(qū)域的具體情況，在聯(lián)邦基本法和單行法下專門制定了很多相關的法律法規(guī)及配套條例或辦法，從州層面明確行業(yè)企業(yè)和學校在校企合作中的行為。德國各州教育計劃委員會對相關法規(guī)的執(zhí)行情況及效果進行嚴格的監(jiān)督審查并實施有效調(diào)節(jié)，保障企業(yè)與職業(yè)院校的合作教育與培訓，通過明確各合作方的權利和義務，使校企合作能夠有法可依、有序進行。教育立法是調(diào)控和管理職業(yè)教育校企合作的一種重要手段。加強校企合作工作，需要從頂層設計的視角，聚焦法律法規(guī)建設，真正做到有法可依。省級人民政府作為職業(yè)教育校企合作立法的主體之一，通過對職業(yè)教育校企合作的合法強制，來控制職業(yè)教育校企合作的運行方向。省級政府通過制定職業(yè)教育校企合作相關的方針、政策、法規(guī)和文件，推動校企合作的改革和建設。同時，省級政府可以依據(jù)現(xiàn)有的職業(yè)教育法規(guī)，結合省域職業(yè)教育校企合作的發(fā)展情況，制定出具有可操作性的、更適應省域經(jīng)濟發(fā)展需要的地方性法律法規(guī)及校企合作實施細則，在省級層面構成比較完整、協(xié)調(diào)的地方性法規(guī)。例如，通過省級人大立法建立《職業(yè)教育校企合作促進條例》《職業(yè)教育校企合作實施辦法》等省級法律規(guī)章，為職業(yè)教育校企合作的健康發(fā)展提供法律保障。

（二）規(guī)劃者

如果沒有系統(tǒng)、全面、針對性強的規(guī)劃來指明職業(yè)教育校企合作的行為和發(fā)展方向，那么職業(yè)教育校企合作就談不上持續(xù)健康發(fā)展。良好的規(guī)劃是職業(yè)教育校企合作發(fā)展的必要條件，對省域產(chǎn)教進行統(tǒng)籌規(guī)劃是省級政府的重要職責之一。發(fā)達國家的職業(yè)教育管理經(jīng)驗告訴我們，職業(yè)教育校企合作的迅速發(fā)展是和政府的科學規(guī)劃密不可分的。因此，應進一步加強省級政府對職業(yè)教育校企合作的統(tǒng)籌規(guī)劃，根據(jù)本地區(qū)職業(yè)教育和產(chǎn)業(yè)發(fā)展實際情況制定適合本地區(qū)的職業(yè)教育校企合作行動計劃和指導細則。

省級政府從全省統(tǒng)籌規(guī)劃的角度，以促進省域經(jīng)濟發(fā)展和人才培養(yǎng)為目標，結合省域經(jīng)濟發(fā)展特點和產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整的需要，在對省域職業(yè)教育校企合作現(xiàn)狀開展全面調(diào)研的基礎上，制定相應規(guī)劃。制定職業(yè)教育校企合作的長遠目標和階段性目標，引導校企合作的發(fā)展方向，幫助校企合作各方明確自身角色與地位，規(guī)劃職業(yè)教育校企合作的戰(zhàn)略發(fā)展步驟，整合資源。同時，“新公共管理”要求政府部門由“管理”向“治理”轉變，政府從管理者走向規(guī)劃者，通過計劃指導、統(tǒng)籌規(guī)劃等方式對整個校企合作實行間接干預。規(guī)劃既要有現(xiàn)實適應性，又要有發(fā)展的前瞻性。省級政府在制定經(jīng)濟社會發(fā)展總體規(guī)劃時，應該將職業(yè)教育發(fā)展規(guī)劃列為其重要組成部分，根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展的需求、產(chǎn)業(yè)結構的調(diào)整，深入研究區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展對技術技能型人才的需求，切實了解行業(yè)企業(yè)需要，科學研判其未來需求的變化趨勢，在此基礎上對職業(yè)教育校企合作進行科學地規(guī)劃，以促進其與經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展。另外，還要把職業(yè)教育校企合作納入地方經(jīng)濟發(fā)展和產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，保障職業(yè)教育校企合作發(fā)展的正確方向，使職業(yè)教育校企合作適應省域社會經(jīng)濟的發(fā)展。

（三）督導者

為了進一步激發(fā)校企合作的活力，省級政府督導者的角色是不可或缺的，督導是對職業(yè)教育校企合作工作達到目標程度進行價值判斷，對校企合作過程的監(jiān)督評價，省級政府有責任對職業(yè)教育校企合作進行督導。省級政府是促進職業(yè)教育校企合作的執(zhí)行主體，同時，對本地區(qū)職業(yè)教育校企合作承擔監(jiān)督職責。省級政府的督導不僅可以促使校企雙方實現(xiàn)合作目標，而且可以推動校企雙方承擔各自的職責，履行相應的義務。只有通過省級政府對校企合作的督導，才能更好地促進各方主體主動投入到職業(yè)教育的合作中去，推進職業(yè)教育校企合作深入發(fā)展。

省級政府有責任建立科學合理的校企合作督導體系，自上而下地加強對校企合作的督導，監(jiān)管職業(yè)教育校企合作的全過程。應當對職業(yè)教育校企合作方針政策的落實情況開展調(diào)查，推動方針、政策的貫徹落實；定期對校企合作項目的運行過程和結果進行監(jiān)督考核，對職業(yè)院校、企業(yè)等校企合作主體責任履行情況進行督導；定期發(fā)布校企合作質(zhì)量監(jiān)控報告，將它作為對院校、企業(yè)及其負責人考核激勵的重要依據(jù)，建立督導結果反饋機制，督導結果公開制度；對于在職業(yè)教育校企合作中成效顯著的主體進行獎勵，對于在校企合作中責任執(zhí)行不力的主體，則應當督促其改進，保證職業(yè)院校和企業(yè)更好地履行各自的職責。另外，政府有必要建立一個考核評估體系，出臺具體的實施辦法和實施細則，對校企合作進行多層次、立體化的評估，堅持過程評估與結果評估、社會效益評估與經(jīng)濟效益評估相結合。保證校企合作考核與評估的客觀、全面和公正，推動校企合作向縱深發(fā)展。

（四）協(xié)調(diào)者

職業(yè)教育校企合作是企業(yè)與職業(yè)院校在各自不同的利益基礎上尋求共同發(fā)展的一種組織形式，二者之間必然存在著不可避免的矛盾。同時，職業(yè)教育校企合作是一個復雜的工程，涉及利益群體多，需要政府做大量的組織協(xié)調(diào)工作。例如，美國威斯康辛州政府成立了職業(yè)教育委員會，作為政府的職能部門，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和監(jiān)督各州的職業(yè)教育發(fā)展情況，包括制定職業(yè)教育的法規(guī)和規(guī)劃，監(jiān)督職業(yè)教育專項資金的落實情況等。因此，省級統(tǒng)籌職業(yè)教育校企合作，不僅是省級教育部門的事，更需要省級其他行政部門的共同支持。有必要從省級層面建立對校企合作進行協(xié)調(diào)的專門機構，省級政府可牽頭設立校企合作委員會，成員由人社廳、教育廳、發(fā)改委、財政廳、稅務局、經(jīng)信委、稅務局、國資委、安監(jiān)局等部門負責人組成。校企合作委員會在省教育廳附設辦公室，作為常設辦公機構，具體負責全省職業(yè)教育校企合作日常工作。委員會負責對校企合作進行統(tǒng)一的領導和協(xié)調(diào)管理，解決合作各方的后顧之憂，為合作的發(fā)展保駕護航。同時，省級政府由于對省域職業(yè)教育和產(chǎn)業(yè)結構情況較為熟悉，掌握較為完整權威的信息，可以建立職業(yè)教育校企合作信息平臺，提供信息中介服務，確保平臺中的信息量充足、覆蓋廣、客觀真實可靠，并及時動態(tài)維護更新，整合分析相關信息后提供給校企合作的參與者。同時，及時發(fā)布人才需求、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、產(chǎn)學合作等相關信息，為有意向開展校企合作的院校與企業(yè)提供智能匹配，從而解決校企合作溝通不順暢、信息不對稱問題，減少和降低校企合作交易費用，維護職業(yè)教育校企合作雙方的權益。

（五）推動者

省級政府有責任引導社會觀念轉變，樹立對職業(yè)教育校企合作的全新認識，營造全社會重視和支持職業(yè)教育校企合作的氛圍。省級政府可以廣泛動員一切社會資源和力量，做好職業(yè)教育校企合作的宣傳工作，充分利用大眾傳媒，積極宣傳職業(yè)教育校企合作的政策，讓社會大眾、職業(yè)院校、企業(yè)都認識到校企合作的意義和價值。及時總結校企合作實踐過程中涌現(xiàn)的典型經(jīng)驗和做法，對在校企合作中的典型案例進行大力宣傳，對職業(yè)教育校企合作工作成績突出的單位和個人給予表彰，發(fā)揮帶頭示范作用，以推動校企合作的示范帶動效應。當前我國企業(yè)參與職業(yè)教育積極性不高的一個重要原因就是缺乏利益驅(qū)動，這就需要省級政府制定能夠滿足企業(yè)利益訴求的激勵政策，給予參與職業(yè)教育的企業(yè)以稅收、金融等方面的優(yōu)惠，調(diào)動企業(yè)參與職業(yè)教育校企合作的積極性。為了激發(fā)企業(yè)的參與積極性，德國州政府采用財政補貼的方式給予企業(yè)直接的經(jīng)濟支持?！霸诎头ダ麃喼荩撝葶y行為中小型企業(yè)和自由職業(yè)企業(yè)提供培訓貸款，每個企業(yè)最多50000 歐元，同時，對每個培訓生一次性給予2500-5000 歐元的補助。黑森州政府規(guī)定，企業(yè)招收一名來自其他破產(chǎn)企業(yè)的培訓生，企業(yè)可以獲得相當于培訓生6 個月工資的補貼，最多不超過10000 歐元。如果學生是中學畢業(yè)之后接受雙元制培訓，那么，企業(yè)在培訓第1年獲得的補貼為培訓工資的50%，第2年為培訓工資的25%，如果企業(yè)是剛創(chuàng)立的話，每年還會再加10%。[5]”借鑒德國經(jīng)驗，我國省級政府可設立職業(yè)教育校企合作基金，基金可以對取得顯著成績的企業(yè)給予獎勵；資助校企聯(lián)合設立實訓基地、實驗室或生產(chǎn)車間等；資助企業(yè)為實習學生統(tǒng)一辦理意外傷害保險；對企業(yè)接納職業(yè)院校學生實習發(fā)生的物耗能耗給予適當資助。另外，省級政府應該培育多元化的職業(yè)教育經(jīng)費籌措主體，不斷拓展職業(yè)教育的經(jīng)費來源渠道，保障職業(yè)教育的財政撥款逐年增長；探索企業(yè)承擔教育費用的辦法，促使各類企業(yè)分擔職業(yè)教育校企合作的成本。