國(guó)家高新區(qū)管理政策創(chuàng)新研究綜述

李興開(kāi)，李宇輝，盧東寧

摘 要：高新區(qū)已經(jīng)成為促進(jìn)當(dāng)?shù)啬酥羾?guó)家經(jīng)濟(jì)技術(shù)發(fā)展的重要平臺(tái)和引擎，不斷探討并完善高新區(qū)管理政策體系，是進(jìn)一步釋放高新區(qū)活力，促進(jìn)高新區(qū)發(fā)展的保證。以國(guó)家高新區(qū)為研究對(duì)象，對(duì)國(guó)家高新區(qū)在管理模式和體制機(jī)制、財(cái)政稅收、金融支持、土地開(kāi)發(fā)利用、人才培養(yǎng)和引進(jìn)等方面進(jìn)行管理政策創(chuàng)新進(jìn)行綜述和梳理，以期對(duì)高新區(qū)進(jìn)行管理體系政策創(chuàng)新提供思路和借鑒。

關(guān)鍵詞：國(guó)家高新區(qū);管理政策;創(chuàng)新;研究綜述

中圖分類(lèi)號(hào)：F127 ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A ? ? ?文章編號(hào)：1673-291X（2019）36-0174-04

在我國(guó)國(guó)家高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展計(jì)劃——火炬計(jì)劃實(shí)施的推動(dòng)下，我國(guó)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)園區(qū)（簡(jiǎn)稱(chēng)“高新區(qū)”）得以蓬勃發(fā)展，至2018年3月，國(guó)家級(jí)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)園區(qū)已達(dá)到168個(gè)。2017年我國(guó)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)增加值占全世界比重接近30%，成功超越美國(guó)，成為世界第一大高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)國(guó)。高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)增加值占制造業(yè)增加值比重持續(xù)保持在16%左右，預(yù)計(jì)2020年會(huì)超過(guò)18%;對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)直接貢獻(xiàn)率達(dá)到5.31%，連續(xù)兩年超過(guò)5%，成為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重要引擎[1]。國(guó)家高新區(qū)的快速發(fā)展，是國(guó)家高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的需要。同時(shí)，高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)及園區(qū)的政策對(duì)于推動(dòng)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展有著重要作用[2]。因此，國(guó)家高新區(qū)的發(fā)展也是相關(guān)管理政策體系不斷創(chuàng)新發(fā)展的結(jié)果。由此可見(jiàn)，高新區(qū)管理政策體系不斷創(chuàng)新發(fā)展對(duì)高新區(qū)未來(lái)發(fā)展的影響作用是非常大的。也正因?yàn)槿绱耍恍┑貐^(qū)政府和管委會(huì)觀念不夠超前、思路不夠開(kāi)闊，管理政策體系創(chuàng)新不足，又限制或影響了當(dāng)?shù)馗咝聟^(qū)的充分發(fā)展。所以，對(duì)國(guó)家高新區(qū)管理政策體系創(chuàng)新進(jìn)行綜述性研究，對(duì)一些國(guó)內(nèi)外典型高新區(qū)管理政策體系創(chuàng)新做法進(jìn)行梳理，從而為一些地區(qū)進(jìn)行高新區(qū)管理體系政策創(chuàng)新提供思路和借鑒。

一、管理模式與體制機(jī)制創(chuàng)新方面

1.管理模式創(chuàng)新方面。從管理模式來(lái)看，M.卡斯特爾和P.霍爾將高新區(qū)的管理模式劃分為五類(lèi)：政府管理型、大學(xué)和科研機(jī)構(gòu)管理型、公司管理型、協(xié)會(huì)管理型以及由政府、大學(xué)、企業(yè)組成的聯(lián)合機(jī)構(gòu)管理型[3]。潘大欽認(rèn)為，世界開(kāi)發(fā)園區(qū)管理模式有四種典型類(lèi)型——政府直接管理型、政府指導(dǎo)型、大學(xué)和科研機(jī)構(gòu)管理型、企業(yè)管理型[4]。曾鐵城和胡品平認(rèn)為，根據(jù)授權(quán)的程度不同，高新區(qū)管理體制可以分為基本沒(méi)有授權(quán)、部分授權(quán)、完全授權(quán)、區(qū)政合一這四種模式[5]。代帆、江渝、趙文彥認(rèn)為，我國(guó)高新區(qū)的管理模式分為政府主導(dǎo)型、企業(yè)運(yùn)作型、政企混合型三種類(lèi)型[6～8]。從管理模式選擇方面來(lái)看，學(xué)界一致認(rèn)為每一種管理模式各有利弊。管理模式的選擇既受高新區(qū)自身的發(fā)展階段因素制約，又受高新區(qū)所處的外部環(huán)境因素的影響，各高新區(qū)在選擇管理模式時(shí)，要根據(jù)自身發(fā)展階段、產(chǎn)業(yè)特征、區(qū)域空間等多方面綜合考慮。如高艷慧和蔣仁國(guó)認(rèn)為，美國(guó)北卡羅納三角研究園由政府、企業(yè)、銀行、大學(xué)等共同組成的基金會(huì)或協(xié)會(huì)經(jīng)營(yíng)管理，印度班加羅爾園區(qū)由非營(yíng)利性的公司在政府資助指導(dǎo)下開(kāi)發(fā)管理，香港科學(xué)園以現(xiàn)代企業(yè)制度搭建組織模式都是適合自身發(fā)展的選擇[9]。但從發(fā)展變化和創(chuàng)新的趨勢(shì)來(lái)看，胡志軍和盛華根認(rèn)為，在高新區(qū)發(fā)展初期，政府主導(dǎo)型管理模式有利于各項(xiàng)政策措施在高新區(qū)內(nèi)實(shí)施，強(qiáng)力推動(dòng)生產(chǎn)要素在區(qū)內(nèi)集聚，對(duì)高新區(qū)發(fā)展的開(kāi)局極其有益。但越過(guò)了要素集聚階段，高新區(qū)的進(jìn)一步發(fā)展會(huì)受到地域、機(jī)制等方面的限制，應(yīng)實(shí)行“園區(qū)管理”模式，充分發(fā)揮市場(chǎng)的作用[10]。陳文豐和張?jiān)秸J(rèn)為，隨著高新區(qū)由建設(shè)階段向成熟階段發(fā)展，高新區(qū)應(yīng)從管理模型向治理模型發(fā)展，也即從政府主導(dǎo)向發(fā)揮社會(huì)和市場(chǎng)力量主導(dǎo)發(fā)展[11]。王樹(shù)海和閆耀民認(rèn)為，高新區(qū)發(fā)展初期，多數(shù)通過(guò)政府政策實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)資源的聚集，但當(dāng)政府的直接干預(yù)在人才、技術(shù)、資金等方面與其他部門(mén)相比都不再具有優(yōu)勢(shì)時(shí)，政府需要逐步退出，發(fā)揮服務(wù)和市場(chǎng)的規(guī)范作用[12]?；诖诉壿?，高艷慧和蔣仁國(guó)認(rèn)為，西安高新區(qū)作為高科技園區(qū)，隨著發(fā)展，其管理模式應(yīng)向市場(chǎng)化的企業(yè)治理模式轉(zhuǎn)變[9]。

2.體制機(jī)制創(chuàng)新方面。對(duì)于高新區(qū)的發(fā)展，多數(shù)學(xué)者都持有一個(gè)共同的觀點(diǎn)，即必須通過(guò)在管理體制創(chuàng)新方面取得突破來(lái)實(shí)現(xiàn)高新區(qū)的發(fā)展，特別是現(xiàn)在高新區(qū)進(jìn)入“三次創(chuàng)業(yè)”后，高新區(qū)快速發(fā)展的突破點(diǎn)更是在于管理體制的改革與提升。例如濟(jì)南高新區(qū)，以“大部制”建設(shè)為核心，建立起高效快速的行政管理體系，推進(jìn)行政權(quán)力下放，著力促進(jìn)高新區(qū)管理重心下移[13]。陳文豐和張?jiān)秸J(rèn)為，高新區(qū)管理體制創(chuàng)新是一個(gè)持續(xù)的過(guò)程，要隨著園區(qū)的發(fā)展不斷調(diào)整，要適應(yīng)社會(huì)的發(fā)展、適應(yīng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展、適應(yīng)時(shí)代的發(fā)展，但總體是要向精簡(jiǎn)高效，小政府、大服務(wù)方向發(fā)展[11]。潘大欽研究認(rèn)為，園區(qū)運(yùn)行機(jī)制應(yīng)以效率為優(yōu)先為主，不要求與政府機(jī)構(gòu)對(duì)應(yīng)，應(yīng)理順管委會(huì)與企業(yè)的關(guān)系，管委會(huì)要為企業(yè)服務(wù)，為企業(yè)提供優(yōu)惠的政策環(huán)境、基礎(chǔ)設(shè)施硬環(huán)境和信息化服務(wù)的軟環(huán)境[4]。李金龍和何滔認(rèn)為，要明確高新區(qū)管委會(huì)的法定地位，建立法制化、規(guī)范化、精簡(jiǎn)高效的行政管理體制[16]。李福認(rèn)為，2010年12月23日，《中關(guān)村國(guó)家自主創(chuàng)新示范區(qū)條例》的頒布，意味著我國(guó)高新區(qū)法制管理步入了新的時(shí)期，并認(rèn)為隨著市場(chǎng)運(yùn)行機(jī)制的逐步完善，應(yīng)該進(jìn)一步弱化政府機(jī)構(gòu)對(duì)高新區(qū)的行政管制，以法律的形式明確市場(chǎng)主體的權(quán)益與責(zé)任、政府公共管理與社會(huì)務(wù)的行為規(guī)范以及高新區(qū)的獨(dú)立運(yùn)行體制[15]。何保東認(rèn)為，通過(guò)完善高新區(qū)條例，對(duì)項(xiàng)目審批、規(guī)劃建設(shè)、土地征用、勞動(dòng)人事、工商登記及知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)等事關(guān)高新區(qū)發(fā)展大局的諸多方面加以明確，依法調(diào)節(jié)高新區(qū)內(nèi)行政、事業(yè)、企業(yè)等各類(lèi)主體的行政和民事行為，保護(hù)各類(lèi)主體的合法權(quán)益[16]?？到逭J(rèn)為，中央立法機(jī)關(guān)應(yīng)制定《中華人民共和國(guó)高新區(qū)管理法》，用法律的手段明確高新區(qū)管委會(huì)的性質(zhì)、職能、權(quán)力和義務(wù)，減少對(duì)管委會(huì)定位上的法律模糊性，理順高新區(qū)管委會(huì)與政府的行政管理體制，突出高新區(qū)管委會(huì)的地位[17]。從高新區(qū)實(shí)踐方面來(lái)看，沈陽(yáng)渾南高新區(qū)與所在地的行區(qū)政合并，即理順管理體制，并進(jìn)行區(qū)劃調(diào)整，即拓展發(fā)展空間。合并后，渾南新區(qū)進(jìn)行了一系列管理體制創(chuàng)新實(shí)踐，形成了一個(gè)具有高度整合性的地區(qū)政府管理機(jī)構(gòu)[18]。我國(guó)上海紫竹高新區(qū)由上海紫竹高新區(qū)（集團(tuán)）有限公司開(kāi)發(fā)管，其注冊(cè)資本20億元，其中民營(yíng)企業(yè)上海紫江集團(tuán)和紫江企業(yè)集團(tuán)分別占股 50.25%和4.75%，市屬投資公司聯(lián)合投資占股20%，閔行區(qū)和吳涇鎮(zhèn)所屬資產(chǎn)投資公司各占10%，上海交大所屬投資公司和基金會(huì)各占 2.5%。股權(quán)結(jié)構(gòu)的創(chuàng)新帶來(lái)園區(qū)開(kāi)發(fā)理念和服務(wù)模式的轉(zhuǎn)變[19]。南寧高新區(qū)按照“小政府、大服務(wù)”的理念，在管理模式上進(jìn)行了一系列改革和創(chuàng)新的實(shí)踐，確立了比較規(guī)范的“自籌資金、自愿組合、自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧、自我發(fā)展、自我約束、以市場(chǎng)為導(dǎo)向、以技術(shù)為依托、技工貿(mào)一體化”的經(jīng)濟(jì)體制與運(yùn)行機(jī)制[20]。賈效兵認(rèn)為，應(yīng)以建設(shè)服務(wù)型政府為目標(biāo)，理順政府與企業(yè)、政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)的關(guān)系[21]。北京中關(guān)村實(shí)行“雙重領(lǐng)導(dǎo)、以區(qū)（縣）為主”的領(lǐng)導(dǎo)體制，管委會(huì)主要對(duì)各分園的發(fā)展規(guī)劃、空間規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)布局、項(xiàng)目準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)的制定，分園管委會(huì)所屬區(qū)（縣）負(fù)責(zé);各區(qū)（縣）政府的分管領(lǐng)導(dǎo)兼任分園管委會(huì)主任;通過(guò)這種制度，保障了園區(qū)與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求的緊密結(jié)合[22]。

二、財(cái)政稅收政策創(chuàng)新方面

財(cái)政和稅收是影響企業(yè)成本和收益的兩大政策工具，為了吸引和促進(jìn)入駐高新區(qū)企業(yè)發(fā)展，國(guó)家和當(dāng)?shù)卣浞掷煤眠@兩個(gè)工具。武漢市財(cái)政局課題組認(rèn)為，應(yīng)借鑒美、日、法、澳等國(guó)在投人、產(chǎn)出財(cái)稅創(chuàng)新政策的經(jīng)驗(yàn)，應(yīng)加大對(duì)知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)的財(cái)政投入和對(duì)研發(fā)投入實(shí)行稅前抵扣和加速折舊的稅收政策[23]。李明銳認(rèn)為，政府要應(yīng)用好財(cái)政政策，加大高新區(qū)天使投資獎(jiǎng)勵(lì)，在孵企業(yè)投資獎(jiǎng)勵(lì)，雛鷹和瞪羚企業(yè)投資獎(jiǎng)勵(lì)，投貸聯(lián)動(dòng)投資風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)貼，企業(yè)科技保險(xiǎn)補(bǔ)貼，出口信用保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼，融資租賃機(jī)構(gòu)補(bǔ)貼，企業(yè)轉(zhuǎn)增股本補(bǔ)貼，員工股權(quán)激勵(lì)補(bǔ)貼，上市獎(jiǎng)勵(lì)，企業(yè)新三板掛牌獎(jiǎng)勵(lì)，資本市場(chǎng)再融資的補(bǔ)貼，優(yōu)秀企業(yè)信用補(bǔ)貼，金融機(jī)構(gòu)創(chuàng)新獎(jiǎng)勵(lì)等[24]。李夢(mèng)茜認(rèn)為，一般情況下，政府采購(gòu)的支出金額應(yīng)為GDP的10%左右的水平，國(guó)外一流高新區(qū)基本達(dá)到15%～20%。因此，諸如西安高新區(qū)一類(lèi)的高新區(qū)，應(yīng)充分發(fā)揮政府巨額采購(gòu)資金對(duì)高新產(chǎn)業(yè)的扶持作用[25]。樂(lè)山市地方稅務(wù)局課題組認(rèn)為，要進(jìn)一步落實(shí)股權(quán)獎(jiǎng)勵(lì)和轉(zhuǎn)增股本個(gè)人所得稅分期繳納、企業(yè)研究開(kāi)發(fā)費(fèi)用稅前加計(jì)扣除、轉(zhuǎn)讓技術(shù)企業(yè)所得稅免征、減征等國(guó)家在高新技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)和高新技術(shù)企業(yè)各類(lèi)稅收優(yōu)惠政策[26]。溫躍華建議，將西部地區(qū)高新區(qū)內(nèi)的高新技術(shù)企業(yè)的企業(yè)所得稅稅率降低為10%，在2016 年新修訂的《高新技術(shù)企業(yè)認(rèn)定管理辦法》基礎(chǔ)上進(jìn)一步放寬認(rèn)定條件，對(duì)高新區(qū)科研人員實(shí)行更加優(yōu)惠的稅收政策，提升高新區(qū)研發(fā)費(fèi)的優(yōu)惠力度[27]。張仕龍等認(rèn)為，應(yīng)優(yōu)化創(chuàng)新人才稅收優(yōu)惠政策[28]。

三、金融支持創(chuàng)新方面

金融是促進(jìn)企業(yè)和高新區(qū)運(yùn)營(yíng)與發(fā)展的血液。文杰認(rèn)為，應(yīng)借鑒美國(guó)和日本的做法，完善支持科技金融發(fā)展的政策法規(guī)體系，完善科技型企業(yè)信用擔(dān)保體系，建立健全科技金融中介服務(wù)體系，全面為中小企業(yè)服務(wù)，解決中小企業(yè)融資難問(wèn)題[29]。何海霞認(rèn)為，政府應(yīng)出臺(tái)引導(dǎo)和支持科技金融創(chuàng)新發(fā)展的政策，搭建一系列促進(jìn)科技創(chuàng)新的金融服務(wù)平臺(tái)，建立多層次資本市場(chǎng)[30]。陳麗華和王璐認(rèn)為，高新區(qū)應(yīng)建立完善的貸款擔(dān)保機(jī)制，為創(chuàng)新型中小企業(yè)有針對(duì)性地進(jìn)行批量擔(dān)?；騻€(gè)案擔(dān)保，制定科學(xué)合理的創(chuàng)新型中小企業(yè)信用評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，依據(jù)信用評(píng)估結(jié)果向企業(yè)發(fā)放貸款，以減少貸款擔(dān)保風(fēng)險(xiǎn)，降低企業(yè)融資成本[31]。陳向龍等認(rèn)為，政府應(yīng)建立科技金融評(píng)價(jià)體系，根據(jù)商業(yè)銀行放款金額、保險(xiǎn)公司擔(dān)保金額，進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)或補(bǔ)貼，提高金融機(jī)構(gòu)為科技創(chuàng)新企業(yè)提供金融服務(wù)的積極性[32]。周慧芝認(rèn)為，政府要建立規(guī)范的地方政府融資發(fā)展機(jī)制，加強(qiáng)融資平臺(tái)的管理，政府融資平臺(tái)還要不斷創(chuàng)新融資模式[33]。王崇鋒等人認(rèn)為，高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的投資需要更多的資金并且要承擔(dān)更多的風(fēng)險(xiǎn)，風(fēng)險(xiǎn)資本是推動(dòng)美國(guó)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的第一驅(qū)動(dòng)力[34]。以硅谷為例，風(fēng)險(xiǎn)投資對(duì)硅谷高技術(shù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展起到重要的推動(dòng)作用，硅谷地區(qū)吸引了超過(guò)全美35%的風(fēng)險(xiǎn)資本，而且美國(guó)大約一半的風(fēng)險(xiǎn)投資基金都設(shè)在硅谷[35]。相比之下，我國(guó)的風(fēng)險(xiǎn)投資至今仍處于孕育階段，規(guī)模和效益均不高，因此應(yīng)大力引入風(fēng)險(xiǎn)資本。尚風(fēng)認(rèn)為，應(yīng)引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)開(kāi)展知識(shí)產(chǎn)權(quán)質(zhì)押貸款信貸業(yè)務(wù)，鼓勵(lì)企業(yè)充分利用知識(shí)產(chǎn)權(quán)質(zhì)押貸款解決融資難題[36]。從實(shí)踐方面來(lái)看，重慶高新區(qū)構(gòu)建了較為完善的科技金融服務(wù)體系，形成了以銀行貨幣服務(wù)為基礎(chǔ)，小額貸款公司和擔(dān)保公司為補(bǔ)充的融資服務(wù)梯隊(duì)，鼓勵(lì)民間資本進(jìn)入，逐步完善創(chuàng)業(yè)資本籌集運(yùn)作的體制機(jī)制;蘇州高新區(qū)近年來(lái)相繼出臺(tái)了《關(guān)于鼓勵(lì)企業(yè)上市的若干意見(jiàn)》《科技保險(xiǎn)補(bǔ)貼企業(yè)保費(fèi)的實(shí)施辦法（試行）》等20多項(xiàng)科技金融政策，重點(diǎn)扶持科技型企業(yè)上市，以及融資、信用貸款試點(diǎn)，建立擔(dān)保資金補(bǔ)充制度，使高新區(qū)的信用擔(dān)保體系成為包括政策性擔(dān)保、商業(yè)性擔(dān)保并駕齊驅(qū)，擔(dān)保和再擔(dān)保功能齊全的多元化信用擔(dān)保體系。引導(dǎo)民營(yíng)資本進(jìn)入高新區(qū)，建立以民營(yíng)資本為主體的風(fēng)險(xiǎn)投資基金[37]。

四、土地開(kāi)發(fā)利用創(chuàng)新方面

從高新區(qū)發(fā)展趨勢(shì)來(lái)看，隨著開(kāi)發(fā)區(qū)發(fā)展壯大與戰(zhàn)略成熟，其土地利用格局演變朝著適合城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的城市空間結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變，走向城市土地利用格局與功能的統(tǒng)一[38]，因此應(yīng)做好產(chǎn)城融合發(fā)展規(guī)劃。隨著開(kāi)發(fā)區(qū)產(chǎn)城融合程度加深，應(yīng)提高供地成本，加強(qiáng)開(kāi)發(fā)區(qū)用地監(jiān)管力度，嚴(yán)格調(diào)查各類(lèi)用地指標(biāo)水平[39]，明確產(chǎn)業(yè)功能區(qū)、服務(wù)功能區(qū)、生活功能區(qū)的合理空間布局，實(shí)現(xiàn)高新區(qū)內(nèi)部環(huán)境與區(qū)外周邊環(huán)境的協(xié)同發(fā)展、高新區(qū)內(nèi)部生產(chǎn)與服務(wù)設(shè)施的科學(xué)配套，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境和諧發(fā)展[40]。在土地出讓模式方面，童晶認(rèn)為，應(yīng)分類(lèi)采取彈性年限出讓、租賃、先租后讓等多種供地方式，促進(jìn)土地出讓年限與產(chǎn)業(yè)生命周期、產(chǎn)出效益緊密結(jié)合，把土地資源更高效的配置給優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)土地高產(chǎn)高質(zhì)高效綜合利用[41]。劉盼盼在綜合現(xiàn)有工業(yè)用地出讓制度和彈性出讓模式優(yōu)勢(shì)的基礎(chǔ)上，認(rèn)為應(yīng)根據(jù)不同行業(yè)工業(yè)企業(yè)生命周期各階段生存發(fā)展特點(diǎn)，制定租讓結(jié)合的精細(xì)化工業(yè)用地彈性出讓制度，促進(jìn)土地資源得到充分利用[42]。張憲濤等人則認(rèn)為，應(yīng)打破現(xiàn)有單一最高五十年期土地使用權(quán)出讓模式，創(chuàng)新土地供給模式，探索工業(yè)用地彈性出讓制度，最大程度地減少工業(yè)用地低效利用[43]。在土地集約化利用和閑置土地處置方面，聶淼和胡紋認(rèn)為，應(yīng)向新加坡和韓國(guó)學(xué)習(xí)，促進(jìn)土地混合利用，從水平和垂直兩個(gè)層面促進(jìn)土地利用率，對(duì)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，除優(yōu)先供地外，最高給予50%的地價(jià)優(yōu)惠支持[44]。周萌認(rèn)為，應(yīng)根據(jù)高新區(qū)定位進(jìn)行土地利用規(guī)劃，提高園區(qū)企業(yè)準(zhǔn)入門(mén)檻，變“招商”為“選商”，把有限的土地資源向重點(diǎn)高科技企業(yè)、環(huán)保型企業(yè)等重大項(xiàng)目?jī)A斜，同時(shí)按照《閑置土地處理辦法》，加大閑置土地處置力度[45]。要提高工業(yè)項(xiàng)目準(zhǔn)入門(mén)檻，堅(jiān)決遏制低水平重復(fù)建設(shè)和盲目圈占土地，加大土地收儲(chǔ)力度[46]，然后重新進(jìn)行拍賣(mài)或者轉(zhuǎn)讓出租[47]。

五、人才引進(jìn)創(chuàng)新方面

我國(guó)高新區(qū)十分重視人才管理的各項(xiàng)工作，在人才的引進(jìn)，培養(yǎng)、創(chuàng)新和發(fā)展方面都取得了顯著成效，但是也應(yīng)看到我國(guó)高新區(qū)人才管理中存在的不足，對(duì)人才發(fā)展持續(xù)性激勵(lì)和長(zhǎng)期發(fā)展的制度安排不夠，缺乏中長(zhǎng)期人才規(guī)劃與人才儲(chǔ)備計(jì)劃，政產(chǎn)學(xué)研合作仍處于探索階段等[48]。劉園園認(rèn)為，硅谷地區(qū)人才集聚的經(jīng)驗(yàn)在于有健全的知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度、發(fā)達(dá)的風(fēng)險(xiǎn)投資制度、多樣的分配機(jī)制、股權(quán)期權(quán)激勵(lì)制度和完善的科技成果轉(zhuǎn)化機(jī)制[49]。浩然認(rèn)為，新竹科學(xué)工業(yè)園區(qū)對(duì)人才吸納與培養(yǎng)的經(jīng)驗(yàn)是，允許科技人員以高達(dá)25%的比例，用其專(zhuān)利權(quán)或?qū)ｉT(mén)技術(shù)作為股份投資，主動(dòng)促進(jìn)園區(qū)企業(yè)與當(dāng)?shù)卮髮?zhuān)院校、學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)掛鉤，共同從事高科技產(chǎn)品研究開(kāi)發(fā)工作[50]。我國(guó)高新區(qū)應(yīng)借鑒和吸收國(guó)外高新區(qū)人才管理的經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合本國(guó)特點(diǎn)，創(chuàng)新人才管理方式。徐輝等認(rèn)為，應(yīng)明確高新區(qū)人才培養(yǎng)戰(zhàn)略定位，制定人才發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃[51]。童蕊等認(rèn)為，應(yīng)從打造基礎(chǔ)設(shè)施舒適物的特色優(yōu)勢(shì)、提升文化舒適物的滿(mǎn)足程度、提升社會(huì)舒適物的彈性空間、完善制度舒適物提供的可操作性四個(gè)方面完善高新區(qū)人才政策，使人才政策發(fā)揮更大的效能[52]。熊景維認(rèn)為，應(yīng)按照市場(chǎng)化原則構(gòu)建科學(xué)合理的人才評(píng)價(jià)和收入分配體系，建立以業(yè)績(jī)和能力為導(dǎo)向的評(píng)價(jià)機(jī)制，給予高新技術(shù)人員在待遇上的保障感和公平感[53]。針對(duì)海歸人才，毛冠鳳和周恒認(rèn)為，應(yīng)鼓勵(lì)歸國(guó)留學(xué)人員積極參政議政，提高歸國(guó)人員的社會(huì)地位，設(shè)立海歸人才到高校作兼職教授制度，積極倡導(dǎo)產(chǎn)學(xué)研合作，多方吸引海歸人才[54]。從實(shí)踐方面來(lái)看，中關(guān)村降低股權(quán)激勵(lì)實(shí)施門(mén)檻，增加分紅激勵(lì)的規(guī)定;張江高科首創(chuàng)了 “人在彼地，才在此地”的人才 “柔性流動(dòng)” 模式;天津經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)高層次人才政策總體表現(xiàn)出以產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要為中心、以服務(wù)和激勵(lì)為兩個(gè)基本點(diǎn)的特征;蘇州高新區(qū)則堅(jiān)持“招商引技”與“招才引智”相融合的人才政策[55]。

六、結(jié)語(yǔ)

本文梳理和總結(jié)了國(guó)內(nèi)外高新區(qū)在管理模式和體制機(jī)制、財(cái)政稅收、金融支持、土地開(kāi)發(fā)利用、人才培養(yǎng)和引進(jìn)等方面管理政策創(chuàng)新文獻(xiàn)，以及部分典型高新區(qū)管理政策創(chuàng)新實(shí)踐，認(rèn)為高新區(qū)管理政策創(chuàng)新發(fā)展是促進(jìn)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)及高新區(qū)發(fā)展的不竭動(dòng)力。我國(guó)各級(jí)政府應(yīng)根據(jù)轄區(qū)高新區(qū)自身發(fā)展情況和所處階段，借鑒和吸收國(guó)內(nèi)外其他高新區(qū)的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，不斷進(jìn)行高新區(qū)各項(xiàng)管理政策創(chuàng)新，促進(jìn)高新區(qū)持續(xù)發(fā)展。

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