俞 金 香

(甘肅政法學(xué)院 循環(huán)經(jīng)濟(jì)與可持續(xù)發(fā)展法制研究中心, 蘭州 730000)

《中華人民共和國循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》(以下簡稱《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》)自2009年1月1日正式實(shí)施已逾10年。10年間，我國的經(jīng)濟(jì)社會狀況發(fā)生了巨大的變化，2009 版《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》已經(jīng)不具有現(xiàn)實(shí)適應(yīng)性，對其修改目前已列入全國人大常委會立法議程，相關(guān)立法調(diào)研也在緊鑼密鼓地展開。但是，無論從立法實(shí)踐而言，還是就學(xué)界的討論中所存在的不同觀點(diǎn)來看，均有些尚需進(jìn)一步探討的空間。本文擬對《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》修訂中的制度性問題進(jìn)行探討分析，為該法修法步伐的加快提供另一種思路。

一、我國循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展制度錯(cuò)位現(xiàn)象突出

《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》實(shí)施10年來,學(xué)術(shù)界、企業(yè)界、社會界反響平平，毀譽(yù)參半，這是《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》很快面臨修改命運(yùn)的主要原因之一。從我國循環(huán)經(jīng)濟(jì)法制發(fā)展的歷程來看，循環(huán)經(jīng)濟(jì)并非缺少制度性保障，而是存在著《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》不能解決的制度錯(cuò)位問題。

(一)行政替代法律的錯(cuò)位型循環(huán)經(jīng)濟(jì)治理結(jié)構(gòu)

一國的經(jīng)濟(jì)治理是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，行政和法律在各自特定的場域下，依據(jù)各自特定的規(guī)則，彼此互動，實(shí)現(xiàn)共同的治理目標(biāo)。行政與法律都是“拴狗的繩子”，“這些行動者出于各種不同的原因追求各自的政策選擇，而這些政策選擇恰恰又會有意無意地促進(jìn)或阻礙治理轉(zhuǎn)型”。[1]國家的經(jīng)濟(jì)治理有兩大利器——行政和法律，前者是國家的組織活動，后者是國家的意志表現(xiàn)。最佳的經(jīng)濟(jì)治理結(jié)構(gòu)是行政與法律在相互依賴中的績效發(fā)揮，是互補(bǔ)而非制度擠出，即制度間的互相破壞。[2]以現(xiàn)實(shí)觀之，我國立法領(lǐng)域中行政替代法律，甚至決定法律，最為重要的一個(gè)原因就是部門立法的影響，循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法領(lǐng)域也不例外。從法律的制定程序上看，國務(wù)院是向全國人大常委會提出法律草案的最主要來源，“其程序一般是由國務(wù)院相關(guān)部門提出法律草案，然后提交國務(wù)院法制辦協(xié)調(diào)并進(jìn)行立法技術(shù)處理，再經(jīng)國務(wù)院常務(wù)會議通過后提請全國人大常委會審議”，[3]是實(shí)質(zhì)意義上的政府意志的體現(xiàn)。另外，規(guī)范循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要是國務(wù)院各部委(以財(cái)政部、發(fā)改委、工信委等部門為主)的部門規(guī)章，這些規(guī)章以“管理”之名行“為行政提供機(jī)會”之實(shí)，與行政法“控權(quán)”目標(biāo)背道而馳。部門執(zhí)法的現(xiàn)實(shí)表現(xiàn)是“只見規(guī)章，不見法”。司法領(lǐng)域可選擇部門規(guī)章作為裁判依據(jù)，這更加增添了部門利益的擴(kuò)大化分配，使得部門立法成為諸多權(quán)力爭相追逐的目標(biāo)。規(guī)范我國循環(huán)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的法規(guī)近80%以上均首先被劃入了資源行政法的范圍，且近80%以上是部門規(guī)章，在權(quán)力和法律的博弈中，顯然，權(quán)力占了上風(fēng)。

(二)政策替代法律的錯(cuò)位型循環(huán)經(jīng)濟(jì)治理結(jié)構(gòu)

布坎南把基本規(guī)則稱為“憲”。我們可以借用古文，將其稱為“憲則”。《國語》曰“順其憲則”，《舊唐書》又曰“永垂憲則”。作為制度的組成部分，規(guī)則不同于政策，規(guī)則是本，政策是“末”。哈耶克強(qiáng)調(diào)政府的政策應(yīng)該遵循一套事先確定的一般的、抽象的和非選擇性的規(guī)則，即法律。馮興元指出，“中國的問題就是把政策與法律二者混同甚至倒置，試圖用政策替代法律，用裁量甚至運(yùn)動取代制度”，[4]循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展領(lǐng)域的制度應(yīng)用印證了馮興元的這一論斷。據(jù)筆者的調(diào)研，我國《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》實(shí)施十多年來，公眾的知悉度極低?！堆h(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》似乎是陽春白雪，只是為學(xué)術(shù)界所津津樂道，循環(huán)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)園區(qū)、企業(yè)界，一般公眾，包括大量基層政府人員，對于該部法律知之甚少。企業(yè)對于政策的關(guān)注遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過對于該法的興趣。我國的循環(huán)經(jīng)濟(jì)政策被一些部門以調(diào)控甚至“宏觀調(diào)控”的名義，以行政命令的形式下達(dá)。因此，在官方的話語中，“宏觀調(diào)控”概念的創(chuàng)新程度很強(qiáng)，它涵蓋了財(cái)政政策、貨幣政策以及計(jì)劃、行政、土地政策等等多種內(nèi)容，但實(shí)際上經(jīng)濟(jì)學(xué)中的“宏觀調(diào)控”主要指的是財(cái)政政策和貨幣政策而已。從政策調(diào)控的角度來看，循環(huán)經(jīng)濟(jì)的宏觀調(diào)控可謂面廣量多，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過法律的適用范圍。但政策調(diào)控的績效則差強(qiáng)人意：其一，調(diào)控作用不強(qiáng)。引導(dǎo)循環(huán)經(jīng)濟(jì)主體參與循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的動力機(jī)制不足，規(guī)范循環(huán)經(jīng)濟(jì)主體行為的運(yùn)作機(jī)制不健全，制約循環(huán)經(jīng)濟(jì)主體行為的規(guī)范機(jī)制不健全。其二，調(diào)控措施失靈。循環(huán)經(jīng)濟(jì)市場型和參與型政策缺乏，管制型政策量多面廣，且相當(dāng)多的管制型政策有待細(xì)化，五花八門的財(cái)政政策、稅收政策、產(chǎn)業(yè)政策、金融政策等分散治理，政策治理效果碎片化。其三，調(diào)控績效不足。政府調(diào)控循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展偏重于形式調(diào)控，實(shí)質(zhì)績效不足。從2004年我國開始發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)到現(xiàn)在，第一輪循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的評估結(jié)果仍遲遲未露面。另外，據(jù)筆者的調(diào)研，[注]筆者曾經(jīng)赴貴州省、湖北省、河南省、甘肅省等地進(jìn)行過國家社科基金項(xiàng)目《〈循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法〉實(shí)施中的難點(diǎn)及因應(yīng)之策》的專項(xiàng)調(diào)研活動。目前發(fā)展比較好的大部分循環(huán)經(jīng)濟(jì)企業(yè)，在計(jì)算利潤時(shí)，都是不扣除政府的補(bǔ)貼性資金的，也即一旦政府“斷糧”(停止政策性貸款、補(bǔ)貼等)，企業(yè)可能馬上會陷入絕境，此種政策依賴性帶來的“離開政府，無法循環(huán)的風(fēng)險(xiǎn)”是我們不能忽視的。其四，調(diào)控監(jiān)管不力，出現(xiàn)權(quán)力尋租現(xiàn)象。循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展涉及大量的國家投資，涉及納稅人的錢，一些相關(guān)部門工作機(jī)制不健全，監(jiān)管職能缺位，并進(jìn)行權(quán)力尋租，給循環(huán)經(jīng)濟(jì)的良性發(fā)展造成障礙。在政府的強(qiáng)力干預(yù)而非良性宏觀調(diào)控下，我國循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展更多的是靠政策而不是靠法律去規(guī)范的，許多地方甚至將政策視為唯一的循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展動力，導(dǎo)致政府循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展決策上的隨意性，影響循環(huán)經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步深入、快速、健康發(fā)展。

(三)循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展取決于政府干預(yù)而非市場的自主選擇

循環(huán)經(jīng)濟(jì)必須是在市場條件下運(yùn)行的經(jīng)濟(jì)模式，其可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)必須是循環(huán)經(jīng)濟(jì)主體的市場盈利能力。如果說在20世紀(jì)90年代我國循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展初期，行政色彩濃厚尚可以理解的話，在《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》頒布后10年來，循環(huán)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展仍然限制在行政框架內(nèi)就有些不合時(shí)宜。到目前為止，我國循環(huán)經(jīng)濟(jì)相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展仍然未脫離計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的陰影，循環(huán)經(jīng)濟(jì)園區(qū)的建設(shè)仍采用計(jì)劃配置，供銷合作社作為主管部門發(fā)揮著計(jì)劃指導(dǎo)的功能，循環(huán)經(jīng)濟(jì)規(guī)劃更多的是管理或者指導(dǎo)而非引導(dǎo)，循環(huán)經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略和循環(huán)經(jīng)濟(jì)規(guī)劃的識別不清，循環(huán)經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目從審批到指標(biāo)體系的框定，循環(huán)經(jīng)濟(jì)在政府強(qiáng)力推動的前提下選擇最優(yōu)化變遷。伴隨著我國的市場化進(jìn)程，政府配置資源的權(quán)利不減反增：從循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的規(guī)劃與投資，產(chǎn)業(yè)園區(qū)的構(gòu)圈建鏈和循環(huán)型城市的建設(shè)，到循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的財(cái)政激勵與約束，再到節(jié)能減排的指標(biāo)問責(zé)、循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的決策機(jī)制，甚至到循環(huán)經(jīng)濟(jì)技術(shù)創(chuàng)新市場的開拓，都離不開政府的鼎力支持。政府的影子在循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中無處不在。

二、《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》文本之困惑：法律政策化？政策法律化？

《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》是在黨中央領(lǐng)導(dǎo)批示、“十七大”報(bào)告明確提出的背景下出臺的，其制度結(jié)構(gòu)及立法一直受到政策的主導(dǎo)和推動。循環(huán)經(jīng)濟(jì)的概念多出現(xiàn)在行政性文件中，因此，同樣受到政治話語或政策話語的影響。作為法律概念的循環(huán)經(jīng)濟(jì)，其內(nèi)涵在《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》中僅僅做了淺顯粗疏的定義，未能體現(xiàn)概念的法律性。《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》立法之初，“促進(jìn)”二字的有無一直是爭議的焦點(diǎn)。之所以最后采用“促進(jìn)法”這一表述，據(jù)權(quán)威部門解釋，是為尊重立法淵源、尊重實(shí)踐、尊重立法者意志，在審議時(shí)，為“粗一點(diǎn)，原則一點(diǎn)”之計(jì)。[5]正是因?yàn)椤按龠M(jìn)”一詞的存在，使得該法自頒布以來一直飽受詬病，認(rèn)為其法律的剛性不足，政策性明顯。[注]該法從49條到57條中，有8條涉及了民事責(zé)任、行政責(zé)任、刑事責(zé)任，這些“剛性條款”使得“促進(jìn)法”以引導(dǎo)性法律后果為主的特點(diǎn)未能得以體現(xiàn)，也使得該法的性質(zhì)晦澀不明，“軟硬”不清。同時(shí)，該法將“德日等法域中原本僅適用于企業(yè)生產(chǎn)的制度概念進(jìn)行泛化，涵蓋了過多不宜由其調(diào)整的社會關(guān)系”，[6]從廢物再利用，到靜脈產(chǎn)業(yè)、動脈產(chǎn)業(yè)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)、政府、公眾到企業(yè)，眉毛胡子一把抓，主次不分，無所不及，并且邏輯混亂，弱化了《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》的制度功能，形成“內(nèi)容比較空泛，像政策宣示”，進(jìn)而導(dǎo)致“可操作性較差”的局面，[7]是為 “法律政策化”。

法律是以具體明確的規(guī)則體系為依托的。政策具有明確性、時(shí)間性和情境性特點(diǎn)，可以稱其為“政府決策或者政治決策”。政治性或者政策性的循環(huán)經(jīng)濟(jì)話語在循環(huán)經(jīng)濟(jì)理念的宣傳、循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的動員等方面感召力甚強(qiáng)，卻不能滿足法律話語所需要的確定性、規(guī)范性及可操作性要求。法律政策化導(dǎo)致我國《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》的許多制度安排與循環(huán)經(jīng)濟(jì)不相干，制度安排的宣示意義超出了可實(shí)施性；法律政策化混淆了政策與法律之間的界限，使得法律規(guī)范混同于政策性條款、法律文件混淆于紅頭文件，這必然造成法律的不協(xié)調(diào)與不可操作，損害法律本身的權(quán)威。政策的面向是問題和目標(biāo)，法律的面向是規(guī)則與體系。所以，為了使《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》獲得良好的實(shí)施，必須將文本中的政策性話語“轉(zhuǎn)化為具體的法律制度，或者說選擇怎樣的方法和路徑來實(shí)現(xiàn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法的觀念，是一個(gè)十分重要的問題”。[8]可惜的是，循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法過程中，比較多見的是關(guān)于循環(huán)經(jīng)濟(jì)的政治經(jīng)濟(jì)意義上的描述與論證，忽視的是政策與法律之間的區(qū)分及政策轉(zhuǎn)化為法律的論證。法律政策化使得《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》淪為“觀賞法”，好看不好用，或者說沒有大錯(cuò)，也沒有大用，難以實(shí)現(xiàn)其立法目的。[9]59-64

循環(huán)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展不是權(quán)宜之計(jì)，循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展是一個(gè)可持續(xù)的發(fā)展命題，僅僅或者主要依靠政策是無法保障循環(huán)經(jīng)濟(jì)常態(tài)化發(fā)展的。近十多年來的循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)踐，我們已經(jīng)有了很多實(shí)踐效果好的循環(huán)經(jīng)濟(jì)政策，這些政策有必要以法律形式進(jìn)行固定，實(shí)現(xiàn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的法制化治理。經(jīng)過法學(xué)家以專門的技術(shù)、理念、術(shù)語提煉、設(shè)計(jì)，以法律形式固定后的政策與原有的法律條款相互熔融，成為法律文本的內(nèi)容，具有了一定的規(guī)范性和可實(shí)施性，是為“政策法律化”。循環(huán)經(jīng)濟(jì)政策法律化要做到立法準(zhǔn)備與立法論證上的充分性，要克服《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》中可能的行政化因素的介入。要使《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》能夠真正體現(xiàn)出法律的基本屬性，即概括性、規(guī)范性和明確性，才能增加這部法律的硬氣，使其不再是名存實(shí)亡的“僵尸法規(guī)”。

三、《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》與循環(huán)經(jīng)濟(jì)法法律體系的糾結(jié)

制度的演化遵循從均衡到不均衡再到均衡的邏輯路線，其實(shí)質(zhì)是實(shí)施制度創(chuàng)新的過程。作為制度的每一項(xiàng)法規(guī)都追求一定的目標(biāo)，《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》也不例外。該法以“促進(jìn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，提高資源利用效率，保護(hù)和改善環(huán)境，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展”為目標(biāo)，圍繞這些目標(biāo)而做的制度設(shè)計(jì)需要對現(xiàn)行制度做否定之否定?！堆h(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》的修改首先面對的就是其與現(xiàn)行制度的摩擦，這增加了其修改的難度。

(一)現(xiàn)行《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》的制度結(jié)構(gòu)與缺陷

《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》重點(diǎn)解決的是資源問題，是要通過立法規(guī)范資源的充分和高效利用。從這個(gè)角度而言，凡是調(diào)整對象涉及資源(財(cái)產(chǎn))關(guān)系的法律，都應(yīng)當(dāng)遵循循環(huán)經(jīng)濟(jì)的理念。在此，我們僅僅梳理與《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》血緣較近的法律。從《固體廢物污染環(huán)境防治法》(1995、2005)、《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》(2003)、《節(jié)約能源法》(1997、2008)、《可再生能源法》(2005)到《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》(2009)，循環(huán)經(jīng)濟(jì)法的立法不斷豐富。雖然法律時(shí)序不一定能夠說明什么，但基本可以看出從單一的固體廢物防治(重點(diǎn)是減量化)到清潔生產(chǎn)(重點(diǎn)是生產(chǎn)過程的清潔化)到全面性的循環(huán)經(jīng)濟(jì)理念的法律實(shí)現(xiàn)的軌跡，表明了我國循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法的過程性和《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》出臺的必然性。但是，以《立法法》角度觀之，上述單行法之間法律位階相同，規(guī)范領(lǐng)域不同。執(zhí)法部門也不相同，使得制度間鏈接不暢，無法形成合力。

《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》需要通過一定的制度安排，規(guī)范、引導(dǎo)循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的路徑。已有的研究表明，循環(huán)經(jīng)濟(jì)更新了資源與環(huán)境在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的地位，自然資本已經(jīng)成為制約經(jīng)濟(jì)增長與福利發(fā)展的限制性因素，經(jīng)濟(jì)增長的動力要從強(qiáng)化勞動生產(chǎn)率轉(zhuǎn)向資源生產(chǎn)率，繼而認(rèn)識到明晰資源產(chǎn)權(quán)與環(huán)境產(chǎn)權(quán)對于環(huán)境資源保護(hù)的重要意義。在這一點(diǎn)上，我國的現(xiàn)實(shí)國情——環(huán)境產(chǎn)權(quán)和重要的生產(chǎn)要素產(chǎn)權(quán)不清——對于《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》的制定、修改到實(shí)施都是最大的阻礙。但是我國《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》對此沒有相應(yīng)的制度安排和設(shè)計(jì)，國家(政府)、企業(yè)、消費(fèi)者等主體各自的法律地位并沒有明確，對生產(chǎn)者延伸責(zé)任的設(shè)定也只是泛泛而談，循環(huán)經(jīng)濟(jì)技術(shù)創(chuàng)新的市場化更加遙遠(yuǎn)。循環(huán)經(jīng)濟(jì)法所立足的循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)實(shí)在我國均是政府的強(qiáng)力推動，政府色彩在循環(huán)經(jīng)濟(jì)法群(從規(guī)章到法規(guī)到法律)中體現(xiàn)甚濃。

(二)《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》與外部制度之關(guān)聯(lián)

資源乃國之根本，循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展涉及多維對策體系，循環(huán)經(jīng)濟(jì)的制度坐標(biāo)體系中既包含循環(huán)經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略、循環(huán)經(jīng)濟(jì)規(guī)劃、循環(huán)經(jīng)濟(jì)政策，也包括循環(huán)經(jīng)濟(jì)基本法、循環(huán)經(jīng)濟(jì)綜合法、循環(huán)經(jīng)濟(jì)單行法及相關(guān)法律法規(guī)，還包括行業(yè)規(guī)范和其他非正式制度?！堆h(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》位于政策體系與法律體系之間，政策體系和相關(guān)制度之間，相關(guān)制度和法律體系之間，彼此間形成的網(wǎng)狀化關(guān)系是《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》的外部制度環(huán)境。

《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》在關(guān)注資源問題之外，間接涉及環(huán)境保護(hù)問題，這使得其不可避免地與傳統(tǒng)的環(huán)境法之間的關(guān)系曖昧不清；《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》同時(shí)涉及政府的宏觀調(diào)控，這又使其難免帶上經(jīng)濟(jì)法的色彩。因此，從循環(huán)經(jīng)濟(jì)法作為一個(gè)新的法種誕生之初，其與鄰近部門法之間的關(guān)系就是學(xué)術(shù)界爭論的焦點(diǎn)。這個(gè)關(guān)系問題，迄今沒有厘清。所以，我們常常可以看到將《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》歸屬于經(jīng)濟(jì)法部門的表述，也可以看到《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》應(yīng)當(dāng)歸屬于環(huán)境法體系的論述，[10]還可以看到循環(huán)經(jīng)濟(jì)法屬于綜合法的觀點(diǎn)。[11]48事實(shí)上，撇開部門法的分歧不談，《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》與《環(huán)境保護(hù)法》《固體廢物污染環(huán)境防治法》《水法》《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》《可再生能源法》等法律就資源問題的規(guī)范而言，存在著鏈接關(guān)系。

雖然每一部法律自有其獨(dú)特的邏輯與制度建構(gòu)，但是制度需要整體發(fā)揮作用?！堆h(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》與上述外部制度間的關(guān)系“剪不斷，理還亂”，這對于《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》的制定、實(shí)施到進(jìn)一步修訂不無影響。從《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》和其他部門法的關(guān)系看，《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》有別于鄰近法律制度與法律體系的鏈接方式，立法目標(biāo)與價(jià)值也各有區(qū)別，但是形成跨界鏈接與共識結(jié)構(gòu)則是必需的。[9]59《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》與資源有效利用法律體系的鏈接在于《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》構(gòu)成其有機(jī)組成部分，保證循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法律制度從規(guī)則到行動的轉(zhuǎn)變；《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》與法律體系的鏈接在于其在法律體系中的獨(dú)立性，保證循環(huán)經(jīng)濟(jì)法律制度從效力到實(shí)效轉(zhuǎn)變；《 循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》與其他法律制度的鏈接在于保證循環(huán)經(jīng)濟(jì)法律制度從強(qiáng)制到誘致轉(zhuǎn)變。[9]58

《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》外部制度成分復(fù)雜遠(yuǎn)勝于內(nèi)部制度結(jié)構(gòu)：其一，我國沒有法律意義上的循環(huán)經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略。我國的循環(huán)經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略主要表現(xiàn)為領(lǐng)導(dǎo)講話、紅頭文件，缺少法律上的程序性，何來法律上的嚴(yán)肅性和權(quán)威性？循環(huán)經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略是循環(huán)經(jīng)濟(jì)對策體系的理性匯集與行動根據(jù)，法律文本中缺少循環(huán)經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略的安排將使得《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》的制度缺乏與政策的對接橋梁，制度設(shè)計(jì)缺乏理論指導(dǎo)，定位不準(zhǔn)。其二，《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》的制度目標(biāo)與制度設(shè)計(jì)要求其與橫向的《環(huán)境保護(hù)法》《水法》《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》《節(jié)約能源法》《固體廢物污染環(huán)境防治法》等法律的銜接與完善，但局限于制度慣性、部門利益及傳統(tǒng)觀念，這些現(xiàn)行制定的法律“存在的就是合理的”，表現(xiàn)出超強(qiáng)的穩(wěn)定性。顯然，《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》的立法目標(biāo)要體現(xiàn)在其他相關(guān)法律中，目前很不現(xiàn)實(shí)?！堆h(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》與其他相關(guān)部門法的協(xié)調(diào)因此不僅僅是一個(gè)立法技術(shù)問題，其制定與修改的步子都不能邁得太大，否則，實(shí)施便有困難。換言之，《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》制度創(chuàng)新的分寸必須從整個(gè)法律體系協(xié)調(diào)的角度去把握，這并不是一件容易的事情。其三，我國循環(huán)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展并未遵循產(chǎn)業(yè)組織與產(chǎn)業(yè)競爭的規(guī)律，循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的“構(gòu)圈建(補(bǔ))鏈”，多是政府出面，招商引資，企業(yè)承接。循環(huán)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)規(guī)則多體現(xiàn)為民間規(guī)則，體現(xiàn)為非正式制度。這些非正式制度與法律并不相容，但生命力極強(qiáng)，這也是我國循環(huán)經(jīng)濟(jì)能夠發(fā)展到現(xiàn)在的原因。所以，《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》要改變現(xiàn)行的發(fā)展規(guī)則，諸多不適應(yīng)的情形必然會出現(xiàn)，耐藥性情形也會出現(xiàn)。因此，與這些非正式制度的高效對接，成為《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》減少實(shí)施成本、增強(qiáng)可操作性的一個(gè)重要方面。綜上，《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》與其外部制度間的糾結(jié)增加了其自身制度設(shè)計(jì)的難度。

(三)《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》與內(nèi)部制度的關(guān)聯(lián)

作為規(guī)范資源有效利用的普適性、基礎(chǔ)性、綜合性法律，《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》具有基本法地位是一種可能的立法選擇?！堆h(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》是保證循環(huán)經(jīng)濟(jì)法域內(nèi)的制度連續(xù)、穩(wěn)定的前提。就此而言，《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》應(yīng)該具有基本法、鏈接法的特性。《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》由原則和規(guī)則兩部分構(gòu)成，原則是規(guī)則中的規(guī)則，《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》中的原則數(shù)量應(yīng)該較多，方能有效鏈接循環(huán)經(jīng)濟(jì)法的外部結(jié)構(gòu)與內(nèi)部結(jié)構(gòu)?！堆h(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》以下的單行法，表現(xiàn)為以資源利用的不同環(huán)節(jié)劃分的循環(huán)經(jīng)濟(jì)綜合法，如《清潔生產(chǎn)法》和《可再生能源法》，以及將要有的“資源有效利用促進(jìn)法”“廢棄物污染防治法”“再生資源回收利用法”等等。這些單行法是規(guī)范某一循環(huán)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的具體規(guī)則，制度方向可能是分散的，功能上一般不會存在交叉或者銜接，制度績效也僅僅限于本領(lǐng)域。這樣的單行綜合性循環(huán)經(jīng)濟(jì)法應(yīng)該是循環(huán)經(jīng)濟(jì)基本法的下位法。《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》的原則可以使得分散的單行法的制度方向集中，制度功能互補(bǔ)。通過循環(huán)經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略和循環(huán)經(jīng)濟(jì)規(guī)劃的實(shí)施，《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》實(shí)現(xiàn)對單行法的指導(dǎo)。

但就理論而言，循環(huán)經(jīng)濟(jì)單行法之下必有其子法，是針對各類別的規(guī)制對象制定的具體法律法規(guī)。例如，“再生資源回收利用法”下可以有“廢舊家電回收利用法”“建筑廢棄物回收利用法”“生活廢棄物回收利用法”“農(nóng)業(yè)廢棄物回收利用法”“包裝材料回收利用法”等，“清潔生產(chǎn)法”下可以有“工業(yè)生產(chǎn)清潔生產(chǎn)法”“農(nóng)業(yè)生產(chǎn)清潔法”和“服務(wù)業(yè)生產(chǎn)清潔法”等。我們發(fā)現(xiàn)，這些單行法的子法在我國多以行政法規(guī)的表現(xiàn)形式存在，或者將以行政法規(guī)的面貌出現(xiàn)。行政法規(guī)天然帶有部門分界的痕跡和實(shí)現(xiàn)行政管理的目的，具有部門利益法制化的傾向。循環(huán)經(jīng)濟(jì)法單行法(包括子法)的制度設(shè)計(jì)牽涉政治、經(jīng)濟(jì)、社會和歷史等多方面的復(fù)雜關(guān)系，《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》與其之間的關(guān)系尚未理順，在適用上也并沒有體現(xiàn)出一般和特殊、原則的和規(guī)則的關(guān)系。循環(huán)經(jīng)濟(jì)單行法應(yīng)該體現(xiàn)的是產(chǎn)業(yè)管理法性質(zhì)，而不是行業(yè)管理法性質(zhì)，要求從行業(yè)管理法到產(chǎn)業(yè)管理法的變化。這種變化一是因?yàn)橐笞冃袠I(yè)管理思維為產(chǎn)業(yè)管理思維，代表著行業(yè)利益與產(chǎn)業(yè)利益之間博弈工具的變動，影響面極大，所面對的行業(yè)阻礙和行業(yè)與產(chǎn)業(yè)之間的摩擦巨大；二是會受到現(xiàn)有制度和思維的掣肘，使得《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》制度創(chuàng)新與制度修正低效、不充分，進(jìn)而使得在循環(huán)經(jīng)濟(jì)法體系中具有基本法性質(zhì)的《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》往往被有意無意地忽視了。

四、立法體例對《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》的困擾

資源是“資財(cái)?shù)膩碓?，是人類生存與發(fā)展的不可或缺的自然物質(zhì)”，是最基本的經(jīng)濟(jì)概念，關(guān)乎人類經(jīng)濟(jì)活動的根本?！堆h(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》關(guān)注資源問題，從這個(gè)意義上說，將《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》定位為“其他法律的基本法”方為適宜，或者說方可以凸顯《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》的重要性和權(quán)威性。徐國棟在其《綠色民法典》序言中曾經(jīng)言及，“三根棒棒？還是宏偉大廈？這是個(gè)問題”。筆者深有感觸的是，20多年前筆者剛參加工作時(shí)，環(huán)境法在我國發(fā)展式微，環(huán)境法學(xué)科在高校尚屬于冷門學(xué)科，而20年后的今天，環(huán)境法學(xué)科已經(jīng)成為顯學(xué)，備受關(guān)注。一部環(huán)保法的出臺和修訂，吸引了多少關(guān)注的目光！這在過去是不可想象的。然而，作為同樣關(guān)系到國民經(jīng)濟(jì)命脈的資源問題的法律治理機(jī)制，學(xué)術(shù)界、社會公眾、政府對它的關(guān)注與資源之于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要性是極不相稱的。倘若承認(rèn)資源問題是經(jīng)濟(jì)之根本，《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》則必須定位為基本法。只要滿足程序要件，《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》成為基本法很容易，但《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》又必須仰賴民事、刑事等基本法律而存在，因此將《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》定位為基本法又似乎不合適。邏輯嚴(yán)謹(jǐn)、制度規(guī)范如《環(huán)境保護(hù)法》(包含至少六部以上的污染防治法)，在諸多權(quán)威人士的奔走努力下，渴盼以“法典化”形式實(shí)現(xiàn)“基本法”地位的愿望迄今都未能實(shí)現(xiàn)，遑論《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》？筆者認(rèn)為，《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》創(chuàng)設(shè)的制度覆蓋與資源相關(guān)的領(lǐng)域，其位階必須高于其他單行法，這就要求修正《立法法》，設(shè)計(jì)效力上介于基本法和單行法之間的“基礎(chǔ)法”，變現(xiàn)有三級立法體制為四級立法體制。否則，《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》與其單行法處于一個(gè)位階，則其對單行法律的指導(dǎo)和協(xié)調(diào)存在法理依據(jù)不足、實(shí)施效果不足的硬傷。因?yàn)榫唧w執(zhí)法主要是發(fā)改委在執(zhí)法，是否將《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》放在基礎(chǔ)法的位置，不能夠確定。實(shí)際上將《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》置于行政機(jī)關(guān)的自由裁量下和行政機(jī)關(guān)的意圖中。若有第四個(gè)層級為基礎(chǔ)法層級，則《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》可為法律之下、其他單行法之上的基本法。

五、《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》修法思路

美國哥倫比亞大學(xué)教授、諾貝爾獎獲得者約瑟夫·斯蒂格利茨強(qiáng)調(diào)：“設(shè)計(jì)良好的制度與規(guī)則會產(chǎn)生一個(gè)有效率、增長迅速的、生活水平不斷提高的社會，設(shè)計(jì)不良的制度與規(guī)則會引起停滯，甚至衰退……在認(rèn)真建立起來的法律規(guī)則的環(huán)境中，人們可以預(yù)見到會出現(xiàn)的情況，也就會相當(dāng)負(fù)責(zé)任的行事?！盵11]14顯然，《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》此次修改必須做出有利于資源節(jié)約與有效利用的制度安排，才會有生命力。

(一)《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》的基本理性定位

設(shè)計(jì)良好的制度及其運(yùn)作對于經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的反作用是積極的，可以促進(jìn)資源的最佳配置，而制度是可以選擇的。制度設(shè)計(jì)的前提是理性定位，理性找準(zhǔn)了，制度選擇才是合理的。資源效率是《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》的基本理性。

效率，意味在特定資源的諸多配置方式中的最優(yōu)化選擇，也意味著在投入量既定的情形下產(chǎn)出的最大化。資源效率包含資源的配置效率和利用效率。循環(huán)經(jīng)濟(jì)理論的邏輯起點(diǎn)是一定的自然資源約束條件對經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展會產(chǎn)生阻滯，需要優(yōu)化資源利用，減緩資源消耗，提高資源效率。提高資源效率是循環(huán)經(jīng)濟(jì)與傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)在效率概念上的不同。從資源配置的角度觀察，資源效率就是產(chǎn)權(quán)效率，從資源利用的角度觀察，產(chǎn)權(quán)效率與生態(tài)效率的有機(jī)統(tǒng)一結(jié)合是資源效率的重要內(nèi)容?！堆h(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》追求的資源效率一方面是指對資源從開發(fā)、生產(chǎn)、銷售、消費(fèi)到回收利用的監(jiān)管過程中實(shí)現(xiàn)產(chǎn)權(quán)交易成本較低；另一方面是指政府通過激勵、懲罰等法律機(jī)制引導(dǎo)、強(qiáng)制循環(huán)經(jīng)濟(jì)活動主體實(shí)施有利于資源節(jié)約、利用的循環(huán)經(jīng)濟(jì)行為。資源效率是資源供給的未來與希望，是資源結(jié)構(gòu)優(yōu)化、經(jīng)濟(jì)與社會可持續(xù)發(fā)展的集中表現(xiàn)。所以，《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》必須依循資源效率的路徑進(jìn)行邏輯演繹。

《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》的第一位理性是資源效率理性，其實(shí)現(xiàn)路徑是市場為主、政府為輔。但如前所述，循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政府推進(jìn)脈絡(luò)、《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》立法中的權(quán)力和利益博弈、《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》的現(xiàn)有行政化制度安排、循環(huán)經(jīng)濟(jì)法法律體系的管理色彩都表明，《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》的出發(fā)點(diǎn)仍然是以規(guī)范政府行政行為為主，而不是推動資源發(fā)展轉(zhuǎn)型。循環(huán)經(jīng)濟(jì)法律制度的設(shè)計(jì)路徑仍然是政府監(jiān)管之程序化、合法化，而不是循環(huán)經(jīng)濟(jì)技術(shù)的研發(fā)和創(chuàng)新，更不是循環(huán)經(jīng)濟(jì)競爭性市場和產(chǎn)業(yè)組織的培育。這種離開市場的制度設(shè)計(jì)不可能達(dá)到提高資源效率的法律目標(biāo)。進(jìn)一步而言，《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》應(yīng)該是“管理政府之法”，不是“政府管理法”。但在現(xiàn)行體制下，如果以行政行為的規(guī)范性與合法化為路徑，設(shè)租與尋租會替代控權(quán)成為法律的第一位選擇，《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》不可能致力于培育產(chǎn)業(yè)組織與競爭性市場。

當(dāng)然，因?yàn)橘Y源問題從來是與環(huán)境問題糾纏在一起的，這就決定了《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》的第二位理性應(yīng)該是環(huán)境保護(hù)理性。兩種理性應(yīng)該在《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》總則中，以立法宗旨的形式予以體現(xiàn)，限于篇幅在此不便贅述。

(二)循環(huán)經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略與循環(huán)經(jīng)濟(jì)規(guī)劃的關(guān)系

循環(huán)經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略是指循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中帶有全局性、長遠(yuǎn)性、根本性的總的構(gòu)想，是在一定時(shí)期內(nèi)國家關(guān)于循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基本思想。循環(huán)經(jīng)濟(jì)規(guī)劃是政府行動——循環(huán)經(jīng)濟(jì)政策的主要組成部分。循環(huán)經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略和循環(huán)經(jīng)濟(jì)規(guī)劃在循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展對策體系中的功能是不同的。循環(huán)經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略是方向和理論，是循環(huán)經(jīng)濟(jì)規(guī)劃的依據(jù)。循環(huán)經(jīng)濟(jì)規(guī)劃是步驟和行動，是循環(huán)經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略的實(shí)施保障。進(jìn)一步而言，其他的循環(huán)經(jīng)濟(jì)政策是對循環(huán)經(jīng)濟(jì)規(guī)劃的分解和落實(shí)，《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》是循環(huán)經(jīng)濟(jì)政策實(shí)施的框架與空間。

從理論上區(qū)分循環(huán)經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略與循環(huán)經(jīng)濟(jì)規(guī)劃比較容易，但實(shí)踐中兩者界限并不清晰。循環(huán)經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略、循環(huán)經(jīng)濟(jì)規(guī)劃、循環(huán)經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略規(guī)劃等概念在現(xiàn)實(shí)中交叉使用，或者混同適用。這種不清晰的根源在于我國《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》對于循環(huán)經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略缺少法律上的清晰認(rèn)定。從循環(huán)經(jīng)濟(jì)規(guī)劃角度看，即使法律有所提及，但無論是稱之為計(jì)劃或者規(guī)劃，實(shí)質(zhì)仍然是“行政方案”。換言之，規(guī)劃也不過是政府指導(dǎo)配置資源的行動方案。循環(huán)經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略也需要制度化，如果在《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》中不僅僅有規(guī)劃的明確法律化，更有體現(xiàn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略的制度設(shè)計(jì)，它對于政府行動的制約是有極大助益的。

(三)循環(huán)經(jīng)濟(jì)監(jiān)管體制與循環(huán)經(jīng)濟(jì)監(jiān)管制度的爭議

一個(gè)國家的循環(huán)經(jīng)濟(jì)監(jiān)督管理體制決定了循環(huán)經(jīng)濟(jì)監(jiān)督管理的性質(zhì)、規(guī)模、功能和效率?？茖W(xué)合理的循環(huán)經(jīng)濟(jì)管理體制，能夠保障一國循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展涉及面廣，地區(qū)性、行業(yè)性特點(diǎn)突出，需要經(jīng)濟(jì)綜合部門、資源和環(huán)境保護(hù)部門、城建、財(cái)政、稅務(wù)、金融等多元監(jiān)管主體間的分工合作與齊抓共管。上述部門間的職責(zé)權(quán)限不清所導(dǎo)致的互相爭權(quán)、越權(quán)或者互相推諉責(zé)任等現(xiàn)象會阻礙循環(huán)經(jīng)濟(jì)的良性健康發(fā)展。循環(huán)經(jīng)濟(jì)管理體制的不合理意味著我國政府循環(huán)經(jīng)濟(jì)綜合管理部門沒有理順與其他依法行使循環(huán)經(jīng)濟(jì)監(jiān)督管理權(quán)的部門之間的關(guān)系，意味著這些部門各自的職權(quán)發(fā)揮是不充分甚至低效的，循環(huán)經(jīng)濟(jì)監(jiān)管沒有形成合力，是碎片化和無力的。循環(huán)經(jīng)濟(jì)監(jiān)管體制應(yīng)該通過循環(huán)經(jīng)濟(jì)監(jiān)管制度得到反映，循環(huán)經(jīng)濟(jì)監(jiān)管制度的建設(shè)與循環(huán)經(jīng)濟(jì)市場的發(fā)展應(yīng)該是同步的，沒有市場就沒有真正的監(jiān)管。我國的循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展一直是政府強(qiáng)力推動，行政監(jiān)管的力量是巨大的。但是，當(dāng)事關(guān)循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的大量的行政法律被批量生產(chǎn)出來時(shí)，政府越發(fā)強(qiáng)勢，更加弱化了循環(huán)經(jīng)濟(jì)市場的發(fā)育，因此，如何在《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》中根據(jù)循環(huán)經(jīng)濟(jì)的內(nèi)涵和本質(zhì)特征建立合理的循環(huán)經(jīng)濟(jì)管理體制，特別是如何界定企業(yè)的投資邊界與政府投資的范圍，也應(yīng)該是《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》在修訂時(shí)需要反復(fù)斟酌與考量的問題。

(四)《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》的框架設(shè)計(jì)問題

2009版《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》以“減量化、再利用、資源化”為文本主線，框架結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)為七章共五十八條：第一章為總則；第二章為基本管理制度；第三章為減量化；第四章為再利用和資源化；第五章為激勵措施；第六章為法律責(zé)任，第七章為附則。從《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》實(shí)施以來的實(shí)踐反饋來看，按照“減量化、再利用、資源化”的思路進(jìn)行文本設(shè)計(jì)使得文本呈現(xiàn)碎片化狀態(tài)，主體的權(quán)利義務(wù)模糊不定，制度空白大量存在，嚴(yán)重影響了該部法律的實(shí)施效果。綠色經(jīng)濟(jì)、低碳經(jīng)濟(jì)、節(jié)能減排、綠色發(fā)展等等，從循環(huán)經(jīng)濟(jì)的角度出發(fā)，其基點(diǎn)和本質(zhì)就是資源的可持續(xù),并以此支撐國家經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和環(huán)境的安全。《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》關(guān)注的資源領(lǐng)域包括生活廢棄物、電子廢棄物、建筑廢棄物等多個(gè)領(lǐng)域，涉及減量化、再利用和資源化等理念，但歸根到底圍繞的是資源。循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主體權(quán)利義務(wù)必須要有一個(gè)穩(wěn)定的落腳，這個(gè)落腳就是資源，也就是法律文本規(guī)制的對象。資源從生到死，主體的權(quán)利義務(wù)就應(yīng)該圍繞資源的生命周期進(jìn)行設(shè)計(jì)，這樣，才能無縫或者說比較嚴(yán)密地堵住了制度漏洞，政府主體、企業(yè)主體、社會中間層、消費(fèi)者在資源(廢舊資源)從開采(分類、回收)到生產(chǎn)、銷售，再到分類回收(廢棄)等各個(gè)環(huán)節(jié)各自的行為模式、權(quán)利義務(wù)及法律責(zé)任均應(yīng)該在文本中進(jìn)行細(xì)致周詳?shù)囊?guī)定，這樣的《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》的文本內(nèi)容就比較清晰規(guī)范，便于執(zhí)法者和守法者的理解和適用。

六、余論

“在現(xiàn)代國家，法治是國家治理的基本方式，是國家治理現(xiàn)代化的重要標(biāo)志?！盵12]奧地利法學(xué)家埃利希說:“法發(fā)展的重心不在立法，不在法學(xué)，也不在司法判決，而在社會本身?！辈荒芊从撤仙鐣l(fā)展規(guī)律的法律，生命力不可能久長。《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》實(shí)施以來的實(shí)踐告訴我們，這部法律的實(shí)施效果不是很理想。循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法涉及國家、政府、企業(yè)與個(gè)人，涉及經(jīng)濟(jì)、社會與自然等領(lǐng)域，是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程。制定出一個(gè)比較完備的《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》的法律文本也許相對容易，而透過文本能夠看到我國的具體國情，是該法能夠得以良性實(shí)施的更重要方面。我國是社會主義公有制國家，國家是絕大部分生產(chǎn)要素的所有者，以“經(jīng)濟(jì)人理性”考量，國家關(guān)注的是國有資產(chǎn)的保值增值，是經(jīng)濟(jì)的快速增長。同時(shí)，國家又是社會利益的代表，保證經(jīng)濟(jì)發(fā)展的可持續(xù)是其當(dāng)然的目標(biāo)。國家的多元目標(biāo)決定了其多元身份，多元的目標(biāo)并不一定能協(xié)調(diào)好。這種身份沖突在立法層面表現(xiàn)為市場主體與制度提供者之間的沖突，從執(zhí)法層面表現(xiàn)為市場主體與監(jiān)督管理主體間的沖突。在這種情形下，國家作為制度提供者的中立性就值得推敲。加之，循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法中，需要大量非勞動力生產(chǎn)要素主體承擔(dān)“減量化、再利用、再循環(huán)”的義務(wù)，國家有多大的動力提供公平性的制度？在執(zhí)法層面，面對包括自己(國家在利用生產(chǎn)性要素生產(chǎn)時(shí)可能恰恰是那個(gè)最大的環(huán)境資源破壞者)在內(nèi)的諸多市場主體，國家又有多大的動力監(jiān)管不利于循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主體行為？國家作為制度提供者和市場監(jiān)管者的身份是不可替代的，但其作為市場主體的身份是可以替代的。這意味著，從立法的角度看，國家沒有理由繼續(xù)成為非勞動性生產(chǎn)要素的所有者。所以，我國循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法的背后要害是我國產(chǎn)權(quán)制度改革的深化。