洪名勇 鄭麗楠

摘要：從巴澤爾產(chǎn)權(quán)保護理論的視角對農(nóng)地流轉(zhuǎn)中農(nóng)民權(quán)益損害問題進(jìn)行深入分析，有助于解釋農(nóng)地流轉(zhuǎn)過程中農(nóng)民權(quán)益保護存在的本質(zhì)問題。產(chǎn)權(quán)不完全是農(nóng)民權(quán)益受損的根源所在。進(jìn)入公共領(lǐng)域內(nèi)的價值較高以及他人攫取公共領(lǐng)域的價值是農(nóng)民權(quán)益受損問題的主要來源。追求經(jīng)濟權(quán)利價值最大化，是他人攫取行為和農(nóng)民保護行為的根本原因。農(nóng)民個人與政府保護農(nóng)民權(quán)益的途徑是減少公共領(lǐng)域內(nèi)留存的價值或降低被他人攫取的價值，并通過產(chǎn)權(quán)限制避免侵權(quán)行為。

關(guān)鍵詞：農(nóng)地流轉(zhuǎn);農(nóng)民權(quán)益;巴澤爾;產(chǎn)權(quán)理論

中圖分類號：F321? ?文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A? ?文章編號：1007-2101（2019）01-0014-07

一、問題提出

在現(xiàn)行土地管理體制下，農(nóng)地流轉(zhuǎn)的規(guī)模逐漸擴大。在土地增值過程中，農(nóng)民作為農(nóng)地市場化的主體，土地增值權(quán)益受損問題突出，權(quán)利主體之間矛盾糾紛頻發(fā)。鑒于土地產(chǎn)權(quán)的特殊性，有必要在科學(xué)理論指導(dǎo)下對農(nóng)民權(quán)益損害問題進(jìn)行科學(xué)解釋，完善農(nóng)民權(quán)益保護的長效機制。農(nóng)民權(quán)益其實質(zhì)是由諸多權(quán)益構(gòu)成的復(fù)合體系。土地權(quán)益包括土地權(quán)利和土地收益兩部分，本文所涉及的土地權(quán)益是指在農(nóng)民保留土地承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)的前提下，土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的權(quán)益。土地權(quán)利主要是指土地產(chǎn)權(quán)，是由一系列權(quán)利組合而成，狹義的所有權(quán)、支配權(quán)、使用權(quán)都包含其中。享有土地權(quán)利是獲取土地收益的前提和保障，而獲取土地收益才是各利益主體保護、爭奪土地權(quán)利的最終目的。因此，農(nóng)地流轉(zhuǎn)中農(nóng)民土地權(quán)益損害的根源在于農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)存在的問題。

關(guān)于農(nóng)地流轉(zhuǎn)中農(nóng)民權(quán)益損害的問題，國外研究的并不多，在少有的一些研究中，學(xué)者的研究對象集中于亞非拉等發(fā)展中國家，研究的內(nèi)容則偏重于政府行為方面。喬納森（2006）發(fā)現(xiàn)，在發(fā)展中國家的土地流轉(zhuǎn)實踐中，存在一個普遍現(xiàn)象，就是政府會在某一時刻采用行政手段對農(nóng)地流轉(zhuǎn)進(jìn)行不同程度的干預(yù)。同時由于流轉(zhuǎn)機制的不完善和流轉(zhuǎn)平臺的不健全，流轉(zhuǎn)雙方信息不對稱問題嚴(yán)重。Kristian等（2013）認(rèn)為農(nóng)民的權(quán)益應(yīng)附著在土地上，但在農(nóng)地流轉(zhuǎn)中損害農(nóng)民權(quán)益的事情時有發(fā)生，發(fā)達(dá)國家的企業(yè)在發(fā)展中國家進(jìn)行大規(guī)模土地流轉(zhuǎn)時，通常不會考慮農(nóng)民的權(quán)益。DuDeyu（2013）認(rèn)為在中國的土地流轉(zhuǎn)中，之所以會出現(xiàn)眾多糾紛，主要原因在于沒有規(guī)范統(tǒng)一的流轉(zhuǎn)合同形式。合同對于農(nóng)地流轉(zhuǎn)至關(guān)重要，不僅可以使農(nóng)民在承包土地中的行為有據(jù)可依，在產(chǎn)生糾紛時，也可以憑借合同條款進(jìn)行合理解決。國內(nèi)關(guān)于農(nóng)地流轉(zhuǎn)中農(nóng)民權(quán)益保障方面的研究成果較為豐富，理論界對于土地流轉(zhuǎn)中農(nóng)民土地權(quán)益受損嚴(yán)重的問題基本達(dá)成共識，認(rèn)為農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)中農(nóng)地產(chǎn)權(quán)虛置（李建建，2007;洪名勇、龔麗娟，2015）、流轉(zhuǎn)收益分配不合理（何沙、曾宇，2016;劉元勝、胡岳岷，2017）、流轉(zhuǎn)合同簽訂比例不高（錢忠好、冀縣卿，2016）、市場機制不健全（李偉等，2013）、法律法規(guī)不健全（史衛(wèi)民，2012）等問題突出，導(dǎo)致農(nóng)民土地權(quán)益受損現(xiàn)象仍然很嚴(yán)重。除此之外，較多的學(xué)者應(yīng)用馬克思產(chǎn)權(quán)理論對我國農(nóng)地流轉(zhuǎn)（黃婭等，2010;邸敏學(xué)等，2016）以及農(nóng)村土地制度改革問題（洪名勇，2012;唐劍，2016）進(jìn)行了經(jīng)濟學(xué)分析。

綜上，關(guān)于農(nóng)地流轉(zhuǎn)中農(nóng)民權(quán)益損害問題的研究成果已經(jīng)十分豐富，但這些研究成果也存在些許不足：一是對農(nóng)地流轉(zhuǎn)中農(nóng)民權(quán)益受損問題缺乏深入的理論探討，大多成果為實踐調(diào)研中總結(jié)的規(guī)律;二是少部分理論研究也主要是關(guān)注我國的農(nóng)地流轉(zhuǎn)過程與農(nóng)村土地制度改革問題，并且采用的理論基本是馬克思的土地產(chǎn)權(quán)理論，對其他產(chǎn)權(quán)理論的應(yīng)用很少。筆者在對眾多產(chǎn)權(quán)理論進(jìn)行研究的過程中，發(fā)現(xiàn)巴澤爾教授以其獨特的研究視角、深刻的理論思想和獨到的問題引出方式而受到制度經(jīng)濟學(xué)界的關(guān)注。巴澤爾教授在其代表作《產(chǎn)權(quán)的經(jīng)濟分析》中提出了屬性成本、產(chǎn)權(quán)分割、公共領(lǐng)域、個人選擇、變化性等重要概念，得出了諸多深刻的分析結(jié)論。他堅信產(chǎn)權(quán)分析方法可以分析一切社會經(jīng)濟現(xiàn)象。為了更加深刻以及貼近現(xiàn)實的理解農(nóng)地流轉(zhuǎn)過程中農(nóng)民權(quán)益受損問題，本文選擇從巴澤爾產(chǎn)權(quán)保護思想的視角對農(nóng)地流轉(zhuǎn)中農(nóng)民權(quán)益損害問題進(jìn)行深入的經(jīng)濟學(xué)分析。

二、巴澤爾產(chǎn)權(quán)保護的基本思想

巴澤爾認(rèn)為，產(chǎn)權(quán)不完全是產(chǎn)權(quán)界定的常態(tài)，而產(chǎn)權(quán)不完全的主要原因在于公共領(lǐng)域的價值被攫取。面對價值攫取問題，個人可以改變自己的行為來影響對自己財產(chǎn)權(quán)利的界定，同時國家也可以提供輔助性的保護服務(wù)。

（一）產(chǎn)權(quán)不完全

巴澤爾的產(chǎn)權(quán)理論，首先從方法論的個人主義說起。他認(rèn)為把所有的產(chǎn)權(quán)都定義為個人占有的權(quán)利是有好處的。不管相互影響的一方或雙方是否在某種程度上代表組織，個人總是與其他個人相互影響，個人與組織的關(guān)系也總是能夠歸結(jié)為個人之間的關(guān)系。在此基礎(chǔ)之上，巴澤爾提出一個與“經(jīng)濟人”假設(shè)不同的“個人最大化”的假設(shè)，即個人經(jīng)濟權(quán)利的價值最大化。經(jīng)濟權(quán)利是“一個個體直接消費某項資產(chǎn)服務(wù)的能力，或通過交換間接消費這種服務(wù)的能力。不論何時個人察覺到某種行動能增加他們權(quán)利的價值，他們就會采取這種行動，不論個人是在市場、企業(yè)、家族、部落、政府還是在其他組織中活動，這個道理都適用”[1]（P100）。也就是說，個人活動的目標(biāo)都是實現(xiàn)個人經(jīng)濟權(quán)利價值的最大化。這與巴澤爾對“產(chǎn)權(quán)”的定義是相通的，巴澤爾將產(chǎn)權(quán)定義為兩種權(quán)利，“經(jīng)濟權(quán)利”和“法律權(quán)利”，經(jīng)濟權(quán)利是人們追求的最終目標(biāo)，而法律權(quán)利是達(dá)到最終目標(biāo)的途徑。在實現(xiàn)個人最大化的過程中：一方面，巴澤爾認(rèn)為個人在進(jìn)行著邊際調(diào)整。所謂邊際調(diào)整，就是不借助市場價格而通過非市場機制來決定資源配置的行為，這種調(diào)整必然遵循著邊際收益等于邊際成本的規(guī)律。巴澤爾的個人最大化雖不同于西方主流經(jīng)濟學(xué)分析中的利潤最大化，但也可以通過邊際成本等于邊際收益的調(diào)整來實現(xiàn)。也就是說，當(dāng)交易未達(dá)到均衡點時，交易雙方可以沿著不同的邊際進(jìn)行調(diào)整，他們可以從非價格調(diào)整中得益，這種調(diào)整的邊際和對于資源配置的影響是可以預(yù)測的。另一方面，他認(rèn)為人們所擁有的經(jīng)濟權(quán)利的價值不是一成不變的，而是一系列變量的函數(shù)，具體包括自己直接保護資產(chǎn)的努力、他人占有資產(chǎn)的企圖和政府的保護。這一產(chǎn)權(quán)函數(shù)表明，自己直接保護資產(chǎn)的努力、他人占有資產(chǎn)的企圖和政府的保護都直接影響到產(chǎn)權(quán)的實現(xiàn)程度。自科斯開啟產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟學(xué)研究之后，大多數(shù)經(jīng)濟學(xué)家采納了產(chǎn)權(quán)框架，用以對經(jīng)濟問題進(jìn)行分析，特別是奈特和戈登，他們清楚地表明了所有權(quán)的作用。但是在他們的分析中出現(xiàn)兩個極端的假定，一個是產(chǎn)權(quán)存在并界定明確，另一個是產(chǎn)權(quán)根本不存在，他們忽略了產(chǎn)權(quán)只能部分界定的中間狀態(tài)的可能性。這種觀點似乎產(chǎn)生于通常把商品當(dāng)作只具有一種屬性的同質(zhì)實體[1]（P94）。而在巴澤爾看來，產(chǎn)權(quán)不是絕對的，它可以通過個人的行為而改變[1]（P4）。那么產(chǎn)權(quán)不可能完全得到界定，而產(chǎn)權(quán)界定的常態(tài)只能是不完全的。

（二）公共領(lǐng)域

巴澤爾認(rèn)為資產(chǎn)具有多重屬性，屬性對資產(chǎn)的貢獻(xiàn)度隨資產(chǎn)的不同而各異。這些資產(chǎn)的屬性，“未來的所有者不完全知道，現(xiàn)在的所有者常常也不知道，而這些資產(chǎn)的某些屬性的測量成本較其價值高昂的多”[1]（P5）。對于任何資產(chǎn)，如果產(chǎn)權(quán)交易費用的存在使完全保護產(chǎn)權(quán)的成本非常高，那么權(quán)利就是不完全的。正是由于資產(chǎn)具有多重屬性，同時交易費用不可忽略，因此，各種屬性全部歸一個人所有并不一定最有效率。那么考慮把同一資產(chǎn)的不同屬性的所有權(quán)分配給不同的人，這樣的產(chǎn)權(quán)分割不失為一種提高效率的好辦法。“然而資產(chǎn)各種屬性的所有權(quán)一旦分割給不同的人以后，其中一些人就能白占便宜，染指歸別人所有的屬性”[1]（P124）。巴澤爾舉電冰箱交易的例子來說明交易一方攫取另一方財富。電冰箱賣給消費者以后，其所有產(chǎn)權(quán)并沒有完全轉(zhuǎn)移，其中電冰箱的部分功能屬性通過售后保修仍保留在生產(chǎn)廠家。面對有保修服務(wù)的電冰箱，消費者在使用時可能并不會十分精心，如果不對消費者進(jìn)行相應(yīng)的限制，就會混淆廠家的質(zhì)量責(zé)任和消費者的濫用責(zé)任，導(dǎo)致消費者攫取廠家的權(quán)利。巴澤爾認(rèn)為，此時應(yīng)對所有權(quán)實行限制，使人們能夠方便地運用排他性，防止他人染指非其所有的資產(chǎn)屬性。

巴澤爾創(chuàng)造性地提出公共領(lǐng)域的概念，他認(rèn)為產(chǎn)權(quán)分割不完全的部分就成為共同財產(chǎn)，進(jìn)而進(jìn)入公共領(lǐng)域。既然全面獲得資產(chǎn)所有屬性的成本高昂，人們獲得、保持及放棄一項權(quán)利就是個人選擇問題，人們會根據(jù)獲取一項權(quán)利的成本和收益對比來確定是否擁有它?！爱?dāng)人們相信某種行為的收益將超過成本的時候，他們就會去運用權(quán)利，相反，當(dāng)他們認(rèn)為擁有產(chǎn)權(quán)的收益并不足彌補成本時，他們就不會運用權(quán)利，從而使這種權(quán)利置于公共領(lǐng)域中”[1]（P97）。公共領(lǐng)域中留存的這部分未被領(lǐng)取的價值很可能被他人攫取。巴澤爾講的賣櫻桃的情況可以很清楚地說明攫取公共領(lǐng)域財富的現(xiàn)象。在顧客不完全知道櫻桃的好壞時，為了實現(xiàn)交易，店主不得不允許顧客進(jìn)行挑選，在這個過程中，很難避免櫻桃的過度挑選。由于避免過度挑選的成本高昂，店主不得不將櫻桃的某些屬性置于公共領(lǐng)域，就為顧客提供了攫取財富的機會。德姆塞茨曾假定，隨著共同財產(chǎn)資源價值的上升，人們會越來越可能確定對它的權(quán)利。正如巴澤爾所說，產(chǎn)權(quán)不是絕對的，是不斷變化的，公共領(lǐng)域內(nèi)的價值也是不斷變化的?！半S著情況的變化，曾經(jīng)認(rèn)為不值得擁有的東西又被認(rèn)為值得擁有，相反，曾經(jīng)被擁有的屬性也可能會被置于公共領(lǐng)域”[1]（P97）。巴澤爾引用德姆塞茨關(guān)于海貍皮的例子進(jìn)行解釋。在歐洲市場沒有打通之前，海貍皮的價值很低，一度被視為共同財產(chǎn)，當(dāng)歐洲市場進(jìn)入后，海貍皮的價值上升，人們都想擁有它，海貍皮又成為了私人財產(chǎn)。巴澤爾認(rèn)為，將產(chǎn)權(quán)置于公共領(lǐng)域的所有者想要在其面臨的約束下最大化其收益，可以通過限制對這些權(quán)利的獲取來降低他們的損失。而巴澤爾又強調(diào)“在合同中未被明確界定產(chǎn)權(quán)所屬的某些屬性，隨著情況變化而價值上升時，就容易產(chǎn)生糾紛”[1]（P108）。

另一種進(jìn)入公共領(lǐng)域的方式是政府管理不善，即所有權(quán)歸國家擁有卻對其利用沒有任何限制的資產(chǎn)進(jìn)入到公共領(lǐng)域中。由于度量并監(jiān)督關(guān)于該資產(chǎn)交易的所有屬性的成本太過高昂，交易者可能會企圖獲取為充分度量和監(jiān)督的屬性。巴澤爾講到的加利福尼亞淘金熱的例子，美國占領(lǐng)墨西哥的土地后，發(fā)現(xiàn)了豐富的金礦藏，便廢止了墨西哥制定的關(guān)于在土地上采礦的法律，一直到十多年后才頒布新的法律實施美國政府的這種所有制。在這種沒有政府維持秩序的狀態(tài)中，成千上萬的淘金者各行其是，逐步確立了他們對每個金礦的權(quán)利。在這種沒有法律規(guī)范的情況下，要明確界定權(quán)利是十分困難的，因為獲得信息的成本很高，解決糾紛也是相當(dāng)困難的。

（三）產(chǎn)權(quán)限制與產(chǎn)權(quán)保護

在巴澤爾的分析中，他認(rèn)為“產(chǎn)權(quán)不是絕對的，而是能夠通過個人的行為改變的”[1]（P4）。個人通過他們自己的行為能夠控制并影響對自己財產(chǎn)權(quán)利的界定，同時國家可以輔助個人保護自己的財產(chǎn)，主要手段是控制進(jìn)入公共領(lǐng)域的價值或者改變公共領(lǐng)域內(nèi)被攫取的價值。

1. 個人對產(chǎn)權(quán)的保護。個人可以通過限制非所有者的行為來降低他人對公共領(lǐng)域價值的攫取。研究產(chǎn)權(quán)的經(jīng)濟學(xué)家通常認(rèn)為任何限制措施都會“稀釋”產(chǎn)權(quán)。在巴澤爾的產(chǎn)權(quán)分析中，他認(rèn)為看似稀釋產(chǎn)權(quán)的限制實際上幫助我們更清晰地界定產(chǎn)權(quán)。對商品的所有權(quán)進(jìn)行約束有許多好處，其中之一就是使商品具有排他性，以防止人們?nèi)局杆怂械纳唐穼傩?。繼續(xù)巴澤爾對電冰箱例子的分析，顧客買到有保修的商品，使用起來就可能不太經(jīng)心，不像對待無保修的商品那樣，在顧客看來，保修是一種自己掏錢的可以無償使用的屬性。因此，賣者就對顧客的保修權(quán)利進(jìn)行限制，冰箱的用戶只能按要求使用冰箱，而不能夠用于商業(yè)目的，否則不在保修范圍內(nèi)。巴澤爾認(rèn)為“這種限制可以降低無償占有所造成的浪費（攫取成本），也就增加了最初交易的凈價值;換言之，增加了用戶所擁有的那些屬性的價值”[1]（P125）。此外，巴澤爾在探討企業(yè)縱向聯(lián)合時，也表明了產(chǎn)權(quán)約束可以降低成本。例如，克萊斯勒公司將可折疊車頂?shù)母难b交給其他企業(yè)，并對其產(chǎn)權(quán)進(jìn)行了相應(yīng)的限制，克萊斯勒公司將車頂?shù)谋Ｐ挢?zé)任轉(zhuǎn)給了改裝企業(yè)，成功地解決了折疊車頂屬性的檢測成本問題。巴澤爾還提出“對所有權(quán)施加限制還有一個作用，即防止所有者的資產(chǎn)被盜竊”[1]（P125）。例如，汽車所有者可以將汽車關(guān)掉發(fā)動機，或者在車上安裝防盜報警器，或者停在停車場等，可以有效地保護私人產(chǎn)權(quán)。

巴澤爾認(rèn)為對部分無償屬性所帶來的損失進(jìn)行直接限制成本太高，這樣也可以使用間接的方式對損失加以控制：控制相關(guān)屬性，改變過度利用或供應(yīng)不足的屬性的合同規(guī)定;改變合同形式，轉(zhuǎn)向一個完全不同的合同。從控制相關(guān)屬性角度來看，可以控制商品價格、數(shù)量以及合同期限。以租佃合同為例，勞動和土地都不是均質(zhì)的，需要控制各種不同的單個屬性。就土壤養(yǎng)分來說，對其直接控制是成本高昂的，這部分屬性就被置于公共領(lǐng)域中，如果控制佃農(nóng)提供養(yǎng)分的數(shù)量，就可以有效防止土地養(yǎng)分流失，同時地主也可以提供更多的土地質(zhì)量維護服務(wù)。另外一個例子是，在短期合同中，改良土地?zé)o法直接在合同中進(jìn)行約定，佃農(nóng)就不會對土地進(jìn)行改良。而在一個長期合同中，地主通常會與佃農(nóng)在長期合同中約定對土地的改良，從而減少佃農(nóng)對公共領(lǐng)域內(nèi)價值的攫取。然而控制某些屬性后的凈價值歸誰所有呢？巴澤爾認(rèn)為更能影響產(chǎn)出的一方控制這一屬性并成為它的變化性的剩余索取者，錯配就能降到最低程度。例如，如果土地的出租時間以年度為基礎(chǔ)計算，那么對土地進(jìn)行長期改良就應(yīng)由地主負(fù)責(zé)，因為他們可以在未來獲取更高的租金，他們是主要受益者;從改變合同形式角度來看，巴澤爾認(rèn)為，“任何合同都存在非最佳利用的問題，因此沒有一個單獨的合同在所有的情況下都會是最佳的，所有合同形式都存在效率問題”[1]（P50）。合同形式之間進(jìn)行全方位的比較，可以計算出總的凈價值以確定哪種合同能產(chǎn)生最高的凈收益，從而實現(xiàn)一種合同形式向另一種合同形式的轉(zhuǎn)變。

2. 國家對產(chǎn)權(quán)的保護。個人在私人產(chǎn)權(quán)的保護中起到了無法替代的作用，但在面臨盜竊等非法行為時，個人的努力是有限的，此時就需要政府通過警察、法庭等手段來制止非法行為。巴澤爾提出，“國家有責(zé)任輔助個人保護自己的財產(chǎn)”[1]（P126）。的確，在巴澤爾的論述中，國家對產(chǎn)權(quán)的界定和保護顯然是有利的。在淘金熱的例子中，這種情況之所以出現(xiàn)，是因為美國廢除了墨西哥政府在土地上采礦權(quán)的法律。在缺乏政府法院及法院運行程序的情況下，要推斷哪個淘金者能贏得某一糾紛也是相當(dāng)困難的。同個人保護產(chǎn)權(quán)一樣，國家對私人產(chǎn)權(quán)的保護也會產(chǎn)生成本，即“治安成本”，國家提供保護服務(wù)也要盡量降低保護成本。巴澤爾在講述奴隸制的例子時提出了“治安成本”的概念，即警察甄別奴隸身份并追捕逃亡奴隸的成本。巴澤爾提出了一個一般性的推測，他認(rèn)為奴隸制給奴隸主帶來的價值比較小，而國家對被迫為奴的人進(jìn)行甄別以及追捕逃亡奴隸所花費的成本比較大，就增大了奴隸制被廢止的可能。因此，政府保護產(chǎn)權(quán)與個人保護產(chǎn)權(quán)的行為是相似的，都需要考慮成本與收益的平衡，并為之進(jìn)行邊際上的調(diào)整。

國家提供保護產(chǎn)權(quán)的服務(wù)并不會對每個人分別收費，但個人即使在財產(chǎn)價值低于保護費用或個人保護費用低于政府保護費用時，也希望盡可能由政府提供保護。國家為減少過多的保護支出，可以對個人行為施加限制。例如，為降低防止汽車被盜的成本，國家可以規(guī)定汽車必須配鎖，車主離開前必須鎖車等。以美國頒布宅地法為例，為防止土地淪為共同財產(chǎn)，美國政府以低于市價的價格出售土地，甚至無償奉送，但嚴(yán)格規(guī)定，在獲批前，個人無權(quán)出賣他們合法獲取的土地。這一法律規(guī)定的目的在于鼓勵個人保護土地，因為個人保護的成本低于政府保護的成本。一旦某塊地?zé)o人居住淪為共同財產(chǎn)時，政府為保護土地居住者所支出的費用必將很高。宅地法鼓勵人們自己保護土地的限制條款在很大程度上降低了政府的保護費用。此外，政府對個人行為施加限制有利于產(chǎn)權(quán)的清晰界定。巴澤爾指出“一般而言，產(chǎn)權(quán)界定越明確，財富被無償占有的可能性就越小，產(chǎn)權(quán)的價值也就越大”[1]（P127）。美國西部地區(qū)較為干旱，因此政府實行了較為嚴(yán)格的用水制度。西部各州嚴(yán)格規(guī)定，獲得用水權(quán)的所有者必須按照規(guī)定的用途使用水資源，不得將水挪作他用，也不得單獨出賣水所有權(quán)?？此凭用駛€人的用水權(quán)被“稀釋”，但政府對優(yōu)先取水權(quán)的嚴(yán)格限制，增強了對優(yōu)先權(quán)較低的個人的取水權(quán)。從整體上來看，居民的取水權(quán)得到了更明確的界定，產(chǎn)權(quán)價值也得到了提高。

三、農(nóng)地流轉(zhuǎn)中農(nóng)民權(quán)益損害的表現(xiàn)形式

在我國，農(nóng)地流轉(zhuǎn)是在土地經(jīng)營規(guī)模小、農(nóng)地細(xì)碎化、農(nóng)民收入偏低的背景下產(chǎn)生的，其主要目的之一就是實現(xiàn)農(nóng)民增收。2014年中央一號文件《意見》指出“在堅持和完善最嚴(yán)格耕地保護制度的前提下，不得違背承包農(nóng)戶意愿、不得損害農(nóng)民權(quán)益”。2016年中央一號文件《意見》再次強調(diào)“必須把堅持農(nóng)民的主體地位、增進(jìn)農(nóng)民福祉作為農(nóng)村一切工作的出發(fā)點和落腳點”。但在農(nóng)地流轉(zhuǎn)的實踐中，農(nóng)民權(quán)益受損的情況時常發(fā)生，這種建立在損害農(nóng)民權(quán)益基礎(chǔ)上的農(nóng)地流轉(zhuǎn)違背了農(nóng)地流轉(zhuǎn)的初衷。從巴澤爾產(chǎn)權(quán)保護理論角度來看，在農(nóng)地流轉(zhuǎn)過程中，部分價值進(jìn)入公共領(lǐng)域并被他人攫取，農(nóng)民和國家對權(quán)益的保護不到位，導(dǎo)致農(nóng)民權(quán)益的實現(xiàn)是不完全的，其具體表現(xiàn)貫穿農(nóng)地流轉(zhuǎn)的整個過程，應(yīng)該在農(nóng)地流轉(zhuǎn)的實踐中注重對農(nóng)民權(quán)益的保護。

（一）農(nóng)地流轉(zhuǎn)前的價值攫取行為

農(nóng)地被流轉(zhuǎn)前，土地流入方（流出方）一般會先向村、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地流轉(zhuǎn)部門提出流入（流出）申請，由村、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地流轉(zhuǎn)服務(wù)部門負(fù)責(zé)辦理該事項，其中較為重要的是對流入方的經(jīng)營能力和經(jīng)營項目進(jìn)行審核。繼而，村、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地流轉(zhuǎn)管理部門會根據(jù)土地意愿流入方與流出方的基本信息，協(xié)助雙方當(dāng)事人進(jìn)行當(dāng)面洽談流轉(zhuǎn)價格、期限等相關(guān)事宜，具體事項均由雙方在合法范圍內(nèi)自愿協(xié)商。最后，經(jīng)土地流轉(zhuǎn)雙方協(xié)商一致，達(dá)成自愿流轉(zhuǎn)土地意向后，就依據(jù)程序簽訂規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)合同。土地流轉(zhuǎn)的一般流程就此完成。這一土地流轉(zhuǎn)過程看似公平公正，但在實施過程中，涉及到規(guī)模農(nóng)戶、小農(nóng)戶、土地流入方、村和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）等多主體參與，極易出現(xiàn)部分農(nóng)戶的價值被攫取現(xiàn)象。

農(nóng)戶公共領(lǐng)域價值被攫取具體表現(xiàn)在：首先，農(nóng)戶的主動性未能較好體現(xiàn)。雖然土地確權(quán)頒證后，大部分農(nóng)戶愿意參與到農(nóng)地流轉(zhuǎn)的過程中來，但農(nóng)地歸集體所有的事實卻使土地未流轉(zhuǎn)的農(nóng)戶的部分權(quán)益進(jìn)入公共領(lǐng)域，土地是否流轉(zhuǎn)、什么時候流轉(zhuǎn)等問題的決策權(quán)很容易被村集體、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）等政府部門侵占。具體來講，部分農(nóng)戶的土地在村集體、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）對其做思想工作或協(xié)調(diào)后流轉(zhuǎn)，部分農(nóng)戶則是在村集體、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）對其施壓后被迫轉(zhuǎn)出。在這兩種情況下產(chǎn)生的土地流轉(zhuǎn)行為使農(nóng)戶的主體地位嚴(yán)重受損，讓農(nóng)戶對土地流轉(zhuǎn)行為產(chǎn)生不滿的心理;其次，由無科學(xué)的市場價格、純粹雙方協(xié)商而來的流轉(zhuǎn)價格，使農(nóng)戶的定價權(quán)益被置于公共領(lǐng)域。較少農(nóng)地流轉(zhuǎn)價格根據(jù)農(nóng)地質(zhì)量和種植收入來定價，而大部分流轉(zhuǎn)價格基本根據(jù)一定范圍內(nèi)其他農(nóng)戶的流轉(zhuǎn)價格來制定。當(dāng)離開這個流轉(zhuǎn)片區(qū)之后，流轉(zhuǎn)價格又發(fā)生變化。在土地流轉(zhuǎn)中，相似土地的流轉(zhuǎn)價格差異明顯，優(yōu)質(zhì)的土地也沒有在定價中有所體現(xiàn)。流入方?jīng)]有根據(jù)市場供求規(guī)律對轉(zhuǎn)包費、租值進(jìn)行合理的估計，導(dǎo)致各地?zé)o法形成完善的土地價格機制，沒有適應(yīng)市場規(guī)律的價格參考。這種土地價格的形成方式十分不科學(xué)，農(nóng)戶成為土地流轉(zhuǎn)價格的被動接收者。這種定價機制是流入方對農(nóng)民土地權(quán)益的攫取，嚴(yán)重?fù)p害了農(nóng)民參與農(nóng)地流轉(zhuǎn)的權(quán)益。從我國農(nóng)地流轉(zhuǎn)的實際情況來看，農(nóng)地流轉(zhuǎn)價格的混亂，最終導(dǎo)致農(nóng)民權(quán)益難以得到有效維護的現(xiàn)象十分普遍;最后，農(nóng)戶的參與權(quán)和知情權(quán)缺失。在農(nóng)地歸集體所有和承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)歸農(nóng)戶所有的制度設(shè)計下，農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)合同簽訂的參與過程并不完整，制定價格等主要過程由村中的管理者代替參與，部分農(nóng)戶只在價格確定后被告知。這種在村集體主導(dǎo)下的土地流轉(zhuǎn)，合同一般由村集體代替農(nóng)戶與流入方簽訂，部分農(nóng)戶卻沒有見過流轉(zhuǎn)合同。這種土地流轉(zhuǎn)形式表明農(nóng)戶的知情權(quán)和參與權(quán)在一定程度上存在缺失。

（二）農(nóng)地流轉(zhuǎn)后的價值攫取行為

農(nóng)地流轉(zhuǎn)行為，是農(nóng)戶將閑置的土地以出租、互換、入股等形式將其從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的使用權(quán)流轉(zhuǎn)，而農(nóng)地作為土地性質(zhì)的其他權(quán)益仍然保留。但在簽訂流轉(zhuǎn)合同后，農(nóng)地的經(jīng)營權(quán)與使用權(quán)暫時歸流入方占有，農(nóng)地作為資產(chǎn)的多重屬性就進(jìn)入了公共領(lǐng)域。農(nóng)地流轉(zhuǎn)后，農(nóng)戶價值被攫取的最主要表現(xiàn)形式之一就是農(nóng)地非糧化、非農(nóng)化的問題。部分農(nóng)地流入方只按照土地種植糧食的用途給農(nóng)戶一定的轉(zhuǎn)讓費，獲得土地的使用權(quán)后在利益驅(qū)動下擅自改變農(nóng)地原有的用途，出現(xiàn)大面積的非糧化，甚至農(nóng)地非農(nóng)化現(xiàn)象。土地作為一種資產(chǎn)，其屬性是多重的，既可以從事糧食種植，又可以從事經(jīng)濟作物種植，甚至可以進(jìn)行非農(nóng)建設(shè)。種植糧食的收益低于種植經(jīng)濟作物的收益，更遠(yuǎn)低于用途轉(zhuǎn)為非農(nóng)化后的收益。流入方在農(nóng)用土地上種植經(jīng)濟作物，甚至搞基建、辦企業(yè)、修工廠等，付出較少的租值，卻得到了比糧食種植更高的收益。對于種植經(jīng)濟作物，在可接受的范圍內(nèi)并不會影響糧食安全，但非農(nóng)化問題就十分嚴(yán)重。我國現(xiàn)行土地制度規(guī)定，耕地未經(jīng)批準(zhǔn)不得擅自改變用途，從事非農(nóng)建設(shè)。在農(nóng)地流轉(zhuǎn)前和流轉(zhuǎn)過程中，雙方只針對農(nóng)地的糧食耕種屬性進(jìn)行交易，農(nóng)地的其他屬性就進(jìn)入公共領(lǐng)域。在我國的農(nóng)地流轉(zhuǎn)過程中，非農(nóng)屬性進(jìn)入公共領(lǐng)域是由于法律法規(guī)的限制，而不是經(jīng)濟價值較低導(dǎo)致的。在土地流轉(zhuǎn)完成后，由于土地的非農(nóng)用途比農(nóng)業(yè)用途價值更高，流入方就私自確立了對土地非農(nóng)屬性的使用權(quán)。這種對土地的非農(nóng)使用會造成耕地肥力的下降甚至土地貧瘠。流轉(zhuǎn)費用與土地用途不匹配以及農(nóng)民土地肥力下降對農(nóng)民利益造成了損害。當(dāng)農(nóng)民察覺到這個問題的時候，就容易與流入方產(chǎn)生糾紛。

（三）產(chǎn)權(quán)保護不到位

在農(nóng)地流轉(zhuǎn)的實踐中，農(nóng)戶個人保護流轉(zhuǎn)權(quán)益受到一定的限制。首先，出于經(jīng)濟或者自身原因，農(nóng)戶很少主動去尋找合適的土地流入方，通常是被動等待，抱著流轉(zhuǎn)不流轉(zhuǎn)都可以的心態(tài)，不能流轉(zhuǎn)就交給親朋好友耕種或者干脆撂荒土地的心態(tài)。當(dāng)政府主導(dǎo)土地流轉(zhuǎn)時，農(nóng)戶就靜等政府的談判結(jié)果，將自主權(quán)交于政府部門，這在一定程度上為流入方不履行轉(zhuǎn)讓合同和政府職能的“越位”提供了條件;其次，土地流轉(zhuǎn)后，農(nóng)戶監(jiān)督土地流入方的成本是高昂的。農(nóng)戶的土地流轉(zhuǎn)后，他們會在非農(nóng)業(yè)部門從事生產(chǎn)經(jīng)營，由于監(jiān)督成本過高，農(nóng)戶不能無時無刻地監(jiān)督土地流入方，就導(dǎo)致土地流入方對農(nóng)戶權(quán)益的攫取;再次，在土地流轉(zhuǎn)過程中，大部分農(nóng)戶沒有參與合同簽訂的全過程。一些農(nóng)戶間斷參與簽訂合同的過程，但流轉(zhuǎn)合同多數(shù)是村干部或流轉(zhuǎn)大戶參與簽訂，因此農(nóng)戶對土地流入方的限制未能完全體現(xiàn)在合同條款中。大多數(shù)農(nóng)戶參與的主要過程并不是簽訂合同、制定價格等關(guān)鍵環(huán)節(jié)，只在價格等條款確定后被告知，在流轉(zhuǎn)結(jié)束后，大多數(shù)農(nóng)戶甚至都沒有見過流轉(zhuǎn)合同;最后，在糾紛的處理中，農(nóng)戶也表現(xiàn)的較為被動。抱著“別人不管，我也不出頭”“要解決問題大家一起去”的心態(tài)來處理農(nóng)地流轉(zhuǎn)中產(chǎn)生的糾紛?？梢?，在農(nóng)地流轉(zhuǎn)過程中，農(nóng)戶的一些被動特征使得他們難以靠自己來維護應(yīng)得的合法權(quán)益。

從政府保護農(nóng)地流轉(zhuǎn)中農(nóng)戶權(quán)益的角度看：首先，農(nóng)村土地集體所有制的法律界定模糊，這也是直接導(dǎo)致農(nóng)戶土地權(quán)益受損的原因。法律中對集體所有土地的“集體”沒有給予明確的界定，導(dǎo)致產(chǎn)權(quán)界定不清晰。作為集體組織不應(yīng)享有農(nóng)地流轉(zhuǎn)權(quán)益，它應(yīng)僅僅扮演組織管理的角色，但在現(xiàn)實中，農(nóng)村集體往往會占有部分農(nóng)地流轉(zhuǎn)收益，損害到農(nóng)戶的切身利益;其次，缺乏對農(nóng)戶權(quán)益的保障機制。當(dāng)前，我國農(nóng)地流轉(zhuǎn)的實踐中存在各種各樣的農(nóng)地流轉(zhuǎn)模式，但都不是完美的，會直接影響到農(nóng)戶的實際權(quán)益。然而，我國目前缺乏對應(yīng)的政策或法律法規(guī)對土地流入方進(jìn)行限制。這種農(nóng)地流轉(zhuǎn)中存在的疏漏以及具有針對性的農(nóng)戶權(quán)益保障機制的缺乏，必然無法完全保障農(nóng)戶的權(quán)益;再次，在實踐中，地方政府頻繁參與農(nóng)地流轉(zhuǎn)過程，卻沒有任何法律法規(guī)作為其行為的規(guī)范。各省級政府出臺的相關(guān)政策也不具有針對性，沒有統(tǒng)一的政策對地方政府的參與進(jìn)行指導(dǎo)。這也是導(dǎo)致糾紛案發(fā)生的重要原因，在一定程度上影響農(nóng)戶參與農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的積極性;最后，國家層面的法律法規(guī)不具有統(tǒng)一性，可操作性較差。我國的農(nóng)村土地制度在《憲法》的根本指導(dǎo)之下，還有《土地管理法》《農(nóng)村土地承包法》《土地管理法實施條例》等相關(guān)法律的指導(dǎo)，除此之外，還有各地方政府出臺的政策法規(guī)。在這些法律規(guī)定中，關(guān)于農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的安排也存在著矛盾之處，可操作性較差。使得在農(nóng)地流轉(zhuǎn)的實踐中，各利益主體無所適從，不能很好地保護農(nóng)戶的合法權(quán)益。

四、農(nóng)地流轉(zhuǎn)糾紛案例分析

近年來，隨著農(nóng)地市場化的發(fā)展，農(nóng)地流轉(zhuǎn)行為越來越普遍，農(nóng)地流轉(zhuǎn)將成為農(nóng)業(yè)發(fā)展過程中的主旋律。但隨著農(nóng)地流轉(zhuǎn)行為的增多，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的糾紛也相繼增多，成為農(nóng)村治理的一大新型難題。而公共領(lǐng)域價值被攫取和產(chǎn)權(quán)保護不到位作為農(nóng)地流轉(zhuǎn)糾紛的關(guān)鍵變量，對其加以探討有助于分析農(nóng)民權(quán)益受損問題。因此，本部分將從這兩重因素出發(fā)，結(jié)合農(nóng)民權(quán)益受損的兩個典型案例分析農(nóng)地流轉(zhuǎn)中農(nóng)民權(quán)益受損問題。

蚌埠某有限責(zé)任公司想要租賃某鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）共計4 670畝農(nóng)用地進(jìn)行農(nóng)產(chǎn)品規(guī)?；a(chǎn)經(jīng)營，便與當(dāng)?shù)亓鶄€村委會分別簽訂土地流轉(zhuǎn)合同，約定以每畝每年300元的價格租賃農(nóng)民的土地，租期10年。由于當(dāng)年糧食種植效益低，2 000多戶的農(nóng)民同意流轉(zhuǎn)土地，對于剩下的12戶不愿流轉(zhuǎn)土地的農(nóng)戶，村委會采取說服教育的方式，強迫這些農(nóng)戶將土地流轉(zhuǎn)出去。后來，隨著經(jīng)濟環(huán)境改變，國家政策優(yōu)惠以及農(nóng)產(chǎn)品價格的上漲，部分農(nóng)民要求增加流轉(zhuǎn)費用，否則就要收回土地。為此，農(nóng)民與公司和村委會之間產(chǎn)生了嚴(yán)重的糾紛。從材料中可以看到，在農(nóng)地集體所有制下，農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地的權(quán)利被村委會攫取，村委會強行介入農(nóng)地流轉(zhuǎn)，并代替農(nóng)戶與企業(yè)簽訂流轉(zhuǎn)合同，強迫農(nóng)戶流轉(zhuǎn)土地，對不愿流轉(zhuǎn)土地的農(nóng)民來說，是一種權(quán)益的損害。更重要的是，產(chǎn)生糾紛的直接原因在于農(nóng)地流轉(zhuǎn)價格的不合理。因為當(dāng)?shù)赝恋亓鬓D(zhuǎn)價格由流入方?jīng)Q定，在雙方信息不對稱的情況下，農(nóng)民的定價權(quán)利被攫取。當(dāng)?shù)貨]有形成科學(xué)的農(nóng)地流轉(zhuǎn)價格評估機制，約定的流轉(zhuǎn)價格是建立在時間不一致基礎(chǔ)上的非平穩(wěn)博弈結(jié)果，在市場環(huán)境、供求關(guān)系和農(nóng)地價格波動的情況下，農(nóng)民的經(jīng)濟利益嚴(yán)重受損。

近年來，農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工的人數(shù)增多，李某發(fā)現(xiàn)種地的收入遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于進(jìn)城打工的收入，就放棄農(nóng)耕，在城市長期打工生活，由于沒有對農(nóng)地進(jìn)行妥善處理，這些土地就長期處于撂荒的狀態(tài)。這些土地被村中張某發(fā)現(xiàn)之后，就向當(dāng)?shù)卮逦瘯岢錾暾?，要承包這些土地。村委會在李某不知情的情況下，重新安排了撂荒的土地。一次偶然的機會，李某返鄉(xiāng)時發(fā)現(xiàn)自家土地被張某耕種，便要求返還土地并收取一定的土地使用費。從材料中可以看到，返鄉(xiāng)農(nóng)民的土地承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)問題突出，沒有受到合法的保護。部分農(nóng)民在放棄耕種土地時，若將土地臨時交給親戚朋友代為耕種，當(dāng)這部分農(nóng)民返鄉(xiāng)時，尚可將土地承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)收回。但部分農(nóng)民將土地撂荒，這些土地就成為了政府管理不善的共同財產(chǎn)。面對土地被他人重新安排，而農(nóng)民在返鄉(xiāng)時要求土地承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)的情況，我國法律規(guī)定存在著矛盾?！锻恋毓芾矸ā分幸?guī)定耕地連續(xù)兩年被撂荒的，原發(fā)包單位有權(quán)收回發(fā)包的耕地。但《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》《國務(wù)院辦公廳關(guān)于妥善解決當(dāng)前農(nóng)村土地承包糾紛的緊急通知》都明確規(guī)定，任何組織和個人不能以土地撂荒為由收回農(nóng)戶的承包地。因而在實踐中返鄉(xiāng)農(nóng)民的土地承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)也受到了較大的損害。

五、結(jié)語

巴澤爾教授關(guān)于產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟的理論具有強大的解釋力，“適用于一切人類行為和人類制度”。這不僅在《產(chǎn)權(quán)的經(jīng)濟分析》一書中提供的大量案例分析里得到了證明，而且在解釋我國現(xiàn)實經(jīng)濟問題中也得到了充分證實。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度是我國正在積極推進(jìn)的一項重要經(jīng)濟制度，土地流轉(zhuǎn)的核心問題是農(nóng)戶權(quán)益問題。從巴澤爾的產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟理論角度分析，由于農(nóng)民公共領(lǐng)域價值被攫取以及產(chǎn)權(quán)保護不到位等原因，農(nóng)民的合法權(quán)益不斷受到損害。因此，要從明確土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系、減少公共領(lǐng)域價值與被攫取的價值以及加強農(nóng)戶個人和政府保護力度等方面入手，切實維護好農(nóng)戶在土地流轉(zhuǎn)中的合法權(quán)益，促進(jìn)農(nóng)村土地的有序高效流轉(zhuǎn)。

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責(zé)任編輯：母愛英