龍飛 曾晴 鐘露潞

[摘 要] 城鎮(zhèn)化的發(fā)展水平從一定程度上反映了國家現(xiàn)代化程度。國家金融扶持政策的正向轉(zhuǎn)移與地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的多元優(yōu)化調(diào)整，尤其是三大產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與資本的常態(tài)化分配都將成為城鎮(zhèn)化發(fā)展的支持力量。金融支持城鎮(zhèn)化發(fā)展有利于通過資本與資源的有效分配實現(xiàn)城鎮(zhèn)化建設(shè)中“層、帶、圈”的綜合治理。自2017年《貴陽市城市總體規(guī)劃（2011-2020年）（2017年修訂）》發(fā)布以來，在實際推進過程中，在小微企業(yè)綜合發(fā)展、城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)業(yè)發(fā)展支撐等方面金融支持城鎮(zhèn)化發(fā)展的力度不足。為此，需要針對金融扶持政策明確改革與治理的重點方向，創(chuàng)新投融資途徑。

[關(guān)鍵詞] 金融支持；城鎮(zhèn)化；改革；問題

doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2019. 01. 060

[中圖分類號] F832.7 [文獻標識碼] A [文章編號] 1673 - 0194（2019）01- 0137- 03

0 引 言

城鎮(zhèn)化從發(fā)展歷程來看，是建立在早期工業(yè)化的基礎(chǔ)之上，是融合經(jīng)濟、政治、資源、土地及人口參與實現(xiàn)區(qū)域空間、產(chǎn)業(yè)與人口城鎮(zhèn)化的綜合性結(jié)果。非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展是城鎮(zhèn)化活力迸發(fā)的重要表現(xiàn)。在第十二屆全國人大常委會第三次會議上，國家發(fā)改委做出《國務(wù)院關(guān)于城鎮(zhèn)化建設(shè)工作情況的報告》，提到我國將全面開放小城鎮(zhèn)和小城市落戶限制，逐步將符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民。這是我國第一次明確提出城鎮(zhèn)化的可持續(xù)性與實踐路徑。黨的十九大根據(jù)新的發(fā)展形勢提出“城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化的必由之路，通過中國特色新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展高度，實現(xiàn)城鎮(zhèn)化更穩(wěn)更好發(fā)展?！痹趪鴦?wù)院發(fā)布的《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》中，構(gòu)建農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移、城市群協(xié)調(diào)發(fā)展、城鎮(zhèn)化發(fā)展的整體體系。雖然我國城鎮(zhèn)化建設(shè)具備政策的優(yōu)先扶持與關(guān)注，但也要看到我國正處于并將長期處于社會主義發(fā)展的初級階段國情，影響經(jīng)濟發(fā)展的成因復(fù)雜，尤其需要看到金融對推動城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中的引擎作用。城鎮(zhèn)化的推進也為“打通、盤活”金融提供了重要平臺。在《2018年全國城市年輕指數(shù)》報告中，貴州省貴陽市成為全國“最年輕的城市”。隨著西南交通樞紐的建設(shè)與城市基礎(chǔ)設(shè)施完善，貴陽展現(xiàn)出較強的經(jīng)濟活力與發(fā)展?jié)摿?。貴陽城鎮(zhèn)化不僅帶動省內(nèi)區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展，也為國內(nèi)大中城市推行城鎮(zhèn)化“樹典型、立目標”。

1 金融支持貴陽城鎮(zhèn)化發(fā)展的現(xiàn)狀研究與問題

貴陽城鎮(zhèn)化發(fā)展的現(xiàn)狀主要表現(xiàn)為：一是城鎮(zhèn)人口的增加。根據(jù)貴陽統(tǒng)計局發(fā)布的《第六次人口普查》數(shù)據(jù)顯示，近十年城鎮(zhèn)人口增加了67萬人，居住在城鎮(zhèn)的人口約為290萬人，占68.1%。同2000年第五次人口普查數(shù)據(jù)相比，城鎮(zhèn)人口增加了約67萬人，與省內(nèi)其他城市相比，2010年至2015年貴陽市的常住人口城鎮(zhèn)化率也處于領(lǐng)先位置（如圖1）；二是城鎮(zhèn)化率發(fā)展領(lǐng)先。根據(jù)貴州省統(tǒng)計局發(fā)布的《貴州省城鎮(zhèn)化發(fā)展情況分析》顯示，2013年貴陽市以71.12%位居省內(nèi)城鎮(zhèn)化率第一位。

貴陽市經(jīng)濟可持續(xù)性發(fā)展的容納空間逐漸擴大，經(jīng)濟成績顯著，但在城鎮(zhèn)化推進過程中表現(xiàn)出各區(qū)發(fā)展不平衡、發(fā)展規(guī)模不均衡以及發(fā)展質(zhì)量較差等問題（如圖2），使貴陽某些區(qū)域仍然處于城鄉(xiāng)混合狀態(tài)，城鎮(zhèn)化產(chǎn)業(yè)規(guī)模發(fā)展受到限制?；谖髂系貐^(qū)綜合經(jīng)濟體位置的貴陽市在建設(shè)性投資環(huán)境下，城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施、重大項目建設(shè)等領(lǐng)域獲得了資金的傾向性分配。但受到投融資環(huán)境、政策傾斜等因素影響，金融支持貴陽市城鎮(zhèn)化建設(shè)仍然存在一些亟待解決的問題。

（1）金融服務(wù)與城鎮(zhèn)化進程不相匹配。社會主義的國家性質(zhì)與當前的基本國情決定了需要有效整合社會資本與資源保障民生。貴陽市城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中，需要將教育、醫(yī)療、衛(wèi)生、失業(yè)、養(yǎng)老等基礎(chǔ)保障項目列為重點，構(gòu)建規(guī)范性的城鎮(zhèn)住房保障體系，容納更多的城鎮(zhèn)人口。但在實際過程中因政策解讀與操作不到位、資金資源分配失衡等問題，不能有效解決貴陽市城鎮(zhèn)化過程中出現(xiàn)的民生問題。

（2）金融支持城鎮(zhèn)化建設(shè)的組織體系有待完善。國家為保障城鎮(zhèn)化建設(shè)的順利開展，通過相關(guān)的金融機構(gòu)利用金融工具進行系列的金融服務(wù)。金融體系的常態(tài)化發(fā)展能夠表現(xiàn)出城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中正常的金融需求。當前，我國有政策性銀行、商業(yè)銀行、農(nóng)村合作金融三類性質(zhì)的金融機構(gòu)體系，依次在提供保障性購銷貸款、信貸業(yè)務(wù)、零售、農(nóng)村金融等領(lǐng)域提供金融服務(wù)。

金融支持城鎮(zhèn)化建設(shè)需要“擺活、用好”金融服務(wù)工具，使現(xiàn)有的資本能夠在政策合法性的前提下，通過一定程度的社會化運作發(fā)揮功能。在城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中，金融發(fā)揮著支撐與流動的特征?，F(xiàn)有的金融服務(wù)組織體系中，雖然涵蓋了城鎮(zhèn)化發(fā)展的可能與需求，但政策性功能未充分發(fā)揮、轉(zhuǎn)型期的有效支持力度不夠、因模式與規(guī)模限制導(dǎo)致的主導(dǎo)作用欠缺，使得金融支持城鎮(zhèn)化建設(shè)的組織體系需要在順應(yīng)時代發(fā)展的環(huán)境下升級創(chuàng)新。

（3）金融全方位支持城鎮(zhèn)化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不足。近幾年，貴陽市從力度、速度到強度，不斷加快城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。城鎮(zhèn)道路基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面，在建市政重點工程106個，工程總投資約1091億元；配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面，涉及總投資約8.2億元的城鎮(zhèn)綜合交通樞紐；示范小城鎮(zhèn)建設(shè)方面，完成22個示范鎮(zhèn)、12個省市級示范鎮(zhèn)項目建設(shè)?？梢钥闯觯鹑谠谫F陽市城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)進程中發(fā)揮著重要作用。但隨著城鎮(zhèn)化進程加快，城鎮(zhèn)人口增加，城鎮(zhèn)對基礎(chǔ)設(shè)施的數(shù)量與質(zhì)量要求越來越高。位于云貴高原，地處喀斯特地貌的貴陽，雖然北接川渝，南通廣粵，但綜合交通也是近年來才逐漸受到重視與發(fā)展，導(dǎo)致貴陽在原有自然與社會經(jīng)濟條件下城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施造價高、難度大、需求滿足不夠?？紤]到部分公共基礎(chǔ)設(shè)施與在建項目屬投入高、回報率低、回報收益周期長，難以將社會中的有效資本進行集中，從而加劇了貴陽城鎮(zhèn)化投融資難度。

2 金融支持貴陽市城鎮(zhèn)化發(fā)展的困境成因分析

金融的支持功能從一定程度上反映出資本在社會運作中具有補償性。與國家財政支持不同，金融支持是社會資本活躍的表現(xiàn)，更加明顯地表現(xiàn)出金融服務(wù)具備吸納資金與分配資源的功能，幫助實現(xiàn)現(xiàn)代化發(fā)展的前期目標。但金融的支持功能未得到有效發(fā)揮，主要原因有：

一是過度依賴財政，金融政策利用意識不足。長期以來，作為支撐國家經(jīng)濟發(fā)展的財政對社會穩(wěn)定發(fā)揮著重要作用。財政能夠在國家層面的政策范圍內(nèi)發(fā)揮積極功效，從宏觀的視角將更多具備微觀屬性的社會經(jīng)濟體納入合理的管理體制內(nèi)。但是過度依賴財政，不僅會影響金融在平衡經(jīng)濟發(fā)展中的杠桿作用，也會降低對金融政策的理性認識。城鎮(zhèn)化的發(fā)展遵循市場經(jīng)濟規(guī)律，在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)被城鄉(xiāng)一體化逐漸取代的過程中，參與市場競爭的主體在變，城鄉(xiāng)金融格局也會隨之做出調(diào)整。由于市場主體過度依賴財政，難以激活市場中金融資金與資源的能動性，導(dǎo)致對金融政策的認識僅局限于短期目標與收益。

二是金融產(chǎn)品單一，難以完成城鎮(zhèn)化常態(tài)發(fā)展。首先，間接融資作為金融工具與金融服務(wù)為市場提供支持的重要手段，與傳統(tǒng)模式下的信貸與融資一起在城鎮(zhèn)化過程中發(fā)揮著重要作用。城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施投入面臨成本高、周期長、不確定因素增多等問題，需要建立與新型城鎮(zhèn)化發(fā)展相適應(yīng)的支持體系，但現(xiàn)有的商業(yè)銀行與社會資本難以發(fā)揮主導(dǎo)作用，導(dǎo)致具備市場化特征的投融資在城鎮(zhèn)化發(fā)展的分配資源比例占比較低。

3 金融支持貴陽市城鎮(zhèn)化進程的有效路徑

金融工具的有效性與金融服務(wù)的完善必須依托國家的政策為導(dǎo)向，創(chuàng)新投融資平臺，建立全體系與全產(chǎn)業(yè)的金融服務(wù)機制，通過重點項目拓寬現(xiàn)有的投融資渠道，準確發(fā)揮金融在貴陽城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中的積極作用。

一是多層次地推進城鎮(zhèn)化金融支持體系建設(shè)。首先全產(chǎn)業(yè)全體系的金融機制需要將現(xiàn)有的各類金融機構(gòu)、城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施及相關(guān)配套進行合理納入。充分發(fā)揮國家層面的政策導(dǎo)向作用，通過引導(dǎo)政策性銀行等金融機構(gòu)創(chuàng)設(shè)種類更加豐富的金融業(yè)務(wù)，尤其是低息業(yè)務(wù)貸款。試點工作可以提供新的發(fā)展模式，在城鎮(zhèn)化率較高的區(qū)域率先推廣試點金融創(chuàng)建模式。對金融機構(gòu)而言，需重視環(huán)境帶來的投融資變化。其次需重視民間資本的合理引入。市場化改革表現(xiàn)為資本的多樣化并存，民間資本的代入有利于金融市場的健康發(fā)展。但也需要通過專業(yè)的民間資本借貸機構(gòu)對其行為進行合法化監(jiān)管。

二是完善金融支持框架內(nèi)的城鎮(zhèn)化重點項目設(shè)施建設(shè)。城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中的重點備案與在建項目需要獲得金融在優(yōu)先貸款、放款方面的優(yōu)勢。根據(jù)貴陽城市整體規(guī)劃，政府將綜合交通、城鎮(zhèn)住房、醫(yī)療教育、水利水電等民生工程列為金融支持的重點項目。在實現(xiàn)向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)變的同時，需要解決農(nóng)產(chǎn)業(yè)、農(nóng)村基建以及小微企業(yè)投融資困難的問題。我國當前對農(nóng)商行業(yè)及小微企業(yè)的金融信用評價體系建設(shè)不完善。因此，擴大投融資渠道，吸引民間資本與外資，放寬城鎮(zhèn)化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投放門檻，鼓勵風險補償能夠緩解農(nóng)商行業(yè)與小微企業(yè)在投融資過程中的資金與風險問題。

三是創(chuàng)新金融支持環(huán)境下投融資產(chǎn)品與服務(wù)的多元化。首先應(yīng)充分發(fā)揮貴陽市銀行系統(tǒng)的支持功能。貴陽市現(xiàn)擁有國有四大銀行及部分地方股份制商業(yè)銀行。地區(qū)的競爭環(huán)境使得貴陽市投融資業(yè)務(wù)具有較強的活力，但城鎮(zhèn)化的發(fā)展需要地區(qū)金融在決策、審批、監(jiān)管及反饋等流程更加迅速與科學，從而找準貴陽市城鎮(zhèn)化發(fā)展的重點與目標。其次逐步改變過去依賴財政與公共設(shè)施建設(shè)主要由政府供給的現(xiàn)狀。公共產(chǎn)品與服務(wù)私有化需要在法治化的道路上運作。貴陽市城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)可以參考借鑒社會經(jīng)濟發(fā)展BOT模式，即建設(shè)—經(jīng)營—轉(zhuǎn)讓，讓私營企業(yè)的資金與資源參與到公共事業(yè)項目的建設(shè)中，為社會提供必要的基礎(chǔ)服務(wù)。既能解決貴陽市國有資產(chǎn)的盤活難度，也能實現(xiàn)地區(qū)城鎮(zhèn)化的高效發(fā)展。

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