羅 群，童巍雄

云南地處西南邊地，開發(fā)較晚，多荒煙蔓草之地，豐富的自然資源得不到有效利用，是統(tǒng)治者實(shí)施墾殖政策、輸入移民的重要區(qū)域。至民國(guó)時(shí)期，墾殖受到從中央到地方各級(jí)政府的重視與大力提倡，把“邊疆屯殖，為今后建國(guó)第一等大事”，①李順卿:《墾殖政策》，《中農(nóng)月刊》1943年第4卷第10期。以“邊地開發(fā)屯墾與移民實(shí)邊，為發(fā)展國(guó)民經(jīng)濟(jì)之重要方針”。②榮孟源主編，孫彩霞編輯:《中國(guó)國(guó)民黨歷次代表大會(huì)及中央全會(huì)資料》（下冊(cè)），北京:光明日?qǐng)?bào)出版社，1985年，第48頁。不僅制定墾殖政策，頒布?jí)ㄖ撤ㄒ?guī)，而且設(shè)立墾殖機(jī)構(gòu)，開辦墾殖農(nóng)場(chǎng)，墾務(wù)行政取得一定成效，極大地促進(jìn)了邊疆農(nóng)業(yè)與社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

一、國(guó)家主導(dǎo)下的墾務(wù)行政與邊疆治理

民國(guó)時(shí)期，墾殖成為國(guó)民政府治理與開發(fā)邊疆、鞏固國(guó)防的重要舉措，得到中央的高度重視，墾殖政策也因此得以逐步發(fā)展和完善，形成了包括荒地調(diào)查、墾區(qū)劃分，以及墾民和開墾資金來源等較為完備的一系列政策法規(guī)，設(shè)置全國(guó)性墾務(wù)行政機(jī)構(gòu)，指導(dǎo)并規(guī)范墾殖在各地的推行與實(shí)踐。

（一） 墾殖政策與法規(guī)

1912年北京政府頒布了《農(nóng)政綱要》，1914年頒布《國(guó)有荒地承墾條例》和《邊荒承墾條例》，對(duì)荒地的范圍、承墾者的權(quán)利和資格、承墾手續(xù)、承墾保證金等做出規(guī)定，以此規(guī)范和鼓勵(lì)墾殖事業(yè)。但限于當(dāng)時(shí)的時(shí)局，政府無力主持政策的實(shí)行，故制定的墾殖政策多為具文，沒有得到具體施行。

1927年南京國(guó)民政府成立之后，先后多次頒布?jí)ㄖ痴叻ㄒ?guī)，“1930年6月頒布了《土地法》，1930年12月頒布《堤防造林及限制傾斜地墾殖辦法》，1933年2月頒布了《獎(jiǎng)勵(lì)輔助移墾原則》，1934年頒布《徒刑人犯移墾暫行條例》和《內(nèi)地各省市荒地實(shí)施墾殖督促辦法》”。③施 珍:《成長(zhǎng)中的中國(guó)墾殖》，《中農(nóng)月刊》1945年第6卷第9期。農(nóng)礦部于1930年召開全國(guó)農(nóng)礦會(huì)議，討論全國(guó)的農(nóng)業(yè)事業(yè)和墾殖事業(yè)；實(shí)業(yè)部于1931年成立了林墾署。到1937年，全面抗戰(zhàn)爆發(fā)，為救濟(jì)難民、增加生產(chǎn)、安置榮譽(yù)軍人，國(guó)民政府又多次頒布?jí)ㄖ痴撸膭?lì)全國(guó)發(fā)展墾殖事業(yè)。詳見表1。

（二）荒地調(diào)查

南京國(guó)民政府認(rèn)為:“因地方情形之不同，開墾方法亦因之而異。惟初步工作，須先實(shí)地調(diào)查，而后經(jīng)營(yíng)設(shè)計(jì)，方有準(zhǔn)繩”，②農(nóng)林部墾務(wù)總局:《中央墾務(wù)法規(guī)匯編》，出版社不詳，1942年，第4頁。遂頒布相關(guān)規(guī)定，進(jìn)行全國(guó)荒地調(diào)查和勘測(cè)。1934年2月7日召開中央政治會(huì)議第394次會(huì)議，并通過決議:“由全國(guó)經(jīng)濟(jì)委員會(huì)及內(nèi)政部、財(cái)政部，合組土地委員會(huì)，先將各省市土地實(shí)況，于六個(gè)月內(nèi)為比較系統(tǒng)之調(diào)查，再行擬具辦法提請(qǐng)中央規(guī)定”。①土地委員會(huì):《全國(guó)土地調(diào)查報(bào)告綱要》，土地委員會(huì)，1936年，第8頁。土地委員會(huì)于1934年8月2日正式成立，在全國(guó)進(jìn)行土地調(diào)查，包括全國(guó)10個(gè)省份，并將調(diào)查報(bào)告匯編成《全國(guó)土地調(diào)查報(bào)告綱要》一書。

為指導(dǎo)荒地調(diào)查的各類具體事項(xiàng)，1937年頒布《墾荒實(shí)施方案》，其中第2章詳細(xì)規(guī)定荒地調(diào)查應(yīng)該包括的項(xiàng)目為:1.荒地形勢(shì):山地、淤荒、平荒等及其分布的地勢(shì)和面積；2.土壤性質(zhì):包括土壤種類、肥瘠程度、耕作難易程度、有無鹽堿性質(zhì)或其他特殊情形；3.氣候情況:包括雨水多寡、氣溫高低、寒冷程度及降霜降雪的時(shí)期等；4.荒地內(nèi)有無河流、水源、池塘及其水量；5.水路交通情形；6.治安情形；7.運(yùn)銷市鎮(zhèn)的名稱、路程、方法、費(fèi)用、來往時(shí)間、捐稅等；8.農(nóng)工雇用的難易、工資高低、性情風(fēng)氣等；9.水陸野生植物的種類；10.天災(zāi)、水災(zāi)及荒廢原因等情形。②農(nóng)林部墾務(wù)總局:《中央墾務(wù)法規(guī)匯編》，出版社不詳，1942年，第4頁。

此外，國(guó)民政府又于1941年頒布《農(nóng)林部荒地調(diào)查及墾區(qū)設(shè)計(jì)實(shí)施綱要》，對(duì)于荒地調(diào)查原則、調(diào)查范圍和程序、調(diào)查的事項(xiàng)和方法、調(diào)查步驟、調(diào)查的人員和組織、調(diào)查用品等內(nèi)容作出詳細(xì)的規(guī)定，以“調(diào)查西南、西北邊疆各省荒地，準(zhǔn)備戰(zhàn)后移兵屯墾，充實(shí)邊防”為原則，③農(nóng)林部墾務(wù)總局:《中央墾務(wù)法規(guī)匯編》，出版社不詳，1942年，第101頁。分為西北區(qū)和西南區(qū)兩區(qū)進(jìn)行分區(qū)調(diào)查。

西北區(qū)包括甘寧青綏等省，分3期進(jìn)行調(diào)查，第1期4個(gè)月（民國(guó)30年6月至9月），調(diào)查古疊州（甘肅臨洮西）、祁連山麓（甘肅）、武威張掖酒泉（甘肅）一帶；第2期5個(gè)月（民國(guó)31年4月至8月），區(qū)域包括青海、綏遠(yuǎn)一帶；第3期7個(gè)月（民國(guó)32年4月至10月），調(diào)查西北各省未調(diào)查之區(qū)域。西南區(qū)包括滇黔湘粵桂康等省，分3期調(diào)查，第1期5個(gè)月（民國(guó)30年6月至10月），調(diào)查對(duì)象為威寧及黔西一帶（貴州）、連縣連山及大廋嶺一帶（廣東）、柳州附近及郁林一帶（廣西）；第2期5個(gè)月（民國(guó)31年6月至10月），調(diào)查滇越路兩旁迤南迤西（云南）；第3期7個(gè)月（民國(guó)32年4月至10月），主要是西康及各省未調(diào)查區(qū)域。④農(nóng)林部墾務(wù)總局:《中央墾務(wù)法規(guī)匯編》，出版社不詳，1942年，第102頁。還規(guī)定荒地調(diào)查分為概況考察和荒地查勘兩種，前者主要是“將每一荒地區(qū)域的范圍、自然情形、農(nóng)產(chǎn)情形、社會(huì)情形、土地制度概況分別詳加考察”；而后者則是對(duì)“荒地區(qū)域的位置、面積、地勢(shì)、土質(zhì)、地權(quán)、水利等分別實(shí)地詳加查勘”。⑤農(nóng)林部墾務(wù)總局:《中央墾務(wù)法規(guī)匯編》，出版社不詳，1942年，第102頁。

（三）墾區(qū)劃分與經(jīng)營(yíng)

國(guó)民政府根據(jù)荒地調(diào)查情況進(jìn)行墾區(qū)的劃分和設(shè)計(jì)，1928年7月，農(nóng)礦部召開墾務(wù)會(huì)議，確定了邊疆14個(gè)墾區(qū)，一共為4個(gè)大區(qū)，即東北區(qū)、西北區(qū)、西南區(qū)、濱海區(qū)。東北區(qū)包括興安、松花江、熱河3個(gè)區(qū)；西北區(qū)包括察綏區(qū)、甘寧青區(qū)及新疆、外蒙4個(gè)區(qū)；西南區(qū)包括西康、西藏及云貴川桂3個(gè)區(qū)；濱海區(qū)有長(zhǎng)蘆、兩淮、三門灣、瓊崖4個(gè)區(qū)。⑥舒聯(lián)瑩:《墾殖學(xué)》，中國(guó)文化服務(wù)社，1948年，第87頁。

關(guān)于荒地的經(jīng)營(yíng)和使用，在1930年6月頒布的《土地法》中，其中的《荒地使用法》規(guī)定:“公有土地之荒地，適合耕作使用者，除經(jīng)政府保留或指定為其他使用外，應(yīng)由地政機(jī)關(guān)與一定期間內(nèi)，勘測(cè)完畢，分化地段為墾荒區(qū)，并規(guī)定道路、溝渠及其他耕作必需之公共用地?！雹咿r(nóng)林部墾務(wù)總局:《中央墾務(wù)法規(guī)匯編》，出版社不詳，1942年，第1頁。

對(duì)于私有荒地，1936年的《內(nèi)地各省市荒地實(shí)施墾殖督促辦法》進(jìn)行了規(guī)定:“私有荒地，由各縣市政府，依照規(guī)定負(fù)責(zé)督促各業(yè)主實(shí)施墾殖；隸屬于行政院的荒地則由市政府來督促墾殖。”⑧《墾荒法案》，云南省建設(shè)廳印行，1939年，第19頁。1937年頒布的《墾荒實(shí)施方案》則明確了辦理墾務(wù)有移墾、招墾、屯墾、直接經(jīng)營(yíng)4種方式。⑨農(nóng)林部墾務(wù)總局:《中央墾務(wù)法規(guī)匯編》，出版社不詳，1942年，第11～12頁。進(jìn)行移墾時(shí)，應(yīng)注意水利交通建設(shè)、墾民的選擇、墾民的運(yùn)送和招待、墾地的區(qū)劃和分配、墾民的組織和管理、墾民貸款等問題，需設(shè)立墾務(wù)機(jī)關(guān)，先進(jìn)行規(guī)劃再辦理經(jīng)營(yíng)。墾地招墾時(shí)，大規(guī)模的水利交通建設(shè)、田畝區(qū)劃，應(yīng)由政府預(yù)先籌劃建設(shè)，若面積過大、墾民眾多時(shí)，其組織管理、保護(hù)貸款等事項(xiàng)也應(yīng)由政府資以援助。軍隊(duì)屯墾，士兵應(yīng)帶原餉從事墾種，待墾殖生產(chǎn)足以自給時(shí)，原餉再停止發(fā)放。開墾之初，所居房屋、經(jīng)營(yíng)資本，應(yīng)由政府代為籌措，待生產(chǎn)之后，分年償還。而墾兵的管理，由軍事機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)辦理?；牡赜烧蛩饺酥苯咏?jīng)營(yíng)者，須注意墾區(qū)的交通水利及區(qū)劃、墾區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)工的選擇和墾區(qū)經(jīng)費(fèi)預(yù)算等問題。

（四）墾民來源

在開展墾殖事業(yè)時(shí)，國(guó)民政府十分重視墾民的選擇和招致，分別于1939年和1940年頒布了《非常時(shí)期難民移墾條例》《徒刑人犯移墾實(shí)施辦法》《農(nóng)林部、軍政部調(diào)用榮譽(yù)軍人從墾暫行辦法》等，明確指出，難民、徒刑人犯、榮譽(yù)軍人是墾民的主要來源。難民應(yīng)具備的資格，主要包括:“一、身體強(qiáng)壯而耐苦勞者；二、能耕作或有墾區(qū)所需要之其他技能者；三、無不良嗜好者；四、移墾難民數(shù)量不足時(shí)，就具有前項(xiàng)資格而志愿移墾者選擇補(bǔ)充之。”①農(nóng)林部墾務(wù)總局:《中央墾務(wù)法規(guī)匯編》，出版社不詳，1942年，第28頁。而徒刑人犯在從事墾殖前，還須經(jīng)過一定的訓(xùn)練，“徒刑人犯于移墾前，得在監(jiān)獄附設(shè)之農(nóng)場(chǎng)施以相當(dāng)訓(xùn)練，以農(nóng)業(yè)訓(xùn)練、精神教育、體育訓(xùn)練為主要科目，并酌令學(xué)習(xí)日用品之必需之手工業(yè)”；徒刑人犯從事墾殖還能夠縮減一定的刑期，“移墾人犯適用累進(jìn)法分為四級(jí)，移墾者應(yīng)編入第四級(jí)，按其成績(jī)以進(jìn)級(jí)，但移墾前之成績(jī)優(yōu)良者亦得編入較高級(jí)；移墾人犯累進(jìn)辦法進(jìn)級(jí)者，有期徒刑得縮短其刑期，無期徒刑得減為有期徒刑”。②農(nóng)林部墾務(wù)總局:《中央墾務(wù)法規(guī)匯編》，出版社不詳，1942年，第36頁。

此外，《農(nóng)林部、軍政部調(diào)用榮譽(yù)軍人從墾暫行辦法》還規(guī)定，農(nóng)林部所屬墾區(qū)調(diào)用榮譽(yù)軍人以不能再服兵役者為限，軍官按下列標(biāo)準(zhǔn)選擇:“1.志愿從事農(nóng)墾工作品行端正者；2.年齡在二十歲以上，四十五歲以下者；3.身體強(qiáng)壯能耐苦勞其傷殘程度不妨礙農(nóng)墾工作者；4.有農(nóng)事經(jīng)驗(yàn)通曉文字者。”而選擇士兵的標(biāo)準(zhǔn)則在最后一項(xiàng)略有不同:“服兵役前曾在田間工作或鐵瓦木石工作技能之一者?！雹坜r(nóng)林部墾務(wù)總局:《中央墾務(wù)法規(guī)匯編》，出版社不詳，1942年，第106～107頁。由此可見，國(guó)民政府選擇進(jìn)行墾殖的墾民都必須具備一定的農(nóng)墾技能。

（五）墾殖資金來源

墾殖資金是墾殖事業(yè)能夠順利進(jìn)行的物質(zhì)保障，故此南京國(guó)民政府十分重視資金的投入，對(duì)此做出相應(yīng)規(guī)定。首先是對(duì)于難民移墾事業(yè)經(jīng)費(fèi)的規(guī)定。于1939年5月頒布了《中央補(bǔ)助各省難民移墾經(jīng)費(fèi)辦法》，“各省政府請(qǐng)求補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)以直接用于墾民之事業(yè)費(fèi)為限，其辦理移墾必須之行政費(fèi)用由省政府籌發(fā)，不得在補(bǔ)助費(fèi)中挪用”。④農(nóng)林部墾務(wù)總局:《中央墾務(wù)法規(guī)匯編》，出版社不詳，1942年，第25頁。其次還規(guī)定了墾民貸款的相關(guān)辦法:“墾務(wù)費(fèi)分給養(yǎng)補(bǔ)助及生產(chǎn)貸款二種，給養(yǎng)補(bǔ)助如墾民伙食（以墾區(qū)農(nóng)產(chǎn)第一年收獲前為限）、醫(yī)藥等項(xiàng)，生產(chǎn)貸款如耕牛、種籽、肥料、農(nóng)具及墾民住所家具等項(xiàng)；此項(xiàng)貸款得酌收利息，并于荒地生產(chǎn)收獲后，由墾戶分期償還；其年限除土地貸款不得少于十年外，其他貸款不得少于五年；貸款利息不得超過年利三厘?！雹蒉r(nóng)林部墾務(wù)總局:《中央墾務(wù)法規(guī)匯編》，出版社不詳，1942年，第25頁。

為解決墾民的生產(chǎn)與生活問題，1942年頒布的《農(nóng)林部直轄墾區(qū)墾民貸款辦法》，則對(duì)農(nóng)林部直轄墾區(qū)墾民貸款的種類、期限、償還方式以及利息等進(jìn)行規(guī)定:“貸款分為生活貸款、生產(chǎn)貸款、副業(yè)貸款、其他臨時(shí)性貸款等四種，生活貸款包括給養(yǎng)費(fèi)、衣被費(fèi)、衛(wèi)生費(fèi)等，生產(chǎn)貸款包括土地費(fèi)、建筑費(fèi)、農(nóng)具費(fèi)、家具費(fèi)、農(nóng)事役畜費(fèi)、種籽費(fèi)、肥料費(fèi)、飼料費(fèi)、藥劑費(fèi)等，副業(yè)貸款包括畜牧費(fèi)、紡織費(fèi)、農(nóng)林產(chǎn)制造費(fèi)用等。”⑥農(nóng)林部墾務(wù)總局:《中央墾務(wù)法規(guī)匯編》，出版社不詳，1942年，第58～59頁?！皦褓J款以貸給墾民到達(dá)墾區(qū)第一年內(nèi)之各項(xiàng)費(fèi)用為限，其貸款限額應(yīng)根據(jù)經(jīng)費(fèi)預(yù)算及墾民實(shí)際需要，按每戶、每人或每畝預(yù)為訂定。第二年后，如遇有天災(zāi)歉收或其他不可抗力之損失，必須續(xù)貸時(shí)，得由墾區(qū)管理局呈經(jīng)農(nóng)林部墾務(wù)局轉(zhuǎn)呈核準(zhǔn)酌以續(xù)貸之?！雹俎r(nóng)林部墾務(wù)總局:《中央墾務(wù)法規(guī)匯編》，出版社不詳，1942年，第59頁。

具體到難民移墾的經(jīng)費(fèi)，“國(guó)營(yíng)墾殖經(jīng)費(fèi)，由中央政府擔(dān)任；省營(yíng)墾務(wù)經(jīng)費(fèi)除得由省政府呈請(qǐng)行政院補(bǔ)助外，不足之?dāng)?shù)額，由該省政府自行籌撥；或呈經(jīng)中央主管官署核準(zhǔn)發(fā)行公債；民營(yíng)墾殖，得呈請(qǐng)中央或省政府酌予補(bǔ)助或貸款”，②李 爽:《抗日戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期國(guó)民政府難民移墾政策研究》，《吉林師范大學(xué)學(xué)報(bào)》（人文社會(huì)科學(xué)版）2006年第3期。由此可以看出，國(guó)民政府對(duì)于墾殖事業(yè)的重視和為發(fā)展墾殖事業(yè)所做出的種種努力。

（六）中央墾務(wù)機(jī)構(gòu)的設(shè)置與職能

為了使墾殖政策得到有效的貫徹和落實(shí)，南京國(guó)民政府積極組建墾務(wù)管理機(jī)構(gòu)。1938年10月，規(guī)定由經(jīng)濟(jì)部協(xié)同內(nèi)政部、財(cái)政部和賑濟(jì)委員會(huì)進(jìn)行管理，統(tǒng)籌全國(guó)移墾事業(yè)。③王利中，岳 瓏:《民國(guó)時(shí)期國(guó)人對(duì)西北屯墾的認(rèn)識(shí)》，《新疆社會(huì)科學(xué)》2010年第2期。至1941年，由農(nóng)林部總管全國(guó)農(nóng)林行政事務(wù)，下設(shè)總務(wù)司、農(nóng)事司、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)司、林事司、漁牧司、墾務(wù)總局6個(gè)司局。④農(nóng)林部墾務(wù)總局:《中央墾務(wù)法規(guī)匯編》，出版社不詳，1942年，第40頁。其中墾務(wù)總局專門負(fù)責(zé)全國(guó)范圍內(nèi)的墾務(wù)行政管理，下設(shè)5個(gè)科:第一科負(fù)責(zé)主管文書收發(fā)保管、典守印信、職員登記任免、款項(xiàng)出納等事項(xiàng)；第二科主管公營(yíng)墾務(wù)的計(jì)劃及經(jīng)營(yíng)、民營(yíng)墾務(wù)的指導(dǎo)和扶助、墾務(wù)團(tuán)體的指導(dǎo)及監(jiān)督等；第三科專管宜墾荒地的調(diào)查勘探、墾民的集中、墾務(wù)人才的培養(yǎng)等；第四科負(fù)責(zé)墾區(qū)的規(guī)定、工具及肥料的利用指導(dǎo)、墾區(qū)內(nèi)的水利交通、墾區(qū)內(nèi)的教育衛(wèi)生等事項(xiàng)；第五科主管本局職員的進(jìn)退和獎(jiǎng)懲、職員的訓(xùn)練及補(bǔ)習(xí)教育、職員的撫恤及公益、人事的統(tǒng)計(jì)等。⑤農(nóng)林部墾務(wù)總局:《中央墾務(wù)法規(guī)匯編》，出版社不詳，1942年，第42頁。

除了在中央設(shè)置墾殖管理機(jī)構(gòu)、明晰職責(zé)外，在各墾區(qū)的行政管理中，1941年還增設(shè)了墾區(qū)管理局，分甲乙兩種編制:甲種編制的耕作墾民須滿5千人、耕作面積達(dá)到5千畝以上；乙種編制適用于耕作墾民在5千人以下、已墾面積不足5千畝的情況。此外，墾務(wù)總局為了達(dá)到實(shí)驗(yàn)兵工屯墾、開發(fā)土地、增加生產(chǎn)、充實(shí)邊防的目的，在全國(guó)設(shè)置屯墾實(shí)驗(yàn)區(qū)，并設(shè)屯墾實(shí)驗(yàn)區(qū)管理局來加強(qiáng)管理。

至此，墾殖作為邊疆開發(fā)的主要內(nèi)容和載體，以中央政府為主導(dǎo)，自上而下地出臺(tái)各種墾殖政策與法規(guī)，編制方案，而且付諸實(shí)踐，組建墾殖機(jī)構(gòu)，設(shè)立墾區(qū)等，通過強(qiáng)化墾務(wù)行政，推動(dòng)邊疆治理，為邊疆社會(huì)的綜合發(fā)展提供了強(qiáng)勢(shì)動(dòng)力。

二、墾務(wù)行政在云南邊疆的推行與實(shí)施

在中央政府重塑并整合政治權(quán)威、以墾殖為中心加強(qiáng)邊疆開發(fā)與治理的同時(shí)，云南地方政府也致力于“新云南”現(xiàn)代化建設(shè)，“寓改進(jìn)于開發(fā)，寓國(guó)防于建設(shè)”，⑥林文勛:《民國(guó)時(shí)期云南邊疆開發(fā)方案匯編》，昆明:云南人民出版社，2013年，第523頁。自下而上地發(fā)展生產(chǎn)，推行墾務(wù)行政，繁榮邊疆，“福邊利民”。

（一）荒地調(diào)查與土地清丈

1927年龍?jiān)浦髡颇虾螅贫ńㄔO(shè)“新云南”計(jì)劃，其主要內(nèi)容之一，即為清丈土地，整理地籍，“蓋清丈要旨，在確定業(yè)權(quán)，以息爭(zhēng)訟；整理田賦，以均負(fù)擔(dān)；增加稅收，以固財(cái)政基礎(chǔ)；明悉畝積，以作施政標(biāo)準(zhǔn)”。⑦云南省志編纂委員會(huì)辦公室編:《續(xù)云南通志長(zhǎng)編》卷三十八《民政三·戶政·地畝·地政》，昆明:云南省科學(xué)技術(shù)情報(bào)研究所印刷廠，1985年，第153頁。遂于1928年開始設(shè)立相關(guān)機(jī)構(gòu)，籌備土地清丈。為清查全省荒地狀況，云南地方政府頒布《云南省清荒辦法》，限期在1929年底之前需查清全省的墾地情況，旨在清查全省荒地資源，以便更好地進(jìn)行規(guī)劃和開墾。

云南省政府為推行荒地清查與土地清丈，從省到各縣建立了比較完備的地政機(jī)關(guān)，制定政策法規(guī)。1929年1月，省政府?dāng)M定清丈規(guī)章，組設(shè)全省清丈總局，舉辦清丈事宜，因人才經(jīng)費(fèi)均感困難，又系初創(chuàng)，須縮小范圍，乃以昆明一縣先行試辦，1929年8月將全省清丈局改為昆明縣清丈局。昆明試辦清丈歷經(jīng)3年，直到1931年才告結(jié)束。為盡快完成任務(wù)，云南省政府于1931年8月，命財(cái)政廳長(zhǎng)陸崇仁籌設(shè)清丈處，由財(cái)政廳直接指揮，監(jiān)督切實(shí)，擬定計(jì)劃，并在各縣成立清丈分處。從省到各縣形成了一套比較完備的清丈機(jī)關(guān)組織。

清丈處為云南最高地政機(jī)關(guān)，但對(duì)外概用財(cái)政廳名義，故僅為財(cái)政廳之隸屬機(jī)關(guān)，一切事宜聽從財(cái)政廳總體安排。清丈處設(shè)處長(zhǎng)1名，秉承廳長(zhǎng)總理全省清丈事務(wù)，對(duì)廳長(zhǎng)負(fù)責(zé)，下設(shè)4組辦事人員，分別負(fù)責(zé)文書、人事、編審、清丈等職責(zé)。此外，還附設(shè)清丈高級(jí)評(píng)判委員會(huì)，為財(cái)政廳直屬下級(jí)機(jī)關(guān)。作為最高土地裁判機(jī)關(guān)，設(shè)委員長(zhǎng)1人，由財(cái)政廳長(zhǎng)陸崇仁兼任委員長(zhǎng)，總攬全會(huì)事務(wù)，維持開庭秩序。為了培養(yǎng)測(cè)丈、繪圖、業(yè)權(quán)、評(píng)判4種專門人材，又成立清丈傳習(xí)所，招生訓(xùn)練，授以清丈知識(shí)，3個(gè)月畢業(yè)，以求速成。自1929年至1930年7月，先后畢業(yè)測(cè)丈繪算兩科學(xué)生共142名，①參見吳其榮《云南之土地整理》，載蕭錚主編《民國(guó)二十年代中國(guó)大陸土地問題資料》第30輯，臺(tái)北:成文出版社有限公司，（美國(guó)）中文資料中心，1977年印行。以便清丈業(yè)務(wù)的執(zhí)行。

為推進(jìn)清丈工作在各縣的開展，各縣下設(shè)清丈分處，隸屬財(cái)政廳清丈處，清丈分處處長(zhǎng)由財(cái)政廳遴員呈請(qǐng)省府委任，多由各縣縣長(zhǎng)兼任會(huì)辦，配合清丈。清丈分處下設(shè)總務(wù)、內(nèi)有、外業(yè)3組，工作人員可達(dá)數(shù)百人。各縣亦設(shè)初級(jí)評(píng)判委員會(huì)，受理因清丈而發(fā)生耕地業(yè)權(quán)訴爭(zhēng)案件。土地清丈完畢后，各分處設(shè)立等則評(píng)定委員會(huì)，委員長(zhǎng)一職由清丈分處處長(zhǎng)兼任，委員10人則由地方紳董5人及分處職員兼任，辦理評(píng)定耕地等則事宜。

1931年，省清丈處擬具《完成云南全省清丈計(jì)劃書》，②《云南省政府指令——批準(zhǔn)財(cái)政廳〈完成云南全省清丈計(jì)劃書〉》（民國(guó)20年5月政府公報(bào)第217期），載云南省財(cái)政廳，云南省檔案館編《民國(guó)時(shí)期云南田賦史料》，昆明:云南人民出版社，2002年，第174頁。預(yù)計(jì)分為9期推進(jìn)全省土地清丈，以昆明為中心，由腹地向邊地?cái)U(kuò)展。1933年，為縮短時(shí)間，修正清丈計(jì)劃，將全省108個(gè)縣、17個(gè)設(shè)治區(qū)劃分為5個(gè)大區(qū)，每區(qū)再設(shè)立1個(gè)中心點(diǎn)，分為中央?yún)^(qū)（昆明）、東區(qū)（昭通）、南區(qū)（文山）、西北區(qū)（大理）、西南區(qū)，③參見吳其榮《云南之土地整理》，載蕭錚主編《民國(guó)二十年代中國(guó)大陸土地問題資料》第30輯，臺(tái)北:成文出版社有限公司，（美國(guó)）中文資料中心，1977年印行。各區(qū)按照交通之便，自為中心，由中心向各縣展開并推行。至1941年，云南全省荒地調(diào)查與土地清丈基本結(jié)束，歷時(shí)12年，共完成全省110個(gè)縣的土地清丈工作。

（二）墾務(wù)資金的地方來源

在中央政府對(duì)于墾殖經(jīng)費(fèi)供給的各項(xiàng)政策之下，云南省政府除向中央申請(qǐng)補(bǔ)助外，還由省政府自己籌集資金或與銀行合作來辦理墾殖業(yè)務(wù)，發(fā)展墾殖事業(yè)。

1936年云南籌建開蒙墾殖區(qū)時(shí)，針對(duì)所需資金曾提出“省縣合資”“官商合股”“官民合資”等方案，但均未執(zhí)行。最終由龍?jiān)朴?936年3月簽發(fā)指令，決定“該項(xiàng)事業(yè)（開蒙水利事業(yè)）之投資以及監(jiān)督指導(dǎo)督促進(jìn)行一切事項(xiàng)，均由經(jīng)濟(jì)委員會(huì)負(fù)責(zé)辦理，以一事權(quán)而利發(fā)展”。④李增耀，龍玉存:《云南開蒙墾殖局與云南蠶業(yè)新村公司史實(shí)》，昆明:云南人民出版社，2012年，第25～26頁。由此云南省經(jīng)濟(jì)委員會(huì)就成為興辦開蒙墾殖區(qū)的主要資金來源，開蒙墾殖局所需包括人員工資、辦公經(jīng)費(fèi)、水利建設(shè)、農(nóng)田墾殖、新村建蓋、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)等在內(nèi)的相關(guān)經(jīng)費(fèi)，均由云南省經(jīng)濟(jì)委員會(huì)進(jìn)行投資。

此外，云南省政府還在1938年頒布的《難民移墾實(shí)施方案》中，對(duì)難民移墾邊荒所需的經(jīng)費(fèi)作出了規(guī)定:“難民移墾邊荒，為非常時(shí)期于國(guó)于民兩利之圖，然只就移墾兩項(xiàng)擬計(jì)，每墾民1萬人需移墾費(fèi)國(guó)幣56萬元，吾邊荒地最低限度足供移墾難民100萬人，共計(jì)需移墾費(fèi)5 600萬元。至于主辦經(jīng)常費(fèi)每年約需4萬元，墾竣期以5年計(jì)，共需經(jīng)常費(fèi)20萬元，合計(jì)需費(fèi)5 620萬元。”⑤《墾荒法案》，云南省建設(shè)廳印行，1939年，第26頁。為籌措墾殖經(jīng)費(fèi)，云南省政府還與中國(guó)農(nóng)民銀行、中央銀行、中國(guó)銀行、交通銀行和富滇銀行等進(jìn)行合作，由銀行辦理農(nóng)業(yè)貸款業(yè)務(wù)。為此，于1940年頒布《1940年擴(kuò)大農(nóng)貸辦法》，規(guī)定了辦理農(nóng)貸的機(jī)關(guān)和辦理貸款的項(xiàng)目，明晰了貸款用途、數(shù)額、期限、對(duì)象、保障以及還貸利率等事項(xiàng)。

（三） 墾務(wù)機(jī)構(gòu)的組建與發(fā)展

1.墾植協(xié)會(huì)云南支部

1912年3月，由黃興、蔡元培、胡漢民、宋教仁、仇亮等革命派要員及部分非同盟會(huì)官員發(fā)起組建“墾植協(xié)會(huì)”，①原名“墾殖協(xié)會(huì)”，后為避免藏蒙少數(shù)民族誤會(huì)改為“墾植協(xié)會(huì)”。原意在“因議和之后，臨時(shí)添招之軍隊(duì)約百余萬，無可安插，不得不借屯墾一途，為消納之計(jì)。而邊境空虛之處，移民開墾亦可借以為固圉之謀”，②仲 華:《云南實(shí)業(yè)雜志》1913年第1卷第1期，第165頁、第166頁。設(shè)總部于南京，推舉黃興為會(huì)長(zhǎng)，徐紹楨與陳錦濤為名譽(yù)會(huì)長(zhǎng)。1912年5月遷本部于北京，9月推仇亮為副會(huì)長(zhǎng)。墾植協(xié)會(huì)的主要內(nèi)容為:“調(diào)查農(nóng)林礦產(chǎn)，籌辦銀行，設(shè)立公司，開辦學(xué)校，編輯書報(bào)，附設(shè)關(guān)于墾植事業(yè)各機(jī)關(guān)?！雹壑猩绞袑O中山研究會(huì)編:《孫中山研究文集》，廣州:廣東人民出版社，1996年，第346頁。

作為分支機(jī)構(gòu)，墾植協(xié)會(huì)云南支部于1913年1月在三迤會(huì)館成立，以調(diào)查農(nóng)林礦產(chǎn)、籌辦墾植銀行、設(shè)立墾植公司、開辦墾植學(xué)校、編輯墾植公報(bào)、扶助墾植團(tuán)體、提倡植邊事業(yè)及附設(shè)關(guān)于實(shí)業(yè)各機(jī)關(guān)為宗旨，以建設(shè)云南邊疆為目標(biāo)。支部經(jīng)費(fèi)由基本金、補(bǔ)助金和預(yù)備金3部分構(gòu)成:“基本金由本部提播或集股所得作創(chuàng)設(shè)銀行之用，補(bǔ)助金由入會(huì)金特別捐或政府補(bǔ)助作經(jīng)營(yíng)墾植事業(yè)及會(huì)內(nèi)一切開支之用，預(yù)備金由本部應(yīng)得之銀行利潤(rùn)及墾植事業(yè)收入之純益作擴(kuò)充墾植事業(yè)及扶助墾植團(tuán)體之用”。④李曰垓:《墾植協(xié)會(huì)云南支部章程》，民國(guó)2年（1913年），第30頁、第31頁。支部辦公地點(diǎn)原定在三迤會(huì)館，后遷移至甘公祠街。支部由“執(zhí)行”和“評(píng)議”兩部分組成。執(zhí)行部下設(shè)總務(wù)部、財(cái)政部、調(diào)查部、交事部（掌編輯雜志新聞報(bào)告及選送學(xué)生籌辦墾植學(xué)校事），評(píng)議部則以評(píng)議員組成。各部事務(wù)由部長(zhǎng)制定細(xì)則分科辦理。支部設(shè)會(huì)長(zhǎng)1名、副會(huì)長(zhǎng)2名，均由支部會(huì)員選舉產(chǎn)生；執(zhí)行部各部各設(shè)部長(zhǎng)1名，由會(huì)員選舉產(chǎn)生，干事則為部長(zhǎng)薦任、會(huì)長(zhǎng)許可；評(píng)議部設(shè)評(píng)議長(zhǎng)1名，由評(píng)議員推舉，評(píng)議員13名由會(huì)員選舉產(chǎn)生。此外還有3名會(huì)計(jì)檢查員負(fù)責(zé)支部收支，同樣由會(huì)員選舉產(chǎn)生。職員任期為3年，可連選連任。

2.第一、第二殖邊督辦公署

由于云南區(qū)域遼闊，交通不便且界連越緬，邊防、外交、行政關(guān)系重大，1930年經(jīng)國(guó)民政府送中央政治會(huì)議審核備案，批準(zhǔn)成立殖邊督辦公署，于是年在騰沖、寧洱設(shè)立第一、第二殖邊督辦公署，直屬省政府。第一殖邊督辦公署轄中甸、維西、蘭坪、騰沖、龍陵、鎮(zhèn)康6個(gè)縣及德欽（原阿墩子）、貢山（原菖蒲桶）、碧江（原知子羅）、福貢（原上帕）、盈江（原干崖）、蓮山（原盞達(dá)）、潞西（原芒遮板）、瑞麗（原勐卯）、瀘水、隴川等10個(gè)設(shè)治局，附近麗江、劍川、云龍、保山、順寧如遇關(guān)系殖邊事務(wù)，亦由其直接指揮。第二殖邊督辦公署轄雙江、瀾滄、車?yán)铩⒛蠉ㄔ甯＃?、佛海、?zhèn)越、寧洱、思茅、江城、六順、金平（原勐丁行政區(qū)）等11個(gè)縣及寧蒗、寧江（原臨江）、滄源等3個(gè)設(shè)治局。⑤云南省志編纂委員會(huì)辦公室編:《續(xù)云南通志長(zhǎng)編·上冊(cè)》，昆明:云南省科學(xué)技術(shù)情報(bào)研究所印刷廠，1985年，第1115頁。

殖邊督辦公署的組織較為精簡(jiǎn)，設(shè)督辦1名、會(huì)辦1名，由省政府遴選任用。第一殖邊督辦公署督辦一直由李曰垓擔(dān)任，會(huì)辦則為史華。第二殖邊督辦公署督辦則歷經(jīng)3任，自建立之日到1934年，由祿國(guó)藩擔(dān)任，此后由楊益謙、楊蔭南任職，未設(shè)會(huì)辦。殖邊督辦公署內(nèi)部設(shè)秘書1員，組織分3科。每科設(shè)科長(zhǎng)1員、一等科員1員、二三等科員各2員，視事務(wù)需要設(shè)技術(shù)員、視察員及雇員兵役若干人。第一科職掌防守、治安、交通及不屬于他科之事項(xiàng)；第二科職掌界務(wù)、實(shí)邊等事宜；第三科則為文化、教育、實(shí)業(yè)、慈善、衛(wèi)生考核等事。其經(jīng)費(fèi)開支分行政費(fèi)及事業(yè)費(fèi)兩種。

殖邊督辦公署的職權(quán)主要為防守、界務(wù)、實(shí)邊、交通、實(shí)業(yè)、文化教育、治安、慈善衛(wèi)生及省政府委辦之事項(xiàng)。督辦對(duì)于轄區(qū)內(nèi)的縣長(zhǎng)、行政委員等有考核并呈請(qǐng)省政府獎(jiǎng)懲之權(quán)。此外，轄區(qū)內(nèi)的各保衛(wèi)團(tuán)可由其直接調(diào)遣，在發(fā)生緊急事件時(shí)可自行處理，事后報(bào)省政府查核即可。

殖邊督辦公署以墾殖實(shí)邊為工作重心，在墾殖移民、興辦實(shí)業(yè)方面做了很多努力。1930年，第一殖邊督辦公署督辦李曰垓提出邊政建設(shè)分交通、實(shí)業(yè)、教育3類，其中3大要點(diǎn)便是開發(fā)高黎貢山木材資源、提倡種植；設(shè)立紗廠、開采礦產(chǎn)；請(qǐng)飭選種棉人才籌設(shè)棉業(yè)試驗(yàn)場(chǎng)，得到省政府及實(shí)建兩廳大力支持。①《實(shí)建兩廳議覆第一殖邊督辦函呈開辦紗廠案》，《云南省政府公報(bào)》1933年第904期。1931年又設(shè)工程訓(xùn)練班以培養(yǎng)測(cè)量人才，組建“利生公司”挖掘山洞引水灌溉騰沖緬箐鄉(xiāng)荒地，開辦“富生公司”開采鐵礦。第二殖邊督辦公署制定《瀾滄縣猛朗壩小規(guī)模移民屯墾計(jì)劃方案》及《開辦西盟礦產(chǎn)計(jì)劃方案》，探討如何在該區(qū)移民墾殖及開礦的可行性。此外，殖邊督辦公署還創(chuàng)辦醫(yī)院，②如第一殖邊督辦公署籌設(shè)了五縣區(qū)巡回診療所，第二殖邊督辦公署創(chuàng)辦了思茅公立醫(yī)院、思普醫(yī)院等。厲行禁煙，有效抑制了邊地疫情，發(fā)展邊疆醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)，增強(qiáng)了邊民體質(zhì)。

3.開蒙墾殖局

開蒙墾殖區(qū)位于滇南部開遠(yuǎn)和蒙自兩縣交界處，由蒙自壩、大屯壩、草壩、雞街壩和大莊壩連綿而成，是滇南最大的壩區(qū)，“東連滇越鐵路線，南接蒙自縣屬新安河，西毗開個(gè)公路，北鄰開遠(yuǎn)縣屬開遠(yuǎn)壩”，③翁文灝:《滇南墾殖事業(yè)之調(diào)查》，載蕭錚主編《民國(guó)二十年代中國(guó)大陸土地問題資料》（57），臺(tái)北:成文出版社，1977年，第214頁。但“徒以水利未興，水害未除，冬春苦旱，夏秋苦潦，農(nóng)產(chǎn)收成歉薄，僅能栽種雜糧”。④中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議云南省委員會(huì)文史資料研究委員會(huì)編:《云南文史資料選輯》第29輯，昆明:云南人民出版社，1986年，第82頁。龍?jiān)浦髡鬀Q心興修水利，發(fā)展農(nóng)業(yè)，開發(fā)邊疆。1933年國(guó)民政府頒布《獎(jiǎng)勵(lì)輔助移墾原則》及《清理荒地暫行辦法及督墾原則》，云南省政府為配合中央、推進(jìn)地方墾殖事業(yè)發(fā)展，隨后頒布《云南墾殖獎(jiǎng)勵(lì)章程》，規(guī)定不同開墾畝數(shù)的獎(jiǎng)勵(lì)金額，“凡給獎(jiǎng)須經(jīng)行政官署出具切結(jié)呈由實(shí)業(yè)廳轉(zhuǎn)呈省政府查核給獎(jiǎng)之”。⑤《云南墾殖獎(jiǎng)勵(lì)章程》，《云南民政月刊》1934 年第1期。

1935年8月，省政府派楊士敏赴開蒙實(shí)地考察，認(rèn)為開蒙地區(qū)的蒙壩草壩及大莊壩土質(zhì)優(yōu)良、地勢(shì)平坦且面積遼闊，交通亦便利，可為滇南農(nóng)業(yè)區(qū)，但水利不興，荒蕪者眾。三壩因地勢(shì)不同，荒蕪程度也有所差異。蒙壩地勢(shì)較高荒地最少，莊壩因有落水洞可供排水荒地未遍及全壩，唯獨(dú)草壩地勢(shì)較高于莊壩且無落水洞，故荒地最多且荒廢之地多低洼洪水易進(jìn)難出。而關(guān)于三壩成荒的原因，“主要系水利失修，治安不靖兩種”。⑥翁文灝:《滇南墾殖事業(yè)之調(diào)查》，載蕭錚主編《民國(guó)二十年代中國(guó)大陸土地問題資料》（57），臺(tái)北:成文出版社，1977年，第229頁。楊士敏隨即擬定了開發(fā)計(jì)劃，于1936年6月經(jīng)省政府第475次會(huì)議議決，正式設(shè)立開蒙區(qū)墾殖局，隸屬于云南省經(jīng)濟(jì)委員會(huì)，全稱為“云南全省經(jīng)濟(jì)委員會(huì)開蒙區(qū)墾殖局”，由楊士敏任局長(zhǎng)，8月在開遠(yuǎn)屬大莊壩新寨正式組建。楊士敏又以成立后尚需解決之要事呈請(qǐng)省府，要求確定墾殖局副局長(zhǎng)、撥付開辦費(fèi)、設(shè)置保安隊(duì)且“其隊(duì)兵暫以三十名為限，由局自行招募”。⑦《本府令審計(jì)處據(jù)經(jīng)委會(huì)呈報(bào)開蒙墾殖局成立要事數(shù)項(xiàng)準(zhǔn)予備案》，《云南省政府公報(bào)》1936 年第241期。開蒙墾殖局辦公地點(diǎn)初為租賃，后于大莊車站旁收買民田120畝興建房舍，1937年7月建成遷入。1941年9月又由大莊壩遷至蒙自草壩。

開蒙墾殖局綜理全區(qū)墾務(wù)，組織機(jī)構(gòu)為:“設(shè)局長(zhǎng)一人，處理全局事物；副局長(zhǎng)二人，襄助辦理局務(wù)。近于副局長(zhǎng)之下，又增設(shè)秘書一人。局長(zhǎng)之下，分設(shè)總務(wù)、工務(wù)、農(nóng)務(wù)、財(cái)務(wù)四課，每課分設(shè)課長(zhǎng)一人，主任一人，辦事員若干人，各負(fù)特定工作。”⑧翁文灝:《滇南墾殖事業(yè)之調(diào)查》，載蕭錚主編《民國(guó)二十年代中國(guó)大陸土地問題資料》（57），臺(tái)北:成文出版社，1977年，第235頁。另在墾區(qū)內(nèi)還設(shè)墾殖局購料驗(yàn)工委員會(huì)，由財(cái)政廳、建設(shè)廳及經(jīng)委會(huì)各派1員任委員，負(fù)責(zé)墾區(qū)購料驗(yàn)工工作。

開蒙墾殖局在從1935年至1945年的10年間，墾務(wù)行政與墾殖事業(yè)取得良好進(jìn)展，主要表現(xiàn)在土地開墾、興修水利和推進(jìn)地方社會(huì)發(fā)展方面。首先是開墾土地，經(jīng)過墾殖荒地、軍隊(duì)屯墾、栽培農(nóng)作、栽培森林、設(shè)立農(nóng)事試驗(yàn)場(chǎng)、新村招佃、扶助佃農(nóng)、舉辦農(nóng)貸等，促進(jìn)了邊疆農(nóng)業(yè)發(fā)展。其次，墾殖局在興修水利方面成果顯著，疏浚舊有黑水河，開挖龍公河與安南邑河以及嘉民河水道灌溉系統(tǒng)，安設(shè)黒沖節(jié)制閘、整理城紅寨及長(zhǎng)橋海落水洞，修筑永豐水閘、沙甸水閘，開挖兩岸溉溝，不僅排除了三壩水害，振興了地方水利工程，興辟的兩萬畝稻田埂界更促進(jìn)了地方糧食增收。墾殖局所收獲糧食也有力支持了抗戰(zhàn)需要。三是以墾務(wù)行政帶動(dòng)開蒙地區(qū)的新村建設(shè)和社會(huì)發(fā)展，專門建立綏靖村墾殖房舍、羊街辦公房舍、建筑中村倉房及碾米機(jī)房舍等，修建運(yùn)河、橋涵、道路，設(shè)立新村，發(fā)展教育與醫(yī)療衛(wèi)生，訓(xùn)練農(nóng)工，推動(dòng)地方社會(huì)各項(xiàng)事業(yè)的建設(shè)與發(fā)展。

4.開文墾殖局

開蒙墾殖局建立后，鑒于“滇省山多田少，地廣人稀，豐收之年且鮮蓋藏，一遇水旱荒歉即需添購越米，單就民食方面已應(yīng)以墾荒為刻不容緩之圖，況抗戰(zhàn)以來尤應(yīng)以開發(fā)后方資源為切要之務(wù)”，①喻宗澤編纂:《云南行政紀(jì)實(shí)》第6冊(cè)《財(cái)政·擴(kuò)充官營(yíng)業(yè)·設(shè)立開文墾殖局》，昆明:云南財(cái)政廳印刷局，1943年，第11頁。開文墾殖局也隨之建立。

1938年6月，省政府令財(cái)政廳長(zhǎng)陸崇仁清查各縣公私荒地，計(jì)劃實(shí)行墾殖事宜，著重發(fā)展水利、農(nóng)業(yè)、種植業(yè)等。后因開遠(yuǎn)、文山兩縣交界處之稼依壩水利可興，荒地可墾，因飭成立開文墾殖籌備處進(jìn)行籌辦。1939年3月陸崇仁親自到稼依壩視察勘測(cè)情況，隨后由省財(cái)政廳正式下文成立云南省開文墾殖局，任命劉治熙為局長(zhǎng)，魏嘉惠、楊品瑤為副局長(zhǎng)，局屬各課、股長(zhǎng)由劉治熙任命。

開文墾殖局組織機(jī)構(gòu)設(shè)總務(wù)、工務(wù)、經(jīng)濟(jì)、財(cái)務(wù)4課以及昆明辦事處。總務(wù)課設(shè)文書、庶務(wù)、衛(wèi)生3個(gè)股及1個(gè)警衛(wèi)隊(duì)；工務(wù)課負(fù)責(zé)辦理工程業(yè)務(wù)（如觀音寺壩建筑、石洞甲乙壩建筑、溝渠建筑、田畝分劃、地形測(cè)量及河道疏浚等），下設(shè)工務(wù)、材料、設(shè)計(jì)3個(gè)股和3個(gè)測(cè)量隊(duì)、6個(gè)工務(wù)段段；經(jīng)濟(jì)課設(shè)農(nóng)林、租產(chǎn)兩股，管理土地之清查、招佃、開墾、征收、劃撥、統(tǒng)計(jì)等事項(xiàng)；財(cái)務(wù)設(shè)會(huì)計(jì)、出納2股。1940年，局內(nèi)機(jī)構(gòu)發(fā)生變動(dòng)，增設(shè)農(nóng)場(chǎng)、油類林場(chǎng)、蠶桑場(chǎng)、清查隊(duì)、供應(yīng)社、倉庫、木器廠，林場(chǎng)由兩個(gè)分廠增至9個(gè)分廠，6個(gè)農(nóng)場(chǎng)組改為4個(gè)分廠，局機(jī)關(guān)增設(shè)顧問、技正及助理員。1942年劉治熙改靠撥款定人定編的管理為自負(fù)盈虧的經(jīng)濟(jì)核算單位，除技術(shù)室、秘書、總務(wù)、財(cái)務(wù)、警衛(wèi)隊(duì)外，其余機(jī)構(gòu)分為計(jì)劃、管理、事業(yè)3部分。同年開文墾殖局隸屬云南省企業(yè)局管理，后改設(shè)農(nóng)墾及林墾兩部。

開文墾殖局共征地123.02萬畝，全局包括開遠(yuǎn)縣六山鎮(zhèn)的大稼依、小稼依、石洞、袁家橋、新寨、大石壩、馬鞍山、歪頭山、苞茅沖、膩支龍、拉白；文山縣店房鄉(xiāng)、茂克鄉(xiāng)、紅甸鄉(xiāng)，以及大尼尼、三家寨、紀(jì)崇洞、路德、橫水塘、石榴紅、拖戛、界牌壩、路白等地區(qū)。其中工程用地61.2萬畝，農(nóng)場(chǎng)用地4.4萬畝，蠶桑用地25.07萬畝，林場(chǎng)用地29.65萬畝，其余2.7萬畝。②硯山縣志編纂委員會(huì)編纂:《硯山縣志》，昆明:云南人民出版社，2000年，第570頁。

5.僑胞墾殖委員會(huì)

云南作為華僑分布較多的地區(qū)，地方政府對(duì)于華僑墾殖事業(yè)有著較明確的認(rèn)識(shí)。1937年12月，云南省建設(shè)廳《制定規(guī)章獎(jiǎng)勵(lì)國(guó)內(nèi)實(shí)業(yè)家資本家及海外華僑來滇投資及安插難民從事墾殖一案》呈文由省主席龍?jiān)妻D(zhuǎn)呈至國(guó)民政府，稱:

吾滇僻處邊隅，地廣人稀，曠土荒山，所在皆是。若能移殖流離難民來滇從事開發(fā)，不僅安插難民問題，迎刃而解，即于軍事上之補(bǔ)充，及國(guó)防資源之供應(yīng)，亦大有裨益。又各大都市頗感受敵機(jī)威脅，終日惶惶，一切生產(chǎn)及投資各事業(yè)，均受障礙。我鈞座高瞻遠(yuǎn)矚，早已計(jì)劃及此。讀十月八日?qǐng)?bào)載，歡迎國(guó)內(nèi)實(shí)業(yè)家資本家及海外華僑，來滇投資開發(fā)之重要談話，欽佩莫名，廳長(zhǎng)職司建設(shè)，關(guān)于此項(xiàng)問題，自屬責(zé)無旁貸。擬請(qǐng)國(guó)民政府，趁此時(shí)機(jī)，厘定規(guī)章，獎(jiǎng)勵(lì)來滇投資。至各地難民，若有愿來滇墾荒者，亦請(qǐng)頒布規(guī)程，籌撥款項(xiàng)，以供必須之耕牛、籽種、農(nóng)具之購置，衛(wèi)生之設(shè)備，及屋舍之筑造等費(fèi)用，雖值茲軍需孔亟之際，然以事關(guān)難民安插，充實(shí)后方物力，似應(yīng)早日促其實(shí)現(xiàn)。③龍 云:《呈為據(jù)建設(shè)廳呈請(qǐng)轉(zhuǎn)呈國(guó)府制定規(guī)章獎(jiǎng)勵(lì)國(guó)內(nèi)實(shí)業(yè)家資本家及海外華僑來滇投資及安插難民從事墾殖一案》，《云南省政府公報(bào)（公牘）》1938年第10卷第1期。

強(qiáng)調(diào)了華僑墾殖的重要性及實(shí)施辦法。

抗戰(zhàn)爆發(fā)后，國(guó)民政府以“抗戰(zhàn)建國(guó)”為既定國(guó)策組織生產(chǎn)建設(shè)。而云南省籌劃墾殖“又以海外僑胞，或身擁巨萬，無處可以投資”，①《云南僑胞墾殖委員會(huì)工作概述》，《現(xiàn)代華僑》1940年第5期。因此云南省欲設(shè)僑胞墾殖委員會(huì)以溝通僑胞與云南省政府之間的聯(lián)系。1939年10月，云南省政府第669次會(huì)議議決，通過了籌組云南省僑胞墾殖委員會(huì)，并擬具組織章程及接待處章程備案。

僑胞墾殖委員會(huì)由全省經(jīng)濟(jì)委員會(huì)常務(wù)委員繆云臺(tái)、民政廳長(zhǎng)李培天、財(cái)政廳長(zhǎng)陸崇仁、建設(shè)廳長(zhǎng)張邦翰、教育廳長(zhǎng)龔自知及昆明僑務(wù)局局長(zhǎng)張客公任當(dāng)然委員，張邦翰兼任主任委員。復(fù)聘楊文清、裴存藩、許葛汀、紀(jì)宏良、陳碧笙、陳守仁、黃子衡等30人為委員，其中張客公、楊文清、許葛汀、裴存藩為常務(wù)委員。常務(wù)委員之下，附設(shè)接待處于南嶠辦理僑胞來滇之調(diào)查及接待等事宜。僑胞墾殖委員會(huì)還設(shè)立總干事、秘書文書、會(huì)計(jì)、庶務(wù)收發(fā)錄事各1人，由主任委員及常務(wù)委員遴選派任，辦公經(jīng)費(fèi)由省政府按月發(fā)新滇幣1千元。

墾殖區(qū)域曾提經(jīng)會(huì)議議決，劃思普、騰永、開蒙3個(gè)區(qū)域?yàn)閴ㄖ硡^(qū)。后云南省政府劃車?yán)铩⒎鸷?、南嶠、?zhèn)越4縣為暹羅回國(guó)華僑移墾區(qū)。移墾區(qū)“注重藥用植物，以金雞納、香樟木、棉、苧蔴為主，以茶、桐油、椰子等為副”。②李 嘉:《一月來國(guó)內(nèi)時(shí)事:僑務(wù):回國(guó)僑胞在滇墾殖》，《時(shí)事月報(bào)》1940年第22卷第2期。1940年8月，僑胞墾殖委員會(huì)提出《開發(fā)邊地方案》，根據(jù)云南省地勢(shì)、交通、物產(chǎn)、社會(huì)等不同情況，從充實(shí)國(guó)防、建設(shè)航空根據(jù)地、健全政治機(jī)構(gòu)、建設(shè)交通、推進(jìn)衛(wèi)生事業(yè)、組織企業(yè)公司、改良現(xiàn)有實(shí)業(yè)、探測(cè)礦產(chǎn)、籌辦墾殖等方面，分別為思普沿邊、滄順沿邊和騰龍沿邊提出開發(fā)計(jì)劃。

6.邊疆行政設(shè)計(jì)委員會(huì)

1943年10月，鑒于云南邊地“未能開發(fā)利用，小之足以影響本省政治、經(jīng)濟(jì)、文化之向上發(fā)展，大之足以妨礙國(guó)民民族之團(tuán)結(jié)統(tǒng)一。本省近年來雖曾多致力于開邊化民，然無統(tǒng)籌機(jī)構(gòu)及具體方案，收效殊鮮。為促進(jìn)邊疆之開發(fā)，俾得早與內(nèi)地均齊發(fā)展暨鞏固國(guó)防起見”。云南省民政廳決定成立邊疆行政設(shè)計(jì)委員會(huì)，設(shè)專任委員5人，由廳長(zhǎng)委派，聘請(qǐng)江應(yīng)樑為主任委員，楊可成、陳竹鳴、劉仲升、安石生為顧問，朱兆、張滌清、曹子英、何中極、陸烈武為委員。③羅 群:《民國(guó)時(shí)期云南邊地墾殖與邊疆開發(fā)研究》，《學(xué)術(shù)月刊》2018年第10期。

邊疆行政設(shè)計(jì)委員會(huì)以建設(shè)邊疆為宗旨，將云南分為5大邊區(qū)，即大小涼山邊區(qū)、思普邊區(qū)、緬寧（臨滄）邊區(qū)、騰龍邊區(qū)、中（甸）維（西）德（欽）邊區(qū)，并以此為基礎(chǔ)，設(shè)計(jì)、制定了一系列邊區(qū)開發(fā)方案，包括《大小涼山開發(fā)方案》《普思沿邊開發(fā)方案》《騰龍邊區(qū)開發(fā)方案》《滇康邊區(qū)盤夷實(shí)況及治理方案》《中維德區(qū)開發(fā)方案》。將前3種及《云南全省邊民分布冊(cè)》《邊疆行政人員手冊(cè)》合編為《云南省民政廳邊政叢書》5種，鉛印出版。其中大小涼山和騰龍邊區(qū)是邊疆行政委員會(huì)著力較多的地區(qū)，尤其強(qiáng)調(diào)了墾殖事業(yè)與墾務(wù)行政在地區(qū)建設(shè)與邊疆治理中的重要性。

三、“福邊利民”：民國(guó)云南墾務(wù)行政與邊疆治理評(píng)析

墾殖作為歷朝各代鞏固國(guó)防、增加生產(chǎn)、安置流民的重要內(nèi)容，一直受到從中央到地方的高度重視，成為邊疆開發(fā)與治理的主要途徑與措施。民國(guó)時(shí)期云南墾殖事業(yè)的發(fā)展與墾務(wù)行政的完善，既是中國(guó)歷史上傳統(tǒng)移民實(shí)邊政策的延續(xù)，也是南京國(guó)民政府開發(fā)西南、提高糧食產(chǎn)量、發(fā)展經(jīng)濟(jì)、穩(wěn)固邊防以“福邊利民”的重要舉措。

首先，南京國(guó)民政府和云南地方政府多次頒布?jí)ㄖ撤ㄒ?guī)、組建墾殖機(jī)構(gòu)，發(fā)展墾務(wù)行政，以鼓勵(lì)民眾開荒墾殖。尤其在抗戰(zhàn)期間，難民流離失所、戰(zhàn)爭(zhēng)不斷、農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)愈加衰敗、邊疆安全與國(guó)防問題愈加突出的情形下，為救濟(jì)難民、增加生產(chǎn)、鞏固國(guó)防，墾殖意義尤為重大，“由墾殖出發(fā)，展拓至于林牧工礦等一切邊疆經(jīng)濟(jì)之開發(fā)及社會(huì)工作之推行。期于育成邊疆社會(huì)嶄新的生機(jī)，以達(dá)化邊地為腹地的目的”。④任乃強(qiáng):《邊疆墾殖與社會(huì)工作》，《社會(huì)建設(shè)月刊》1944 年第1卷第1期。故云南墾殖事業(yè)與墾務(wù)行政的發(fā)展成為全國(guó)的重要組成部分，從1937到1945年間，云南各墾殖單位共收容移民1 043人，墾地63 500畝。⑤劉繼光:《中國(guó)歷代屯墾經(jīng)濟(jì)研究》，北京:團(tuán)結(jié)出版社，1991年，第429頁。從中央至地方，墾務(wù)行政的發(fā)展，不僅為邊疆墾殖事業(yè)的興起提供了政治和制度的基礎(chǔ)與保障，也為墾殖的具體施行提供了方法和技術(shù)上的指導(dǎo)，在一定程度上為抗戰(zhàn)的勝利提供了物質(zhì)支持。

邊疆墾殖的利益頗多，一為增加戰(zhàn)時(shí)糧食生產(chǎn)，辟荒墾殖以緩解糧食危機(jī)；二為轉(zhuǎn)變消費(fèi)的難民、難僑為生產(chǎn)者，妥善安置以變純消費(fèi)者為開辟富源的生產(chǎn)者；三為轉(zhuǎn)變削弱抗戰(zhàn)力量者為充實(shí)者，合理安插以降低難僑不穩(wěn)定之社會(huì)因素，并引導(dǎo)其進(jìn)行生產(chǎn)；四為開發(fā)邊疆富源，將抗戰(zhàn)建國(guó)與邊疆開發(fā)有機(jī)結(jié)合起來，使得地盡其利、人盡其力。此外，墾殖并非僅限于農(nóng)業(yè)，礦產(chǎn)的開發(fā)可使軍需和軍用原材料得到部分解決。對(duì)于南京國(guó)民政府而言，墾殖事業(yè)的發(fā)展與墾務(wù)行政的加強(qiáng)，不僅博得了包括海外華僑在內(nèi)的全國(guó)人民的信任，也強(qiáng)化了其對(duì)祖國(guó)的向心和凝聚力，有利于抗戰(zhàn)建國(guó)的順利進(jìn)行。

其次，民國(guó)時(shí)期墾殖事業(yè)的發(fā)展與墾務(wù)行政的推進(jìn)，對(duì)于處在邊疆地區(qū)的云南而言，不僅解決了地不能盡其力的問題，使蠻荒之區(qū)變?yōu)槲秩乐兀谝欢ǔ潭壬鲜沟眉Z食增產(chǎn)，稅收增加，國(guó)家物資充沛。同時(shí)也促進(jìn)了當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展，緩解了戰(zhàn)時(shí)難民的收容與安置問題，以保邊疆社會(huì)之穩(wěn)定。此外，為使移民屯墾能順利進(jìn)行，移墾區(qū)在發(fā)展和改善水利、交通、農(nóng)林建設(shè)、衛(wèi)生及礦冶、教育文化等方面做出的重要努力，也帶動(dòng)了整個(gè)邊地的開發(fā)與建設(shè)，同時(shí)鞏固了邊疆防務(wù)，增強(qiáng)了邊疆的國(guó)防實(shí)力。

第三，墾殖改變了云南地方農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)。如大規(guī)模墾殖倡導(dǎo)種棉，云南省政府專設(shè)棉業(yè)處，在開遠(yuǎn)、華寧、曲溪、彌勒、建水、元謀、彌渡、賓川等8個(gè)縣成立棉業(yè)推廣所，推廣棉花種植并加強(qiáng)棉業(yè)管理。①喻宗譯編纂:《云南行政紀(jì)實(shí)》第10冊(cè)《建設(shè)·農(nóng)業(yè)·棉業(yè)之推廣》，昆明:云南財(cái)政廳印刷局，1943年，第5頁。至1940年，全省棉業(yè)推廣所已增至20所，推廣指導(dǎo)棉田面積共283 328畝，②何 循:《云南棉業(yè)現(xiàn)況》，《農(nóng)報(bào)》1941年第6卷第10～12期。棉花成為替代鴉片的最大宗經(jīng)濟(jì)作物，不僅改變了植棉農(nóng)民的生活，對(duì)農(nóng)村傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)意識(shí)以及棉業(yè)種植技術(shù)等多個(gè)方面，都產(chǎn)生巨大影響。

第四，加強(qiáng)墾務(wù)行政管理，健全并完善機(jī)制，加大了農(nóng)業(yè)技術(shù)人才的引進(jìn)和培訓(xùn)力度，促進(jìn)了邊疆農(nóng)業(yè)教育的推廣和技術(shù)人才的培養(yǎng)。如云南省棉業(yè)處于1927年開辦棉作培訓(xùn)班與棉業(yè)講習(xí)會(huì)，“征選高級(jí)農(nóng)校畢業(yè)生十五名，施以短期之專門訓(xùn)練，授以棉作育種、栽培、考種、病蟲害，及棉業(yè)產(chǎn)銷合作等緊要知識(shí)，兩旬講習(xí)竣事，其成績(jī)優(yōu)異者，派充各縣推廣所推廣員”。③云南省棉業(yè)處:《云南提倡棉業(yè)之經(jīng)過》，《云南建設(shè)月刊》1937年第1卷第4～5期。以此加強(qiáng)對(duì)棉業(yè)專門人才的培養(yǎng)，促進(jìn)植棉技術(shù)的提高，保證了植棉推廣過程的科學(xué)性和專業(yè)性。又如1928年，省政府專門撥卷煙特捐作為省級(jí)教育經(jīng)費(fèi)?？?，規(guī)定于墾殖棉產(chǎn)最多之賓川設(shè)立省立棉作科職業(yè)學(xué)校。至1929年，已設(shè)立5所省立初級(jí)、高級(jí)農(nóng)業(yè)學(xué)校，詳情見表2。

與此同時(shí)，我們也應(yīng)該注意到，民國(guó)時(shí)期墾殖事業(yè)的發(fā)展與墾務(wù)行政的推進(jìn)，主要緣于特殊歷史時(shí)段下的國(guó)家與地方需要。如抗戰(zhàn)建國(guó)、民族復(fù)興、新云南建設(shè)等，故制定墾殖政策與法規(guī)較倉猝，缺乏長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃，多為臨時(shí)應(yīng)對(duì)救急之舉，“要抗戰(zhàn)必勝，建國(guó)必成，必須‘足食足兵’，雙管齊下”。①林中川:《抗戰(zhàn)建國(guó)與移民墾荒》，《華僑戰(zhàn)線》1938年第1卷第5～6期。墾殖機(jī)構(gòu)囊括事業(yè)較多而且存在時(shí)間較短，存在諸多弊病。如第一、第二殖邊督辦公署職權(quán)發(fā)生偏移，以發(fā)展交通為主而背離墾殖初衷，且由于獨(dú)特的組織結(jié)構(gòu)，使其夾存于省、縣兩級(jí)機(jī)構(gòu)中而導(dǎo)致實(shí)權(quán)被架空，很難發(fā)揮實(shí)際成效。

此外，墾殖是一項(xiàng)長(zhǎng)期全面的工作，抗戰(zhàn)時(shí)期協(xié)助難民向云南大后方遷移、墾殖實(shí)邊，并非國(guó)家與地方層面在邊疆建設(shè)與治理的最終歸宿，后續(xù)的管理、培訓(xùn)、幫扶等工作至為關(guān)鍵。從事墾殖是一項(xiàng)生產(chǎn)事業(yè)，墾務(wù)行政有所保障才能良性持續(xù)發(fā)展?！氨M管國(guó)民政府頒布了不少條例、辦法，但缺少相應(yīng)的全面規(guī)劃，它的工作基本上停留在過去救荒救災(zāi)的水平上，沒有把難民工作提高到如同其政策所標(biāo)榜的增加生產(chǎn)以利抗戰(zhàn)的地步?！雹趯O艷魁:《苦難的人流——抗戰(zhàn)時(shí)期的難民》，桂林:廣西師范大學(xué)出版社，1994年，第190頁。而移墾人口中農(nóng)民比例較低，墾區(qū)又多設(shè)于偏僻荒涼之地，不少處于未開化狀態(tài)，加之對(duì)墾區(qū)當(dāng)?shù)氐臍夂颉⑼寥篮透髦贫炔涣?xí)慣，墾民與土著夷民之間矛盾沖突加劇、錯(cuò)綜復(fù)雜的地權(quán)和地界糾紛、社會(huì)治安混亂、土匪叢生，其開展之難可想而知。如“華僑回國(guó)墾殖，乃天經(jīng)地義，刻不容緩之事也。但華僑久居海外，多為工商。而為農(nóng)者，寥如辰星。吹賭者，觸目皆是。是以墾殖或以為口頭禪而已?！雹邸稙楣裢鯍簳r(shí)請(qǐng)劃思普沿邊車、佛、南、鎮(zhèn)為華僑墾殖區(qū)一案給云南省政府的咨文》，1940年6月11日，云南省檔案館館藏，卷宗號(hào):1083-001-00089-0009。

最后，墾務(wù)行政雖明確了國(guó)家與地方的利權(quán)職責(zé)，卻未能持續(xù)落實(shí)。最終只能借助行政權(quán)力進(jìn)一步控制邊疆。隨著抗戰(zhàn)勝利，來自外部的政治與軍事威脅一旦解除，政府開發(fā)邊疆的動(dòng)力亦因之喪失，其結(jié)果可想而知。如開蒙墾殖局以及開文墾殖局，分別隸屬于云南省經(jīng)濟(jì)委員會(huì)，以及云南省企業(yè)局，“系屬商辦合股公司性質(zhì)，但依其職責(zé)與業(yè)務(wù)各規(guī)定，似為該省一種經(jīng)營(yíng)事業(yè)而兼理墾區(qū)行政之機(jī)關(guān)”，④行政院致內(nèi)政部函:《云南開發(fā)之意見》（1938年7月1日），載中國(guó)第二歷史檔案館編《民國(guó)時(shí)期邊疆檔案資料匯編·云南廣西綜合卷·第十八卷》，北京:社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2014年，第274頁。往往成為地方實(shí)力派權(quán)利博弈中爭(zhēng)權(quán)奪利的舞臺(tái)。加之經(jīng)營(yíng)管理混亂，任職官員對(duì)土地以及公產(chǎn)的鯨吞蠶食、與民爭(zhēng)利，激化了政府與普通民眾之間的矛盾，縣政府亦指責(zé)“該（開蒙）墾殖局上不能體政府徳意，下不恤人民疾苦，只知謀利竟不惜以鄰為壑，其每年所獲之谷不過一千余石，而減損大屯海底谷9 000余石之巨，此非利己殃民而何”，⑤《呈報(bào)大屯民眾代表后文祥等呈訴大屯海水災(zāi)詳情一案由》1941年11月30日，載李增輝，龍玉存《云南開蒙墾殖局與云南蠶業(yè)新村公司史實(shí)》，昆明:云南人民出版社，2012年，第180頁。因而逐漸走向分崩離析。