“三權(quán)分置”與農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度創(chuàng)新
——以C縣“虛擬地塊”制度創(chuàng)新為例

陶自祥

一、問題的提出

20世紀80年代初，我國實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制后，農(nóng)地制度進入了土地使用權(quán)制度改革的歷史時期。長期以來，農(nóng)地制度改革涉及兩項核心內(nèi)容:一是吸收貴州省湄潭縣“增人不增地、減人不減地”的經(jīng)驗，以穩(wěn)定承包關(guān)系為原則，推進農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革。二是創(chuàng)新農(nóng)地流轉(zhuǎn)機制，逐步推進農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營，實現(xiàn)我國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的目標。①參見龔啟圣，劉守英《農(nóng)民對土地產(chǎn)權(quán)的意愿及其對新政策的反應(yīng)》，《中國農(nóng)村觀察》1998年第2期；章文飛《農(nóng)地使用權(quán)市場化流轉(zhuǎn)與規(guī)模經(jīng)營——基于土地專業(yè)合作社的考察》，《當代經(jīng)濟》2019年第3期等。

在穩(wěn)定土地承包關(guān)系的前提下，我國農(nóng)地制度改革的價值取向是發(fā)揮市場的作用。比如，黨的十七屆三中全會系統(tǒng)地提出了土地流轉(zhuǎn)市場的“依法、自愿、有償”原則，黨的十九大報告則提出了完善承包地“三權(quán)分置”制度，把承包經(jīng)營權(quán)分置為“承包權(quán)”和“經(jīng)營權(quán)”的改革措施。這進一步明確了通過“保留土地承包權(quán)，流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)”的農(nóng)地流轉(zhuǎn)的市場化改革方向。

目前，國內(nèi)學(xué)界的相關(guān)研究主要從兩個方面探討“三權(quán)分置”與土地流轉(zhuǎn)制度創(chuàng)新的制度關(guān)聯(lián)。一是分析“三權(quán)分置”改革對推進土地流轉(zhuǎn)的必要性。隨著工業(yè)化和城市化的發(fā)展，農(nóng)民大規(guī)模流動導(dǎo)致人地分離現(xiàn)象越發(fā)普遍，承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離成為常態(tài)，土地閑置和再配置成為迫切需要解決的問題。經(jīng)濟社會條件變化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展，要求農(nóng)地制度進行適應(yīng)性調(diào)整，農(nóng)地“三權(quán)分置”改革就是在這種背景下提出來的。二是探討“三權(quán)分置”改革對促進土地流轉(zhuǎn)的重要作用。“三權(quán)分置”改革有利于耕地資源在更大范圍內(nèi)實現(xiàn)優(yōu)化配置，并與其他生產(chǎn)要素優(yōu)化組合，解決土地資源占有與利用的不對稱問題?！叭龣?quán)分置”有利于明確土地經(jīng)營權(quán)的物權(quán)地位和增強土地經(jīng)營權(quán)，通過給予經(jīng)營者更多的支持和保護，讓獨立的經(jīng)營權(quán)體現(xiàn)出農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)要素功能，進而促進土地流轉(zhuǎn)。②葉興慶:《從經(jīng)營權(quán)看農(nóng)地“三權(quán)分置”》，《農(nóng)村經(jīng)營管理》2016年第12期。這些討論主要對“三權(quán)分置”改革促進土地流轉(zhuǎn)的必要性和重要性進行了分析，而對于“三權(quán)分置”改革在促進土地流轉(zhuǎn)方面的作用，特別是完善農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場機制層面的討論仍顯不足。

隨著工業(yè)化和城市化縱深推進，農(nóng)村勞動力大規(guī)模流出村莊，農(nóng)民就業(yè)出現(xiàn)了非農(nóng)化和生計多元化，人地分離現(xiàn)象普遍。農(nóng)村由此釋放出了大量土地資源。但是，土地資源供給的增加并不必然意味著規(guī)模經(jīng)營。在土地產(chǎn)權(quán)細碎化的前提下，農(nóng)民自發(fā)進行農(nóng)地流轉(zhuǎn)存在較高的交易費用。農(nóng)業(yè)經(jīng)營者流入的土地面積越多，土地細碎化程度越高，難以形成規(guī)模經(jīng)營。①王海娟，胡守庚:《土地細碎化與農(nóng)地制度的一個分析框架》，《社會科學(xué)》2018年第11期。結(jié)合相關(guān)文獻和田野調(diào)查，本文試圖分析當前農(nóng)村農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場的困境，并以C縣“虛擬地塊”的制度創(chuàng)新實踐為基礎(chǔ)，提煉出“三權(quán)分置”改革的基本制度框架和機制，闡述其在促進農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場有效運行方面的實踐績效。

本文的經(jīng)驗資料來自于2018年7月筆者在中部某省C縣的田野調(diào)查。C縣靠近長江三角洲，工商業(yè)發(fā)達，F(xiàn)鎮(zhèn)是該縣唯一一個農(nóng)業(yè)大鎮(zhèn)。F鎮(zhèn)國土面積92平方公里，戶籍人口4萬人，9 000余戶，耕地6.5萬余畝。在20世紀90年代，本地農(nóng)民就開始大規(guī)模外出務(wù)工，務(wù)工方向主要是江蘇、上海、浙江等省市。當?shù)剞r(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移比例已經(jīng)達到80%以上，為形成農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營提供了條件。在此背景下，C縣進行農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度創(chuàng)新，通過“三權(quán)分置”改革來完善當?shù)氐霓r(nóng)地流轉(zhuǎn)市場。

二、農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場的困境及制度創(chuàng)新要求

建設(shè)農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場是我國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化過程中農(nóng)地制度創(chuàng)新的重要內(nèi)容之一?！稗r(nóng)地市場”是由農(nóng)戶基于市場交換價格做出農(nóng)地資源配置行為的農(nóng)地資源配置方式。②田傳浩:《農(nóng)地市場與地權(quán)配置:國際經(jīng)驗及其啟示》，《江蘇社會科學(xué)》2004年第4期。也就是說，在農(nóng)地資源市場配置下，農(nóng)戶根據(jù)自己對土地的意愿讓渡經(jīng)營產(chǎn)權(quán)，可以促進土地集中和形成規(guī)模經(jīng)營。③北京天則經(jīng)濟研究所《中國土地問題》課題組:《土地流轉(zhuǎn)與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化》，《管理世界》2010年第7期。從流轉(zhuǎn)機制來看，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)實踐中存在以下兩類農(nóng)地市場:

一類是分散型流轉(zhuǎn)市場，即農(nóng)戶自發(fā)參與的農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場。一種觀點認為，農(nóng)地市場可以有效遏制土地承包制帶來的農(nóng)地細碎化問題。④農(nóng)業(yè)部農(nóng)研中心:《家庭經(jīng)營與農(nóng)戶勞動力配置:1986-1996年》，《中國農(nóng)村觀察》1997年第7期。當農(nóng)民非農(nóng)化程度高，“人地關(guān)系逐漸緩解后，農(nóng)地市場將最終解決困擾我國的土地細碎化問題”。⑤袁明寶，周恩宇:《家庭分散經(jīng)營條件下農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式的再造與創(chuàng)新——基于江蘇省S縣聯(lián)耕聯(lián)種的調(diào)查》，《中州學(xué)刊》2016年第6期。然而，不少反對上述觀點的學(xué)者認為，自發(fā)流轉(zhuǎn)難以實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營。由于農(nóng)戶自發(fā)交易費用高，農(nóng)戶之間自發(fā)流轉(zhuǎn)對耕地零碎化的影響是不顯著的。⑥田傳浩，陳宏輝等:《農(nóng)地市場對耕地零碎化的影響——理論與來自蘇浙魯?shù)慕?jīng)驗》，《經(jīng)濟學(xué)（季刊）》 2005年第4期。后一種觀點更符合當前我國農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的實際情況。由于地塊插花分布，規(guī)模經(jīng)營者面臨不同機會成本的農(nóng)戶及高低不一的市場要價，交易費用十分高昂，土地難以實現(xiàn)集中連片流轉(zhuǎn)。因此，自發(fā)土地流轉(zhuǎn)不僅無法克服土地細碎化問題，反而會加劇土地細碎化問題。而且，隨著流轉(zhuǎn)規(guī)模的擴大，規(guī)模經(jīng)營者和土地承包者之間的交易費用會成倍提高。土地細碎化限制了規(guī)模經(jīng)營的面積，土地自發(fā)流轉(zhuǎn)形成的農(nóng)地經(jīng)營規(guī)模面積通常都不大。因此，農(nóng)戶之間的自發(fā)土地流轉(zhuǎn)難以形成適度規(guī)模經(jīng)營。

另一類是集中型流轉(zhuǎn)市場，即農(nóng)戶通過村社中介間接參與的農(nóng)地市場。集中型流轉(zhuǎn)市場解決了分散型流轉(zhuǎn)市場的高交易費用問題，且可以克服農(nóng)地細碎化問題。但是類似于“反租倒包”這種方式的集中型流轉(zhuǎn)模式，往往容易出現(xiàn)行政干預(yù)市場的問題。如果地方政府的行為無法得到有效約束，那么就難免會出現(xiàn)地方政府利用代理權(quán)尋租的現(xiàn)象。⑦董國禮，李 里等:《產(chǎn)權(quán)代理分析下的土地流轉(zhuǎn)模式及經(jīng)濟績效》，《社會學(xué)研究》2009年第1期。一旦地方政府強制推動大規(guī)模土地流轉(zhuǎn)，就會損害占農(nóng)民大多數(shù)的“中農(nóng)”和“半工半耕”階層的利益，造成農(nóng)村社會不穩(wěn)定。⑧夏柱智:《半工半耕:一個農(nóng)村社會學(xué)的中層概念——與兼業(yè)概念相比較》，《南京農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報》（社會科學(xué)版）2016年第6期。

從以上對兩類農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場的分析來看，農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場面臨兩難困境:分散型流轉(zhuǎn)市場能夠有效保障農(nóng)民的流轉(zhuǎn)自主權(quán)，但是無法克服土地細碎化問題；集中型流轉(zhuǎn)市場能夠克服土地細碎化問題，但是難以保障農(nóng)民的流轉(zhuǎn)自主權(quán)。解決這一兩難困境，需要進行農(nóng)地制度創(chuàng)新。農(nóng)地“三權(quán)分置”改革為農(nóng)地制度創(chuàng)新提供了基本方向和政策支持，只是如何具體設(shè)計農(nóng)地產(chǎn)權(quán)和農(nóng)地流轉(zhuǎn)機制，仍然需要進行探索。我們認為，農(nóng)地制度創(chuàng)新需要具備兩個必要條件——兼顧農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)的自主性和農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場的有效性。

一是優(yōu)先保障農(nóng)民自主流轉(zhuǎn)的權(quán)利。農(nóng)地市場是農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營得以實現(xiàn)的基礎(chǔ)條件，而農(nóng)民擁有自主土地流轉(zhuǎn)權(quán)利是農(nóng)地市場形成的前提?！吨腥A人民共和國農(nóng)村土地承包法》明確了我國的土地流轉(zhuǎn)主體是家庭承包制下的小農(nóng)戶，而不是村集體或地方政府。雖然說，后兩者可以為小農(nóng)戶提供農(nóng)地流轉(zhuǎn)服務(wù)，但農(nóng)地市場制度建設(shè)要防止出現(xiàn)村干部等“權(quán)勢階層”借土地流轉(zhuǎn)尋租。①夏柱智:《農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度創(chuàng)新的邏輯與步驟》，《華南農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報》（社會科學(xué)版）2014年第10期。換言之，農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場建設(shè)要優(yōu)先保障農(nóng)民自主流轉(zhuǎn)的權(quán)利，規(guī)避土地食利階層在土地流轉(zhuǎn)中剝奪農(nóng)民的權(quán)利，否則，規(guī)?；?jīng)營就有可能成為一場資本下鄉(xiāng)掠奪農(nóng)民利益的運動。二是低成本地整合分散細碎的土地產(chǎn)權(quán)。農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營的必要條件是土地供給集中連片，我們把這個過程稱之為“產(chǎn)權(quán)整合”。目前，產(chǎn)權(quán)整合成本高昂的原因，是由于經(jīng)營者需要與一家一戶的農(nóng)民打交道。因此，只有村集體將分散的農(nóng)民組織起來，才能降低產(chǎn)權(quán)整合成本。②③王海娟:《農(nóng)地調(diào)整的效率邏輯及其制度變革啟示——以湖北沙洋縣農(nóng)地調(diào)整實踐為例》，《南京農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報》（社會科學(xué)版）2016年第5期。要發(fā)揮村集體整合土地產(chǎn)權(quán)的作用，需要有效防止土地調(diào)整權(quán)的濫用，規(guī)避村集體對土地流轉(zhuǎn)的“準行政”干預(yù)。曾有研究指出，村集體調(diào)整土地可能會剝奪農(nóng)民的土地權(quán)利。④俞可平:《論農(nóng)業(yè)“適度規(guī)模經(jīng)營”問題——警惕強制性“兩田制”對農(nóng)民的剝奪》，《馬克思主義與現(xiàn)實》1997年第6期。然而，村集體調(diào)整土地是否真會造成農(nóng)民土地權(quán)利被剝奪，這需要我們重新認識土地調(diào)整的內(nèi)涵。我們認為，土地調(diào)整權(quán)更多是指村集體依法及依據(jù)村規(guī)民約進行有利于農(nóng)業(yè)耕作的產(chǎn)權(quán)整合權(quán)力，并非依據(jù)人口增減重分土地。這有兩方面的內(nèi)涵，一是村集體按照民主決策原則協(xié)調(diào)農(nóng)民之間的利益關(guān)系，集體所有權(quán)的行使也是基層民主治理過程；二是村集體只能調(diào)整承包地的位置，不能調(diào)整農(nóng)民承包地的面積，這可以避免村集體收回農(nóng)民承包地的問題。

三、“三權(quán)分置”創(chuàng)新實踐及其績效

從某種程度上來說，農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度創(chuàng)新是否有效，一是要看農(nóng)地制度創(chuàng)新的設(shè)計能否為農(nóng)戶所認可或接納；二是要看該農(nóng)地制度創(chuàng)新是否達到了適度規(guī)模經(jīng)營的預(yù)期目的。接下來將以C縣的農(nóng)地制度創(chuàng)新經(jīng)驗為基礎(chǔ)，闡述“三權(quán)分置”創(chuàng)新實踐的具體做法和績效，揭示農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度創(chuàng)新的內(nèi)涵和機制。

（一）農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度創(chuàng)新的做法

土地整理工程的實施，給中部C縣F鎮(zhèn)的農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度創(chuàng)新提供了契機。尤其是進入21世紀，隨著我國財政能力的增強，“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，城市支持農(nóng)村”的發(fā)展戰(zhàn)略可以得到快速推進。如國家從2003年編制并公布了《全國土地開發(fā)整理規(guī)劃》，投入巨額財力對農(nóng)地進行平整，旨在為實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化創(chuàng)建良好的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施。F鎮(zhèn)從2009年起，相繼獲得了國家財政資金的支持，開展了土地整理項目，總投資額達到1.5億，全域5萬多畝耕地都進行了土地整理。

土地整理的最主要目的是“小田變大田”。從F鎮(zhèn)的經(jīng)驗來看，單塊土地一般在5畝到15畝，最大的能達到30畝。例如，新塘村民組有耕地192.8畝，土地整理之前分為200多塊，且地勢低洼、耕地面積大小不一，耕作條件差，產(chǎn)出率低。土地整理后，全村民組192.8畝土地僅分為36塊，被平整為3～12畝不同規(guī)模的田塊，基本形成了現(xiàn)代農(nóng)田格局。需要強調(diào)的是，土地整理工程雖然可以在物理形態(tài)上克服土地細碎化問題，但是要從產(chǎn)權(quán)形態(tài)上克服土地細碎化問題，還需要進行土地權(quán)屬調(diào)整。①劉新衛(wèi)，趙崔莉:《農(nóng)村土地整治的工程化及其成因》，《中國農(nóng)村經(jīng)濟》2017年第1期。如果土地整理實施之后，村集體依然按照原來的土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系分配土地，那么現(xiàn)代農(nóng)田格局就會面臨再一次細分。換言之，僅是土地平整工程，難以從根本上解決土地細碎化問題，只有與農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革結(jié)合在一起，才能克服土地細碎化問題。

為了避免現(xiàn)代農(nóng)田格局被分割，C縣政府明確規(guī)定，不允許農(nóng)民分割土地整理出的“大田”，土地分配和土地流轉(zhuǎn)市場運作不能破壞現(xiàn)代農(nóng)田格局。為此，C縣政府推出了以“虛擬地塊、雙向流轉(zhuǎn)”為核心內(nèi)容的農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度創(chuàng)新。這項制度創(chuàng)新，使農(nóng)戶和村社集體的主體性在土地流轉(zhuǎn)過程中都得到了尊重，個體農(nóng)戶與村社組織同時發(fā)揮主體作用。因此，我們稱之為“農(nóng)戶+村社”雙主體農(nóng)地流轉(zhuǎn)模式。具體來說，C縣農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度創(chuàng)新主要包括以下兩個方面的內(nèi)容。

1.以“虛擬地塊”形成農(nóng)地“三權(quán)分置”

按當?shù)剞r(nóng)民的說法，“虛擬地塊”是指“確權(quán)不確界”或“虛擬確權(quán)”。具體來說，不改變農(nóng)民原來的承包地面積，但農(nóng)戶與具體地塊已經(jīng)剝離，農(nóng)戶與特定地塊不再一一固定對應(yīng)。以“虛擬地塊”為核心內(nèi)容的產(chǎn)權(quán)制度改革，推動了土地經(jīng)營權(quán)與土地承包權(quán)的分離，形成了農(nóng)地所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)和承包權(quán)“三權(quán)分置”的產(chǎn)權(quán)格局。當土地整理之后，以農(nóng)戶原始土地承包合同為依據(jù)，以村民小組為單位進行確權(quán)。村社集體給農(nóng)戶發(fā)放“耕地收益權(quán)證書”，農(nóng)戶以此獲得土地流轉(zhuǎn)收益。與“確權(quán)確地”中土地承包權(quán)對應(yīng)特定地塊不同，C縣將土地承包權(quán)“虛擬化”，農(nóng)戶獲得的是收益權(quán)。

C縣政府推進農(nóng)地制度改革的基本思路是，變革農(nóng)民對特定地塊的承包關(guān)系，打破附著于特定地塊上的土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系?！疤摂M地塊”改變了土地承包權(quán)的內(nèi)涵，也就改變了村集體與農(nóng)戶之間的地權(quán)關(guān)系。通過保持土地承包權(quán)穩(wěn)定不變，可以保障農(nóng)民的土地權(quán)益，農(nóng)民擁有流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)的自主權(quán)。這使他們可以選擇自己耕種土地，也可以選擇將土地流轉(zhuǎn)出去。而農(nóng)民流動帶來的土地流轉(zhuǎn)，為這種地權(quán)關(guān)系變革奠定了經(jīng)濟社會基礎(chǔ)。在農(nóng)民流動性較低的情況下，家家戶戶耕種自家的承包地，將承包經(jīng)營權(quán)落實到具體地塊上，有利于保護農(nóng)民的土地權(quán)益，穩(wěn)定農(nóng)民的生產(chǎn)預(yù)期。而隨著農(nóng)民流動性的增強，相當一部分農(nóng)民不再耕種土地，由此產(chǎn)生了將土地流轉(zhuǎn)出去以獲得租金收益的需求。這使得C縣的土地制度創(chuàng)新實踐為當?shù)剞r(nóng)民所接受，并有效保障了農(nóng)民獲得土地流轉(zhuǎn)收益的權(quán)利。

農(nóng)戶承包權(quán)“虛擬化”和賦予村社集體土地調(diào)整權(quán)是一體兩面的?！疤摂M確權(quán)”把承包權(quán)轉(zhuǎn)換為“收益權(quán)”，承包權(quán)不再對應(yīng)具體地塊，這就在確保土地承包關(guān)系穩(wěn)定的同時，使得附著在土地承包權(quán)之上的固化利益結(jié)構(gòu)變得具有可調(diào)整性。這有利于村社集體靈活地調(diào)整土地經(jīng)營權(quán)，進而為經(jīng)營者提供集中連片的土地資源，最終實現(xiàn)農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營。村社集體擁有了土地調(diào)整權(quán)力，在承包期內(nèi)，盡管不能根據(jù)人口增減調(diào)整農(nóng)戶的土地承包面積，但卻可以根據(jù)農(nóng)戶流轉(zhuǎn)意愿改變土地分配方式。

“虛擬確權(quán)”促成了農(nóng)地所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分置”，從而形成了經(jīng)營權(quán)可以自由流動的新型產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)。值得一提的是，一般研究認為，“三權(quán)分置”改革賦予了農(nóng)戶類似物權(quán)的獨立承包權(quán)，使農(nóng)戶能夠擺脫集體約束，對土地經(jīng)營權(quán)進行自由處分。然而，C縣的“三權(quán)分置”實踐與學(xué)術(shù)界的解讀存在明顯差異。C縣地方政府在土地整理中形成的以“虛擬地塊”為核心內(nèi)容的“三權(quán)分置”，在改變土地承包權(quán)內(nèi)涵的同時，強化了集體所有權(quán)。這使得經(jīng)營權(quán)真正從承包權(quán)中獨立出來，成為脫離物權(quán)化承包權(quán)束縛的獨立權(quán)能，并經(jīng)由村社集體集中流轉(zhuǎn)形成農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營。在尊重農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)意愿的基礎(chǔ)上，村社集體獲得了土地流轉(zhuǎn)權(quán)利，農(nóng)地也真正恢復(fù)了生產(chǎn)資料屬性。

2.“雙向度”的土地流轉(zhuǎn)方式

“雙向度”的土地流轉(zhuǎn)方式是指村社集體與農(nóng)民之間可以自由雙向流轉(zhuǎn)土地。農(nóng)民以書面形式委托村組集體集中流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)，村組集體獲得土地經(jīng)營權(quán)，向農(nóng)戶支付約定的租金；需要耕種土地的農(nóng)戶又向村組集體提出流入土地的申請，村組集體把土地流轉(zhuǎn)給經(jīng)營者，經(jīng)營者支付租金。在雙向土地流轉(zhuǎn)過程中，村社集體發(fā)揮連接規(guī)模經(jīng)營者與千家萬戶小農(nóng)的紐帶作用，組織動員農(nóng)民將分散的土地集中連片流轉(zhuǎn)給經(jīng)營者，農(nóng)戶的土地流轉(zhuǎn)意愿也能夠得到充分尊重。這不僅克服了農(nóng)戶之間自發(fā)性流轉(zhuǎn)市場的缺陷，而且還能規(guī)避地方政府對農(nóng)地市場的干預(yù)。具體來說，C縣“雙向度”的土地流轉(zhuǎn)方式主要包括以下三個機制。

一是意愿篩選機制。意愿篩選機制指以一個村民小組或一個行政村為單位，篩選和集結(jié)不同類型農(nóng)戶的土地流轉(zhuǎn)意愿，尊重農(nóng)戶的土地流轉(zhuǎn)自主性。我國實行市場經(jīng)濟后，農(nóng)村人口流出村莊從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，農(nóng)戶之間已經(jīng)高度分化，①陳文瓊，劉建平:《城市化、農(nóng)民分化與“耕者有其田”——城市化視野下對農(nóng)地制度改革的反思》，《中國農(nóng)村觀察》2018年第6期。土地流轉(zhuǎn)意愿也存在很大的差異。有的農(nóng)戶舉家進城務(wù)工，不再依賴土地來謀求生存，可以將土地完全流轉(zhuǎn)出去；有的農(nóng)戶依然依賴土地謀生，不需要將土地流轉(zhuǎn)出去；有的農(nóng)戶以務(wù)工收入為主，對土地的依賴程度低，只需要保留口糧田，有將部分土地流轉(zhuǎn)出去的潛在需求；還有的農(nóng)戶出于可能返鄉(xiāng)務(wù)農(nóng)的考慮，只愿意將土地短期流轉(zhuǎn)出去；再有一些農(nóng)戶基于情感因素，只愿意將土地定向流轉(zhuǎn)給親戚和朋友，等等。

土地流轉(zhuǎn)意愿的篩選和集結(jié)并非是一次性的，而是多次性的。因此對農(nóng)戶而言，土地流轉(zhuǎn)仍然是可逆的。由于農(nóng)民在城鄉(xiāng)之間雙向流動，以及在家庭發(fā)展過程中可能還會遭遇變故等，農(nóng)民的土地流轉(zhuǎn)意愿通常具有不確定性。所以，以農(nóng)民自愿為根本原則，村社集體需要定期對農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)意愿進行收集和篩選。我們在C縣農(nóng)村調(diào)查發(fā)現(xiàn)，每一個村民小組通過“一事一議”民主協(xié)商，在達成共識性原則的前提下，確定下一次重新篩選農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)意愿的時間。每一個村民小組約定的年限并非相同，一般是3～5年。這保障了土地流轉(zhuǎn)的可逆性，克服了分散型流轉(zhuǎn)市場高度靈活卻難以整合細碎化土地產(chǎn)權(quán)的困境，也解決了集中型農(nóng)地市場中土地流轉(zhuǎn)的不可逆性造成的侵犯農(nóng)民土地權(quán)益問題。

二是用途劃片機制。為了滿足農(nóng)戶自耕和流轉(zhuǎn)需求，C縣把農(nóng)田分為兩種用途片區(qū)?？拷迩f的土地分配給需要耕種土地的農(nóng)戶，這被稱為“自耕區(qū)”。遠離村莊的土地則集中連片流轉(zhuǎn)給規(guī)模農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，這被稱為“流轉(zhuǎn)區(qū)”。自耕農(nóng)戶根據(jù)承包地面積，可以向村集體申請相應(yīng)份額的土地由自己耕種，通過抓鬮方式確定耕地位置。按照規(guī)定，在土地分配時不能切割大田塊，實際耕種土地和應(yīng)承包土地面積的差異用土地租金收益來平衡。農(nóng)戶實際耕種多于承包地面積的，向村組集體支付租金，少于承包地面積的則從村組集體領(lǐng)取租金。如果農(nóng)戶不愿意耕種土地，可將土地經(jīng)營權(quán)委托給村組集體進行集中連片流轉(zhuǎn)。在一個土地流轉(zhuǎn)周期內(nèi)，如果自耕農(nóng)戶不再耕種土地，也可以通過自發(fā)流轉(zhuǎn)的方式將土地流轉(zhuǎn)出去。農(nóng)地用途劃片，不僅能滿足自耕農(nóng)的需求，而且可以整合分散地權(quán)，適應(yīng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營。

“自耕區(qū)”和“流轉(zhuǎn)區(qū)”并不是兩個特定的區(qū)域，而是兩種類型的土地分配方式。例如，F(xiàn)鎮(zhèn)龍崗村藕塘組有42戶人家，150人，268畝耕地。其中30戶農(nóng)民耕種自家的承包地，自耕總面積為168畝。這30戶在家里種田的勞動力大多數(shù)在50～70歲，一般耕種5畝地左右，承包地集中在村莊周圍。其他農(nóng)民的100畝耕地劃入“流轉(zhuǎn)區(qū)”，用于流轉(zhuǎn)給規(guī)模農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體。自耕農(nóng)戶所分配的地塊在下個土地流轉(zhuǎn)周期有可能處于“自耕區(qū)”，也有可能由于土地流轉(zhuǎn)量的增加，處于“流轉(zhuǎn)區(qū)”。當農(nóng)戶愿意將土地流轉(zhuǎn)出去時，其土地將被調(diào)整到“流轉(zhuǎn)區(qū)”。

三是流轉(zhuǎn)代理機制。流轉(zhuǎn)代理機制指的是農(nóng)戶向市場供給的土地由村組集體統(tǒng)一進行流轉(zhuǎn)。農(nóng)戶的土地流轉(zhuǎn)意愿在村民小組內(nèi)部經(jīng)過篩選后，再以村民小組為單位通過正規(guī)協(xié)議委托行政村統(tǒng)一流轉(zhuǎn)，行政村由此成為農(nóng)戶集體的“代理人”。與此同時，行政村也是土地規(guī)模經(jīng)營者的“代理人”，土地規(guī)模經(jīng)營者不再需要與一家一戶小農(nóng)直接打交道，也無需親自整合細碎化的土地。按照農(nóng)民自主制定的公共規(guī)則，土地流轉(zhuǎn)優(yōu)先滿足本村組農(nóng)民的需求。本村民小組的土地優(yōu)先滿足本組內(nèi)農(nóng)戶的土地流入需求，其次滿足行政村農(nóng)戶的土地流入需求，再次是村外鎮(zhèn)內(nèi)人士的土地流入需求，最后是鎮(zhèn)外人士的土地流入需求。在“委托-代理”關(guān)系中，村社集體是服務(wù)型組織，充當“雙重代理人”角色，不再扮演準行政角色。有學(xué)者認為，村社集體作為農(nóng)地市場中介組織，其對土地流轉(zhuǎn)市場的形成有催生作用。①韓慶齡:《小農(nóng)戶經(jīng)營與農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)的銜接困境——以山東省M縣土地托管為例》，《南京農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報》（社會科學(xué)版）2019年第2期。但這一認識誤解了土地流轉(zhuǎn)過程中村社集體的代理作用。F鎮(zhèn)的實踐表明，村社中介主要不是為農(nóng)民找到土地流轉(zhuǎn)的需求方，因為在村務(wù)農(nóng)戶可以消化離農(nóng)人口的土地。村社中介的主要功能是整合細碎化的產(chǎn)權(quán)，把農(nóng)戶分散供給的農(nóng)地整合為集中連片農(nóng)地，再向外流轉(zhuǎn)。按照我國現(xiàn)行土地所有制的規(guī)定，村社集體是土地所有權(quán)的主體，充當代理人集中農(nóng)戶的承包土地和流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)具有合法性。

（二）農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度創(chuàng)新的績效

“三權(quán)分置”改革的關(guān)鍵，是將土地承包經(jīng)營權(quán)的農(nóng)民身份屬性和生產(chǎn)屬性相分離，分別由土地承包權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)承擔。這就可以通過穩(wěn)定土地承包權(quán)保障農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地的自主權(quán)，同時也為村社集體整合分散土地經(jīng)營權(quán)提供了制度空間。村社集體作為土地所有權(quán)主體，通過“意愿篩選”“用途劃片”和“流轉(zhuǎn)代理”三個機制，實現(xiàn)土地集中連片流轉(zhuǎn)。農(nóng)戶自愿性表明，有效的農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度需滿足的優(yōu)先功能項得以滿足，而村社主體性則表現(xiàn)為村社成功整合了分散供給的土地經(jīng)營權(quán)，滿足了有效農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場的必要條件。

C縣的農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度創(chuàng)新取得了很大成功。在新型農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度下，土地整理形成的現(xiàn)代農(nóng)田形態(tài)被保存下來。地方政府不再直接主導(dǎo)土地流轉(zhuǎn)，而是扮演了提供制度框架的角色，農(nóng)戶和村社集體在土地流轉(zhuǎn)過程中的主體性均得到充分尊重。農(nóng)戶對土地流轉(zhuǎn)依然擁有完全自主權(quán)，而農(nóng)業(yè)經(jīng)營者也能夠獲得集中連片的土地資源。

C縣農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度創(chuàng)新成效的直接表現(xiàn)是:家庭農(nóng)場這一新型經(jīng)營主體大量出現(xiàn)。2015年，F(xiàn)鎮(zhèn)的家庭農(nóng)場數(shù)量就達到了100多個。由于土地集中連片便于機械化耕種，很多農(nóng)民工返鄉(xiāng)從事家庭農(nóng)場經(jīng)營。制度創(chuàng)新前，農(nóng)民采取分散型農(nóng)地市場模式，細碎化土地產(chǎn)權(quán)無法得到有效整合，農(nóng)業(yè)經(jīng)營者的經(jīng)營規(guī)模被限制在50畝以下。而制度創(chuàng)新以后，家庭農(nóng)場的規(guī)模經(jīng)營已經(jīng)超過50畝，普遍達到100～300畝。換言之，“聚集現(xiàn)代生產(chǎn)要素，實現(xiàn)農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的規(guī)模效應(yīng)”。②王文彬:《農(nóng)村集體經(jīng)濟的現(xiàn)狀掃描與優(yōu)化路徑研究——基于要素回歸視角》，《西南民族大學(xué)學(xué)報》（人文社科版）2018年第4期。

尤其重要的是，新型農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度大大擴大了土地集中流轉(zhuǎn)的規(guī)模，這為大中型農(nóng)業(yè)機械的使用提供了條件，極大地吸引了青年農(nóng)民返鄉(xiāng)務(wù)農(nóng)，構(gòu)成了農(nóng)業(yè)經(jīng)營隊伍的有力補充，充實了農(nóng)業(yè)再生產(chǎn)的勞動力條件，為農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化提供了懂技術(shù)、會經(jīng)營的后備力量。例如，F(xiàn)鎮(zhèn)L村的年輕農(nóng)民劉某，1980年出生，高中畢業(yè)后曾任村會計多年，兼業(yè)務(wù)農(nóng)。2007年劉某結(jié)婚后，迫于家庭生計壓力外出打工，之后他聽說2013年土地整理后有大量集中連片土地流轉(zhuǎn)出來時，就返鄉(xiāng)流轉(zhuǎn)進了200畝土地，創(chuàng)建了F鎮(zhèn)第一個家庭農(nóng)場，并購買了一整套大型機械設(shè)備，包括大型拖拉機、大型收割機和汽油機帶動的噴霧器等，進行了返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的實踐。

四、結(jié) 論

圖1 ：C縣農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度創(chuàng)新運行基本框架

本文關(guān)注的主要問題是:在城市化背景下如何通過“三權(quán)分置”改革推進農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度創(chuàng)新，進而實現(xiàn)農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展。通過對兩種農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場的分析可以發(fā)現(xiàn)，形成規(guī)模經(jīng)營既要優(yōu)先保障農(nóng)戶自主流轉(zhuǎn)土地的的權(quán)利，又要降低細碎化土地產(chǎn)權(quán)整合的成本。從C縣的制度創(chuàng)新實踐來看，農(nóng)地制度創(chuàng)新方向應(yīng)該是通過“三權(quán)分置”改革，重構(gòu)村組集體土地所有制，構(gòu)建“農(nóng)戶+村社”雙主體的農(nóng)地流轉(zhuǎn)模式。從C縣制度創(chuàng)新的實踐來看，在穩(wěn)定土地承包關(guān)系的基礎(chǔ)上，“三權(quán)分置”改革不僅要尊重農(nóng)戶自主流轉(zhuǎn)農(nóng)地的意愿，而且還要發(fā)揮集體土地所有制的制度優(yōu)勢，如此才能實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營和推動農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展。C縣新型農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度的結(jié)構(gòu)和作用機制如圖1所示。

農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度創(chuàng)新的目的，是要使農(nóng)地市場與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化規(guī)模經(jīng)營適度匹配。推進農(nóng)地流轉(zhuǎn)既不能完全迷信農(nóng)地市場，也不能完全拋棄農(nóng)地市場的基本框架。通過對C縣農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度創(chuàng)新實踐的機制分析，我們認為，集體所有制在完善農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場中仍具有巨大的制度優(yōu)勢。即可通過構(gòu)建“農(nóng)戶+村社”雙主體的農(nóng)地市場流轉(zhuǎn)供給機制，以“虛擬地塊”來剝離分散于農(nóng)戶手中的土地經(jīng)營權(quán)，并將之集中在村社集體手中，實現(xiàn)低成本整合分散產(chǎn)權(quán)的目標，讓細碎化的土地能夠高度集中連片。

C縣通過“虛擬地塊”的設(shè)置，形成了所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分置”的新型農(nóng)地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，并在此基礎(chǔ)上形成了一套行之有效的土地流轉(zhuǎn)新模式。該項制度創(chuàng)新的關(guān)鍵之處在于，其在穩(wěn)定承包關(guān)系的前提下，實現(xiàn)了土地雙向度自由流轉(zhuǎn)。這不僅保障了農(nóng)民的土地流轉(zhuǎn)權(quán)利，而且滿足了規(guī)模農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的規(guī)模土地種植需求。這為我國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化目標實現(xiàn)所需的農(nóng)地制度創(chuàng)新，提供了一條有效路徑，具有重大意義。當前的農(nóng)地制度改革應(yīng)借助“三權(quán)分置”改革，探索集體所有權(quán)的實現(xiàn)方式，在保障農(nóng)民土地權(quán)利與發(fā)揮集體所有權(quán)的土地產(chǎn)權(quán)整合功能之間達成平衡，克服農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場的困境。

致謝：本文的調(diào)研、討論和寫作過程中，得到了武漢大學(xué)社會學(xué)院夏柱智副教授的悉心幫助，特此感謝！然文責自負。