胡仕林

貧困治理（類似術(shù)語有“反貧困”“減貧”“緩貧”“扶貧”等），是國際社會長期高度關(guān)注的重大現(xiàn)實問題。我國早自1986年起即組織開展大規(guī)模扶貧，尤其近年實施的“精準(zhǔn)扶貧”更是力度空前。與蓬勃的扶貧實踐相呼應(yīng)，國內(nèi)學(xué)術(shù)界大致從20世紀(jì)80年代后期開始關(guān)注貧困治理問題。1986年8月25至28日，由國務(wù)院貧困地區(qū)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、農(nóng)收漁業(yè)部、人民日報社、經(jīng)濟(jì)日報社四單位聯(lián)合組織發(fā)起的“全國貧困與發(fā)展學(xué)術(shù)討論會”在山西省忻州地區(qū)召開。此后，經(jīng)濟(jì)學(xué)、管理學(xué)、社會學(xué)等多個學(xué)科領(lǐng)域的學(xué)者對貧困的定義、測度、類型、成因以及治理貧困的戰(zhàn)略、模式、制度安排、公共政策、路徑選擇等議題進(jìn)行廣泛探討，貧困治理研究漸成跨學(xué)科的熱點，出現(xiàn)了以汪三貴、朱玲、李實、李小云、吳國寶、孫久文等為代表的一批學(xué)者及團(tuán)隊，產(chǎn)出了比較豐富的研究成果。①但法學(xué)領(lǐng)域長期以來對扶貧這一重大現(xiàn)實問題缺乏關(guān)注，較早的研究成果大致在2000年才出現(xiàn)②，此后十余年也僅有少量文章進(jìn)行零散探討，直至黨的十八大尤其是習(xí)近平總書記2013年提出“精準(zhǔn)扶貧”之后，此方面的成果才逐步呈現(xiàn)增多態(tài)勢。顯然，法學(xué)界對貧困治理關(guān)注不夠、研究不多的狀況，已經(jīng)明顯跟不上實踐發(fā)展的需求，這與黨和國家對扶貧的高度重視極不相稱，也與經(jīng)濟(jì)學(xué)、管理學(xué)、社會學(xué)等其他學(xué)科領(lǐng)域研究的興盛景象形成鮮明反差。有鑒于此，本文擬就“貧困的法律治理”國內(nèi)研究狀況作梳理總結(jié)，并在此基礎(chǔ)上進(jìn)行反思和展望，以期引起法學(xué)界對該問題的更多關(guān)注和討論。

一、貧困問題的法律原因

貧困問題是一種復(fù)雜的、綜合的經(jīng)濟(jì)社會現(xiàn)象，其成因可以從經(jīng)濟(jì)、社會、文化、制度、地理環(huán)境、個體等不同視角加以解釋。③法律學(xué)者大多基于制度視角，強(qiáng)調(diào)最具權(quán)威、最為正式的制度——法律對貧困問題形成的影響，認(rèn)為法律不完善、不合理等缺陷的存在是貧困問題產(chǎn)生的重要原因甚至是根本性原因。如李昌麒認(rèn)為，農(nóng)村中的貧困在較大程度是由不良制度或缺乏良好制度所導(dǎo)致的，這些制度缺陷既包括宏觀層面又包括微觀層面的，諸如農(nóng)村的自然資源配置制度、教育制度、分配制度等等，在許多方面集中地表現(xiàn)為城市與農(nóng)村在相當(dāng)程度上的差別待遇，而這種差別待遇從根本上講又是我國在建國后長期實行不平等的城鄉(xiāng)分治政策導(dǎo)致的結(jié)果，這種結(jié)果又導(dǎo)致了國家對城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的法律制度的安排。④孟慶瑜認(rèn)為，中國貧困問題產(chǎn)生和存在的法律根源主要表現(xiàn)在以下方面：社會產(chǎn)品分配權(quán)的配置和行使不當(dāng)是造成中國貧困問題產(chǎn)生的法律制度總根源；城鄉(xiāng)二元法律制度的結(jié)構(gòu)安排以及由此形成的差別法律待遇是造成我國鄉(xiāng)村貧困、農(nóng)民貧困的制度根源；制度變遷、利益調(diào)整和法律救濟(jì)的不足是造成我國部分城鎮(zhèn)下崗職工生活困難和相對貧困的制度性根源；我國推行的不均衡的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略以及與此相適應(yīng)的法律制度的不均衡供給是造成區(qū)域貧困的制度根源。⑤田開友、阮麗娟認(rèn)為，法律制度供給不均衡和法律程序中的壟斷收益是當(dāng)下我國貧困產(chǎn)生的主要根源，前者是顯性根源、后者是隱性根源。⑥

權(quán)利貧困，是很多學(xué)者從法律缺陷出發(fā)進(jìn)一步解釋貧困問題的一個重點。權(quán)利貧困的理論與方法系著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家阿瑪?shù)賮啞ど?0世紀(jì)80年代所創(chuàng)立，該理論認(rèn)為，貧困是“可行能力”和權(quán)利被剝奪的結(jié)果，其實質(zhì)不是收入低下而是能力和權(quán)利的貧困。⑦這就突破了傳統(tǒng)意義上收入貧困的視角，將貧困的原因分析從經(jīng)濟(jì)因素擴(kuò)展到政治、法律、文化、制度等領(lǐng)域，從而對貧困治理的理論研究和實踐都產(chǎn)生了廣泛影響。在權(quán)利貧困視角下，學(xué)者們一般認(rèn)為，法律上規(guī)定的權(quán)利不足、不當(dāng)以及權(quán)利的享有實際得不到有效保障是造成貧困的重要原因。張等文、陳佳對城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)下農(nóng)民的權(quán)利貧困及其救濟(jì)策略進(jìn)行了探討，認(rèn)為城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)導(dǎo)致了農(nóng)民的權(quán)利貧困，而農(nóng)民權(quán)利貧困則是導(dǎo)致農(nóng)民貧困的根源，其主要體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)權(quán)利、政治權(quán)利、社會權(quán)利和文化權(quán)利的缺失和不足。⑧趙新龍認(rèn)為，權(quán)利貧困是農(nóng)民無法享受到社會公認(rèn)的足夠數(shù)量和質(zhì)量的權(quán)利，而且由于農(nóng)民應(yīng)該享有的權(quán)利被削弱或侵犯而導(dǎo)致相對或絕對的經(jīng)濟(jì)貧困；農(nóng)民的權(quán)利貧困主要表現(xiàn)為：現(xiàn)存制度和法律法規(guī)缺乏農(nóng)民權(quán)利平等的條款，權(quán)利數(shù)量相對不足；獲取權(quán)利的機(jī)會和渠道不足；權(quán)利缺乏穩(wěn)定和明確的法律作保證。⑨劉國對權(quán)利貧困與法治、和諧社會的關(guān)系進(jìn)行了探討，認(rèn)為進(jìn)入20世紀(jì)90年代后，貧困的內(nèi)涵擴(kuò)展到權(quán)利貧困，脆弱性、無發(fā)言權(quán)和社會排斥也被納入到貧困中來；貧困不僅包括物質(zhì)貧困，其核心內(nèi)容是權(quán)利貧困；物質(zhì)貧困是貧困的具體表現(xiàn)，權(quán)利貧困是造成物質(zhì)貧困的根本原因，社會愈是向前發(fā)展，權(quán)利貧困對物質(zhì)貧困的影響愈大。在現(xiàn)代社會，對權(quán)利最有力的保障無疑是法律保障，法治既有利于維護(hù)權(quán)利、為消除權(quán)利貧困提供強(qiáng)有力保障，也有利于發(fā)展經(jīng)濟(jì)、提高人們的智識水平，為消除物質(zhì)貧困和能力貧困提供條件。⑩也正是基于上述這樣的一些認(rèn)識，學(xué)者們普遍認(rèn)為貧困治理應(yīng)當(dāng)注重“賦權(quán)”“增權(quán)”“權(quán)利扶貧”。如王佐龍基于法社會學(xué)視角探討了“三農(nóng)”問題與權(quán)利扶貧，認(rèn)為從可持續(xù)發(fā)展的觀點來看，物質(zhì)扶貧是基礎(chǔ)，權(quán)利扶貧是目的，構(gòu)建農(nóng)村脫貧的權(quán)利保障體系是解決“三農(nóng)”問題的制度支撐；“三農(nóng)”的扶貧在法治的視角下，實質(zhì)上不再是一個單純的經(jīng)濟(jì)問題，而是一個權(quán)利問題；扶貧作為一種機(jī)制選擇，應(yīng)重在權(quán)利扶貧。?

二、貧困治理主體的權(quán)利義務(wù)

法律治理貧困，其核心是設(shè)定治理主體的權(quán)利義務(wù)并保障權(quán)利的行使、義務(wù)的履行。就此，學(xué)者們主要從人權(quán)角度探討貧困者的權(quán)利和政府的義務(wù)（責(zé)任）。

關(guān)于貧困者的權(quán)利，多數(shù)學(xué)者結(jié)合生存權(quán)、發(fā)展權(quán)進(jìn)行探討。如何平認(rèn)為，從保障貧困群體基本人權(quán)角度而言，生存權(quán)包括生命權(quán)、基本生活保障權(quán)，發(fā)展權(quán)主要包括受教育權(quán)利、勞動并獲得報酬的權(quán)利、平等的發(fā)展機(jī)會；貧困者之所以貧困乃是因其生存與發(fā)展的權(quán)利缺失或受限，在脫貧攻堅中，迫切需要為處于社會底層或邊緣的弱勢群體賦權(quán)。?朱勛克、張磊認(rèn)為，貧困者最直接最重要的人權(quán)就是保障其“基本生活需要”的權(quán)利，也可稱之為貧困者的基本權(quán)利，具體包括取得足夠食物的權(quán)利、健康權(quán)、適足住房權(quán)、人格權(quán)、受益權(quán)等；切實保障貧困者的基本權(quán)利，應(yīng)當(dāng)完善社會救助法律體系。?另有學(xué)者對“免于貧困的權(quán)利”進(jìn)行了深入探討。汪習(xí)根認(rèn)為，免于貧困的權(quán)利可以界定為人的個體和人的集體享有免于制度性或非制度性貧困，并通過獲得減貧機(jī)會，參與、促進(jìn)減貧的積極行為來獲得維持體面生活所必需的物質(zhì)資料和文化資料以公平分享減貧成果的一項人權(quán)；免于貧困的權(quán)利實質(zhì)上是一種“免于貧困并有權(quán)過體面生活的權(quán)利”，與人的尊嚴(yán)密切相關(guān)，具備人權(quán)的邏輯要素，且不能被國際人權(quán)公約所列舉的人權(quán)形式所替代或覆蓋，因而是一項獨立的人權(quán)；在免于貧困權(quán)利一詞中，實際上隱含了三層含義：第一，排除權(quán)—主體可以要求外界尤其是政府不實施導(dǎo)致或維持貧困的行為；第二，請求權(quán)—主體可以要求外界尤其是政府實施有助于擺脫自身貧困的行為；第三，形成權(quán)—主體擁有采取直接行為以便脫貧致富的選擇自由和資格。?鄭智航從全球正義視角探討貧窮國家免于貧困權(quán)利的實現(xiàn)機(jī)制，認(rèn)為當(dāng)下從自由權(quán)、適當(dāng)生活水準(zhǔn)權(quán)和發(fā)展權(quán)這三個角度出發(fā)構(gòu)建的模式并不能完全實現(xiàn)免于貧困的權(quán)利，應(yīng)當(dāng)建立一套包括賦權(quán)機(jī)制、監(jiān)測機(jī)制、合作機(jī)制在內(nèi)的相對獨立的權(quán)利實現(xiàn)機(jī)制；同時，為了確保發(fā)達(dá)國家履行在貧窮國家免于貧困權(quán)利實現(xiàn)方面的國際人權(quán)法義務(wù)，應(yīng)當(dāng)在國家間指控及和解機(jī)制的基礎(chǔ)上建立一套司法或準(zhǔn)司法制度。?另外，他認(rèn)為貧困問題是包括中國在內(nèi)的發(fā)展中國家的一個結(jié)構(gòu)性問題（包括國內(nèi)和國際結(jié)構(gòu)問題）；免于貧困權(quán)利在中國的實現(xiàn)，既需要高度重視國內(nèi)城鄉(xiāng)二元社會結(jié)構(gòu)和社會階層結(jié)構(gòu)所產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)和社會權(quán)利發(fā)展優(yōu)先于政治權(quán)利發(fā)展、貧困者主體性和話語權(quán)逐漸弱勢等影響，實現(xiàn)由資源貧乏性貧困觀到結(jié)構(gòu)性貧困觀的轉(zhuǎn)變，也需要注意由新自由主義意識形態(tài)所支配的國際結(jié)構(gòu)所帶來的影響，強(qiáng)化發(fā)達(dá)國家的國際人權(quán)法義務(wù)。?

關(guān)于政府的義務(wù)或責(zé)任，學(xué)者們一般認(rèn)為政府是貧困治理的主導(dǎo)力量、承擔(dān)主要責(zé)任。如楊成認(rèn)為，在“行政國家”時期，國家和政府是社會利益的分配者和調(diào)節(jié)者，對本國民眾具有“生存照顧”責(zé)任，應(yīng)最大限度地保障社會弱勢群體的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)；“生存照顧”是適度的照顧而非“保姆式”的照顧，雖然國家和政府是主要責(zé)任承擔(dān)者，但并非唯一承擔(dān)者。?陳勃認(rèn)為，政府同時具有保護(hù)性政府和再分配政府這兩種特性，它們在反貧困中有著不同的作用；政府是反貧困的主導(dǎo)力量，社會組織是必要的補(bǔ)充，二者應(yīng)該在法律的保障下進(jìn)行分工與合作。?蔣悟真對政府主導(dǎo)精準(zhǔn)脫貧責(zé)任從學(xué)理上進(jìn)行了法律解釋，認(rèn)為其在形式淵源上既是一種政治責(zé)任，又是一種法律責(zé)任（必須積極作為的行政義務(wù)），在實質(zhì)內(nèi)涵上是為了直接滿足與保障農(nóng)村貧困人口的基本生活所需而要求各級黨委和政府及時主動做出必要精準(zhǔn)脫貧行為的創(chuàng)設(shè)；這種責(zé)任在邏輯上可以解構(gòu)為“引導(dǎo)—激勵”的構(gòu)成要件，政府的“引導(dǎo)”可外化為財政供給責(zé)任、造血式脫貧變革責(zé)任與社會資源整合責(zé)任三個積極作為維度，而引導(dǎo)責(zé)任之自覺履行關(guān)鍵是在脫貧思維上主動地發(fā)揮規(guī)范化的激勵功能（主要是由法律規(guī)定所體現(xiàn)出的激勵功能）來調(diào)動責(zé)任主體的積極性。?

三、貧困治理方式的法治化

一直以來，我國扶貧主要依靠政策而非法律。也許正是出于這個原因，從法律角度探討扶貧問題的成果數(shù)量較少。黨的十八大以后，中央高度重視法治建設(shè)、脫貧攻堅工作并提出精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略，在此背景下，法治與扶貧的關(guān)系得到了更多學(xué)者的關(guān)注，研究成果開始逐步增多。這其中，總體性探討扶貧（尤其精準(zhǔn)扶貧）法治化、法治保障、法治建設(shè)的成果較多，主要涉及以下方面：

關(guān)于法治對扶貧的必要性、重要性，學(xué)者們普遍給予充分肯定、形成了基本共識。如張璐認(rèn)為，法治扶貧是社會治理現(xiàn)代化的必然要求、正確處理各種矛盾的有效手段、依法行政的應(yīng)有之義。?寧林認(rèn)為，深度扶貧法治化是人權(quán)保障的必然要求、建設(shè)服務(wù)型政府的內(nèi)在要求、依法治國的應(yīng)有之義。?陳勝國、羅紫薇認(rèn)為，要實現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略，加大法治保障力度是關(guān)鍵；法治建設(shè)對精確識別扶貧對象、精確制定幫扶政策、精確管理扶貧信息和資金以及精確考核扶貧成效都有著重要意義。?楊宜勇、吳香雪認(rèn)為，我國農(nóng)村政策扶貧面臨著諸多問題，建立起以法律為主導(dǎo)的扶貧體系，運用法律的規(guī)范、導(dǎo)向、保護(hù)、制約等功能可以有效地規(guī)范扶貧中的各項行為。?

關(guān)于扶貧法治化的障礙與問題，學(xué)者們的看法總體比較相似，主要是認(rèn)為扶貧法律規(guī)范不健全、對扶貧工作中的權(quán)力運行缺乏規(guī)范和監(jiān)督、扶貧法律觀念和意識淡薄。如余少祥、李廣廈認(rèn)為，我國以往的扶貧工作始終存在著法治建設(shè)不足的情況，表現(xiàn)為：整體立法欠缺，至今還沒有一部直接對扶貧工作進(jìn)行規(guī)范的法律出臺；相關(guān)法律機(jī)制不健全，比如具體執(zhí)行機(jī)關(guān)的職責(zé)劃分不明確，監(jiān)督、問責(zé)機(jī)制設(shè)置不足，欠缺完善的申訴制度等；普法工作不到位，部分貧困地區(qū)群眾和公務(wù)人員法治觀念仍然較差。?陳勝國、羅紫薇通過對湖南省綏寧縣6個村的調(diào)查，得出了類似的看法：扶貧工作中法治建設(shè)存在與扶貧相關(guān)的立法欠缺、扶貧監(jiān)督機(jī)制不夠健全、公民的法律意識淡薄等問題。?周強(qiáng)、胡光志將目前精準(zhǔn)扶貧法治化的主要障礙概括為扶貧規(guī)范缺乏、扶貧權(quán)利貧困以及扶貧權(quán)力失范三個方面。?厲瀟逸也持相似觀點，認(rèn)為我國的脫貧工作一直存在著立法缺位、權(quán)力失范和貧困群體權(quán)利匱乏等法治困境。?

關(guān)于扶貧法治化的路徑，學(xué)者們從不同角度進(jìn)行了探討。如譚波認(rèn)為，有必要從近期和遠(yuǎn)期方面進(jìn)行分別考量，近期的法治思路在于盡快推進(jìn)社會救助立法的進(jìn)程，將扶貧作為政府行政救助的一種納入其中，遠(yuǎn)期法治思路則是制定專門的《扶貧法》或《反貧困法》。?寧林認(rèn)為，深度扶貧法治機(jī)制的構(gòu)建，應(yīng)當(dāng)基于人權(quán)保障、權(quán)力監(jiān)督制約、正當(dāng)法律程序以及社會多元參與等原則，進(jìn)一步完善法律規(guī)范體系、法治實施體系、監(jiān)督制約機(jī)制、司法救濟(jì)制度。?余少祥、李廣廈強(qiáng)調(diào)，精準(zhǔn)扶貧中的法治建設(shè)要特別注意“權(quán)利扶貧”、建設(shè)優(yōu)良社會環(huán)境、扶貧工作的綜合性、非官方力量的引入和銜接等方面的問題。?何平結(jié)合湖北省的實際情況，認(rèn)為精準(zhǔn)扶貧法治化應(yīng)當(dāng)從主體資格認(rèn)定法治化、給付標(biāo)準(zhǔn)法治化、執(zhí)行程序法治化、扶貧依據(jù)法治化等方面推進(jìn)。?厲瀟逸認(rèn)為，精準(zhǔn)脫貧應(yīng)當(dāng)由以往的政策任務(wù)型扶貧向法治保障型脫貧轉(zhuǎn)變，并就脫貧對象瞄準(zhǔn)識別、扶貧助困、脫貧統(tǒng)籌管理、評估考核等四大環(huán)節(jié)探討法治保障問題。?周強(qiáng)、胡光志認(rèn)為，實現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧的法治化，在內(nèi)容上，應(yīng)當(dāng)健全貧困群體權(quán)利保障機(jī)制（包括生存權(quán)、醫(yī)療救助權(quán)、教育救助權(quán)、資金扶持權(quán)等實體性權(quán)利保障機(jī)制以及知情和監(jiān)督權(quán)、參與決策權(quán)、權(quán)利救濟(jì)等程序性權(quán)利保障機(jī)制），并應(yīng)當(dāng)從扶貧組織體制、扶貧責(zé)任追究等方面建立政府扶貧權(quán)力規(guī)范機(jī)制；在形式上，則應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步完善扶貧立法體系。?劉為勇認(rèn)為，我國扶貧實體法治已遇困境，實現(xiàn)農(nóng)村精準(zhǔn)扶貧需要程序法治，應(yīng)當(dāng)以行政程序為重心建構(gòu)程序法治制度（立法）。?

另有部分學(xué)者專門探討了扶貧任務(wù)比較繁重的區(qū)域——民族地區(qū)扶貧、脫貧的法治問題。如宋才發(fā)等探討了民族地區(qū)精準(zhǔn)扶貧的法治保障?、精準(zhǔn)脫貧的法治路徑?、以及民族地區(qū)貧困人口整體脫貧的法治保障?；古瑞華等探討了民族地區(qū)生態(tài)扶貧的法治保障。?

四、貧困治理的立法

從目前情況看，我國貧困治理的立法主要表現(xiàn)為專門就農(nóng)村扶貧開發(fā)問題進(jìn)行地方立法，如黑龍江、內(nèi)蒙古、湖北、重慶、廣東、陜西、甘肅、云南等地專門制定了農(nóng)村扶貧開發(fā)條例。而國家層面的立法，雖然國務(wù)院扶貧辦早在2009年即啟動《農(nóng)村扶貧開發(fā)法》的起草工作，但時至今日該法仍未出臺。梳理國內(nèi)關(guān)于貧困的法律治理研究狀況，大多數(shù)成果都指向立法問題（要么專門探討、要么部分涉及），從整體性視角或部門法視角展開探討。

（1）整體性視角下的探討。由于貧困問題的復(fù)雜性、綜合性，并非單一部門法或法律制度所能解決，因此很多學(xué)者是從綜合性視角研究貧困治理立法的。這其中，部分學(xué)者關(guān)注法制體系化問題，如彭清燕基于多中心反貧困理論，闡述了多中心反貧困法制理論宏觀框架下法制體系的構(gòu)造、反貧困法的性質(zhì)、立法本位、主體以及法定扶貧方式、反貧困法律責(zé)任、權(quán)利救濟(jì)等七大扶貧法制重大問題?；又如王三秀等提出，中國政府反貧困規(guī)范建設(shè)的走向應(yīng)為系統(tǒng)法制化，并從反貧困法制化形式構(gòu)造、基本法制化構(gòu)造以及整合銜接性法制構(gòu)造三個方面展開探討。?而大多數(shù)學(xué)者（如孟勤國、李昌麒、楊臨宏、孟慶瑜、劉曉霞、馬洪雨、王志鑫、張永亮、田開友、阮麗娟、趙新龍等）關(guān)注的則是專門立法，他們充分肯定反貧困或扶貧專門立法的必要性、重要性，認(rèn)為應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)中央和地方立法，尤其主張從國家層面制定專門的《反貧困法》或《扶貧法》 《農(nóng)村扶貧開發(fā)法》。但在專門立法的基本定位與適用范圍、對象上有不同認(rèn)識：一種觀點認(rèn)為，反貧困立法僅應(yīng)適用于農(nóng)村的貧困人口，目前多數(shù)學(xué)者以及地方立法實踐所持的就是這種觀點；另一種觀點認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)基于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的思路，將城市與農(nóng)村扶貧進(jìn)行統(tǒng)一的法律規(guī)制，涵蓋農(nóng)村和城市的貧困人口，實現(xiàn)扶貧法對脫貧問題全覆蓋，該觀點為姚明?、張靜?等少部分學(xué)者主張。在立法的理念和原則方面，大多數(shù)學(xué)者主張突出貧困者的權(quán)利主體地位和強(qiáng)化政府的反貧困職責(zé)，進(jìn)而提出權(quán)利保障、保護(hù)弱者原則以及國家或政府責(zé)任原則；此外，學(xué)者們還提出了其他一些原則，如劉曉霞等提出政策性平衡、權(quán)力能動性等原則。?在立法的內(nèi)容方面，大多數(shù)學(xué)者基于國家層面提出了較為宏觀的看法，較有代表性的如張志偉、馮曉晴認(rèn)為，中央扶貧立法要解決扶貧的管理體制（誰來扶）、扶貧對象的識別（扶持誰）、扶貧方式（怎么扶）、扶貧退出機(jī)制（如何退）、扶貧監(jiān)督考核機(jī)制（如何監(jiān)督）等方面的問題。?劉曉霞等則在分析農(nóng)村扶貧開發(fā)立法現(xiàn)狀和問題的基礎(chǔ)上，嘗試性提出了一個基本的立法框架。?也有學(xué)者進(jìn)行了相對具體一些的探討，如孟勤國、黃瑩圍繞扶貧開發(fā)事項，認(rèn)為立法應(yīng)當(dāng)將其區(qū)分為普惠事項和特惠事項，普惠事項一律以貧困地區(qū)為扶貧對象而特惠事項一律以貧困人員為扶貧對象；在此種區(qū)分的基礎(chǔ)上，對扶貧開發(fā)項目的規(guī)劃和選擇、項目資金的籌措和管理、項目實施的監(jiān)控和責(zé)任等進(jìn)行立法規(guī)范。?

（2）部門法視角下的探討。就目前的研究情況看，從部門法視角探討貧困治理立法主要有兩類：一類是社會法領(lǐng)域?qū)ι鐣戎⒎▎栴}的探討。盡管有學(xué)者基于社會權(quán)利本位的理念整體性探討扶貧社會法制的構(gòu)建?，但更多的學(xué)者則集中于探討社會救助立法。這方面的成果比較豐富，有較多相關(guān)著作、論文出版和發(fā)表。著作如蔣悟真的《我國社會救助立法理念研究》 （2015）、朱勛克的《社會救助法新論》 （2015）、俞德鵬的《社會救助專項立法研究》 （2014）、楊思斌的《中國社會救助立法研究》 （2009）、林莉紅和孔繁華的《社會救助法研究》 （2008）等等，都對貧困治理中涉及的兜底保障立法問題作了較為全面和深入的研究。另一類是經(jīng)濟(jì)法領(lǐng)域?qū)ι鷳B(tài)扶貧、金融扶貧等方面的相關(guān)立法問題所作的探討。有學(xué)者結(jié)合“益貧式增長”理論，探討環(huán)境法如何應(yīng)對貧困，強(qiáng)調(diào)對弱勢貧困群體“賦權(quán)”?或傾斜性保護(hù)?；更多的學(xué)者則關(guān)注生態(tài)補(bǔ)償，探討相關(guān)法律制度和機(jī)制的完善，如李愛年的《生態(tài)效益補(bǔ)償法律制度研究》 （2008）、王洪禮的《生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償法律機(jī)制研究》 （2009）、張鋒的《生態(tài)補(bǔ)償法律保障機(jī)制研究》 （2010）、戴莉萍的《我國礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補(bǔ)償法律制度研究》（2011）、杜群的《生態(tài)保護(hù)法論——綜合生態(tài)管理和生態(tài)補(bǔ)償法律研究》 （2012）、呂志祥的《西北生態(tài)脆弱區(qū)生態(tài)補(bǔ)償法律機(jī)制實證研究》（2017）等專著所作的研究。在金融扶貧方面，有學(xué)者分析了金融扶貧法律制度設(shè)計和運行存在的問題，提出制定（農(nóng)村） 金融扶貧基本法等主張?；還有學(xué)者探討了前沿的區(qū)塊鏈技術(shù)應(yīng)用于金融精準(zhǔn)扶貧的問題，認(rèn)為前者高度契合后者的需求，但二者的融合需要在立法層面將節(jié)點監(jiān)管技術(shù)引入法律體系、確認(rèn)智能合約的合法地位、明確區(qū)塊鏈代碼侵權(quán)責(zé)任?！?1〕

五、反思與展望

貧困的法律治理涉及我國國家治理中的“扶貧”和“法治”兩個重大問題，是二者的交叉結(jié)合。然而，交叉往往意味著邊緣，不為相關(guān)學(xué)科領(lǐng)域的學(xué)者所重視。一方面，法學(xué)的學(xué)者大多視扶貧為經(jīng)濟(jì)問題而非法律問題，并且實踐中的扶貧又主要依靠政策而非法律，因而從法律視角研究扶貧的學(xué)者不多、成果有限；另一方面，囿于法學(xué)知識所限，經(jīng)濟(jì)學(xué)、管理學(xué)、社會學(xué)等相關(guān)學(xué)科領(lǐng)域的學(xué)者也很難跨越學(xué)科邊界、從法律視角切入扶貧研究。出于這些原因，貧困的法律治理作為一個相對獨立的交叉研究主題雖然重要，但并沒有得到與其重要性相稱的全面而深入的研究。就筆者檢索和閱讀的情況看，從法學(xué)視角研究貧困治理的學(xué)者少、大家名家少、持續(xù)關(guān)注者更是少之又少；現(xiàn)有成果除數(shù)量總體偏少外，在質(zhì)量上還存在諸多問題和不足，主要體現(xiàn)為以下幾個方面：一是整體性研究缺乏。目前，雖然有一些專著對貧困治理中的單項性法律制度（如社會救助制度）進(jìn)行系統(tǒng)探討，但把貧困的法律治理作為一個相對獨立的主題進(jìn)行完整性、綜合性研究的成果暫付闕如；二是理論研究薄弱。既有研究對法律如何治理貧困、背后的機(jī)理是什么、以及貧困的政策治理與法律治理、動員型治理與常態(tài)化治理之間內(nèi)在矛盾如何平衡協(xié)調(diào)等核心和基礎(chǔ)問題，缺乏理論上的回應(yīng)。多數(shù)成果泛泛而談，學(xué)理性探討不多，理論深入缺乏；三是實踐關(guān)注不夠。既有成果集中于從靜態(tài)的法律制度層面比較寬泛地提出宏觀立法建議和構(gòu)想，但缺乏足夠的經(jīng)驗材料支持；對扶貧實踐中的非法治化現(xiàn)象和問題缺乏關(guān)注，分析研究不多。

消除貧困，是社會主義制度的本質(zhì)要求，是落實憲法保障人民生存權(quán)和發(fā)展權(quán)的客觀需要，對于鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)、維護(hù)社會穩(wěn)定、實現(xiàn)2020年全面建成小康社會和本世紀(jì)中葉建成社會主義現(xiàn)代化強(qiáng)國的奮斗目標(biāo)，具有十分重大的意義。法律對于貧困治理（扶貧減貧）工作具有重要的保障和促進(jìn)作用，加強(qiáng)貧困的法律治理既是法治中國建設(shè)的重要內(nèi)容，同時又是提升貧困治理（扶貧減貧）工作效益的基本方式。早在2011年，中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011—2020年）》就提出，“加快扶貧立法，使扶貧工作盡快走上法制化軌道”；2014年，黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》提出“努力實現(xiàn)國家各項工作法治化”；2015年，《中共中央、國務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》提出“推進(jìn)扶貧開發(fā)法治建設(shè)”，并明確要求“各級黨委和政府要切實履行責(zé)任，善于運用法治思維和法治方式推進(jìn)扶貧開發(fā)工作，在規(guī)劃編制、項目安排、資金使用、監(jiān)督管理等方面，提高規(guī)范化、制度化、法治化水平……完善扶貧開發(fā)法律法規(guī)，抓緊制定扶貧開發(fā)條例”。這些都表明，我國貧困治理的一個重要走向或取向是法治化。而在2020年全面建成小康社會、貧困面大幅縮減后，貧困治理從動員式治理向制度化、常態(tài)化、法治化治理轉(zhuǎn)變的現(xiàn)實可能性、緊迫性都將進(jìn)一步增加。由此，筆者認(rèn)為，盡管貧困的法律治理研究目前尚處粗淺階段，遠(yuǎn)未形成熱點，但其契合貧困治理法治化走向的需求，具有較大的發(fā)展空間。面向未來，學(xué)者可從以下方面著力，促進(jìn)貧困的法律治理研究的發(fā)展。一是在研究視角上，注重多學(xué)科綜合。貧困問題及其治理是一個涉及多個學(xué)科的復(fù)雜議題，研究貧困的法律治理決不能“畫地為牢”、簡單地就法律談法律，而應(yīng)注重學(xué)科視角的綜合，借鑒、吸收、運用經(jīng)濟(jì)學(xué)、管理學(xué)、社會學(xué)等多個相關(guān)學(xué)科的方法、理論和知識。只有在此基礎(chǔ)上，才能真正地、富有成效地探討法律治理貧困之道。二是在研究主題上，注重細(xì)化、深化。貧困的法律治理可以分解細(xì)化為若干重要的子議題，如政策治理與法律治理的關(guān)系、動員型治理與常態(tài)化治理的關(guān)系、貧困者的權(quán)利與義務(wù)、政府干預(yù)貧困的責(zé)任與限度、中央與地方貧困治理的事權(quán)及責(zé)任劃分、城市與農(nóng)村貧困“二元分治”的法律協(xié)調(diào)等等。就目前情況看，這些基礎(chǔ)性子議題在法學(xué)領(lǐng)域尚未得到充分探討，結(jié)合其他學(xué)科領(lǐng)域的成果進(jìn)行深化研究還有很大的空間。特別是在城鄉(xiāng)融合發(fā)展、實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景之下，當(dāng)前和今后一個時期法律治理貧困有何新變化新要求以及應(yīng)當(dāng)有針對性地采取哪些舉措亟需進(jìn)行全面、深入和具有前瞻性的研究，以有力回應(yīng)實踐的需求。另外，盡管貧困治理專門立法得到了很多學(xué)者的關(guān)注，但目前還局限于理論層面對其重要性、基本思路和主要內(nèi)容等方面大而化之的探討，有必要從實務(wù)層面進(jìn)一步研究如何具體化，尤其是要深入細(xì)致地探討專門立法如何與相鄰部門法中的社會保障制度、社會救助制度、殘疾人權(quán)益保障制度、婦女權(quán)益保障制度、教育制度、促進(jìn)就業(yè)創(chuàng)業(yè)制度、財稅制度等進(jìn)行銜接、協(xié)調(diào)、整合的問題。三是在研究方法上，注重實然分析。貧困的法律治理包含立法和法律實施兩大“板塊”，而現(xiàn)有研究偏重于從應(yīng)然角度對治貧法律作靜態(tài)的制度/規(guī)范分析，容易產(chǎn)生脫離法律實踐空談立法的問題。筆者認(rèn)為，制度分析必不可少、應(yīng)當(dāng)堅持，但更應(yīng)當(dāng)注重從實然角度對治貧主體（尤其政府）實施法律的行動和過程作動態(tài)分析。因為后者既有助于優(yōu)化法律實施，同時也有助于完善立法。比如，對扶貧實踐中資源分配不公、人情關(guān)系扶貧、干部貪污腐敗、管理運作不透明、“逼捐”等非法治化現(xiàn)象和問題進(jìn)行考察分析，就能夠揭示法律自身的不足以及其他各種復(fù)雜因素對相關(guān)治理主體的影響，進(jìn)而有針對性地提出優(yōu)化立法和法律實施之策。

注釋：

① 近年學(xué)術(shù)界的研究狀況，可參見黃承偉、劉欣：《“十二五”時期我國反貧困理論研究述評》，《云南民族大學(xué)學(xué)報》 （哲學(xué)社會科學(xué)版）2016年第2期。

② 楊云鵬、楊臨宏：《關(guān)于扶貧工作法治化的思考》，《學(xué)術(shù)探索》2000年第4期。

③ 這些視角下的研究狀況，可參見胡聯(lián)、孫永生：《貧困的形成機(jī)理研究述評》，《生態(tài)經(jīng)濟(jì)》2011年第11期。

④ 李昌麒：《中國實施反貧困戰(zhàn)略的法學(xué)分析》，《法制與社會發(fā)展》2003年第4期。

⑤ 孟慶瑜：《反貧困法律問題研究》，《法律科學(xué)》2003年第1期。

⑥ 田開友、阮麗娟：《法經(jīng)濟(jì)學(xué)視野中的反貧困研究》，《社會科學(xué)管理與評論》2009年第2期。

⑦ 馬新文：《阿瑪?shù)賮啞ど臋?quán)利貧困理論與方法述評》，《國外社會科學(xué)》2008年第2期。

⑧ 張等文、陳佳：《城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)下農(nóng)民的權(quán)利貧困及其救濟(jì)策略》，《東北師大學(xué)報》 （哲學(xué)社會科學(xué)版）2014年第3期。

⑨ 趙新龍：《權(quán)利扶貧：農(nóng)村扶貧突圍的一個法治路徑》，《云南財經(jīng)大學(xué)學(xué)報》2007年第3期。

⑩ 劉國：《貧困與法治的關(guān)系探析》，《云南大學(xué)學(xué)報》 （法學(xué)版）2007年第5期；劉國：《論消除權(quán)利貧困與構(gòu)建和諧社會》，《河北法學(xué)》2007年第9期。

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