文/郭漸強(qiáng) 蒙登干（..湖南大學(xué)，湖南長沙 4008）

內(nèi)容提要：整體政府理論是一種新型的政府治理范式理論基礎(chǔ)。發(fā)揮整體政府理論對政府成本控制的應(yīng)用價(jià)值，建設(shè)整體政府是降低我國政府行政成本的新思路新途徑。整體政府理論視角下我國行政成本居高不下的原因有：政府職能“碎片化”、公共服務(wù)主體“碎片化”、政務(wù)信息“碎片化”、公共行政價(jià)值“碎片化”。建議通過推進(jìn)大部制改革，推進(jìn)多元主體協(xié)同供給服務(wù)，推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”，構(gòu)建合作型府際關(guān)系，重塑公共行政價(jià)值觀念等途徑降低我國行政成本。

政府行政成本即是政府為維持自身運(yùn)轉(zhuǎn)，履行職能而進(jìn)行的各種活動過程中［1］所必須的投入。公共行政學(xué)之父伍德羅·威爾遜指出：“公共行政學(xué)的目標(biāo)之一是研究政府如何以盡可能少的成本履行其適當(dāng)?shù)穆毮??！保?］控制行政成本的快速增長歷來是世界各國政府改革的重要目標(biāo)。黨的十八大報(bào)告強(qiáng)調(diào)“嚴(yán)格控制機(jī)構(gòu)編制，減少領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)，降低行政成本。”［3］2018年2月28日頒布的《中共中央關(guān)于深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革的決定》提到：“提高行政效率要精干設(shè)置各級政府部門及其內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，科學(xué)配置權(quán)力，減少機(jī)構(gòu)數(shù)量，簡化中間層次，推行扁平化管理，形成自上而下的高效率組織體系?！保?］降低政府行政成本是中國深化行政體制改革的重要內(nèi)容。近年來，新一屆黨中央領(lǐng)導(dǎo)集體全面落實(shí)從嚴(yán)治黨，推行中央“八項(xiàng)規(guī)定”，堅(jiān)決懲治形式主義、官僚主義、享樂主義和奢靡之風(fēng)，倡導(dǎo)厲行勤儉節(jié)約和嚴(yán)格遵守廉潔從政的要求，在一定程度上遏制了政府行政成本快速增長的勢頭。然而，政府行政成本依然在增長，相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，我國行政成本高出世界平均水平25%；我國當(dāng)前“吃財(cái)政飯”總?cè)藬?shù)已達(dá)4000多萬人，還有500多萬人依賴于政府的權(quán)力實(shí)行自收自支；同時(shí)人浮于事、職責(zé)不清的現(xiàn)象長期未得到根本扭轉(zhuǎn)。［5］因此，降低政府行政成本仍需要持續(xù)探索和砥礪前行。本文從整體政府理論視角，對降低行政成本進(jìn)行初步探討。

一、整體政府理論對政府成本控制的應(yīng)用價(jià)值

“整體政府”理論是對傳統(tǒng)官僚制和新公共管理理論及其實(shí)踐進(jìn)行反思和批判的結(jié)果。首先，傳統(tǒng)官僚制組織結(jié)構(gòu)注重于運(yùn)用明細(xì)的規(guī)章制度和過于森嚴(yán)的等級結(jié)構(gòu)來實(shí)現(xiàn)對行政組織系統(tǒng)內(nèi)部的控制，產(chǎn)生的結(jié)果是對公民的公共服務(wù)需求反應(yīng)遲鈍、效率低下，機(jī)構(gòu)臃腫，行政成本高，出現(xiàn)大量“政府失靈”的不良現(xiàn)象。新公共管理注重管理、績效考核和效率，公共部門按功能分工，廣泛采用市場機(jī)制、競爭等，無疑和傳統(tǒng)公共行政截然不同，甚至有學(xué)者將其視為行政學(xué)新的典范。但是，新公共管理也使政府機(jī)構(gòu)破碎化、破裂化，大大增加了決策系統(tǒng)制度上的復(fù)雜性，人們自主解決自身問題的能力大大降低。組織間在引入競爭機(jī)制的同時(shí)，卻忽視了部門之間的合作與協(xié)調(diào)，造成碎片化的制度結(jié)構(gòu)，削弱了政府處理綜合性問題的能力。其次，世界不安定因素增多，動蕩不斷，現(xiàn)實(shí)狀況使政府之間的聯(lián)系越來越緊密。［6］最后，信息技術(shù)的迅速發(fā)展和普遍應(yīng)用要求政府管理從分散走向集中，從部分走向整體，從破碎走向整合，［7］降低橫向溝通與協(xié)調(diào)成本。因此，正是上述因素的共同作用，使得整體政府理論應(yīng)運(yùn)而生。

整體政府理論首倡者佩里·?？怂拐J(rèn)為整體政府就是超越政府部門、層級的鴻溝，向公民提供整合性服務(wù)的政府，［8］并指出構(gòu)成整體政府理論的九大基本內(nèi)容，分別是：部門間主義、跨功能合作、以網(wǎng)絡(luò)為中心的協(xié)調(diào)機(jī)制、中央集權(quán)化即增設(shè)機(jī)構(gòu)擴(kuò)展其職責(zé)、限制機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)嫁成本的能力、協(xié)同服務(wù)生產(chǎn)方式、個案管理者、信息管理與跨組織邊界整合、整體預(yù)算和采納。［9］克里斯托夫·波利特（Christoppher Pollit）在綜合相關(guān)文獻(xiàn)的基礎(chǔ)上把整體政府的內(nèi)涵界定為：排除相互破壞與腐蝕的政策情境；更好地聯(lián)合使用稀缺資源；促使某一政策領(lǐng)域中不同利益主體團(tuán)結(jié)協(xié)助；為公民提供無縫隙而非分離的服務(wù)。［10］臺灣學(xué)者彭錦鵬則是進(jìn)一步闡釋了整體政府的具體策略，即是運(yùn)用資訊科技而形成的線上治理模式、整合型政府組織和主動型文官體系。［11］

西方國家運(yùn)用整體政府理論進(jìn)行政府改革，先后在英國、澳大利亞、新西蘭、美國、加拿大等國家進(jìn)行了實(shí)踐探索，致力于形成整體性治理模式，打造“整體政府”逐漸成為了一種國際性政府改革新趨向、新浪潮。在不同的國家，整體政府具有不同的概念和稱謂：英國稱“協(xié)同政府”和“整體政府”；新西蘭稱“整體政府”；美國稱“無縫隙政府”。

作為一種日益勃興的公共管理新范式，整體政府理論的核心思想在于，“以風(fēng)險(xiǎn)社會理論和整體主義為基礎(chǔ)，是在對競爭治理所導(dǎo)致的服務(wù)分裂性和管理碎片化進(jìn)行反思與修正的基礎(chǔ)上形成的，以滿足公民整體需求為主導(dǎo)理念”，［12］“借助數(shù)字化時(shí)代信息技術(shù)的發(fā)展，通過網(wǎng)絡(luò)治理結(jié)構(gòu)，培育和落實(shí)協(xié)調(diào)、整合以及信任機(jī)制，充分發(fā)揮多元化、異質(zhì)化的公共管理主體的專有資源和比較優(yōu)勢所形成的強(qiáng)大合力，從而更快、更好、成本更低地為公眾提供滿足其需要的無縫隙的公共產(chǎn)品和服務(wù)。”［13］整體政府強(qiáng)調(diào)“預(yù)防導(dǎo)向、公民需求導(dǎo)向和結(jié)果導(dǎo)向”，［14］“著眼于政府內(nèi)部機(jī)構(gòu)和部門的整體性運(yùn)作，主張管理從分散走向集中，從部分走向整體，從破碎走向整合”，［15］“旨在構(gòu)建一種基于協(xié)同、合作和整合的整體性治理框架和政府運(yùn)行模式”［16］。整體政府的核心價(jià)值追求就是要通過政府內(nèi)部各部門和各種行政資源要素的整合、政府內(nèi)部不同行政層級的跨層級合作、政府與社會整合、政府與外部合作伙伴的交流與合作，形成良好的伙伴關(guān)系等實(shí)現(xiàn)行政管理目標(biāo)。可見“整合”是整體政府的本質(zhì)內(nèi)涵，也是降低行政成本的根本途徑。因此，“整體政府”理論對降低政府成本具有重要的應(yīng)用價(jià)值。

（一）整合組織結(jié)構(gòu)，降低行政組織成本

科層制組織的專業(yè)分工是不斷細(xì)化的過程，隨著科層制組織向不斷地再分工及更專業(yè)化的方向發(fā)展，進(jìn)而形成組織內(nèi)部的隔閡，各組織向分立方向發(fā)展而致力于為解決官僚制組織模式弊端的新公共管理主張對政府組織進(jìn)行結(jié)構(gòu)上的扁平化改革，減少政府組織層次，但從控制幅度上看，在一定程度上增加了橫向部門的數(shù)量，這些部門在職能上又體現(xiàn)為“碎片化”的分散特征。這種碎片化的治理模式必然會增加橫向職能部門的設(shè)置，因此，新公共管理還是難以遏制政府規(guī)模不斷擴(kuò)大的趨勢。而“整體政府”強(qiáng)調(diào)那些職能相近的部門或機(jī)構(gòu)重新整合，由一個部門統(tǒng)一管理，形成大部門體制，既可以最大限度地避免政府職能交叉、政出多門、多頭管理，同時(shí)又可以實(shí)現(xiàn)政府組織機(jī)構(gòu)的整體優(yōu)化，產(chǎn)生良性協(xié)同效應(yīng)，實(shí)現(xiàn)“1+1＞2”的功效，達(dá)到提高行政效率，降低政府運(yùn)行成本的目的。例如，澳大利亞通過地方層級的聯(lián)合來解決地方層級組織分裂的問題。英國則通過框架文件、保證人（sponsor）與非執(zhí)行董事等措施保證政府組織內(nèi)部各部門之間的合作及溝通順暢，實(shí)現(xiàn)組織整合。［17］

（二）改革公共服務(wù)供給模式，降低公共服務(wù)供給成本

“整體政府”通過發(fā)展聯(lián)合的知識和信息策略，增進(jìn)公共服務(wù)中各供給主體之間持續(xù)地進(jìn)行知識和信息的交換和共享，形成協(xié)同工作方式，為公眾提供聯(lián)合服務(wù)。［18］這種整合的服務(wù)與供給方式，注重公共服務(wù)質(zhì)量，以滿足公民需要為服務(wù)理念，既能夠滿足公民的共同需要，也能夠滿足不同群體的異質(zhì)性需要，推進(jìn)公共服務(wù)供給向均等化和個性化方向發(fā)展，進(jìn)而提高公共服務(wù)供給效率，減少公共服務(wù)重復(fù)供給，有效地降低政府公共服務(wù)供給成本。例如，1999年，英國布萊爾政府頒布的《政府現(xiàn)代化白皮書》明確規(guī)定將“聯(lián)合的公共服務(wù)供給”作為施政目標(biāo)，并且探討了一系列優(yōu)秀的整體政府公共服務(wù)供給模式改革實(shí)踐，如評估中央和地方政府部門過去五年的公共服務(wù)活動，在各個方面確立最優(yōu)的服務(wù)提供者；為政策主體設(shè)立新策略，注重改善公共服務(wù)的質(zhì)量和效能；建立公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，建立新的公共服務(wù)協(xié)議（PSAs），通過跨部門的公共協(xié)議，使部門之間的“協(xié)同”得以實(shí)現(xiàn)；密切地監(jiān)視服務(wù)效能，對服務(wù)質(zhì)量差的組織進(jìn)行干涉，對服務(wù)質(zhì)量好的組織給予充分的自由，并使二者之間達(dá)到適度的平衡；通過地方伙伴關(guān)系、一站式商店和其它方法強(qiáng)力地掃除協(xié)同工作的障礙；充分滿足社會中不同群體的需要，如政府專門成立了公民評論小組（People Spanel），進(jìn)行民意調(diào)查，收集不同群體的需求信息，促進(jìn)部門合作，滿足多方需求。通過整合公共服務(wù)供給，既能給公民提供高質(zhì)量的、無縫化的公共服務(wù)，又能降低公共服務(wù)供給成本，形成了一種創(chuàng)新性的公共服務(wù)供給模式。

（三）整合信息資源，降低行政溝通成本

整合信息資源是構(gòu)建整體政府的重要保障。整體政府理論基于信息技術(shù)論，以信息技術(shù)作為治理手段，把分散在各個部門的不同信息資源整合，形成具有價(jià)值性的資源，以便社會公眾和政府人員對信息資源進(jìn)行充分利用和共享，解決了政府組織內(nèi)不同部門、不同層級、不同組織間的“信息孤島”問題，并突破條塊分割的結(jié)構(gòu)形態(tài)，實(shí)現(xiàn)資源的相互流動，增強(qiáng)各部門間的橫向溝通能力，降低成本。如在英國，工黨政府不論在政策制定還是在公共服務(wù)輸出方面，都能充分利用信息技術(shù)改善政府內(nèi)部部門之間、政府部門同外部組織之間的溝通合作，力圖消除碎片化狀態(tài)帶來的分裂狀態(tài)，達(dá)成改革目標(biāo)，這也是布萊爾政府區(qū)別于以往政府的一個顯著特征。［19］

（四）創(chuàng)新政府工作機(jī)制和方式，降低行政運(yùn)行成本

一個好的機(jī)制不僅能促進(jìn)體制或制度的變革，利于觀念的創(chuàng)新，也能解決技術(shù)所不能解決的難題。［20］對于整體政府而言，整體政府除了重塑再造組織結(jié)構(gòu)以及整合行政文化之外，意味著整體政府采取新的溝通方式和工作方式，在實(shí)踐中運(yùn)用跨越部門邊界的合作型方法、技術(shù)、機(jī)制。無論是在理念設(shè)計(jì)還是實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)中，整體性政府在工作方法上的創(chuàng)新都與其在組織結(jié)構(gòu)上的重構(gòu)密不可分，結(jié)構(gòu)的變化為部門間合作的達(dá)成奠定了基礎(chǔ)、提供了便利，而合作的機(jī)制和方法又推動了組織在結(jié)構(gòu)上的變革。整體性政府創(chuàng)造了許多新的工作方式，如伙伴關(guān)系、政策網(wǎng)絡(luò)、以問題為核心的預(yù)算制度等，主張共同領(lǐng)導(dǎo)、共享成果與榮譽(yù)、靈活分享服務(wù)成果、獎勵和表彰橫向管理以及建立促進(jìn)合作的責(zé)任框架與績效框架。［21］如澳大利亞霍華德政府通過伙伴關(guān)系形式在政府、企業(yè)和社會組織之間開發(fā)的社會聯(lián)盟（Social Coalition），［22］這實(shí)際上就是各行動主體基于相互信任、達(dá)成共識以及持續(xù)互動，共同領(lǐng)導(dǎo)，共享信息，追求共同目標(biāo)，解決公共政策議題過程中的行為，開拓了政府組織的公共服務(wù)和社會管理職能，提高了公共管理運(yùn)行效率，降低了成本。

（五）重構(gòu)行政文化理念，形成降低行政成本的價(jià)值導(dǎo)向

以整體價(jià)值為最基本的價(jià)值追求。協(xié)調(diào)與整合首先在于整體主義的文化觀念和思維方式的重構(gòu)。“整體政府”的文化整合策略即是建立融合差異化的組織文化，注重培養(yǎng)組織間牢固而統(tǒng)一的價(jià)值觀、集體感以及彼此之間的信任合作，強(qiáng)調(diào)團(tuán)隊(duì)建設(shè)、目標(biāo)責(zé)任分享、組織參與性以及加強(qiáng)公務(wù)員培訓(xùn)和自我發(fā)展等理念。通過組織文化整合，有利于避免各組織之間因不同的價(jià)值觀和組織理念而導(dǎo)致的互不信任和相互排斥問題的產(chǎn)生，增強(qiáng)組織各部門間的合作與協(xié)調(diào)，共同聚焦組織的整體目標(biāo)，保證組織運(yùn)行的高效率，形成自覺控制成本的意識導(dǎo)向。例如澳大利亞管理顧問委員會2004年的報(bào)告《把政府聯(lián)結(jié)起來：整體政府對澳大利亞面臨的主要挑戰(zhàn)的回應(yīng)》就指出有必要建立支持澳大利亞公共部門的文化，以“一起工作”為口號，以重建“公共道德”和“凝聚性文化”來實(shí)現(xiàn)部門間的合作，［23］提高共同解決棘手問題的能力，增強(qiáng)成本控制意識。

二、整體政府理論視角下我國行政成本居高不下的原因分析

整體性治理是在政府治理過程中不斷對新公共管理模式下政府服務(wù)裂解性和政府管理碎片化進(jìn)行反思與修正的基礎(chǔ)上逐漸形成的全新的政府治理模式。佩里·希克斯（Perry Hicks）認(rèn)為，推行新公共管理所強(qiáng)化的“碎片化”治理會導(dǎo)致以下一系列問題：一是部門之間相互轉(zhuǎn)嫁問題和成本；二是相互沖突的項(xiàng)目；三是重復(fù)建設(shè)；四是相互沖突的目標(biāo)；五是缺乏溝通；六是在回應(yīng)需求時(shí)各自為政；七是公眾無法獲得恰當(dāng)?shù)墓卜?wù)；八是在對棘手問題缺乏充分考慮的情況下，依賴可得的或固有的專業(yè)干預(yù)，會導(dǎo)致服務(wù)提供或干預(yù)的遺漏或差距。［24］這指出了“碎片化”政府與行政效率低、行政成本高的因果關(guān)系。這也是分析我國行政成本高的原因的理論依據(jù)。我國政府在很大程度上具有“碎片化”治理的特征，不符合整體政府的要求，所以行政成本會居高不下。

（一）政府職能“碎片化”

馬克思·韋伯認(rèn)為，建立自上而下的金字塔層級控制體系和在職能專業(yè)化的基礎(chǔ)上進(jìn)行社會分工，是提高組織效率、完成組織目標(biāo)的保障。［25］韋伯設(shè)計(jì)的官僚制組織也是我國的政府組織模式，再加上計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的要求，我國政府形成了過細(xì)的職能分工和部門林立、權(quán)責(zé)交叉的組織結(jié)構(gòu)，表現(xiàn)出職能的“碎片化”和組織的“碎片化”，也必然產(chǎn)生“碎片化”結(jié)果，即各自為政的部門主義，“九龍治水水不治”。例如，涉及到流域管理，牽涉到多元地方政府的管轄范疇，還涉及到水利部的職責(zé)范圍，加上污染問題則會有環(huán)保總局和安監(jiān)總局介入，群龍治水致使情況愈加糟糕。［26］政府職能“碎片化”導(dǎo)致職能交叉、機(jī)構(gòu)膨脹、多頭管理、資源浪費(fèi)、協(xié)調(diào)困難、效率不高等現(xiàn)象，這些現(xiàn)象無一不在推高成本。

（二）公共服務(wù)供給主體“碎片化”

隨著社會經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，人民生活水平的提高，公民對于政府公共服務(wù)質(zhì)量提出了更高要求，建立更加優(yōu)質(zhì)、高效的公共服務(wù)體系就成為現(xiàn)階段政府的主要任務(wù)。過去政府單一的公共服務(wù)供給模式已經(jīng)不能適應(yīng)社會發(fā)展的需要。而要適應(yīng)這種需求就要打破過去政府單一的公共服務(wù)供給模式，形成包括政府部門、市場組織和社會組織等多元主體的公共服務(wù)供給模式。然而多個主體提供公共服務(wù)過程中產(chǎn)生了一些問題，多元主體供給公共服務(wù)變得越來越碎片化，由于參與供給主體之間組織責(zé)任邊界模糊，缺乏充分有效的溝通協(xié)調(diào)，導(dǎo)致出現(xiàn)互相推諉、各自為戰(zhàn)的現(xiàn)象，結(jié)果是不但無法充分發(fā)揮各自組織優(yōu)勢，而且還在一定程度上浪費(fèi)資源，增加政府行政成本。這在實(shí)踐中有許多案例可以說明，在一個城市政府的幾十個部門中，有幾百個協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，但仍然存在大量的各部門難以協(xié)調(diào)的事務(wù)。特別是在很多突發(fā)事件中，政府各部門、非營利組織、企業(yè)、個人更是各自為戰(zhàn)，缺乏有效協(xié)調(diào)，導(dǎo)致資源浪費(fèi)、效率低下、成本增高。［27］

（三）政務(wù)信息資源“碎片化”

我國電子政務(wù)已有20多年的發(fā)展歷程，在這段期間里，從中央到基層各級政府基本上都建立了政府門戶網(wǎng)站，許多政府部門內(nèi)部也建立了辦公平臺，政府一部分公共事務(wù)實(shí)現(xiàn)了網(wǎng)上辦理，給民眾和政府組織帶來了極大便利，但同時(shí)也形成了一個個“信息孤島”?！靶畔⒐聧u”的形成是多種因素共同作用的結(jié)果。一是我國政務(wù)服務(wù)信息系統(tǒng)建設(shè)各自為政，出現(xiàn)“上面千條線、下面一把刷”的窘境；二是職能部門之間的信息共享與業(yè)務(wù)協(xié)同機(jī)制欠缺，導(dǎo)致各部門信息系統(tǒng)的數(shù)據(jù)難以共通共融；三是信息數(shù)據(jù)庫的管理和運(yùn)行標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，導(dǎo)致在需要共享各系統(tǒng)的數(shù)據(jù)時(shí)往往難以調(diào)出使用；四是政務(wù)服務(wù)信息的采集、發(fā)布、公開和共享制度不健全，導(dǎo)致各職能部門只能根據(jù)自身方便和自主判斷選擇性地公開和共享信息。［28］正是上述因素的相互作用，使得我國的政務(wù)信息資源呈現(xiàn)“碎片化”狀態(tài)，造成信息割據(jù)及分散管理的局面，增加部門之間共享信息的成本，降低政府組織的行政效率。例如，根據(jù)中國軟件評測中心對全國32個省級政府信息公開基本情況調(diào)查結(jié)果顯示：2016年，全國32個省級單位主動公開信息超過6512萬條，而各地政府信息公開數(shù)量皆有差異，兩極分化嚴(yán)重。其中，四川、湖南等省級政府主動公開信息超過500萬條，西藏、福建等省級政府主動公開信息數(shù)量少于3萬條。［29］這種政務(wù)信息共享困境，嚴(yán)重削弱了政府各級部門的信息交流與溝通，增大了行政成本。

（四）公共行政價(jià)值“碎片化”

公共行政價(jià)值的“碎片化”是在公共行政管理活動中面對相互沖突的行政價(jià)值、行政觀念，未能完成文化上的整合，為實(shí)現(xiàn)應(yīng)有的整體主義提供文化支撐。我國行政價(jià)值“碎片化”現(xiàn)象表現(xiàn)為首先是人本理念的缺失，政府本位、“官本位”傳統(tǒng)文化在一些官員中的影響根深蒂固，“以人為本”“人民中心論”“公仆意識”“節(jié)儉意識”等理念沒有完全建立起來，官僚主義作風(fēng)還比較嚴(yán)重，管制理念向服務(wù)理念轉(zhuǎn)變比較緩慢；二是偏離了公共價(jià)值取向。公共權(quán)力行使目的異化，貪污腐敗現(xiàn)象嚴(yán)重。一些政府官員，利用工作職務(wù)之便，將公共資源占為己有，公車私用、公款吃喝、建造豪華辦公大樓的情況很難得到有效控制；三是個人主義、部門主義、地方主義比較嚴(yán)重，損害中央權(quán)威，導(dǎo)致權(quán)力分散主義現(xiàn)象，導(dǎo)致較普遍的“上有政策，下有對策”的問題，增大了中央政府協(xié)調(diào)成本、政府間的合作成本、行政執(zhí)行成本。

三、整體政府理論視角下降低我國行政成本的對策建議

整體政府雖然是西方國家行政理論和行政改革的最新成果，但我們認(rèn)為整體政府理論能夠?yàn)槭澜绺鲊恼母锾峁┮粋€全新的視角。根據(jù)以上基于整體政府理論對我國行政成本居高不下的原因分析，通過構(gòu)建整體政府，完成從“碎片化”治理到“整體性治理”模式的轉(zhuǎn)變不失為降低我國行政成本的新的有效的路徑。

（一）實(shí)現(xiàn)政府內(nèi)部整合

深化“大部制改革”，對部門內(nèi)部的組織結(jié)構(gòu)進(jìn)行整合。大部制改革是指針對政府部門的具體職能、管轄范圍和權(quán)能關(guān)系，通過一系列的裁撤、合并、重構(gòu)、調(diào)整，避免政府機(jī)構(gòu)重疊、職能交叉、多頭管理、權(quán)能沖突等弊端，發(fā)揮政府的大部門宏觀管理和協(xié)調(diào)職能，弱化政府的微觀干預(yù)和具體功能的一系列改革理念和行為的總稱。［30］簡單說就是要把政府職能相近與業(yè)務(wù)范圍趨同的事項(xiàng)由一個部門統(tǒng)一綜合管理，使政府部門逐步向“寬職能，少機(jī)構(gòu)”的方向發(fā)展，同時(shí)要求政府集中精力抓好宏觀調(diào)控和政策制定職能，逐步減少對微觀管理事務(wù)的干預(yù)，使政府向“小政府、大社會”方向發(fā)展，力圖建立一個權(quán)責(zé)一致、分工合理、決策科學(xué)、執(zhí)行順暢、監(jiān)督有力的行政運(yùn)行機(jī)制，降低政府行政成本。自從2013年以來，我們積極穩(wěn)定地推進(jìn)大部制改革，特別是2018年從中央到地方的黨政機(jī)構(gòu)改革方案，加大了改革的力度。如深圳市通過實(shí)施大部制改革，原為46個政府工作部門減少至31個，設(shè)立了包括發(fā)展和改革委員會、科技工貿(mào)和信息化委員會、財(cái)政委員會、規(guī)劃與國土資源委員會等七個委員會。改革的重點(diǎn)是以整合政府職能為核心，進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)，減少政府對微觀管理事務(wù)的干預(yù)，大力減少行政審批事項(xiàng)，提高政府工作效率和公共服務(wù)水平，降低行政成本。與此同時(shí)，建立結(jié)構(gòu)化的部門協(xié)調(diào)與配合機(jī)制，即要建立一種整體性組織結(jié)構(gòu)的部門內(nèi)部與部門間的協(xié)調(diào)與配合機(jī)制，將以往多部門下的部際矛盾轉(zhuǎn)化成部際協(xié)調(diào)或部內(nèi)協(xié)調(diào)，將以往的部門主義轉(zhuǎn)變?yōu)檎w主義，由此降低部門之間協(xié)調(diào)和合作成本。因此，必須要建立一種多中心的部際治理結(jié)構(gòu)與制度安排，建立制度化的部門之間的權(quán)力協(xié)調(diào)與制約機(jī)制，創(chuàng)新跨越部門邊界的合作方法、技術(shù)。

（二）實(shí)行多元主體協(xié)同供給服務(wù)模式

“整體政府”所遵循的基本邏輯是跨過組織邊界，通過不同治理主體之間進(jìn)行相關(guān)的協(xié)同活動來“聯(lián)合”提供公共服務(wù)。實(shí)現(xiàn)這種“聯(lián)合”的關(guān)鍵就是將不同的文化、動機(jī)、管理制度與目標(biāo)相結(jié)合，形成工作聯(lián)盟和伙伴關(guān)系，由公共組織、私人組織、志愿者組織等聯(lián)合地完成工作任務(wù)。一個完整有效的公共服務(wù)供給需要多組織和部門共同參與、互相合作，優(yōu)勢互補(bǔ)，發(fā)揮整體效用，才能促使各公共服務(wù)供給主體之間形成良好的互動關(guān)系，提高公共服務(wù)供給效率，降低行政成本。協(xié)同供給公共服務(wù)是解決多元主體提供公共服務(wù)“碎片化”的一種供給模式選擇。面對日益多元化、復(fù)雜化的公共服務(wù)需求，要求政府不斷進(jìn)行公共服務(wù)供給模式的創(chuàng)新以及對于公共服務(wù)需求的快速回應(yīng)，需要構(gòu)建公共服務(wù)多元主體協(xié)同供給模式，對分散化、碎片化的公共服務(wù)供給狀況進(jìn)行改變。如2005年北京市信息化城市管理系統(tǒng)的成功案例為多元主體協(xié)同供給公共服務(wù)提供了一個很好的范式，政府部門通過信息共享引入社會力量參與到城市公共服務(wù)提供過程中，通過將受損部件維護(hù)、非執(zhí)法事件處置以及信息支撐等業(yè)務(wù)外包給公共服務(wù)企業(yè)和非營利部門［31］，提高了政府信息管理效率。

（三）加快推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”

隨著信息化社會的發(fā)展，先進(jìn)的電子信息技術(shù)、網(wǎng)絡(luò)技術(shù)應(yīng)用到政府管理已是必然趨勢。2016年政府工作報(bào)告首次提出“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”。“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”既是建設(shè)服務(wù)型政府的重要支撐，也是降低政府行政成本，提高公共服務(wù)效率的重要方式，它是以大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、移動互聯(lián)網(wǎng)等新興技術(shù)為支撐，整合政府部門所有信息資源，以單一界面的形式為公眾提供高效率、低成本、無縫隙的政務(wù)服務(wù)目標(biāo)，這也正是整體政府所要追求的目標(biāo)，“整體政府運(yùn)行的目標(biāo)即是要設(shè)計(jì)能對一系列橫向無縫隙結(jié)合的問題作出反應(yīng)的干預(yù)或相關(guān)的能力”。［32］實(shí)現(xiàn)整體政府目標(biāo)與推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”是相互關(guān)聯(lián)、互為依托的。新一代信息技術(shù)的發(fā)展為政府各部門業(yè)務(wù)無縫隙對接，突破政府層級與部門單位邊界，消解“信息孤島”提供技術(shù)支持，使得政府各部門業(yè)務(wù)無比暢通，降低政府運(yùn)行成本。加快推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”，一是要塔建統(tǒng)一的政務(wù)服務(wù)平臺，改變目前政務(wù)服務(wù)平臺建設(shè)各自為政的局面，促進(jìn)政務(wù)信息資源實(shí)現(xiàn)跨部門、跨地域、跨層級互聯(lián)互通，協(xié)同共享，降低獲取信息成本。二是優(yōu)化政府流程，簡化程序，降低成本。通過改變傳統(tǒng)的行政審批方式，尤其是改變傳統(tǒng)行政審批環(huán)節(jié)多、材料多、往返多等弊端，優(yōu)化再造政府流程，簡化無謂的繁瑣程序，實(shí)現(xiàn)政府流程的精簡化，辦事流程的高效化和智能化，提高公共服務(wù)效率，降低行政成本。例如，根據(jù)測算，貴州省網(wǎng)上辦事大廳共節(jié)約建設(shè)資金約3 億元，每年運(yùn)維經(jīng)費(fèi)可減少 3 千萬余元。［33］

（四）構(gòu)建良好的府際合作關(guān)系

從工具角度出發(fā)，“整體政府”被認(rèn)為是一種新型的組織設(shè)計(jì)或形式。Tom Christensen 和PerLegreid 通過對“整體政府”政治與行政領(lǐng)導(dǎo)的構(gòu)成性質(zhì)進(jìn)行研究后，總結(jié)出“整體政府”治理結(jié)構(gòu)表現(xiàn)為等級式和協(xié)商式［34］兩種新型的組織形式。新西蘭的“整體政府”改革即是典型代表，在那里，協(xié)商存在于各種相關(guān)機(jī)構(gòu)與各層級的政府組織之間［35］，合作是共同協(xié)商而非等級命令的結(jié)果，因此也可以通過松散然而系統(tǒng)化的協(xié)商達(dá)到。［36］隨著政府行政成本依然高漲，社會公共事務(wù)棘手問題層出不窮，區(qū)域競爭與合作日益激烈，任何政府機(jī)構(gòu)面臨這些問題時(shí)都不可能獨(dú)善其身。因此，最佳的解決方案是重新設(shè)計(jì)新型的組織形式，實(shí)現(xiàn)政府間關(guān)系（府際關(guān)系）逐漸由等級式向協(xié)商式轉(zhuǎn)變，通過機(jī)制層面的政治主體間頻繁互動來彌補(bǔ)體制層面的阻隔與壁壘，通過府際之間的協(xié)同治理來制定與執(zhí)行政策，可以降低治理單元之間的交易成本，提高治理體系的整體績效。［37］其中，部省合作模式是府際關(guān)系的典型樣式，表明地方政府與中央各部委合作筑構(gòu)新型府際關(guān)系的重要性。例如，2013年，上海自貿(mào)區(qū)成立伊始，相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)表示，涉及的26個部委與上海市正緊鑼密鼓制定自貿(mào)區(qū)操作細(xì)則。［38］此外，武漢城市圈“兩型社會”試驗(yàn)區(qū)建設(shè)、福建的“海峽西岸經(jīng)濟(jì)區(qū)”的建設(shè)、科技部與湖南省的定期會商合作［39］，都可以看到部省合作的影子。通過這種別具特色的府際關(guān)系合作模式，能夠有效打破體制壁壘，增強(qiáng)府際雙方信息交流，避免各種討價(jià)還價(jià)、博弈出現(xiàn)，降低行政成本。

（五）以新型行政文化為支撐

一定的政府組織需要以一定的行政文化作為支撐。與新公共管理強(qiáng)調(diào)效率與競爭的文化相比，“整體政府”理論主張建立融合差異的組織文化，培養(yǎng)牢固而統(tǒng)一的價(jià)值觀和部門間伙伴關(guān)系，強(qiáng)調(diào)團(tuán)隊(duì)建設(shè)、責(zé)任共享、注重文化審核（culture audits），鼓勵通過多元化價(jià)值觀、交互行為等建立起共同的文化，樹立權(quán)力分享理念，建立共同的價(jià)值體系?，F(xiàn)階段我國行政管理體制存在的職能交叉、權(quán)限沖突、決策周期長且成本高、協(xié)調(diào)溝通困難等問題，部門利益是一個極其重要的影響因素。我國歷次機(jī)構(gòu)改革出現(xiàn)機(jī)構(gòu)合并不當(dāng)導(dǎo)致改革“反彈”就是一個典型的例證。針對部門利益這個最大的阻力，必須處理，“維護(hù)公共利益與消解部門利益的關(guān)系”，“崇尚和堅(jiān)守政府的公共性，切實(shí)踐履執(zhí)政為民的宗旨，”才能以國家整體利益調(diào)整和消解部門利益，從而化阻力為動力。［40］政府作為公共權(quán)力的掌舵者，必然掌控著利益分配的主導(dǎo)權(quán)，這是行政成本控制難的根本所在。［41］鑒于此，需要整合政府部門的文化價(jià)值取向，對政府部門的公共行政文化進(jìn)行重新塑造。首先應(yīng)強(qiáng)化“以人民為中心”的意識。政府公共權(quán)力源于人民，“權(quán)為民所用”是政府一切工作的根本要求，政府的各項(xiàng)方針政策與策略應(yīng)源自于人民群眾，聽人民的聲音，順應(yīng)人民的呼喊；政府的行政工作應(yīng)腳踏實(shí)地，立足當(dāng)前，遠(yuǎn)瞻未來，注重整體發(fā)展的可持續(xù)性；其次培育“合作、互助、信任”的團(tuán)隊(duì)精神，牢固樹立公務(wù)員的責(zé)任合作意識和集體主義價(jià)值觀念，形成“為民、務(wù)實(shí)、清廉”的新型文化建設(shè)；再次是從嚴(yán)治政不松懈，鞏固反腐敗已取得的壓倒性勝利成果，增強(qiáng)政府的合法性，維護(hù)黨和政府的權(quán)威，形成風(fēng)清氣正、政令暢通的行政文化氛圍；最后是提升行政主體的行政成本意識。要求公務(wù)員從自身做起，從小事著眼，積少成多，積小成大，向節(jié)約型政府方向發(fā)展。