曹淑敏

(水利部綜合事業(yè)局，北京 100053)

習(xí)近平總書記高度重視國(guó)家水安全問題，明確提出了“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”的治水方略，將節(jié)水放在了水利工作的第一位，突出了節(jié)水工作的重要性。水利部綜合事業(yè)局經(jīng)過深入研究、廣泛調(diào)研和充分論證，借鑒合同能源管理理念，充分考慮水資源開發(fā)利用及管理特點(diǎn)，創(chuàng)造性地提出了合同節(jié)水管理這一新型市場(chǎng)化的節(jié)水服務(wù)模式[1]，并率先在河北工程大學(xué)開展了試點(diǎn)。學(xué)術(shù)界針對(duì)合同節(jié)水管理也開展了相關(guān)研究，尹慶民等[2]總結(jié)了國(guó)外合同節(jié)水管理應(yīng)用的3種主要模式，即節(jié)水量保證模式、節(jié)水效益分享模式和節(jié)水服務(wù)托管模式，并進(jìn)行了典型案例分析，指出制度與政策環(huán)境是影響合同節(jié)水項(xiàng)目實(shí)施的重要因素。肖新民[3]探索了政府與市場(chǎng)兩手發(fā)力推進(jìn)合同節(jié)水管理，提出要發(fā)揮政府水資源管理職能，同時(shí)充分發(fā)揮市場(chǎng)在水資源配置中的作用。張國(guó)玉等[4]以2015年數(shù)據(jù)作為基準(zhǔn)年數(shù)據(jù)，依據(jù)《節(jié)水型社會(huì)建設(shè)“十三五”規(guī)劃》《“十三五”新增1億畝高效節(jié)水灌溉面積實(shí)施方案》等相關(guān)規(guī)劃的約束性指標(biāo)，評(píng)估了“十三五”期間高效節(jié)水灌溉和工業(yè)節(jié)水方面的重點(diǎn)領(lǐng)域節(jié)水潛力，預(yù)測(cè)了2020年重點(diǎn)領(lǐng)域合同節(jié)水管理市場(chǎng)前景。馬妍等[5]基于對(duì)合同能源管理優(yōu)惠政策和節(jié)水政策的比較研究，以及對(duì)合同節(jié)水服務(wù)業(yè)的政策需求分析，提出了構(gòu)建以企業(yè)所得稅和增值稅為主要優(yōu)惠稅種，覆蓋節(jié)水服務(wù)企業(yè)、用水企業(yè)和節(jié)水器具生產(chǎn)企業(yè)的稅收優(yōu)惠體系，以扶持節(jié)水服務(wù)行業(yè)發(fā)展。韓東剛等[6]以護(hù)倉(cāng)河水生態(tài)修復(fù)項(xiàng)目為例，研究探索了合同節(jié)水管理模式在水生態(tài)修復(fù)領(lǐng)域的應(yīng)用，并就商業(yè)模式、技術(shù)集成模式、節(jié)水效益分享模式等進(jìn)行論述，分析了合同節(jié)水管理模式在水生態(tài)修復(fù)領(lǐng)域應(yīng)用的優(yōu)勢(shì)。

2016年7月，國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)、水利部及國(guó)家稅務(wù)總局聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于推行合同節(jié)水管理促進(jìn)節(jié)水服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的意見》(發(fā)改環(huán)資〔2016〕1629號(hào)，以下簡(jiǎn)稱《意見》)[7]，界定合同節(jié)水管理是指節(jié)水服務(wù)企業(yè)與用水戶以合同形式，為用水戶募集資本、集成先進(jìn)技術(shù)，提供節(jié)水改造和管理等服務(wù)，以分享節(jié)水效益方式收回投資、獲取收益的節(jié)水服務(wù)機(jī)制，并明確了實(shí)施合同節(jié)水的重點(diǎn)領(lǐng)域，以及制度創(chuàng)新、培育節(jié)水產(chǎn)業(yè)等內(nèi)容，提出鼓勵(lì)通過合同節(jié)水管理方式取得的節(jié)水量參與水權(quán)交易，獲取節(jié)水效益。由于合同節(jié)水模式在我國(guó)起步時(shí)間不長(zhǎng)，配套制度和政策尚不完善，實(shí)踐過程中出現(xiàn)了一些新的問題亟待解決。如對(duì)于合同節(jié)水模式下節(jié)水量可否及如何納入水權(quán)交易的問題還沒有可操作的制度，目前專家學(xué)者們的研究涉及的也不多。因此，筆者在分析合同節(jié)水與水權(quán)交易相關(guān)制度的基礎(chǔ)上，針對(duì)不同領(lǐng)域、不同用水戶分析合同節(jié)水模式下的節(jié)水量參與水權(quán)交易的可行性，并重點(diǎn)針對(duì)部分用水戶探索納入水權(quán)交易的路徑及建議。

1 合同節(jié)水模式的發(fā)展現(xiàn)狀

《意見》提出合同節(jié)水應(yīng)用領(lǐng)域包含公共機(jī)構(gòu)、公共建筑、高耗水服務(wù)業(yè)、高耗水工業(yè)等領(lǐng)域，在高效節(jié)水灌溉、供水管網(wǎng)漏損控制和水環(huán)境治理等項(xiàng)目中，以政府和社會(huì)資本合作、政府購(gòu)買服務(wù)等方式，積極推行合同節(jié)水管理[7]?！兑庖姟烦雠_(tái)后，各有關(guān)部門、地方政府、用水單位根據(jù)節(jié)水工作實(shí)際，在實(shí)施合同節(jié)水管理方面進(jìn)行了有益探索和嘗試，在部分領(lǐng)域陸續(xù)開展了合同節(jié)水管理試點(diǎn)。江蘇、福建、江西3省已將推行合同節(jié)水管理工作納入《江蘇省節(jié)約用水條例》《福建省節(jié)約用水管理辦法》《江西省節(jié)約用水管理辦法》等省級(jí)節(jié)約用水條例或管理辦法中，并作出了明確規(guī)定。上海市已將合同節(jié)水列入《上海市節(jié)水型社會(huì)建設(shè)“十三五”規(guī)劃》；江蘇省出臺(tái)了《江蘇省節(jié)水型社會(huì)規(guī)劃綱要(2016—2020年)》，要求“十三五”期間“加快建設(shè)節(jié)水型社會(huì)，推行合同節(jié)水管理”“構(gòu)建科學(xué)有效的合同節(jié)水管理制度體系”。遼寧、福建、貴州等省已將合同節(jié)水列入相關(guān)工作的實(shí)施方案中。天津、河北、黑龍江、上海、江蘇、福建、江西、湖北、重慶、廣東等17個(gè)省市已經(jīng)進(jìn)行或正在開展合同節(jié)水項(xiàng)目試點(diǎn)。如上海市水務(wù)局重點(diǎn)在高耗水行業(yè)如電子芯片、生物醫(yī)藥、食品飲料行業(yè)推進(jìn)合同節(jié)水試點(diǎn)工作；南京市采取競(jìng)爭(zhēng)性評(píng)選方式選擇首批試點(diǎn)項(xiàng)目，每個(gè)項(xiàng)目給予5萬(wàn)元專項(xiàng)資金獎(jiǎng)補(bǔ)，用水戶須與節(jié)水服務(wù)機(jī)構(gòu)一次簽訂3年合同，合同節(jié)水總量不低于2萬(wàn)m3，且用水綜合單耗年均降低不少于4%[8]；河北工程大學(xué)的公共機(jī)構(gòu)節(jié)水項(xiàng)目、云南恨虎壩農(nóng)業(yè)節(jié)水項(xiàng)目、天津護(hù)倉(cāng)河水環(huán)境治理項(xiàng)目、福州市城市供水漏損治理項(xiàng)目等，采用合同節(jié)水管理模式也取得了明顯的成效。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，各地在公共機(jī)構(gòu)、水環(huán)境治理、供水管網(wǎng)漏損治理、農(nóng)業(yè)節(jié)水灌溉等領(lǐng)域?qū)嵤┗蛘趯?shí)施的30余項(xiàng)合同節(jié)水項(xiàng)目，社會(huì)資本投資超過2億元。公共機(jī)構(gòu)類試點(diǎn)項(xiàng)目主要集中在學(xué)校、醫(yī)院或辦公場(chǎng)所，是試點(diǎn)項(xiàng)目中數(shù)量比例最大的。城市供水管網(wǎng)漏損治理類試點(diǎn)項(xiàng)目大多結(jié)合精細(xì)化管理與智慧水務(wù)建設(shè)來減少管網(wǎng)漏損，提高用水效率。但與國(guó)家節(jié)水行動(dòng)要求相比，合同節(jié)水管理工作總體而言仍然進(jìn)展緩慢。其主要原因，一是對(duì)合同節(jié)水管理模式認(rèn)識(shí)還不到位，宣傳引導(dǎo)力度不夠，試點(diǎn)示范單薄，示范引領(lǐng)作用不夠；二是由于現(xiàn)行水價(jià)偏低，融資難，對(duì)節(jié)水服務(wù)企業(yè)稅收優(yōu)惠政策不落地，節(jié)水投入大收益小，社會(huì)資本參與節(jié)水的積極性不高；三是對(duì)用水戶節(jié)水剛性約束與激勵(lì)政策不足，對(duì)供水公司、灌區(qū)、公共機(jī)構(gòu)等用水大戶，節(jié)水與單位效益不直接掛鉤，缺少節(jié)水動(dòng)力，市場(chǎng)需求不足；四是全面客觀的節(jié)水改造效果評(píng)價(jià)指標(biāo)體系不完善，利益分配易發(fā)生分歧，全額預(yù)算公共機(jī)構(gòu)利用節(jié)約的水費(fèi)償還節(jié)水投資的方式與現(xiàn)行財(cái)務(wù)管理及預(yù)算制度不配套。

《意見》明確提出鼓勵(lì)通過合同節(jié)水管理方式取得的節(jié)水量參與水權(quán)交易，以獲取節(jié)水效益。但與合同節(jié)水管理及水權(quán)交易相關(guān)的用水定額、用水計(jì)量、效益評(píng)估、取用水權(quán)確權(quán)等制度尚不完善，受現(xiàn)行制度限制，通過合同節(jié)水管理方式取得的節(jié)水量納入水權(quán)交易目前還缺少路徑和制度設(shè)計(jì)。

2 不同領(lǐng)域、不同用戶節(jié)水量參與水權(quán)交易的可行性分析

水權(quán)包括水資源的所有權(quán)和使用權(quán)，其中水資源屬國(guó)家所有，水權(quán)交易的客體是水資源使用權(quán)[9]。水權(quán)交易是落實(shí)最嚴(yán)格水資源管理制度的重要市場(chǎng)手段，是促進(jìn)水資源節(jié)約和保護(hù)的重要激勵(lì)機(jī)制。水權(quán)權(quán)利歸屬清晰權(quán)責(zé)明確、水權(quán)流轉(zhuǎn)規(guī)范高效、用水計(jì)量精準(zhǔn)、水權(quán)監(jiān)管全面有力是水權(quán)交易順利開展的關(guān)鍵要素，其中最主要的條件是交易的水量要具有明確的水資源使用權(quán)。筆者從合同節(jié)水管理模式不同應(yīng)用領(lǐng)域和用水對(duì)象來分析合同節(jié)水管理模式的節(jié)水量參與水權(quán)交易的可行性。

我國(guó)用水主要包括生活、工業(yè)、農(nóng)業(yè)和生態(tài)用水。一級(jí)用水戶包括直接為城市(農(nóng)村)生活供水的供水企業(yè)(水務(wù)公司或自來水公司)、為農(nóng)業(yè)灌溉供水的供水企業(yè)(灌區(qū)供水單位)，以及直接從江河湖庫(kù)取水的冶金、工業(yè)洗滌等高耗水工業(yè)企業(yè)；二級(jí)用水戶為從公共管網(wǎng)取水的公共機(jī)構(gòu)、公共建筑、居民、服務(wù)業(yè)，以及從灌區(qū)取水的灌區(qū)農(nóng)戶等。

在實(shí)施合同節(jié)水的公共機(jī)構(gòu)、公共建筑、高耗水服務(wù)業(yè)等領(lǐng)域，用水戶基本上是管網(wǎng)(渠道)取水的二級(jí)用水戶。按照現(xiàn)行水資源管理制度，對(duì)二級(jí)用水戶是通過用水指標(biāo)和水價(jià)來控制。《計(jì)劃用水管理辦法》(水資源〔2014〕360號(hào))[10]規(guī)定，計(jì)劃用水指標(biāo)是水行政主管部門根據(jù)本行政區(qū)域年度用水總量控制指標(biāo)、用水定額和用水單位的用水記錄，按照統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、綜合平衡、留有余地的原則，每年核定并下達(dá)用水單位的用水計(jì)劃。年計(jì)劃用水總量、水源類型和用水用途核定下達(dá)后，用水單位不得擅自變更。公共機(jī)構(gòu)、公共建筑、高耗水服務(wù)領(lǐng)域節(jié)水的重點(diǎn)在于管網(wǎng)的漏損及使用節(jié)水器具。從水權(quán)交易外部條件看，由于二級(jí)用水戶沒有取水許可權(quán)，只有行政審批的用水計(jì)劃，不具備水權(quán)交易的基本條件。從二級(jí)用水戶內(nèi)部條件來看，作為公共機(jī)構(gòu)、公共建筑等使用財(cái)政資金預(yù)算管理的二級(jí)用水戶，水費(fèi)納入單位公用經(jīng)費(fèi)預(yù)算，年度申請(qǐng)年度使用，剩余資金上繳上級(jí)財(cái)政，節(jié)水與單位的經(jīng)濟(jì)效益不掛鉤。故而這類二級(jí)用水戶節(jié)余水量只是減少了水費(fèi)支出，不具備水權(quán)交易的基本條件。作為高耗水服務(wù)業(yè)這類二級(jí)用水戶，水費(fèi)資金是企業(yè)自有資金不納入財(cái)政預(yù)算管理。從水權(quán)交易的外部條件來看，雖沒有取水許可權(quán)，但如果在一定時(shí)期不核減用水計(jì)劃指標(biāo)的前提下，探索建立用水使用權(quán)制度，也具備將節(jié)約的水量納入水權(quán)交易的基本條件。從企業(yè)內(nèi)部條件來看，節(jié)水水量納入水權(quán)交易，可直接減少企業(yè)成本，實(shí)現(xiàn)節(jié)水效益，這類用水戶對(duì)將節(jié)約的水量用于水權(quán)交易具有很強(qiáng)的積極主動(dòng)性。

在實(shí)施合同節(jié)水的高耗水工業(yè)企業(yè)、高效節(jié)水灌溉、供水管網(wǎng)漏損控制等領(lǐng)域，用水戶基本是直接取水的一級(jí)用水戶。現(xiàn)行水資源管理制度對(duì)一級(jí)用水戶是通過取水許可與計(jì)劃用水來控制用水總量。從水權(quán)交易外部條件看，《水權(quán)交易管理暫行辦法》[9]規(guī)定，獲得取水權(quán)的單位或者個(gè)人(包括除城鎮(zhèn)公共供水企業(yè)外的工業(yè)、農(nóng)業(yè)、服務(wù)業(yè)取水權(quán)人)，通過調(diào)整產(chǎn)品和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、改革工藝、節(jié)水等措施節(jié)約水資源的，在取水許可有效期和取水限額內(nèi)向符合條件的其他單位或者個(gè)人有償轉(zhuǎn)讓相應(yīng)取水權(quán)的水權(quán)交易，具備納入水權(quán)交易的條件。從一級(jí)用水戶內(nèi)部條件看，對(duì)獲得取水許可的高耗水工業(yè)企業(yè)這類一級(jí)用水戶，節(jié)水的重點(diǎn)在于企業(yè)內(nèi)部技術(shù)更新與水的循環(huán)利用，企業(yè)節(jié)水水量納入水權(quán)交易，可直接減少企業(yè)成本，企業(yè)可以獲得明顯的節(jié)水效益，這類用水戶對(duì)將節(jié)約的水用于水權(quán)交易具有很強(qiáng)的積極主動(dòng)性。對(duì)于為農(nóng)業(yè)灌溉供水的供水企業(yè)，由于農(nóng)業(yè)水價(jià)偏低，水權(quán)交易更易在由低附加值領(lǐng)域向高附加值領(lǐng)域轉(zhuǎn)化，如農(nóng)業(yè)節(jié)水用于工業(yè)生產(chǎn)等，因此灌區(qū)供水單位有將節(jié)約水量納入水權(quán)交易的動(dòng)力。對(duì)于城市供水企業(yè)類一級(jí)用水戶，他們負(fù)責(zé)供水水源、供水管網(wǎng)(渠道)的建設(shè)與運(yùn)營(yíng)，管網(wǎng)漏損是供水企業(yè)節(jié)水重點(diǎn)，而管網(wǎng)渠道改造大部分由國(guó)家或地方財(cái)政投資，供水企業(yè)主要通過制水賣水獲取經(jīng)濟(jì)效益，對(duì)引入社會(huì)資本參與節(jié)水興趣不大。而且目前城鎮(zhèn)供水水價(jià)相對(duì)較高，在總量規(guī)模控制下，更希望擴(kuò)大供水對(duì)象來獲取更大的經(jīng)濟(jì)效益，對(duì)將節(jié)約的水用于水權(quán)交易積極性不高。

綜合上述分析，合同節(jié)水管理模式下能夠?qū)⒐?jié)余水量納入水權(quán)交易的包括直接取水的高耗水工業(yè)企業(yè)、供水企業(yè)(自來水公司、灌區(qū)供水單位)等一級(jí)用水戶，取用公共管網(wǎng)、渠道的高耗水服務(wù)業(yè)二級(jí)用水戶，其他方式節(jié)水的節(jié)水量暫不具備水權(quán)交易的條件。

3 合同節(jié)水管理模式下節(jié)水量參與水權(quán)交易的難點(diǎn)與制度需求

目前我國(guó)取用水戶配置水資源和相關(guān)微觀配置環(huán)節(jié)主要依賴行政手段，而市場(chǎng)在水權(quán)交易環(huán)節(jié)作用發(fā)揮不足，合同節(jié)水管理模式下節(jié)水量參與水權(quán)交易尚存在以下難點(diǎn)與制度障礙：

a. 水權(quán)確權(quán)難。水權(quán)確認(rèn)的基礎(chǔ)是總量控制與定額管理制度。由于總量、計(jì)劃用水量是行政分配的，用水定額體系不完備，定額合理性與評(píng)估制度有待進(jìn)一步完善，給用水戶確權(quán)帶來相當(dāng)大的難度，特別是公共管網(wǎng)取水的二級(jí)用水戶用水權(quán)確權(quán)缺乏制度基礎(chǔ)與科學(xué)的測(cè)算依據(jù)。

b. 制度銜接難。水權(quán)交易辦法中僅規(guī)定了區(qū)域水權(quán)交易、取水權(quán)交易和灌溉用水戶水權(quán)交易3種類型，公共管網(wǎng)內(nèi)的用水戶無(wú)法參與水權(quán)交易，且目前還沒有出臺(tái)用水權(quán)制度?！队?jì)劃用水管理辦法》中對(duì)用水單位實(shí)行年總量控制、月調(diào)整的管理方式，節(jié)約了下一年度核減用水計(jì)劃，用水單位超計(jì)劃用水的，對(duì)超用部分按季度實(shí)行加價(jià)收費(fèi)。因此，無(wú)論是一級(jí)用水戶還是二級(jí)用水戶，均需要在一定時(shí)期內(nèi)不核減用水計(jì)劃指標(biāo)才能將節(jié)約的水用于水權(quán)交易。

c. 水權(quán)交易難。盡管我國(guó)很缺水，但各單位用水空間還是很大的，還沒有達(dá)到在存量中尋找新的增長(zhǎng)點(diǎn)。除了政府間、區(qū)域間水權(quán)交易外，用水戶之間水權(quán)交易不活躍。作為一級(jí)用水戶供水企業(yè)節(jié)出來的水，如果沒有新增用水戶就沒有地方可以交易。

4 合同節(jié)水管理模式下節(jié)水量參與水權(quán)交易的路徑和建議

探索將合同節(jié)水管理節(jié)約的用水量確認(rèn)為水權(quán)，并進(jìn)入水權(quán)交易平臺(tái)進(jìn)行交易，是推動(dòng)合同節(jié)水管理一項(xiàng)有利的激勵(lì)措施。對(duì)已經(jīng)進(jìn)行水資源確權(quán)登記的一級(jí)用水戶實(shí)施合同節(jié)水管理節(jié)約水量可直接進(jìn)入相應(yīng)地區(qū)的水權(quán)交易市場(chǎng)進(jìn)行交易，未納入水權(quán)確權(quán)范疇的二級(jí)用水戶應(yīng)盡快研究建立相關(guān)制度，鼓勵(lì)對(duì)節(jié)約下來的用水指標(biāo)在水權(quán)市場(chǎng)內(nèi)進(jìn)行交易，最大限度提高水資源利用效率和綜合效益。

a. 研究完善相關(guān)制度辦法。①建立用水權(quán)確權(quán)管理辦法。以“三條紅線”為控制目標(biāo)，以用水計(jì)劃、用水定額和節(jié)水標(biāo)準(zhǔn)為依據(jù)，對(duì)取用公共管網(wǎng)、渠道的高耗水服務(wù)業(yè)、工業(yè)園區(qū)和灌區(qū)農(nóng)戶等二級(jí)用水戶應(yīng)盡快研究并進(jìn)行歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確的用水權(quán)分配及登記制度。②建議在《計(jì)劃用水管理辦法》中將計(jì)劃用水期限與取水許可期限統(tǒng)一為5年，在5年內(nèi)節(jié)余水量均可實(shí)施水權(quán)交易。③適時(shí)修訂《水權(quán)交易管理辦法》，擴(kuò)大水權(quán)交易類型，將取用公共管網(wǎng)具有水權(quán)交易的用水戶納入水權(quán)交易范圍，并就交易方式作出明確規(guī)定。

b. 開展用水權(quán)確權(quán)試點(diǎn)。在制度研究的基礎(chǔ)上，可選擇高耗水服務(wù)業(yè)、工業(yè)園區(qū)等用水戶開展用水權(quán)確權(quán)試點(diǎn)。辦理用水權(quán)分配，頒發(fā)用水戶用水權(quán)證。該水權(quán)證與取水許可證一樣，5年有效。

c. 開展合同節(jié)水量參與水權(quán)交易試點(diǎn)。選擇高耗水工業(yè)領(lǐng)域、高耗水服務(wù)業(yè)、高效農(nóng)業(yè)節(jié)水灌溉等領(lǐng)域開展合同節(jié)水量參與水權(quán)交易試點(diǎn)，積累經(jīng)驗(yàn)后再推廣?？紤]合同節(jié)水3種典型模式，即節(jié)水效益分享型、節(jié)水效果保證型和用水費(fèi)用托管型均是由節(jié)水服務(wù)企業(yè)先投資、后分享效益的投資機(jī)制，合同節(jié)水模式節(jié)水量參與交易的主體是節(jié)水服務(wù)企業(yè)，采取節(jié)水服務(wù)企業(yè)先節(jié)水后交易模式。首先由專業(yè)節(jié)水公司針對(duì)目標(biāo)用水戶實(shí)施合同節(jié)水管理，投資進(jìn)行節(jié)水改造，并對(duì)合同節(jié)水管理產(chǎn)生的節(jié)水量進(jìn)行收儲(chǔ)，達(dá)到約定節(jié)水保證率后，再由專業(yè)節(jié)水公司通過水權(quán)交易平臺(tái)將節(jié)水量賣出獲得交易收益。在交易環(huán)節(jié)，專業(yè)節(jié)水公司可選擇直接參與交易或者委托代銷兩種方式進(jìn)行。