楊艷平/ 文

一、引言

鄉(xiāng)村振興需要長期的資源、資本的外部投入以及內(nèi)生發(fā)展動力。耕地作為鄉(xiāng)村及中國最核心的資源在吸引資本投入、培育產(chǎn)業(yè)發(fā)展上具有無可替代的優(yōu)勢。但我國人多地少，優(yōu)質(zhì)耕地資源分布不均且總量偏少，但在鄉(xiāng)村仍存在相當數(shù)量的耕地資源未得到有效利用以及有效保護，處于閑置或休眠狀態(tài)。

耕地占補平衡是在保證數(shù)量不減的基礎(chǔ)上確保耕地生產(chǎn)能力（質(zhì)量）和生態(tài)環(huán)境的穩(wěn)步提高。從1998 年就開始的耕地占補平衡制度，其目的就是為了保護農(nóng)業(yè)農(nóng)村安全，讓農(nóng)村和欠發(fā)達地區(qū)公平地分享土地增值收益，讓鄉(xiāng)村振興獲取補償性資金保障，從而激發(fā)內(nèi)生發(fā)展動力。

隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的進一步實施，建設占地和產(chǎn)業(yè)發(fā)展占地都會進一步壓縮耕地后備資源，鄉(xiāng)村要產(chǎn)業(yè)富、生態(tài)美、鄉(xiāng)風淳，占補耕地要更注重數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)環(huán)境保護，并符合鄉(xiāng)村發(fā)展規(guī)劃。

二、沅江市耕地占補平衡政策的成效及經(jīng)驗

1. 沅江市推進耕地占補平衡的成效

多年來沅江加大基本農(nóng)田保護和土地開發(fā)整理力度，大力建設高標準農(nóng)田，連續(xù)19 年實現(xiàn)了數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)耕地占補平衡。

沅江自然地理條件優(yōu)渥，地處北緯28°42′26″～29°11′17″，光照充足，雨水豐沛，氣候溫和。湖州和水面占總面積的50.84%，耕地約80.70 萬畝，占總面積的26.63%。其中優(yōu)質(zhì)耕地總數(shù)大，但分布不均，且碎片化明顯，大多集中在北部沖積平原堤垸區(qū)，并因河網(wǎng)分隔，耕地難以成片。但沅江北部平原耕地土壤肥沃、平整，且水利發(fā)達，灌溉條件優(yōu)越，尤其適合水稻種植。

2. 沅江市推進耕地占補平衡的經(jīng)驗

（1）注重耕地提質(zhì)

沅江自2016 年開始積極響應國家耕地政策，積極對耕地進行提質(zhì)探索。沅江因地制宜，利用湖區(qū)便利的灌溉條件及優(yōu)質(zhì)耕地多等特點，科學實施旱改水項目。通過建設和暢通引水渠道、排水溝道，優(yōu)化耕作環(huán)境，提高耕地質(zhì)量，不僅做好旱澇保收，而且增加補充耕地水田數(shù)量。因為適合耕種，可吸引農(nóng)民持續(xù)耕種管理，有助新增耕地土壤肥力的提高。

（2）注重多方參與

國家鼓勵多方參與耕地占補平衡治理，鼓勵采取政府和社會資本合作模式、以獎代補等方式，引導農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、農(nóng)民和新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體等，根據(jù)土地整治規(guī)劃投資或參與土地整治項目，多渠道落實補充耕地任務。沅江打破過去傳統(tǒng)的政府占、政府補的循環(huán)，積極引導社會力量及村集體組織、農(nóng)民參與耕地占補項目，在政府主導下，通過合理劃分利益、責任、權(quán)屬，調(diào)動多方對新增耕地的積極性。

（3）注重對閑置宅基地的復墾

沅江自2013 年開始在北部鄉(xiāng)鎮(zhèn)試點探索對農(nóng)村閑置宅基地整理。在不改變土地性質(zhì)、充分尊重農(nóng)民意愿和利益的前提下，對長期閑置破敗及不符合“一戶一宅”的閑置宅基地進行復墾復綠，不僅提高了農(nóng)村土地的利用效率，也極大地增加了耕地面積，改變了過去填水塘增加耕地的高經(jīng)濟成本、高生態(tài)成本的困境。

三、沅江市在鄉(xiāng)村振興背景下耕地占補平衡面臨的問題

1. 后備耕地資源日漸枯竭

沅江耕地后備資源緊張，建設占用、生態(tài)退耕還林、災害減損、污染耕地治理都在壓縮耕地后備資源，而人地緊張關(guān)系的加劇讓形勢更緊迫。

2014 年度耕地后備資源調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，全市僅剩2.62 萬畝后備資源，主要為內(nèi)陸灘涂、坑塘、草地、林地，其中2.22 萬畝灘涂地開發(fā)受到生態(tài)紅線和洞庭湖保護制約，可以開發(fā)整理的耕地后備資源有限，可開發(fā)成耕地的面積不足4000 畝。環(huán)洞庭湖項目建設用地需求42.45 萬畝土地，大量占用臨近公路、灌溉條件好的優(yōu)質(zhì)耕地，而新增耕地1.88 萬畝不再歸屬沅江市。

沅江人地關(guān)系緊張加劇，隨著農(nóng)村土地財產(chǎn)意識上升，一些有農(nóng)村戶口但并不從事農(nóng)業(yè)經(jīng)營的群眾也要求重新分割土地。農(nóng)村宅基地審批雖越發(fā)嚴格，但一戶多宅、占用耕地的情況仍屢禁不止。因此在不觸動農(nóng)民確權(quán)土地情形下，要增加后備耕地就顯得捉襟見肘，更別說保障優(yōu)質(zhì)。

2. 補充土地難以保證質(zhì)量

自然資源部資料顯示，我國優(yōu)質(zhì)耕地總量偏低且分布不均，以廣東和湖北、湖南三省為主。沅江耕地總面積的94.22%以上是優(yōu)質(zhì)耕地，是湖南省優(yōu)等耕地主要分布地區(qū)。

然而沅江大部分建設項目占用土地多為城鎮(zhèn)周邊及大通湖垸、共雙茶垸內(nèi)的地勢平坦、交通便利、水利發(fā)達、土質(zhì)較肥沃的優(yōu)質(zhì)耕地。新增耕地主要通過未利用地的開發(fā)，其質(zhì)量按照農(nóng)業(yè)部門評定等級多為8、9 等，總體質(zhì)量偏低。因此新增耕地質(zhì)量幾乎無法達到或超過先前占用耕地質(zhì)量水平，很難滿足目前國土資源占補平衡報備系統(tǒng)“占優(yōu)補優(yōu)”要求。

而且新增補耕地大多位置偏僻、土壤質(zhì)量偏低，難以滿足集體和農(nóng)戶的經(jīng)營需要，后期監(jiān)管一旦缺位就容易棄耕。這對新增耕地后期的使用、保護、提質(zhì)極為不利，無形中使其耕地質(zhì)量繼續(xù)下降。

3. 補充耕地難以兼顧生態(tài)

耕地占補平衡制度重視耕地保護，反對不顧生態(tài)環(huán)境的過度開發(fā)。因為土地整理涉及利益復雜，因此很多地方選擇以土地開發(fā)為主。2018 年1 號文件列出的“負面清單”表示要嚴格控制未利用地開墾。

沅江有很大比重的荒草地、水面和灘涂等未利用地。以往耕地占補平衡注重開發(fā)此類未利用地，成本雖低，但難以保證耕地的質(zhì)量，且無法兼顧生態(tài)，與生態(tài)退耕政策不符，與綠色發(fā)展理念不符。這樣的耕地不但容易破壞生物多樣性，造成水土流失，也減少水面、堵塞洪道，威脅洞庭湖的水生態(tài)安全。新增加的耕地也更容易受到自然災害（沅江夏秋兩季常漲洪水）的減損。如此花費人力物力的新增耕地容易“短命”，資源浪費極大，也無法可持續(xù)發(fā)展。

三、鄉(xiāng)村振興背景下沅江優(yōu)化耕地占補平衡對策

1. 以耕地質(zhì)量提升保障平衡

耕地資源總量有上限，逐步提高耕地質(zhì)量可以保障農(nóng)業(yè)安全。美國用補貼改善農(nóng)業(yè)用地的基礎(chǔ)設施和土地肥力，而肥力的提升意味著補充了更多的耕地。其一，改善增補耕地的基礎(chǔ)設施。沅江在2017- 2018 年間在共華雙阜村通過土地平整、河渠清淤、多建機埠、硬化田間道路等方式改善基礎(chǔ)設施，新增“水田”80 畝，有效保障“占優(yōu)補優(yōu)、占水田補水田”。其二，提高增補耕地的土壤肥力。好的耕作層土壤形成過程漫長復雜，對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)又極其重要，直接決定耕地的品質(zhì)。在美國，施工方必須保存耕地表層土以便重新利用。2017 年我國政府相關(guān)文件也提出“全面推進建設占用耕地耕作層剝離再利用”。沅江是國家重要的商品糧和商品豬產(chǎn)區(qū)?？赏ㄟ^生物技術(shù)，把稻草與豬排泄物集中處理發(fā)酵，以增強土壤肥力和保水能力并減少污染，實現(xiàn)經(jīng)濟和生態(tài)共贏。

2. 推進土地合作社籌建工作

耕地占補平衡項目的施工方是地方國土局，選址一般是欠發(fā)達的農(nóng)村地區(qū)，尤其是貧困地區(qū)，旨在幫助此類地區(qū)實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興。但耕地占補平衡項目需要多方參與，尤其是社會和農(nóng)民的參與。在地塊面積小、分散情況下，通過由集體或村民組建的土地合作社來化解，比單純的政府引導更有優(yōu)勢。

2018 年湖北潛江市趙腦村成立土地合作社，村民以自己的耕地入股，統(tǒng)一整治土地資源，即復墾坑塘水面、閑置宅基地及道路，以及減少田埂，新增約1563 畝耕地?？梢娹r(nóng)民自發(fā)組織土地合作社，通過內(nèi)部管理和溝通，能最有效地整治土地，從而形成新的儲備耕地資源。再通過政府平臺對接市場，可以獲得可觀利益，讓鄉(xiāng)村振興獲得穩(wěn)定的資金來源。2018 年多地試點跨省調(diào)劑機制，這無疑會更大地擴大增充耕地的需求市場和資本價值，農(nóng)民自組的土地合作社無疑會如魚得水。

3. 促進產(chǎn)業(yè)發(fā)展保障平衡

提高第一產(chǎn)業(yè)產(chǎn)能，增加畝產(chǎn)的潛力可以折算抵扣被占用的耕地。更要促進二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展。黨的十九大報告明確指出“二、三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展可以彌補第一產(chǎn)業(yè)的收益不足”。在耕地占補平衡政策中注重集約高效利用土體，以滿足產(chǎn)業(yè)發(fā)展新增的用地需求。在產(chǎn)業(yè)支撐下，讓真正從事農(nóng)業(yè)的人能夠流轉(zhuǎn)更多的耕地，從而獲得更多的規(guī)模收益。而農(nóng)戶有償退出宅基地、集中居住才有可能，以便土地科學整理。鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)興旺，農(nóng)民更樂意選擇干凈整齊、水電氣及管理服務更完善的集中居住。比如沅江草尾樂園村產(chǎn)業(yè)發(fā)展態(tài)勢好，農(nóng)戶告別臟亂差的老屋，選擇集中居住，讓出更多的耕地進行土地整理，成為鄉(xiāng)村建設的典范。農(nóng)村宅基地宅基地及周邊的菜地是整個鄉(xiāng)村耕作最精細、最肥沃、生產(chǎn)條件最好的土地，其土地屬性不是耕地。促進產(chǎn)業(yè)發(fā)展，引導有償退出部分納入宅基地的菜地，可獲取重要的、優(yōu)質(zhì)的后備耕地資源。

4. 以資金補償助力鄉(xiāng)村振興

一般區(qū)位好、生態(tài)好、資源好的鄉(xiāng)村容易吸引資金要素，發(fā)展得更好，無形中激化了鄉(xiāng)村內(nèi)部發(fā)展不平衡、不充分的矛盾。中國鄉(xiāng)村振興在實質(zhì)上類似于一種對既有體制和利益格局的“突圍”。2018 年政府工作報告中提到耕地占補平衡指標交易收益要全部用于脫貧攻堅、鄉(xiāng)村振興。這不僅緩解了耕地占補平衡壓力，也拓寬了有耕地優(yōu)勢但位置偏遠鄉(xiāng)村的資金渠道。

耕地占補平衡的補償投入是重要的要素流入。耕地作為鄉(xiāng)村及中國最核心的資源在吸引資本投入、培育產(chǎn)業(yè)發(fā)展上具有無可替代的優(yōu)勢。補償資金發(fā)放主要用于農(nóng)田基礎(chǔ)設施后期管護與修繕、地力培育、耕地保護管理等，可以讓鄉(xiāng)村增加內(nèi)生發(fā)展動力。耕地占補平衡就要讓補方農(nóng)民得到實實在在的好處，在不占用永久基本農(nóng)田、不突破建設用地規(guī)模、不破壞生態(tài)環(huán)境和鄉(xiāng)村人文風貌的前提下，耕地總數(shù)有增無減，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件得到極大改善，鄉(xiāng)村發(fā)展獲得必需的資金來源，可以提高農(nóng)民建設鄉(xiāng)村的積極性和主動性，從而實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興、生活富裕。