王 勇， 王曉兵， 王孔燕

(昭通學(xué)院 馬克思主義學(xué)院，云南 昭通 657000)

昭通市是一個(gè)以農(nóng)業(yè)為主，集少數(shù)民族散雜居區(qū)、革命老區(qū)、高寒山區(qū)于一體的高原貧困“內(nèi)陸”大市，全市共有133.67萬貧困人口，85個(gè)貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)、825個(gè)貧困村，是云南省脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的主要戰(zhàn)場。由于地處高寒山區(qū)、石山區(qū)和少數(shù)民族散雜居地區(qū)，自然因素、歷史因素、國家政策等多種原因疊加，昭通還處在貧困狀態(tài)。2011年至2015年，投入專項(xiàng)扶貧資金23.52億元，累計(jì)減貧80.63萬人，貧困發(fā)生率從37.5%下降到25.71%，減貧101.95萬人[1]。

一、昭通扶貧開發(fā)現(xiàn)狀與脫貧緩慢原因分析

昭通市生態(tài)環(huán)境相對(duì)脆弱、少數(shù)民族散雜居現(xiàn)象突出、貧困程度深、面廣、難度大，貧困的類型復(fù)雜交錯(cuò)，貧困的任務(wù)重。經(jīng)過30多年的扶貧，昭通取得了顯著成績，在農(nóng)村貧困人口的減少，創(chuàng)造了特有的“昭通模式”，但在2020年基本消除絕對(duì)貧困，全面建成小康社會(huì)，完成92.17萬貧困人口脫貧，昭通扶貧任務(wù)仍艱巨繁重，究其原因主要有以下幾個(gè)方面：

(一)薄弱的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件以及產(chǎn)業(yè)內(nèi)部結(jié)構(gòu)的失衡

農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件差，山地居多，有效耕地資源少；以農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)滯后、水資源的廣泛利用和農(nóng)田灌溉日益尖銳的矛盾和農(nóng)村三大比例失衡，產(chǎn)業(yè)內(nèi)部結(jié)構(gòu)不優(yōu)成為矛盾主要方面，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施薄弱；滯后的農(nóng)村城鎮(zhèn)化，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的缺少和不發(fā)達(dá)以及現(xiàn)行的土地流轉(zhuǎn)制度的限制，阻礙了農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整升級(jí)；文化素質(zhì)的整體偏低大大限制了自身的向前發(fā)展；農(nóng)村剩余勞動(dòng)力總體素質(zhì)不高，增加了剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移就業(yè)的成本。

(二)脫貧任務(wù)艱巨，脫貧難度大

昭通是集貧困地區(qū)、革命老區(qū)、民族地區(qū)為一體，10個(gè)貧困縣就有3個(gè)革命老區(qū)縣。根據(jù)此次摸底調(diào)查動(dòng)態(tài)管理數(shù)據(jù)，全市還有113.37萬貧困人口，約占全省貧困人口1/4，占全市農(nóng)村常住人口的21.5%，是經(jīng)濟(jì)實(shí)力最弱、人民生活最貧困、基礎(chǔ)設(shè)施最差的地區(qū)之一，也是全省乃至全國脫貧攻堅(jiān)主戰(zhàn)場，按照到2020年脫貧摘帽的目標(biāo)，年均脫貧30萬人以上、日均脫貧1000人以上，且剩下的貧困人口是硬骨頭中的硬骨頭，絕大多數(shù)都居住在深山區(qū)、石山區(qū)和邊遠(yuǎn)的深度貧困地區(qū)，脫貧時(shí)間緊、任務(wù)重、成本高、難度大。

(三)生態(tài)環(huán)境脆弱，自然災(zāi)害多發(fā)頻發(fā)

昭通地震、滑坡、泥石流等自然災(zāi)害頻繁，生態(tài)敏感脆弱，土地石漠化程度達(dá)15%，水土流失面積占總國土面積的45%，全市一平方公里以上的平地不到3%，山區(qū)半山區(qū)占96.4%，海拔2 000米以上地區(qū)占總國土面積的30%，25度以上坡耕地占35.6%，中低產(chǎn)田地占比較高多達(dá)60%。

(四)產(chǎn)業(yè)組織化程度不高，發(fā)展較為滯后

產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱單一，僅有電力生產(chǎn)供應(yīng)業(yè)、種植業(yè)、畜牧業(yè)、煙草制品業(yè)4個(gè)產(chǎn)業(yè)，對(duì)GDP貢獻(xiàn)率超過5%，產(chǎn)業(yè)發(fā)展組織化程度不高，缺乏精深加工，信息渠道不寬，市場競爭力弱，支持和培育農(nóng)村新型市場主體管理機(jī)制、具體政策措施有待完善，企業(yè)主體與貧困戶的利益聯(lián)結(jié)機(jī)制不健全，龍頭企業(yè)帶動(dòng)增收效應(yīng)不強(qiáng)。

(五)基礎(chǔ)設(shè)施較為薄弱，制約貧困地區(qū)發(fā)展

全市水、電、路等基礎(chǔ)設(shè)施存在結(jié)構(gòu)不優(yōu)、發(fā)展不均、銜接不暢、質(zhì)量不高等問題，全市耕地有效灌溉保證率僅為28.7%，低于全省平均水平13個(gè)百分點(diǎn)，農(nóng)村人口飲水安全提質(zhì)增效任務(wù)繁重；全市825個(gè)貧困村，還有52個(gè)村未通硬化路、29個(gè)村未通網(wǎng)絡(luò)寬帶、51個(gè)村未通自來水、362個(gè)村需建標(biāo)準(zhǔn)化村衛(wèi)生室；貧困人口住危房的有12.37萬戶，且大多不通公路，建設(shè)成本極高。

(六)財(cái)政供需矛盾突出，財(cái)政資金使用效益不高

全市財(cái)政收入低，對(duì)上依賴程度高，收支矛盾突出，維持“三保”工資(保工資、保機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)、保重點(diǎn)民生)后，市、縣區(qū)財(cái)政投入脫貧攻堅(jiān)的資金有限，各縣區(qū)普遍存在財(cái)政涉農(nóng)資金整合使用方案針對(duì)性和操作性不強(qiáng)、資金統(tǒng)籌整合的深度不夠、統(tǒng)籌整合使用效益不高、效果不明顯。

二、昭通市扶貧開發(fā)模式的理論效率和實(shí)踐效果分析

(一)整村與整鄉(xiāng)推進(jìn)模式

整村(鄉(xiāng))推進(jìn)是指實(shí)現(xiàn)脫貧攻堅(jiān)目標(biāo)所采取的一項(xiàng)關(guān)鍵舉措；以扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)村為對(duì)象，以增加貧困群眾收入為核心，以完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、發(fā)展社會(huì)公益事業(yè)、改善群眾生產(chǎn)和生活條件為重點(diǎn)，以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)文化全面發(fā)展為目標(biāo)，整合資源、科學(xué)規(guī)劃、集中投入、規(guī)范運(yùn)作、分批實(shí)施、逐村驗(yàn)收的扶貧開發(fā)工作模式。其特點(diǎn)有：一是推動(dòng)了扶貧開發(fā)從完全依靠財(cái)政投入向財(cái)政投入和社會(huì)幫扶并舉轉(zhuǎn)變；二是從著力解決貧困人口溫飽問題向更加注重產(chǎn)業(yè)開發(fā)轉(zhuǎn)變；三是從分散式的扶貧向集中、連片開發(fā)轉(zhuǎn)變；四是從單項(xiàng)工作向全面推進(jìn)轉(zhuǎn)變；五是從主要以扶貧部門為主向全社會(huì)幫扶轉(zhuǎn)變；六是從物質(zhì)扶貧向精神扶貧轉(zhuǎn)變；七是從輸血式扶貧向造血式轉(zhuǎn)變。

2011年—2015年，全市在11個(gè)縣區(qū)23個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)施整鄉(xiāng)推進(jìn)扶貧開發(fā)項(xiàng)目，項(xiàng)目覆蓋180個(gè)行政村29.45萬貧困人口，規(guī)劃總投資多達(dá)34.82億元，著力實(shí)施片區(qū)開發(fā)、整體推進(jìn)、民房安居、以工代賑、易地搬遷等工程，累計(jì)投入各類扶貧資金23.52億元，完成24個(gè)鄉(xiāng)、279個(gè)行政村、2 453個(gè)自然村整體推進(jìn)和19個(gè)民族鄉(xiāng)、103個(gè)民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步示范村、10個(gè)民族特色村寨建設(shè)，實(shí)施農(nóng)村危房改造和抗震安居工程26.9萬戶，易地扶貧搬遷1.72萬戶7.76萬人，有效解決80.63萬貧困人口的溫飽。[2]。2011年—2015年，全市實(shí)施2 632個(gè)村整村推進(jìn)(行政村整村推進(jìn)279個(gè)，深度貧困自然村整村推進(jìn)179個(gè)，自然村整村推進(jìn)2 174個(gè))，整合投入扶持資金7億元，實(shí)施項(xiàng)目10 576個(gè)。實(shí)施23個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)連片開發(fā)項(xiàng)目，整合資金28.47億元，覆蓋197個(gè)村。完成投資18.73億元，占總投資的96%[3]。通過扶貧不難看出此種模式的優(yōu)勢：(1)高效的資金整合利用，集中力量解決基礎(chǔ)設(shè)施滯后、產(chǎn)業(yè)發(fā)展薄弱、公共服務(wù)能力不足、人才資源匱乏瓶頸；(2)激發(fā)了貧困群眾的積極性、主動(dòng)性；以貧困村為對(duì)象，進(jìn)一步整合資源，重點(diǎn)解決貧困村突出問題，進(jìn)一步提高資源使用效率；(3)反貧困對(duì)象瞄準(zhǔn)，以貧困村鄉(xiāng)為項(xiàng)目實(shí)施單位，對(duì)象精準(zhǔn)。當(dāng)然在推進(jìn)過程中也存在著劣勢：(1)整村(鄉(xiāng))推進(jìn)以政府為主，存在著受貧對(duì)象與扶貧主體目標(biāo)不一致，政府關(guān)注社會(huì)效率和政治效率，容易偏離反貧困目標(biāo)。(2)政府決策稍有偏頗，扶貧的效果就會(huì)失去該有的效率，資金大整合，政府大投入，項(xiàng)目大集中容易滋生腐敗問題，分批實(shí)施會(huì)導(dǎo)致農(nóng)民在扶貧過程中的攀比效應(yīng)和成本價(jià)的無形增加。

(二)易地扶貧搬遷模式

易地扶貧模式。易地搬遷，它是將居住在生存環(huán)境惡劣的貧困人口集中搬遷安置到生產(chǎn)和生活條件較好的地方，改善了經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，擴(kuò)寬了農(nóng)民增收渠道，實(shí)現(xiàn)貧困人口脫貧致富?！耙椎匕徇w扶貧模式是解決自然條件、生存生活條件惡劣區(qū)域群眾貧困問題最有效最直接的手段和措施?！盵4]2011年以來，全市實(shí)施易地扶貧搬遷項(xiàng)目共投入專項(xiàng)扶貧資金10 540萬元，共轉(zhuǎn)移安置貧困群眾19 050人，配套建設(shè)基本農(nóng)田、人畜飲水管道、池塘窖、沼池等設(shè)施，硬化村組道路53.495千米，新建村組公路5條1.81千米，改建37條93.3千米；開展科技培訓(xùn)254期30 870人次, 實(shí)施農(nóng)村危房改造和抗震安居工程26.9萬戶，易地扶貧搬遷1.72萬戶7.76萬人，實(shí)施產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目219個(gè)，解決和鞏固80.63萬貧困人口的溫飽問題，貧困人口下降率為66.4%[3]。優(yōu)勢：(1)從源頭上解決喪失生存條件貧困群眾的生活環(huán)境，逐步改善了生產(chǎn)和生活條件；(2)改善和保護(hù)了生態(tài)環(huán)境；(3)異地開拓了遷入居民的視野，提高了人口素質(zhì)，增加了居民的收入。劣勢：(1)搬遷后土地調(diào)整難度大，已經(jīng)獲得土地的人口不愿意拿出土地分配給遷入的貧困戶；(2)部分特困群體不愿意搬遷，很多的貧困搬遷戶沒有自籌資金用于發(fā)展生產(chǎn)和生活，不敢搬遷；(3)搬遷后續(xù)能力不足，搬遷后生活習(xí)慣和生活方式發(fā)生改變，無法適應(yīng)和融入當(dāng)?shù)厣睿率狗地毈F(xiàn)象更加突出，社會(huì)矛盾頻發(fā)。

(三)產(chǎn)業(yè)扶貧開發(fā)模式

產(chǎn)業(yè)扶貧模式是指以促進(jìn)農(nóng)民增收為目標(biāo)，緊扣提高農(nóng)民組織化程度的中心環(huán)節(jié)，采取“公司+基地+農(nóng)戶”、公司+專業(yè)合作社+農(nóng)戶“等形式，引導(dǎo)特色種養(yǎng)基地與企業(yè)鏈條緊密對(duì)接，深入推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營的扶貧模式?！爱a(chǎn)業(yè)扶貧是促進(jìn)產(chǎn)業(yè)投資收益與貧困地區(qū)發(fā)展的雙贏策略，是在新時(shí)期為投資者尋找發(fā)展機(jī)遇，為貧困者尋找致富道路，為社會(huì)尋找均衡安定的全贏政策”[5]。2011年以來，累計(jì)實(shí)施了221個(gè)產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目，項(xiàng)目覆蓋126個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)302個(gè)行政村，總投資30 578萬元。項(xiàng)目扶持范圍涵蓋蠶桑、天麻、核桃、花椒等種植業(yè)，牛、羊、豬、家禽等養(yǎng)殖業(yè)項(xiàng)目以及種植業(yè)養(yǎng)殖業(yè)培訓(xùn)。產(chǎn)業(yè)扶貧的優(yōu)勢：(1)讓落后地區(qū)跑出“加速度”，讓區(qū)域發(fā)展差距逐漸縮小；(2)可以鞏固扶貧成果；(3)可以解決生產(chǎn)發(fā)展問題；(4)可以促進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整升級(jí)。但是該模式也存在主要問題，投入資金的有限和短期產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化調(diào)整困難，制約著貧困農(nóng)戶增收能力的提高；一是產(chǎn)業(yè)統(tǒng)一規(guī)劃不足，小、散、弱且面面俱到，難以形成現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，無法開展規(guī)?；?jīng)營，帶動(dòng)群眾增收能力不強(qiáng)；二是農(nóng)村龍頭產(chǎn)業(yè)的稀缺和脆弱，缺乏專業(yè)化合作社組織的帶動(dòng)引領(lǐng)，經(jīng)營管理相對(duì)落后，即使有相對(duì)大的企業(yè)也缺乏科技意識(shí)和創(chuàng)新意識(shí)；三是項(xiàng)目可持續(xù)性發(fā)展較差，可支撐資源少，后續(xù)管理不科學(xué)等問題。

(四)小額信貸扶貧模式

小額信貸給貧困地區(qū)種養(yǎng)殖業(yè)和農(nóng)特產(chǎn)品加工帶來資金活水，推動(dòng)了產(chǎn)業(yè)發(fā)展，推進(jìn)產(chǎn)業(yè)化、規(guī)?；M(jìn)程，同時(shí)培育了自我發(fā)展的意識(shí)，增強(qiáng)了農(nóng)民自我積累、自我造血能力。但該模式處在尷尬境遇，介于地方行政意愿與銀行市場選擇意愿、銀行投放和農(nóng)資需求之間，面臨著農(nóng)戶經(jīng)濟(jì)底子薄和貸款門檻高等多重矛盾，存在著超貸、套貸、非貧貸、改變資金用途等復(fù)雜問題。

2011年以來，全市累計(jì)投入信貸貼息資金14 980萬元，其中，11 365萬元為到戶貸款貼息資金，3 615萬元為項(xiàng)目貸款貼息資金，31.77億元為引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)發(fā)放貸款，存進(jìn)了貧困地區(qū)龍頭企業(yè)發(fā)展，帶動(dòng)當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)發(fā)展，加快了脫貧步伐[3]。目前小額信貸扶貧模式存在著貸款金額標(biāo)準(zhǔn)不一，各個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的最高貸款額度不一樣，與此同時(shí)面對(duì)高壓還貸的壓力，無形之中給貧困人民增加了負(fù)擔(dān)，加之小額信貸模式在具體的實(shí)際運(yùn)作過程中，出現(xiàn)了農(nóng)民要貸款得交1萬元的押金作為擔(dān)保情況，大大地制約了貧困農(nóng)民的發(fā)展。

(五)特殊困難區(qū)域扶貧開發(fā)模式

特殊困難區(qū)域扶貧開發(fā)模式是針對(duì)扶貧開發(fā)工作的重點(diǎn)和難點(diǎn)地區(qū)，通過重點(diǎn)扶持，給予特殊的扶貧開發(fā)政策，加快地區(qū)發(fā)展和脫貧的一種模式，經(jīng)過實(shí)踐探索了以下幾種：興邊富民工程，少數(shù)民族散雜居地區(qū)扶貧開發(fā)、革命老區(qū)扶貧開發(fā)。昭通市作為連片特困區(qū)，積極推進(jìn)了安居工程和實(shí)施鎮(zhèn)彝威革命老區(qū)建設(shè)項(xiàng)目，改善了貧困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施條件，改善了生存環(huán)境，積極支持革命老區(qū)開發(fā)旅游，促進(jìn)了貧困地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。

2011年以來，投入資金21 648萬元實(shí)施扶貧安居工程，全市共解決了21 648戶貧困群眾居住困難問題，使受益農(nóng)戶真正得到了實(shí)惠，相當(dāng)于每戶都增加了幾千元的固定資產(chǎn)。項(xiàng)目覆蓋的農(nóng)戶徹底告別了祖祖輩輩居住的破舊危房和茅草房的歷史，貧困群眾的居住條件有了很大改善。安居工程扶貧模式，是針對(duì)居住條件極差的特困農(nóng)戶住房進(jìn)行改造，對(duì)貧困農(nóng)村的產(chǎn)業(yè)發(fā)展、人居飲水、農(nóng)田水利、沼氣等配套設(shè)施進(jìn)行完善，從整體上提升貧困群眾生活質(zhì)量和幸福指數(shù)。但該模式存在資金嚴(yán)重不足、地方財(cái)政困難、補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)過低等問題，同時(shí)貧困地區(qū)本身財(cái)政的困難和建房群眾自身財(cái)力的有限，難以滿足建設(shè)的資金總額需求，導(dǎo)致安居工程開工難、建設(shè)慢、后期發(fā)展難以為繼等問題頻現(xiàn)。

2011年至2013年共有3個(gè)縣區(qū)被納入“雨露計(jì)劃”試點(diǎn)縣，2014年又增加兩個(gè)縣試點(diǎn)。4年來，共下達(dá)我市5個(gè)試點(diǎn)縣區(qū)“雨露計(jì)劃”指標(biāo)23 936人，補(bǔ)助資金2 426.55萬元，資助貧困學(xué)生23 789人完成學(xué)業(yè)[3]。

(六)農(nóng)村社會(huì)保障扶貧模式

農(nóng)村社會(huì)保障扶貧模式主要包括賑災(zāi)、社會(huì)救助。社會(huì)救助又包括五保戶供養(yǎng)和最低生活保障等。賑災(zāi)救助是對(duì)于遭受自然災(zāi)害的災(zāi)民及貧困人口的臨時(shí)性救助。這種救助方式對(duì)于處于受災(zāi)的貧困居民而言是雪中送炭，可以解決貧困居民暫時(shí)的困難，可也無法做到長期保障。五保戶供養(yǎng)是對(duì)無勞動(dòng)能力、無生活來源、無法定贍養(yǎng)、撫養(yǎng)、撫養(yǎng)義務(wù)人或法定贍養(yǎng)、撫養(yǎng)、撫養(yǎng)義務(wù)人無贍養(yǎng)、撫養(yǎng)、撫養(yǎng)能力的老年、殘疾或者未滿16周歲的村民在吃、穿、住、醫(yī)、葬方面給予村民從物質(zhì)上進(jìn)行幫助，以及生活給予照顧。農(nóng)村最低生活保障是指由地方政府為家庭人均純收入低于當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)的農(nóng)村貧困群眾，按照當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)，從物質(zhì)上給予幫助，讓其維持基本生活。救助方式只是一種暫時(shí)性的解決問題的方式，治標(biāo)不治本，且在實(shí)際操作過程中存在著覆蓋面窄、一人持有多個(gè)低保等諸多問題。

(七)勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移培訓(xùn)扶貧模式

針對(duì)貧困地區(qū)人地矛盾突出的問題，對(duì)大量農(nóng)村剩余勞動(dòng)力開展業(yè)務(wù)培訓(xùn)，是提高非農(nóng)就業(yè)人口比例，增加農(nóng)民增收的有效途徑。由于農(nóng)村勞動(dòng)力受教育年限短，文化程度低，專業(yè)技能缺乏，且無能力支付再就業(yè)培訓(xùn)費(fèi)，就需要政府來扶貧，進(jìn)行勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移培訓(xùn)。

三、昭通市2011至2015年五年的減貧實(shí)效

(一)行業(yè)扶貧成效明顯，基礎(chǔ)設(shè)施不斷改善，公共服務(wù)能力不斷增強(qiáng)，人民的生活水平顯著提高并不斷得到改善，生態(tài)環(huán)保建設(shè)成效明顯

市委、市政府明確各部門職責(zé)，要求把改善貧困地區(qū)發(fā)展環(huán)境和條件作為發(fā)展規(guī)劃的重要內(nèi)容，在政策、資金、項(xiàng)目等方面向貧困地區(qū)傾斜，行業(yè)扶貧取得明顯成效。一是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不斷改善。大力開展路、水、電、農(nóng)田建設(shè)，逐步改善貧困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施。新改擴(kuò)建農(nóng)村公路5 978.3公里，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)通油路目標(biāo)，702個(gè)行政村通硬化路。在貧困鄉(xiāng)實(shí)施了11件中型和9件小(一)型水庫建設(shè)，建成“五小水利”工程16萬件，解決了159.73萬貧困人口飲水安全問題，耕地有效灌溉率達(dá)29.66%，比“十一五”時(shí)期提高了9.25個(gè)百分點(diǎn)。改造農(nóng)村電網(wǎng)戶表37.7萬戶，改造率達(dá)83%，農(nóng)村無電人口通電問題全面解決。建成高穩(wěn)產(chǎn)農(nóng)田280.09萬畝[6]。二是公共服務(wù)建設(shè)不斷加強(qiáng)。優(yōu)先發(fā)展教育事業(yè)，校安工程建設(shè)、薄弱學(xué)校改造、義務(wù)教育階段學(xué)生營養(yǎng)餐改善和寄宿制學(xué)生生活補(bǔ)貼等政策全面實(shí)施，群眾受教育水平明顯提高。加強(qiáng)貧困地區(qū)基層衛(wèi)生服務(wù)體系建設(shè)，實(shí)施了85個(gè)貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院、525個(gè)貧困村衛(wèi)生室項(xiàng)目，新農(nóng)合參合率達(dá)97.54%。推進(jìn)貧困村廣播電視建設(shè)，不斷提高覆蓋率。三是基本民生保障力度不斷加大。加大力度“?；尽?、“托底線”，強(qiáng)化農(nóng)村低保、養(yǎng)老保險(xiǎn)、社會(huì)優(yōu)撫等基本民生保障。農(nóng)村最低生活保障人口達(dá)62.07萬人，新農(nóng)保參保率達(dá)95%以上。四是素質(zhì)能力建設(shè)不斷提升。深入推進(jìn)“陽光工程”“雨露計(jì)劃”“百千萬新型農(nóng)民培養(yǎng)工程”，采取分層分類、訂單定向、委托培訓(xùn)、聯(lián)合培訓(xùn)等方式，加大農(nóng)村勞動(dòng)力實(shí)用技術(shù)和職業(yè)技能培訓(xùn)。五是生態(tài)環(huán)保建設(shè)成效明顯。持續(xù)推進(jìn)退耕還林、天然林保護(hù)、水土保持等生態(tài)工程，扎實(shí)開展城鄉(xiāng)人居環(huán)境提升行動(dòng)和美麗鄉(xiāng)村建設(shè)。累計(jì)治理水土流失面積250平方公里、實(shí)施新農(nóng)村示范點(diǎn)和美麗鄉(xiāng)村示范點(diǎn)建設(shè)2 615個(gè)；加快推進(jìn)防災(zāi)減災(zāi)體系建設(shè)，倡導(dǎo)推廣使用清潔能源，提高生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)能力。

(二)社會(huì)扶貧蓬勃發(fā)展，掛鉤幫扶成效顯著，社會(huì)幫扶合力已經(jīng)形成并正在產(chǎn)生巨大的脫貧效應(yīng)

一是掛鉤扶貧成效顯著。全市1 219家單位46 912名干部職工幫扶貧困農(nóng)戶442 878戶(建檔立卡貧困戶275 038戶1 133 719人，脫貧戶167 840戶702 656人)，實(shí)現(xiàn)了貧困農(nóng)戶均有人包戶；共派出3 476名干部職工，組建1 053支駐村扶貧工作隊(duì)，派駐到1 053個(gè)行政村，其中825個(gè)貧困村實(shí)現(xiàn)全覆蓋，實(shí)現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)干部全參與、幫扶困難群眾全覆蓋[7]。各級(jí)各部門直接投入16 954萬元，捐物折資4 097萬元，建立幫困基金2 201萬元，協(xié)調(diào)引進(jìn)95 686萬元，在掛鉤村完善水、電、路等基礎(chǔ)設(shè)施，培育以養(yǎng)殖為主經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目，增強(qiáng)了發(fā)展動(dòng)力，謀取了民生實(shí)惠，破解了發(fā)展難題。進(jìn)一步加強(qiáng)了社會(huì)扶貧工作落實(shí)，效果明顯。二是扶貧日活動(dòng)扎實(shí)開展。經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，自2014年起，將每年10月17日設(shè)立為“扶貧日”。市委、市政府高度重視“扶貧日”系列活動(dòng)，提出開展“八個(gè)一”活動(dòng)，即組織一次考察、召開一次會(huì)議、表彰一批先進(jìn)、下發(fā)一個(gè)文件、走訪一批貧困戶、發(fā)起一次倡議、成立一個(gè)基金會(huì)、集中進(jìn)行一系列扶貧報(bào)道，通過在全市范圍內(nèi)深入開展“扶貧日”活動(dòng)，社會(huì)各界認(rèn)識(shí)積極參與到扶貧開發(fā)隊(duì)伍中，弘揚(yáng)中華民族扶貧濟(jì)困、踐行友善的美德，凝聚了良好的社會(huì)風(fēng)尚。三是“百企幫百村”行動(dòng)不斷深入。從2015年到2020年，動(dòng)員市內(nèi)外100家企業(yè)結(jié)對(duì)幫扶100個(gè)建檔立卡貧困村，開展“百企幫百村行動(dòng)”，實(shí)行村企共建，共建期為6年，通過投資興業(yè)、招工就業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施、社會(huì)事業(yè)、捐資助貧、教育培訓(xùn)、村企共建等方式，進(jìn)一步改變貧困村的貧窮面貌和貧困群眾的生產(chǎn)生活狀況，不脫貧、不脫鉤。目前，全市已有92家企業(yè)結(jié)對(duì)幫扶92個(gè)建檔立卡貧困村。

(三)“掛包幫、轉(zhuǎn)走訪”深入開展，工作隊(duì)幫扶工作扎實(shí)推進(jìn)，幫扶成效越來越明顯，各幫扶責(zé)任到位，實(shí)現(xiàn)全市貧困村全覆蓋

一是全面部署推進(jìn)。2015年8月29日，召開了“全市扶貧開發(fā)和‘掛包幫’‘轉(zhuǎn)走訪’工作暨農(nóng)村危房改造、抗震安居工程建設(shè)會(huì)議”。8月30日，印發(fā)了《關(guān)于建立扶貧攻堅(jiān)“掛包幫”“轉(zhuǎn)走訪”長效機(jī)制的實(shí)施方案》(昭辦通〔2015〕36號(hào))，對(duì)工作機(jī)制、方法、任務(wù)、時(shí)間節(jié)點(diǎn)等進(jìn)行了全面部署。9月15日印發(fā)了《昭通市扶貧攻堅(jiān)“掛包幫、轉(zhuǎn)走訪”工作操作手冊(cè)》(昭辦通〔2015〕37號(hào))，對(duì)工作流程、任務(wù)要求做了詳細(xì)講解，指導(dǎo)掛轉(zhuǎn)工作正常有序開展。10月12日印發(fā)了《關(guān)于調(diào)整充實(shí)昭通市“領(lǐng)導(dǎo)掛點(diǎn)、部門包村、干部幫戶”“轉(zhuǎn)作風(fēng)走基層遍訪貧困村貧困戶”工作聯(lián)席會(huì)議組成人員的通知》(昭辦通〔2015〕41號(hào))文件，進(jìn)一步調(diào)整充實(shí)了市“掛包幫、轉(zhuǎn)走訪”聯(lián)席會(huì)議辦公室力量。目前，正在修改完善《市級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子掛點(diǎn)聯(lián)系制度》、《市“四套”班子領(lǐng)導(dǎo)“掛包幫”“轉(zhuǎn)走訪”工作考核辦法(試行)》等“一制度九辦法”，明確各級(jí)考核內(nèi)容和對(duì)象，指標(biāo)設(shè)置到縣、鄉(xiāng)、村、戶，考核定性定量，考核結(jié)果作為各級(jí)干部個(gè)人年度考核的重要內(nèi)容，充分發(fā)揮考核“指揮棒”作用。二是組建駐村工作隊(duì)。目前，共組建了駐村扶貧工作隊(duì)958支(其中建檔立卡貧困村825支)，實(shí)現(xiàn)了貧困村全覆蓋，下派隊(duì)員2 468名。從2016年起，將在市直部門選派85名處級(jí)干部擔(dān)任鄉(xiāng)鎮(zhèn)扶貧工作隊(duì)長，掛職鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委副書記或副鄉(xiāng)鎮(zhèn)長，專門負(fù)責(zé)掛鉤鄉(xiāng)鎮(zhèn)的扶貧攻堅(jiān)工作。三是各級(jí)單位掛包到村。全市1 314個(gè)單位53 505名干部職工掛鉤825個(gè)貧困村，幫扶貧困農(nóng)戶375 281戶；選派6 367名隊(duì)員(其中第一書記933名)，組建934支駐村扶貧工作隊(duì)開展幫扶工作，全市825個(gè)貧困村實(shí)現(xiàn)全覆蓋[7]。四是遍訪工作全面完成。所有參與遍訪的各級(jí)單位均已完成了遍訪任務(wù)，目前正在收集、整理、錄入數(shù)據(jù)。按照全省的統(tǒng)一部署，我市及時(shí)召開動(dòng)員部署會(huì)議，成立了聯(lián)席會(huì)議領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)和工作機(jī)構(gòu)，扎實(shí)抓好“掛包幫、轉(zhuǎn)走訪”工作。

四、創(chuàng)新和完善昭通市扶貧開發(fā)模式的建議

當(dāng)前，昭通市的扶貧開發(fā)模式更多的傾向于生產(chǎn)性活動(dòng)和自然資源的開發(fā)，具有局限性，如：社會(huì)保障扶貧因具體實(shí)際操作而未能覆蓋全部貧困人口；政策制定具有普遍性缺乏特殊性，破壞生態(tài)環(huán)境的開發(fā)仍然嚴(yán)重；扶貧的主體積極性不夠，更多的關(guān)心給多少錢，缺乏創(chuàng)造性和自身能力未被激發(fā)；部分貧困人口“等靠要”心理普遍存在，完全寄希望于政府解決所有問題；貧困人口身份認(rèn)可和遭到排斥和歧視等問題依然存在；因?yàn)?zāi)致貧問題仍然突出等問題。昭通市現(xiàn)存貧困地區(qū)都存在著種種人文條件和自然環(huán)境的制約因素，是扶貧工作的攻堅(jiān)克難點(diǎn)。目前已經(jīng)采用的扶貧開發(fā)模式雖然已經(jīng)取得了一定的效果，從總體上看，扶貧的有效性和可持續(xù)性仍需加強(qiáng)。

(一)強(qiáng)化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，進(jìn)一步增強(qiáng)扶貧開發(fā)公平性

公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是做好扶貧工作的最實(shí)在，最受益的基礎(chǔ)性工作，調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，無論哪一種扶貧模式都有可能存在著被操作的可能性，也不可能覆蓋所有的貧困群體，在與相關(guān)地方的村級(jí)領(lǐng)導(dǎo)交流中發(fā)現(xiàn)一個(gè)共同點(diǎn)，將資金用于改善交通條件，發(fā)展村級(jí)文化事業(yè)等加強(qiáng)公共性質(zhì)的事項(xiàng)更能得到貧困群眾的歡迎。當(dāng)然，政府在加強(qiáng)公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的同時(shí)應(yīng)該充分考慮當(dāng)?shù)氐呢?cái)政狀況，不能盲目投資，在升級(jí)改善公路設(shè)施、農(nóng)田水利，電力的過程中加強(qiáng)監(jiān)管，主動(dòng)作為，提高辦事效率。

(二)堅(jiān)持政府主導(dǎo)，動(dòng)員社會(huì)各界力量參與，構(gòu)建“五+X”共贏格局

扶貧事業(yè)既是政府的惠民事業(yè)，也是全社會(huì)的一項(xiàng)公益事業(yè)，做好扶貧工作需要匯聚社會(huì)力量。打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)需要政府不斷的投入大收益慢的公共基礎(chǔ)設(shè)施等企業(yè)不愿意或無力承擔(dān)的扶貧項(xiàng)目，同時(shí)積極引導(dǎo)和推進(jìn)企事業(yè)單位幫助貧困地區(qū)融入國內(nèi)市場，并獲得收益。扶貧事業(yè)是一個(gè)整體，扶貧的效益應(yīng)該是貧困地區(qū)的政治，經(jīng)濟(jì)，文化，教育，黨建，生態(tài)等同步發(fā)展并取得共贏。昭通市未來的扶貧工作，仍然需要政府和社會(huì)各界的參與和扶持，政府繼續(xù)在農(nóng)田水利、交通環(huán)衛(wèi)，衛(wèi)生醫(yī)療等方面進(jìn)行完善，并通過政府引導(dǎo)社會(huì)繼續(xù)在科技、市場等反面進(jìn)行幫扶，才能完成艱巨繁重的扶貧任務(wù)。

(三)樹牢生態(tài)優(yōu)先理念，適度開發(fā)農(nóng)業(yè)

昭通市大部分屬于生態(tài)環(huán)境脆弱地區(qū)，由于客觀的條件不允許，地勢的不平坦，且適合農(nóng)業(yè)耕種的土地本身就很有限，所以很多地方是不適合大規(guī)模的農(nóng)業(yè)開發(fā)和種植小規(guī)模的產(chǎn)業(yè)的，在資金和技術(shù)限制的情況下，規(guī)模農(nóng)業(yè)和工業(yè)的開發(fā)將導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境遭受破壞，且生態(tài)修復(fù)成本高、難度大，使得貧困農(nóng)民處在極為尷尬的境遇，再次陷入經(jīng)濟(jì)和生態(tài)貧困的惡性循環(huán)中。農(nóng)業(yè)是基礎(chǔ)，當(dāng)前的扶貧開發(fā)工作中，深度貧困地區(qū)是不適宜發(fā)展大規(guī)模農(nóng)業(yè)的。

(四)因地制宜，科學(xué)選擇扶貧模式

扶貧開發(fā)模式各具特色，模式本身沒有孰優(yōu)孰劣的差異，只有適合不適合，它們都從不同的角度推動(dòng)貧困農(nóng)村發(fā)展，在現(xiàn)實(shí)條件下只是對(duì)某些區(qū)域不適宜問題，目前對(duì)于模式的比較沒有標(biāo)準(zhǔn)，故評(píng)價(jià)扶貧開發(fā)模式的優(yōu)劣得出的結(jié)論也就不同，評(píng)價(jià)的結(jié)果也就失去了可比性。誠然，每一種扶貧開發(fā)模式在表現(xiàn)優(yōu)勢的同時(shí)必然也會(huì)呈現(xiàn)出自身的劣勢和不足，都不可能適應(yīng)所有貧困地區(qū)的扶貧開發(fā)工作。于是，因地制宜的選擇合適的扶貧開發(fā)模式，并充分發(fā)揮當(dāng)?shù)氐牡胤教厣钱?dāng)前昭通市扶貧開發(fā)工作的重中之重。

(五)堅(jiān)持錯(cuò)位發(fā)展，實(shí)現(xiàn)模式優(yōu)勢互補(bǔ)

隨著扶貧開發(fā)工作的大力度，高度重視的不斷深入開展，新的扶貧模式在不斷的被創(chuàng)造出來，然而對(duì)于某一個(gè)地區(qū)或者區(qū)域無法只選擇單一的扶貧模式來實(shí)施，某一種扶貧模式也可能有效的覆蓋扶貧工作的各個(gè)方面，因此要立足貧困地區(qū)的實(shí)際情況，合理的選擇多種扶貧模式相互配合，相互促進(jìn)，相互生效，同頻共振，優(yōu)勢互補(bǔ)，從政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)、環(huán)境等方面推進(jìn)貧困地區(qū)全面發(fā)展。

(六)推進(jìn)教育扶貧，斬?cái)嘭毟?，重塑理念，增?qiáng)內(nèi)生動(dòng)力

治貧必先治愚，教育就是治愚的一劑“良方”。在農(nóng)村貧困地區(qū)，開展以教育為基礎(chǔ)的扶貧工作，旨在提高貧困人口的平均受教育程度和綜合素質(zhì)，增強(qiáng)自身的生存能力。教育扶貧要突破傳統(tǒng)扶貧中直接給予貧困戶物質(zhì)和金錢造成的依賴心理，要從小抓起，提升邊緣化地區(qū)的教師待遇，提供較好的學(xué)校校舍和良好的師資力量，提升人力的資本，同時(shí)要重塑價(jià)值理念，喚醒貧困群體自立自強(qiáng)、不等不靠的意識(shí)，強(qiáng)化貧困群體技能培訓(xùn)，但切忌憑主觀臆斷進(jìn)行的那些不符合農(nóng)民需求，不適宜當(dāng)?shù)匕l(fā)展的技能培訓(xùn)。

五、結(jié)語

目前正是全國上下齊心協(xié)力打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)役的關(guān)鍵時(shí)期，新時(shí)期、新階段、新形勢下除了采用已經(jīng)形成的扶貧開發(fā)模式外，還應(yīng)該根據(jù)脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)中出現(xiàn)的新問題、新情況、新特點(diǎn)，必須要有新的策略。無論是選擇已有的扶貧開發(fā)模式還是創(chuàng)新新的扶貧模式，都應(yīng)該以調(diào)動(dòng)貧困戶的主動(dòng)性、積極性作為出發(fā)點(diǎn)，因地制宜，優(yōu)勢互補(bǔ)，積極發(fā)展符合地方特色的優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)作為主要渠道，扶貧開發(fā)過程中注重生態(tài)環(huán)境的保護(hù)，更加大力的投入資金到教育扶貧、科技扶貧中來，構(gòu)建“政府、社會(huì)、企業(yè)+”全社會(huì)共同參與的扶貧開發(fā)共贏機(jī)制，緊跟時(shí)代最強(qiáng)音，唱響社會(huì)主旋律。