陳 婷/文

一、研究背景

預(yù)算法作為財(cái)政法體系中的核心法律，素有經(jīng)濟(jì)憲法之稱，對(duì)政府部門收支行為的規(guī)范，國(guó)有資產(chǎn)、公共資金的保護(hù)具有重要意義。《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》于1994年頒布，歷經(jīng)20年的運(yùn)行維護(hù)。然而，隨著國(guó)家經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，原預(yù)算法很難適應(yīng)新形勢(shì)下發(fā)展要求。第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)通過了新預(yù)算法，并于2015年起正式實(shí)施。新預(yù)算法的實(shí)行體現(xiàn)了我國(guó)公共財(cái)政的變革方向。另外，高等教育作為國(guó)民教育的頂層部分，為國(guó)家經(jīng)濟(jì)科技發(fā)展提供后續(xù)動(dòng)力，對(duì)高水平人才的培養(yǎng)意義重大。近年來，我國(guó)高等教育經(jīng)費(fèi)財(cái)政投入穩(wěn)步增長(zhǎng)。國(guó)家教育事業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃指出，要加強(qiáng)經(jīng)費(fèi)使用管理和國(guó)有資產(chǎn)管理。硬化預(yù)算約束，健全預(yù)算績(jī)效管理機(jī)制，加強(qiáng)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用，確保教育經(jīng)費(fèi)發(fā)揮最大效益。

二、新預(yù)算法對(duì)高校財(cái)政預(yù)算的新要求

1.新預(yù)算法下，預(yù)算涉及范圍更加全面廣泛。新預(yù)算法規(guī)定，政府的全部收入和支出都應(yīng)納入預(yù)算管理，不再存在預(yù)算外資金。實(shí)行全口徑的預(yù)算管理，進(jìn)一步擴(kuò)大高校預(yù)算收支管理范圍，將高校課題收入、科技成果轉(zhuǎn)化收入、經(jīng)營(yíng)收入等也納入預(yù)算管理。同時(shí)，預(yù)算年度也進(jìn)一步延長(zhǎng)，由原先的一年一預(yù)的管理方式向跨年度平衡預(yù)算管理轉(zhuǎn)變，促進(jìn)預(yù)算安排由現(xiàn)行的收入約束型向收入預(yù)期性轉(zhuǎn)變?，F(xiàn)行“以收定支”單一預(yù)算方式，缺乏靈活性和長(zhǎng)期性，容易造成資金的滯余和使用低效。新預(yù)算法對(duì)上年預(yù)算結(jié)轉(zhuǎn)資金做結(jié)算項(xiàng)目支出處理，連續(xù)兩年未用完的結(jié)轉(zhuǎn)資金，作結(jié)余資金管理的方式，強(qiáng)調(diào)了公共資金使用的時(shí)效性和效益性要求。

2.新預(yù)算法下，預(yù)算編制更加精細(xì)化。目前，我國(guó)預(yù)算收支編列主要存在按功能分類和按經(jīng)濟(jì)分類兩套體系，而財(cái)政預(yù)算公開一般采用的方式為按功能分類列報(bào)。但新預(yù)算法規(guī)定，一般公共預(yù)算支出應(yīng)按照其功能分類編列到項(xiàng)，按其經(jīng)濟(jì)性質(zhì)分類編列到款。在功能分類和經(jīng)濟(jì)分類上實(shí)行雙向管理，使預(yù)算編制更具立體化，有效遏制現(xiàn)行的高校財(cái)政兩套預(yù)算的做法。另外對(duì)于預(yù)算和決算草案的審查也出臺(tái)新的規(guī)定，決算草案應(yīng)當(dāng)與預(yù)算相對(duì)應(yīng)，按預(yù)算數(shù)、調(diào)整預(yù)算數(shù)、決算數(shù)分別列出、一般公共預(yù)算支出應(yīng)當(dāng)按照其功能分類編列到項(xiàng)，按其經(jīng)濟(jì)性質(zhì)分類編列到款。對(duì)預(yù)算調(diào)整和預(yù)決算對(duì)比要求更加嚴(yán)格，真正落實(shí)無預(yù)算不支出、超預(yù)算無支出的要求，從源頭上管控預(yù)算的規(guī)范執(zhí)行。

3.新預(yù)算法下，強(qiáng)調(diào)預(yù)算活動(dòng)的公開性，完善監(jiān)督體制。新預(yù)算法確立了預(yù)決算公開的制度框架，對(duì)于預(yù)算公開的內(nèi)容、時(shí)間、主體做了具體規(guī)定。預(yù)算編制、調(diào)整以及決算草案經(jīng)本級(jí)人大核準(zhǔn)后，應(yīng)由本級(jí)政府財(cái)政部門及時(shí)向社會(huì)公開，并對(duì)其經(jīng)費(fèi)安排、使用情況等重要事項(xiàng)作出說明。高校作為非營(yíng)利機(jī)構(gòu)，公眾對(duì)其財(cái)務(wù)的規(guī)范性和效益性關(guān)注度較高。特別是“三公”經(jīng)費(fèi)和專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的使用規(guī)范性。高校應(yīng)當(dāng)通過學(xué)校門戶網(wǎng)站、簡(jiǎn)報(bào)、審計(jì)報(bào)告等方式向社會(huì)公開其財(cái)務(wù)信息，并做到更新及時(shí)、反饋規(guī)范。另外，新預(yù)算法對(duì)預(yù)算的監(jiān)督審查提出新的要求，建立人大監(jiān)督、財(cái)政監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督、部門監(jiān)督以及社會(huì)監(jiān)督為一體的全方位監(jiān)督體系，特別強(qiáng)調(diào)審計(jì)對(duì)預(yù)算執(zhí)行和決算實(shí)行的監(jiān)督，強(qiáng)化問題跟蹤和追責(zé)到人，監(jiān)督機(jī)制和問題機(jī)制的構(gòu)建為預(yù)算的規(guī)范執(zhí)行提供了制度保障。

4.新預(yù)算法下，突出財(cái)政資金績(jī)效管理，實(shí)施績(jī)效與預(yù)算掛鉤。新預(yù)算法將“講求績(jī)效”作為預(yù)算編制的五大原則之一，并將之貫穿到預(yù)算編制、審查、執(zhí)行及決算等各個(gè)環(huán)節(jié)。明確指出了支出績(jī)效評(píng)價(jià)是預(yù)算編制必須考慮的重要因素，為今后實(shí)行績(jī)效預(yù)算奠定了法律基礎(chǔ)。突破傳統(tǒng)預(yù)算管理“重分配、輕管理，重支出、輕績(jī)效”的局限性。要求各單位對(duì)預(yù)算支出情況開展績(jī)效評(píng)價(jià)，從預(yù)算執(zhí)行主體內(nèi)部出發(fā)，強(qiáng)調(diào)經(jīng)費(fèi)運(yùn)行績(jī)效管理主觀性，將預(yù)算編制和執(zhí)行情況納入部門績(jī)效考核體系中，加強(qiáng)預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制的進(jìn)一步完善。

三、高校教育經(jīng)費(fèi)運(yùn)行狀況

1.教育經(jīng)費(fèi)來源單一，預(yù)算經(jīng)費(fèi)不足。我國(guó)高等教育逐步從精英化轉(zhuǎn)向大眾化，各大高校的合并重組使高校規(guī)模擴(kuò)大，同時(shí)其基礎(chǔ)建設(shè)支出、教育建設(shè)支出、科研經(jīng)費(fèi)支出也隨著增長(zhǎng)。高等教育的非營(yíng)利性決定了其經(jīng)費(fèi)來源主要依靠政府財(cái)政撥款，雖然近年來政府財(cái)政對(duì)教育投入逐年提高，特別是對(duì)科研經(jīng)費(fèi)的撥款，但是依舊無法滿足高校相關(guān)活動(dòng)開展的資金需求。2010年國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要指出，保障教育經(jīng)費(fèi)投入，要健全以政府投入為主，多渠道籌集教育經(jīng)費(fèi)的體制，大幅度增加教育投入。高等教育應(yīng)當(dāng)實(shí)行以舉辦者投入為主、受教育者合理分擔(dān)培養(yǎng)成本、學(xué)校設(shè)立基金接受社會(huì)捐贈(zèng)等籌措經(jīng)費(fèi)的機(jī)制。完善財(cái)政、稅收、金融等優(yōu)惠政策，鼓勵(lì)引導(dǎo)社會(huì)資本融入高等教育行業(yè)，為高等教育的持續(xù)發(fā)展提供后續(xù)動(dòng)力。

2.教育經(jīng)費(fèi)使用渠道受限，資金撥付存在漏洞。高等教育經(jīng)費(fèi)支出按用途分類可分為教育事業(yè)支出和教育基本建設(shè)支出，各項(xiàng)支出需嚴(yán)格按照預(yù)算編制的要求執(zhí)行。財(cái)政制度的改革，包括部門預(yù)算編制、政府采購(gòu)招標(biāo)制度、國(guó)庫(kù)單一賬戶等，從制度層面消除經(jīng)費(fèi)挪用風(fēng)險(xiǎn)，加強(qiáng)了學(xué)校對(duì)經(jīng)費(fèi)的管理。然而，高校經(jīng)費(fèi)使用效率問題尚未得到關(guān)注。教育資源的合理配置和有效利用是高校經(jīng)費(fèi)管理的核心所在，高校對(duì)財(cái)政撥款的再分配權(quán)力有限，絕大部分財(cái)政資金為?？顚Ｓ?，獨(dú)立核算。但這部分資金往往存在運(yùn)行低效的問題，如貴重教研儀器設(shè)備重復(fù)購(gòu)置，使用效率低甚至被閑置，或者項(xiàng)目和經(jīng)費(fèi)使用后難以達(dá)到預(yù)期目標(biāo)等。

3.財(cái)務(wù)管理方式較為落后，成本核算意識(shí)不強(qiáng)。目前高校的財(cái)務(wù)管理模式仍然以核算型的報(bào)賬式為主，缺乏對(duì)賬務(wù)活動(dòng)的整體管理意識(shí)，財(cái)務(wù)管理在經(jīng)濟(jì)管理和決策制定中的綜合作用難以實(shí)現(xiàn)。另外，由于高校屬于事業(yè)單位，其會(huì)計(jì)核算除少數(shù)特殊事項(xiàng)外，一般采用收付實(shí)現(xiàn)制，無法及時(shí)對(duì)項(xiàng)目的資金投入和支出進(jìn)行核算，成本核算基礎(chǔ)較為薄弱，成本效益意識(shí)不強(qiáng)。

4.缺乏完備的監(jiān)管體系和績(jī)效評(píng)價(jià)體系。高等學(xué)校財(cái)務(wù)制度規(guī)定，高等學(xué)校財(cái)務(wù)工作實(shí)行校（院）長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，設(shè)置總會(huì)計(jì)師崗位，協(xié)助校（院）長(zhǎng)管理學(xué)校（院）財(cái)務(wù)工作。財(cái)務(wù)活動(dòng)依法接受主管部門和財(cái)政、審計(jì)部門的監(jiān)督。但在實(shí)際運(yùn)行中，高校財(cái)務(wù)內(nèi)部控制受到領(lǐng)導(dǎo)層重視程度的影響，未形成有效的制約監(jiān)督機(jī)制，保障內(nèi)部控制的有效運(yùn)行。另外，現(xiàn)行的外部監(jiān)督力量有限，難以對(duì)高校的經(jīng)費(fèi)運(yùn)作合規(guī)性、真實(shí)性、有效性進(jìn)行全面考核。

四、從績(jī)效管理角度落實(shí)新預(yù)算法精神

1.建立績(jī)效管理制度，實(shí)現(xiàn)全過程的績(jī)效管理。對(duì)于高等教育經(jīng)費(fèi)的預(yù)算監(jiān)督應(yīng)當(dāng)包括事前、事中、事后的全程把控。建立適合專項(xiàng)性質(zhì)的績(jī)效評(píng)價(jià)體系，從項(xiàng)目決策、項(xiàng)目管理、項(xiàng)目績(jī)效三方面來進(jìn)行評(píng)價(jià)。項(xiàng)目決策階段，關(guān)注項(xiàng)目目標(biāo)的明確性、決策過程的合規(guī)性以及資金分配的適當(dāng)性。項(xiàng)目管理階段，關(guān)注資金到位、資金管理、組織實(shí)施的量化評(píng)價(jià)。對(duì)于資金的到位率和及時(shí)性進(jìn)行評(píng)價(jià)，重點(diǎn)關(guān)注資金的使用情況。項(xiàng)目評(píng)價(jià)階段，對(duì)項(xiàng)目的產(chǎn)出和效果進(jìn)行考核。對(duì)照績(jī)效目標(biāo)，評(píng)價(jià)項(xiàng)目的產(chǎn)出數(shù)量、質(zhì)量、時(shí)效和成本，分析其經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益、環(huán)境效益、可持續(xù)影響等。實(shí)施“預(yù)算編制有目標(biāo)、預(yù)算執(zhí)行有監(jiān)控、預(yù)算完成有評(píng)價(jià)、評(píng)價(jià)結(jié)果有反饋、反饋結(jié)果有應(yīng)用”的績(jī)效評(píng)價(jià)體制。

2.結(jié)合高校業(yè)務(wù)特點(diǎn)，健全績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。良好的預(yù)算評(píng)級(jí)體系可以推進(jìn)預(yù)算的科學(xué)編制和剛性執(zhí)行，績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果對(duì)預(yù)算執(zhí)行具有積極的反作用。高等教育具備教學(xué)、科研和社會(huì)服務(wù)的功能，其教育產(chǎn)品具有公共產(chǎn)品和私人產(chǎn)品的雙重性質(zhì)。因而在對(duì)其進(jìn)行績(jī)效考核時(shí)既要考慮其經(jīng)濟(jì)性又要考慮其社會(huì)性，堅(jiān)持共性指標(biāo)與個(gè)性指標(biāo)相結(jié)合、定量指標(biāo)與定性指標(biāo)相結(jié)合的原則。共性指標(biāo)的考核可采用定性評(píng)價(jià)的方式，對(duì)高等教育績(jī)效產(chǎn)出的經(jīng)濟(jì)性、效率性、效益型和公平性進(jìn)行評(píng)價(jià)。個(gè)性指標(biāo)的考核應(yīng)結(jié)合高校特色，制定個(gè)性化指標(biāo)進(jìn)行評(píng)分考核，針對(duì)不同學(xué)科、不同專業(yè)，采取分類考核機(jī)制。

3.強(qiáng)化評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用，發(fā)展績(jī)效撥款模式。新預(yù)算法規(guī)定，預(yù)算執(zhí)行情況報(bào)告應(yīng)當(dāng)及時(shí)向主管部門報(bào)告，并及時(shí)向社會(huì)公開?？?jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果公開在一定程度上給予高校外部壓力，要求其完善內(nèi)部管理，加強(qiáng)審計(jì)整改力度。將績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果與年度考核掛鉤，參照績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果對(duì)職工的年度工作進(jìn)行考核，進(jìn)而對(duì)工資、獎(jiǎng)金和未來項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)撥付等進(jìn)行調(diào)整。對(duì)于專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，則依據(jù)誰分管、誰負(fù)責(zé)的原則，由內(nèi)部審計(jì)部門密切跟蹤預(yù)算經(jīng)費(fèi)的編制、下達(dá)、使用和考評(píng)過程，確保專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的申報(bào)、運(yùn)作過程合規(guī)合法，考評(píng)不合規(guī)的項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)及時(shí)收回經(jīng)費(fèi)或者及時(shí)停止經(jīng)費(fèi)撥付。

高等教育經(jīng)費(fèi)財(cái)政撥款主要分為非競(jìng)爭(zhēng)性撥款和競(jìng)爭(zhēng)性撥款兩類，當(dāng)前我國(guó)高校以投入為主的撥款機(jī)制，容易造成撥款制度與高校經(jīng)費(fèi)實(shí)際需求的脫節(jié)。發(fā)展績(jī)效撥款機(jī)制，依據(jù)高校產(chǎn)出指標(biāo)分配教育資源，有利于教育經(jīng)費(fèi)使用效率的提高。引導(dǎo)高校為爭(zhēng)取教育經(jīng)費(fèi)進(jìn)行內(nèi)部競(jìng)爭(zhēng)，刺激教學(xué)、科研及財(cái)務(wù)各個(gè)環(huán)節(jié)的創(chuàng)新與改革。