張 霞

(中共中央黨校 研究生院，北京 100091)

自黨的十八屆三中全會將基層協(xié)商民主提升到制度化發(fā)展的高度以來，全國各地開展了形式多樣的基層協(xié)商民主創(chuàng)新實踐，探索出符合當?shù)靥厣幕鶎訁f(xié)商民主運作模式。學界也出了很多研究性成果，但是缺乏對近期研究性成果的總結。為此，筆者希望通過分析近三年發(fā)表在核心期刊關于我國基層協(xié)商民主案例的文章，從基層協(xié)商民主實踐運作的參與主體、參與過程和參與效果三方面總結出這些案例的共性點、特殊性，進而得出我國近幾年在基層協(xié)商民主程序性方面取得的成效，并重點關注我國基層協(xié)商民主運作在哪些方面優(yōu)于西方協(xié)商民主。只有通過總結比較找出我們的優(yōu)勢特色，才能擺脫西方協(xié)商民主的理論框架和理念束縛，從當?shù)貙嶋H出發(fā)，更好地促進我國基層協(xié)商民主的制度化發(fā)展?？偨Y基層協(xié)商民主的程序化成效至關重要，正如哈貝馬斯所言：“民主程序的目的在于將理性的意志形成過程所必需的交往形式制度化?！盵1]44需要說明的是，本文重點關注和論述的基層協(xié)商民主界定為社區(qū)協(xié)商民主和鄉(xiāng)村、街道協(xié)商民主，不論涉企事業(yè)單位的協(xié)商民主實踐。[2]

一、廓清參與主體：廣泛性與特色優(yōu)勢并存

參與主體的問題歷來是不同民主理論的爭論焦點所在，參與主體的廣泛性和平等性是協(xié)商民主理論不同于精英民主理論的特點之一。國外協(xié)商民主理論家所倡導的協(xié)商民意測驗或微型公眾論壇，是通過抽簽的形式確保公眾參與的廣泛性和平等性。在我國，從各地基層協(xié)商民主試驗來看，成功經(jīng)驗的共同點即參與主體的廣泛性，特別是黨員和黨組織在基層協(xié)商民主中發(fā)揮了重要作用，這是我國協(xié)商民主的鮮明特色和獨特優(yōu)勢。

(一)參與代表的廣泛性和專業(yè)性兼具

我國基層協(xié)商民主實踐的參與主體涵蓋不同利益群體(包括邊緣群體和弱勢群體)，每個群體都有相應的代表。在代表參與的下一層級有各村小組協(xié)商討論會，這就確保了村小組所含農(nóng)戶的參與。大家平等協(xié)商對話，通過討論求得共識?？赡軙腥速|疑農(nóng)民的參與能力及非理性、自利性行為，有學者通過運用扎根理論對基層協(xié)商民主議題的實證調研分析，發(fā)現(xiàn)所有產(chǎn)生的議題都關涉公共利益，并不存在非理性的自利行為。

杜何琪以溧陽市新橋村基層協(xié)商民主嵌入鄉(xiāng)村治理的成功案例為例，通過對該村解決村務矛盾和村委會治理困境的分析，發(fā)現(xiàn)農(nóng)村協(xié)商民主機制并不是天然存在的，而是經(jīng)歷了從工具價值到機制價值的轉變。具有協(xié)商民主性質的“百姓議事堂”起初只是一種緩解矛盾的治理工具，后經(jīng)過政府部門的有力推動，才逐步走向機制化發(fā)展。在該過程中實現(xiàn)了功能的擴展，從最初的矛盾協(xié)調到信息溝通(主要用于行政決策)再到協(xié)商議事。[3]“百姓議事堂”的參與主體為各理事(包括退休老干部、老黨員、教師，各村小組代表、各家族代表)、村委會成員和相關村民，其中38名理事為固定參加人員，理事具有廣泛的群體代表性。會議非定期召開，依需要來定。從理事的組成人員可以判斷出，議事堂主要是以精英主導來推動的。一是他們有知識有文化；二是他們有物質基礎和時間關心農(nóng)村公共事務；三是他們在農(nóng)村中有一定威望和影響力，令人信服。這種涵蓋不同利益群體的參與代表也即談火生教授所提出的“混合代表制”[4]，實現(xiàn)了大眾和精英、廣泛性和專業(yè)性的結合。

(二)基層黨組織和黨員代表的突出特色和優(yōu)勢

基層黨組織和黨員是基層協(xié)商民主的主要參與主體和主導力量，在黨組織內(nèi)部通過開展協(xié)商論壇賦予普通黨員更多的協(xié)商權利，“協(xié)商為確保民主問責制提供了比單純授權更有效的機制?！盵5]郎友興和張品通過對杭州市余杭區(qū)街道民主協(xié)商議事會議制度的分析指出，隨著城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，撤鄉(xiāng)鎮(zhèn)變街道，傳統(tǒng)民意吸納機構(鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨代會和人代會)的消失，街道民主協(xié)商將成長為中國協(xié)商民主的新場域。參與主體包括議事代表(包括人大代表、政協(xié)代表、黨員代表、外來人員代表、非黨員代表、婦女代表)、街道黨工委、辦事處、人大工委相關領導，但議事代表仍以黨員為主。[6]

四川彭州協(xié)商對話制度已實行五年有余，無論在鎮(zhèn)一級還是村一級均設立了專門的協(xié)商議題審查小組，組長由黨組書記或副書記兼任。議事代表通過自薦、群眾推薦和組織推薦產(chǎn)生，代表實行任期制，三年一屆。[7]寧波北侖大碶街道將黨的領導嵌入?yún)^(qū)域議事協(xié)商制度,以區(qū)域黨組織推進基層協(xié)商機制建設，突出強調基層黨組織在推進區(qū)域協(xié)商民主中的重要作用。參與主體以民主黨派和無黨派人士為主，囊括黨代表、人大代表、政協(xié)委員，還包括街道黨工委和辦事處領導。協(xié)商過程為黨組織主導，鼓勵社會組織積極加入，統(tǒng)戰(zhàn)性突出是其鮮明特色。[8]

黨員代表先進性的發(fā)揮是否會導致有些人擔心的村民自主性受限問題？目前精英主導的模式下可以解決問題實現(xiàn)有效治理，但是長此以往，會不會由此形成威權治理，而背離了民主協(xié)商的初衷？從各地成功實踐經(jīng)驗看，以黨員先進代表來推動基層協(xié)商并不會背離民主協(xié)商的初衷。因為基層黨組織、黨員本身就是代表最廣大人民的根本利益，是代表先進的力量而非獨斷專行。包心鑒重點分析了基層黨組織在促進基層協(xié)商民主發(fā)展中的優(yōu)勢作用，通過分析街道黨工委的解決民生問題的民主實踐，指出可以將黨組織的政治優(yōu)勢轉化為民主協(xié)商的社會優(yōu)勢。[9]這也是我國基層協(xié)商民主實踐今后努力的方向。

二、明晰參與過程：程序性閉環(huán)運行

促進基層協(xié)商民主程序性的制度化發(fā)展，協(xié)商議題是如何確定的？直接由上層指定還是經(jīng)過自下而上征集而定？有沒有明確的協(xié)商流程以及協(xié)商結果是通過什么方式達成的？“討論的潛能只能在適當?shù)某绦蚝鸵?guī)則下才能發(fā)揮”[10]4，如果無程序保證，就只會變成爭吵和情緒的宣泄，而不會形成最后的共識。

具體到我國，基層群眾到底是如何參與協(xié)商的，最終的協(xié)商結果是如何達成的，達成后又是如何落實的？筆者認為探究背后的原因機理應當是今后我國基層協(xié)商民主實踐研究的重點，但現(xiàn)有文獻僅停留在意義和價值層面的討論上。不同于以往研究文章，本文重點關注基層協(xié)商民主如何運作，如何落地實施，如何制度化的發(fā)展。我國社會主義協(xié)商民主根植于人民民主的土壤，這深厚的土壤有足夠的養(yǎng)分確保協(xié)商民主的開展是真實、廣泛、多層的。特別是我國各地基層民主實踐，并不存在僅僅限于一部分團體進行協(xié)商或者有被排除在協(xié)商之外的主體。但如果只有根基，而無載體，協(xié)商民主也是無法運作的。為此，必須不斷促進和完善民主制度體系這個載體，只有構筑起健全的制度，廣泛多層協(xié)商才能在這個制度化平臺上推進。具體到基層協(xié)商民主的運行，就是要明晰參與過程，做到參與過程的程序化。

(一)“說、議、辦、評”閉環(huán)運行

浙江象山“村民說事”制度經(jīng)過不斷吸納、演進和發(fā)展，成功形成一套完整的“說、議、辦、評”閉環(huán)體系。該體系流程清晰全面，無遺漏程序和參與盲區(qū)?！罢f”即聽取民聲、收集民意的過程，“議”是將民聲民意轉化為政策輸出的過程，“辦”是協(xié)商結果的落實過程，“評”則是對村級重點工作的評估和對村干部的評議。從起始的群眾說到最終的群眾評，始于群眾終于群眾，形成一個圓形閉環(huán)參與體系，確保協(xié)商程序化運行。

(二)“兩進兩問”和“四請兩公開”雙管齊下

湖北宜昌在國家政治制度推介作用下，積極探索人民政協(xié)協(xié)商民主制度落地實踐的優(yōu)勢，創(chuàng)造性實施了“兩進兩問”(委員進基層、群眾進協(xié)商民主；問需于民、問計于民)和“四請兩公開”(請群眾列席政協(xié)重要會議、請群眾參與重大調研視察、請群眾參加民主監(jiān)督、請群眾參謀民生建設；公開征集提案線索、公開征求重大民生問題意見)。[11]宜昌通過政協(xié)委員下基層傾聽心聲收集民意，有針對性地形成合理提案，不僅反映了社情民意，更有助于政府決策的科學化民主化，這一探索制度改變了以往政協(xié)被動、“可有可無”“走過場”“走形式”的定位，變被動為主動，充分發(fā)揮政協(xié)機構和政協(xié)委員在推動基層協(xié)商民主實踐中的作用。政協(xié)委員本身具有天然的溝通聯(lián)系優(yōu)勢，政協(xié)機構本身就是協(xié)商機構，政協(xié)委員通過“問計于民、問需于民”，經(jīng)與民眾溝通，可以通過提案的方式將民眾關心的共性問題以制度化的程序得以反映，而且面對面直接交流可以打消民眾很多參與顧慮，增強參與效度和參與能力。

(三)“三段八步法”有序推進

浙江德清“鄉(xiāng)賢參事會”所使用的“三段八步法”是具有典型代表性的農(nóng)村開放式協(xié)商運作機制。[12]三段即事前、事中、事后三階段，八步法即整個參事會運作過程由“3+2+3”八個步驟完成，具體包括事前的議題確立，方案、人員和形式確定，議事內(nèi)容告知三步，事中協(xié)商議事，成果納入決策兩步和事后決議反饋，結果公示，過程監(jiān)督三步，三段八步涵括協(xié)商準備、協(xié)商過程和協(xié)商監(jiān)督落實，三者缺一不可，有機統(tǒng)一，有序推進。

三、評析參與效果：科學決策與民主監(jiān)督相得益彰

參與結果是否得到應用(有無納入決策，是否形成決議)？如何運用？協(xié)商結果運用過程中有沒有監(jiān)督機制，有沒有暢通的反饋機制？運用如何的問題將關涉基層協(xié)商民主持續(xù)性發(fā)展和有序性擴散，也即關乎基層協(xié)商民主未來走向的問題。不僅需要引起學界理論關注，更需引起地方黨政部門的實際重視。

(一)關涉公共利益，凝聚共識

朱鳳霞通過運用扎根理論對彭州J鎮(zhèn)2013—2016年三年140條協(xié)商議題進行分析，發(fā)現(xiàn)協(xié)商議題都是圍繞公共利益所提出，但是并非所有關涉公共利益的議題都能成為社會協(xié)商議題。只有那些受政府關注度高、迫切需要解決的及較容易解決的議題才能上升為社會協(xié)商議題。[13]彭州鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會協(xié)商對話的過程就是圍繞公共利益凝聚共識的過程，協(xié)商對話產(chǎn)生的結果對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府決策具有重要的參考性價值，彭州鄉(xiāng)村協(xié)商議事會經(jīng)村民代表討論產(chǎn)生的建議通常會變成村級決策實施。之所以兩級協(xié)商運作會產(chǎn)生不同協(xié)商結果的運用，筆者認為跟原有體制的成熟程度相關。在我國傳統(tǒng)行政管理體制下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)具有健全的決策機構設置(鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大、黨委)，具有豐厚的組織資源和決策機制，為確?；鶎又卫淼男Ф?，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府慣常會選擇使用既有的存量制度和資源，通常會選擇“利用”協(xié)商民主制度來服務于既有的組織程序。[14]而村不是一級行政政權，一直實行村民自治，是適合協(xié)商議事的天然土壤。為此在行政資源缺乏的鄉(xiāng)村一級就村民關心的公共事務經(jīng)協(xié)商議事形成的討論結果，往往具有決策性質和功能，且通過協(xié)商形成的決策也有利于落地和實施。

(二)提升決策質量，實現(xiàn)科學民主治理

雖然各地基層協(xié)商民主的實踐創(chuàng)新在范圍和效力上非常不均衡，但其中許多創(chuàng)新都具有真正的協(xié)商因素，政治領導人從這些因素中獲得指導，并依靠這些因素來確定其決策的合法性。[15]何包鋼教授作為參與設置溫嶺澤國鎮(zhèn)民主懇談會的專家學者，參照菲什金教授的“協(xié)商民意測驗”[16]，在扁嶼村鄉(xiāng)村民主懇談會的基礎上設計優(yōu)化了程序和內(nèi)容，加入?yún)f(xié)商的因素和成分，如抽樣確定代表、中立的主持人、兩次問卷填寫、分小組討論等，之后他對“扁嶼村個案”[17]83—93的分析，通過將上述協(xié)商的因素嵌入原先的民主懇談會，解決了扁嶼村很多棘手的公共問題。

李祖佩和杜姣提出了當下農(nóng)村協(xié)商民主的階段性方案——“分配型協(xié)商民主”。[18]以項目進村現(xiàn)象為考量，對成都市興村公共服務項目的實證研究，村級議事會和村民組議事會兩級議事機構(該議事機構類似于溫嶺民主懇談會的設置，民主懇談會也分各小組討論會，名稱有別，但實質相同。說明我國基層成熟成功的協(xié)商民主試驗具有可借鑒性和可復制、擴展性)。參與主體為村民、村民小組、村級組織，參與過程在村民小組議事會中，村民以協(xié)商方式投票決定公共項目的優(yōu)先性排序，村級議事會則對各村小組會議的結果進行合并同類型，以小組票數(shù)為基礎在村一級討論確定最后公共項目的選擇。科學合理地解決了公共項目供給，促進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展和農(nóng)民矛盾的解決。

南京鼓樓區(qū)引入?yún)f(xié)商理念改進議事會，經(jīng)過三年的實驗探索，創(chuàng)造了基層社區(qū)嵌入?yún)f(xié)商治理的可能。[19]從起初對協(xié)商的排斥到被了解、運用，經(jīng)受了社區(qū)現(xiàn)實治理的檢驗。從協(xié)商理念的引入到協(xié)商內(nèi)容和流程的培訓到協(xié)商平臺搭建再到協(xié)商文化培育，是循序漸進一步步深入的過程，為其他地區(qū)進行協(xié)商實驗提供了可資借鑒的經(jīng)驗和藍本。

(三)發(fā)揮民主監(jiān)督，凈化基層政治生態(tài)

基層無小事，基層的事情人民群眾有直觀的感受，基層政治生態(tài)的狀況關乎整個社會政治生態(tài)，它“在整個政治生態(tài)系統(tǒng)中具有基礎性地位，發(fā)揮著兜底功能”[20]。從基層協(xié)商民主實踐的成功案例看，基層協(xié)商民主與基層政治生態(tài)呈正相關關系。

基層協(xié)商民主的運作內(nèi)含民主監(jiān)督的程序，如杭州余杭區(qū)議事協(xié)商會設有監(jiān)督評價程序，由議事代表就黨政工作情況進行質詢和監(jiān)督評價。協(xié)商過程和協(xié)商結果的落實必須由監(jiān)督來保障，基層群眾參與協(xié)商的過程也是參與監(jiān)督的過程。協(xié)商必須是在公開場域下進行，大家就共同關心的公共事務開展對話、辯論，最終達成共識。群眾通過協(xié)商參與，公共主體性增強，不再將公共事務認為是基層政府的事情，而是關乎大家每個人的事情。群眾參與主體意識的增強，能夠培養(yǎng)和提高民主監(jiān)督能力，起到遏制基層“微腐敗”，凈化政治生態(tài)的作用。

四、結語

基層協(xié)商民主是我國社會主義協(xié)商民主實踐的源泉和根基，也是基層協(xié)商民主在運作層面優(yōu)于西方協(xié)商民主的地方。當然不可否認，我國基層協(xié)商民主在具體運作層面還存在精英推動、議事協(xié)商機構未得到法律確認、協(xié)商結果的落實跟蹤不到位等局限性，但是從各地基層協(xié)商民主實踐的共同特性、參與主體的廣泛性、參與過程的規(guī)則化和參與效果的共識性來看，基層協(xié)商民主無疑做到了問政于民、問計于民，提高了基層行政決策的科學化、民主化，提升了基層社會治理現(xiàn)代化水平。

第一，從基層治理視角和工具性價值來分析基層協(xié)商民主，總結基層協(xié)商民主對促進基層治理的作用。分析近三年基層協(xié)商民主實踐，學者大多偏向于將協(xié)商與基層治理連接起來談，即協(xié)商民主有助于推進基層社會治理、社區(qū)治理的有效性。基層協(xié)商民主具有功能耦合作用，可充分聚集和發(fā)揮各基層治理主體的積極性，實現(xiàn)基層協(xié)商民主的嵌入式發(fā)展。如余杭街道協(xié)商議事會代償了原本鄉(xiāng)鎮(zhèn)的治理功能，開創(chuàng)了街道民主制度的有益探索和實踐。筆者認為，將協(xié)商民主與基層治理聯(lián)系起來的分析，更多是從工具價值來理解基層民主實踐。因此在協(xié)商治理過程中，不應忽視基層協(xié)商民主本身的培育和成熟。

第二，從利益視角切入分析基層協(xié)商民主。有學者指出要“規(guī)避利益層面的協(xié)商，上升到公共理性層面協(xié)商”[21]，即應規(guī)避私利層面的協(xié)商。在基層協(xié)商民主實踐中由于追求私利導致產(chǎn)生一些不良協(xié)商樣態(tài)或變異性協(xié)商形式，如“象征性協(xié)商、控制式協(xié)商、誘導性協(xié)商”[22]等，扭曲了社會主義協(xié)商民主的本質，是一些地方政府或黨政官員為應付上級壓力借協(xié)商之名行“傳統(tǒng)管控”之實，嚴重制約了基層協(xié)商民主的合理運行。另有學者分析指出，政府在推動基層協(xié)商民主發(fā)展過程中基于自身利益的考慮，但由于政府自身利益中有部分利益是與公共利益相一致的即“重合利益”[22]，在重合部分政府作用的發(fā)揮起正向作用，是雙贏的結果。

第三，從基層協(xié)商民主的擴散角度進行分析。學者普遍認為自黨的十八大以來，我國基層協(xié)商民主實踐取得了可喜的成就，但受制于“基層政權體制的困囿、農(nóng)民主體性困境”[23]和“不良的政策執(zhí)行結構”[24]等多重現(xiàn)實因素的影響，基層協(xié)商民主的擴散和可持續(xù)化發(fā)展仍面臨諸多挑戰(zhàn)。學者結合政治系統(tǒng)和民主治理理論的合理內(nèi)核，汲取兩個理論中的有益成分，通過對象山“村民說事”的分析，指出鄉(xiāng)村“協(xié)商民主的系統(tǒng)化再造”[25]是解決協(xié)商民主擴散的有益途徑。

綜上所述，以上三種分析視角均從一個切面對我國基層協(xié)商民主的實踐案例進行了分析，案例分析中就本文關心的參與主體、參與程序及參與效果均有論涉，但并非從整體進行分析論證。本文從該邏輯主線切入的分析得出，充分發(fā)揮黨員和基層黨組織的參與主體功能，實現(xiàn)協(xié)商過程的程序性閉環(huán)及協(xié)商結果的決策轉化是我國基層協(xié)商民主的顯著優(yōu)勢。當然，要實現(xiàn)我國基層協(xié)商民主的擴展，仍需在參與主體的自主性、參與過程的制度化及參與結果的監(jiān)督和反饋方面進行完善，需要通過各基層民主實踐，形成習慣，進而再提煉上升為制度。