施建邦

（中國政法大學(xué) 證據(jù)科學(xué)研究院，北京100088）

黨的十八大以來，黨和國家高度重視生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作，將生態(tài)文明建設(shè)納入“五位一體”總體布局來推進(jìn)。在習(xí)近平生態(tài)文明思想指引下，檢察機(jī)關(guān)努力踐行“檢察官作為公共利益的代表”①“檢察官作為公共利益的代表”是國家主席習(xí)近平在致信祝賀第二十二屆國際檢察官聯(lián)合會(huì)年會(huì)召開的賀信中提出的論斷。參見新華社：《習(xí)近平致信祝賀第二十二屆國際檢察官聯(lián)合會(huì)年會(huì)暨會(huì)員代表大會(huì)召開》，《檢察日?qǐng)?bào)》2017年9月12日第1版。的職責(zé)使命，根據(jù)全國人大常委會(huì)的授權(quán)和法律規(guī)定，認(rèn)真履行公益訴訟檢察職責(zé)，依法維護(hù)環(huán)境生態(tài)公共利益。本文以云南省檢察機(jī)關(guān)的公益訴訟實(shí)踐為視角，對(duì)公益訴訟檢察的內(nèi)涵以及在保護(hù)生態(tài)環(huán)境中的重要作用進(jìn)行思考，以期更好地發(fā)揮其對(duì)我省生態(tài)文明建設(shè)的司法保障功能。

一、公益訴訟檢察制度的深刻內(nèi)涵

公益訴訟是指對(duì)損害國家利益和社會(huì)公共利益的違法行為，由法律規(guī)定的國家機(jī)關(guān)或組織向人民法院提起訴訟的制度。而公益訴訟檢察是指檢察機(jī)關(guān)根據(jù)法律授權(quán)，對(duì)于履職中發(fā)現(xiàn)的特定領(lǐng)域損害國家利益和社會(huì)公共利益的違法行為，通過履行訴前監(jiān)督程序和向人民法院提起訴訟，實(shí)施公益救濟(jì)保護(hù)的制度。相對(duì)于刑事檢察、民事檢察等傳統(tǒng)職能，公益訴訟檢察在我國檢察實(shí)務(wù)中是一項(xiàng)新業(yè)務(wù)，相關(guān)的理論積累和實(shí)踐探索方興未艾。

（一）公益訴訟是以訴訟的方式保護(hù)公益的制度設(shè)計(jì)

公益訴訟起源于羅馬法，是與私益訴訟相對(duì)一個(gè)概念。古羅馬的法學(xué)家把訴訟分為“私訴”和“公訴”兩種，其中，以保護(hù)私人利益為目的由與案件有法律上的利害關(guān)系的人提出的訴訟為私益訴訟；以保護(hù)公共利益為目的而提出的訴訟為公益訴訟，又被稱為民眾訴訟，除法律有特殊規(guī)定外，無論是否與案件有法律上的利害關(guān)系，市民皆可提起。古羅馬公益訴訟制度的形成，其重要原因是政權(quán)機(jī)構(gòu)不能滿足維護(hù)公共利益的需要，法律授權(quán)市民提起公益訴訟作為補(bǔ)充，“古羅馬法中的公益訴訟更多地體現(xiàn)彌補(bǔ)政權(quán)管理疏漏的功能”②韓紅俊，王均榮：《公益訴訟的理性思考》，《國家檢察官學(xué)院學(xué)報(bào)》2004年第4期。。

現(xiàn)代意義的公益訴訟制度，始于20世紀(jì)西方社會(huì)從自由資本主義向壟斷資本主義過渡時(shí)期。其理論依據(jù)主要是公共信托理論，即：政府接受全體公眾的委托，有義務(wù)去管理諸如森林、土地、湖泊、河流、海域等公共資源，維護(hù)其特定的公共用途，不能隨意處置這類財(cái)產(chǎn)、改變其用途及權(quán)屬；而作為公眾中的任何一員，有權(quán)基于該資源本來的公共信托用途進(jìn)行合理的使用，如果政府不履行其信托義務(wù)，公眾有權(quán)向法院起訴，以強(qiáng)制政府履行義務(wù)。美國是現(xiàn)代公益訴訟的創(chuàng)始國，是世界上最早對(duì)現(xiàn)代公益訴訟制度立法的國家，如1890年出臺(tái)的《謝爾曼反托拉斯法》，標(biāo)志著民事公益訴訟的誕生；1970年《清潔空氣法》的實(shí)施，正式確立了環(huán)境公益訴訟制度。雖然世界各國對(duì)公益訴訟的法律規(guī)定、司法操作等不盡相同，但所體現(xiàn)的內(nèi)在精神和價(jià)值追求具有相似性，“或者保護(hù)公民環(huán)境利益，或者維護(hù)環(huán)境執(zhí)法的公正性和環(huán)境執(zhí)法的行政秩序，彌補(bǔ)了市場(chǎng)和政府在環(huán)境保護(hù)上的雙重失靈”①白柯：《“古老而年輕”的環(huán)境公益訴訟制度》，《檢察風(fēng)云》2018年第14期。?？v觀西方各國，公益訴訟大多由公民或者社會(huì)團(tuán)體提起，檢察機(jī)關(guān)有權(quán)作為公共利益代表提起和參與訴訟，其范圍一般限于民事領(lǐng)域公益訴訟。

（二）公益訴訟檢察是中國特色的公益保護(hù)之路

2012年我國《民事訴訟法》修改，首次在法律層面規(guī)定了公益訴訟制度。②2012年《民事訴訟法》第五十五條規(guī)定：“對(duì)污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害公共利益的行為，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟”。不過，此時(shí)民事訴訟法只授權(quán)“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織”（如海洋環(huán)境監(jiān)管機(jī)關(guān)、符合條件的環(huán)保組織）提起公益訴訟，沒有授予檢察機(jī)關(guān)起訴權(quán)。實(shí)踐中，有關(guān)組織提起的公益訴訟案件總量較少，“囿于社會(huì)組織的民間屬性，在對(duì)抗公權(quán)力侵害時(shí)往往難以匹敵。因此，社會(huì)組織提起公益訴訟救濟(jì)公共利益的效果不甚理想，勝訴案例寥寥”③彭力立：《民生痛點(diǎn)的法律監(jiān)督》，《檢察風(fēng)云》2018年第14期。。2014年，黨的十八屆四中全會(huì)做出決定：“探索建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度”。2015年7月，根據(jù)全國人大常委會(huì)授權(quán)，云南省等13個(gè)省市為檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟試點(diǎn)地區(qū)，開展為期二年的公益訴訟試點(diǎn)。試點(diǎn)期間，全國860個(gè)試點(diǎn)檢察院共辦理公益訴訟案件9053件，④曹建明：《最高人民檢察院2017年工作報(bào)告》，《檢察日?qǐng)?bào)》2017年3月2日第1版。體現(xiàn)了檢察機(jī)關(guān)維護(hù)社會(huì)公益的體制優(yōu)勢(shì)和專業(yè)優(yōu)勢(shì)。2017年6月27日全國人大常委會(huì)通過了民事訴訟法和行政訴訟法的修正案，分別以專門一款對(duì)公益訴訟檢察制度進(jìn)行了立法確認(rèn)，明確授權(quán)檢察機(jī)關(guān)可以對(duì)生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全、國有財(cái)產(chǎn)保護(hù)、國有土地使用權(quán)出讓等領(lǐng)域提起行政公益訴訟；對(duì)破壞生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全領(lǐng)域侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為，在沒有適格主體或者適格主體不提起訴訟的情況下提起民事公益訴訟。由此，公益訴訟檢察制度正式形成，檢察機(jī)關(guān)開始以新的訴訟方式履行保護(hù)環(huán)境公益職責(zé)。

公益訴訟檢察從試點(diǎn)探索到形成正式法律制度，至今短短三年多的時(shí)間，雖然剛剛起步，有待發(fā)展、完善，但其獨(dú)特的實(shí)踐發(fā)展路徑，顯現(xiàn)了我國公益訴訟制度不同于其他國家的特點(diǎn)，體現(xiàn)了制度設(shè)計(jì)的強(qiáng)大生命力，走出了一條新的公益訴訟實(shí)踐之路。專門來中國考察環(huán)境保護(hù)的聯(lián)合國副秘書長(zhǎng)兼環(huán)境規(guī)劃署執(zhí)行主任埃里克·索爾海姆由衷贊嘆我國的公益訴訟檢察制度，在埃里克看來，中國的檢察官代表公共利益提出訴訟，甚至可以把政府部門當(dāng)作被告，這是了不起的一個(gè)體系，光這一項(xiàng)制度就使中國的司法制度成為全世界最有力的司法制度之一。⑤蔣安杰：“最高檢的里程碑式重塑性變革”，《法制日?qǐng)?bào)》2019年3月11日第3版。在民事公益訴訟中，檢察機(jī)關(guān)是作為補(bǔ)充的訴訟主體提起訴訟。行政公益訴訟則有所不同，同時(shí)具備權(quán)利救濟(jì)和法律監(jiān)督功能?！靶姓嬖V訟既是公益救濟(jì)之訴，也是法律監(jiān)督之訴，這是我國行政公益訴訟制度的重要特色?！雹蘖謨x明：《我國行政公益訴訟立法難題與司法應(yīng)對(duì)》，《東方法學(xué)》2018年第2期。

（三）公益訴訟檢察豐富了檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督職能

在我國，檢察機(jī)關(guān)是法律監(jiān)督機(jī)關(guān)。基于法律監(jiān)督的憲法定位，本著維護(hù)社會(huì)公共利益的責(zé)任，我國檢察機(jī)關(guān)早在二十多年前就開啟了公益訴訟的探索和實(shí)踐。1997年，河南省方城縣檢察院就一起國有資產(chǎn)流失案提起民事訴訟，這是我國檢察機(jī)關(guān)提起的第一起公益訴訟案。2006年，深圳市《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)條例》首次以地方性立法的形式，賦予檢察機(jī)關(guān)可以支持受害人提起環(huán)境公益訴訟的主體資格。各地檢察機(jī)關(guān)的探索以及顯現(xiàn)的效果，促進(jìn)了國家立法的進(jìn)程。公益訴訟檢察制度確立后，“檢察機(jī)關(guān)成為公益訴訟的主干力量，可以有效改變過去公益訴訟中存在的主體缺位、專業(yè)性不足等問題”⑦楊興培，王冠：《如虎添翼：檢察職能新起飛》，《檢察風(fēng)云》2018年第14期。。2018年7月6日，中央深改委第三次會(huì)議審議通過了最高人民檢察院設(shè)立“公益訴訟檢察廳”的改革方案，公益訴訟檢察進(jìn)入了建立配置科學(xué)、運(yùn)行高效的檢察機(jī)構(gòu)以保障工作開展的新階段，檢察官成為新時(shí)代我國公益訴訟的“專業(yè)隊(duì)”。2018年，全國檢察機(jī)關(guān)立案辦理民事公益訴訟4993件，行政公益訴訟案件108767件，其中涉及生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)領(lǐng)域共59312件。通過辦案，督促治理被污染損害的林地濕地耕地草原211萬畝，督促清理生活垃圾、固體廢物2000萬噸，追償修復(fù)生態(tài)、治理環(huán)境費(fèi)用30億元。①張軍：《最高人民檢察院2019年工作報(bào)告》，《檢察日?qǐng)?bào)》2019年3月2日第1版。公益訴訟成為檢察機(jī)關(guān)“四大檢察”②“四大檢察”是最高人民檢察院對(duì)檢察工作總體格局的新概括，指刑事檢察、民事檢察、行政檢察、公益訴訟檢察。工作格局中的重要一環(huán)，成為檢察事業(yè)與時(shí)俱進(jìn)、服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展新的著力點(diǎn)。

二、公益訴訟檢察在生態(tài)文明建設(shè)中的作用

檢察機(jī)關(guān)認(rèn)真落實(shí)習(xí)近平總書記以“最嚴(yán)格的制度和最嚴(yán)密的法治保護(hù)生態(tài)環(huán)境”的重要指示精神，在堅(jiān)決打擊破壞生態(tài)環(huán)境刑事犯罪的同時(shí)，堅(jiān)持把公益訴訟檢察作為推動(dòng)生態(tài)文明建設(shè)的重要抓手，形成對(duì)環(huán)境資源多元司法保護(hù)的合力。據(jù)統(tǒng)計(jì)，公益訴訟試點(diǎn)工作開展以來，檢察機(jī)關(guān)辦理的案件中近70%的案件集中在生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)領(lǐng)域。③曹建明：《最高人民檢察院2018年工作報(bào)告》，《檢察日?qǐng)?bào)》2018年3月26日第1版。報(bào)告敘述，試點(diǎn)以來辦理公益訴訟案件的情況，生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)領(lǐng)域共13664件，占68.39%。這既反映了生態(tài)領(lǐng)域公共利益遭受損害的嚴(yán)重程度，也體現(xiàn)了公益訴訟檢察在保護(hù)生態(tài)環(huán)境中的特殊功能。

（一）履行環(huán)境民事公益訴訟職能，制止損害生態(tài)環(huán)境的違法行為

生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的社會(huì)公共利益受到損害，主要是侵權(quán)行為人因一己私利違法對(duì)公益造成損害，如盜伐濫伐林木、超標(biāo)排放廢氣廢水、違規(guī)傾倒固體廢物、亂占濕地灘涂等。公益受到損害后，在經(jīng)過公告程序仍沒有適格的機(jī)關(guān)或者社會(huì)組織提起訴訟的情況下，法律授權(quán)檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境民事公益訴訟。根據(jù)“兩高”聯(lián)合發(fā)布的關(guān)于公益訴訟的司法解釋，對(duì)破壞生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全領(lǐng)域侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害公共利益的犯罪提起刑事訴訟時(shí)，檢察機(jī)關(guān)可以向法院一并提起刑事附帶民事公益訴訟，進(jìn)一步構(gòu)筑了刑事、民事、行政措施多元共治危害生態(tài)環(huán)境違法犯罪的嚴(yán)密法網(wǎng)。④最高人民法院，最高人民檢察院：《關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》，第二十條。辦案是公益訴訟的基本手段，也是保護(hù)公益最有效的方式。正是通過提起公益訴訟的形式，由人民法院判決侵害生態(tài)環(huán)境公益者承擔(dān)諸如停止侵害、排除妨害、恢復(fù)原狀、賠償損失等民事侵權(quán)責(zé)任，以達(dá)到保護(hù)公益的目的。試點(diǎn)期間，云南共辦理環(huán)境資源領(lǐng)域公益訴訟案件71件，通過辦案督促修復(fù)被損毀和違法占用的林地、耕地2326.557畝，保護(hù)被污染土壤217.5畝，清理污染和非法占用的河道80公里，治理恢復(fù)被污染水源地面積60889.45畝，整治環(huán)境污染企業(yè)238家，⑤唐娜：《云南省檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟試點(diǎn)兩年 訴訟數(shù)據(jù)居全國第一》， 《云嶺先鋒網(wǎng)》2017年6月17日，http：//ylxf.yn.gov.cn/Html/News/2017/6/17/209867.html。制止生態(tài)違法行為、保護(hù)修復(fù)生態(tài)環(huán)境的良好成效得到體現(xiàn)。

（二）發(fā)揮環(huán)境行政公益訴訟職能，督促行政機(jī)關(guān)履行環(huán)境監(jiān)管職責(zé)

行政機(jī)關(guān)是實(shí)現(xiàn)、維護(hù)國家和社會(huì)公共利益的重要職能機(jī)關(guān)。行政機(jī)關(guān)依法履職盡責(zé)，國家和社會(huì)公共利益就能夠得到有效保護(hù)，反之，如果行政機(jī)關(guān)不履行或者違法履行職責(zé)，國家和社會(huì)公共利益可能受到損害或者處于危險(xiǎn)狀態(tài)。檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟，就是通過履行法律監(jiān)督職責(zé)，督促行政機(jī)關(guān)糾正其履行職責(zé)過程中出現(xiàn)的違法行使職權(quán)行為，使國家利益、社會(huì)公共利益得到維護(hù)。由于行政機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)都是黨領(lǐng)導(dǎo)下的國家機(jī)關(guān)，保護(hù)公共利益的職責(zé)使命相同，絕大部分案件在訴前程序階段，行政機(jī)關(guān)就及時(shí)采納檢察建議進(jìn)行整改，社會(huì)公益得以保護(hù)和恢復(fù)。據(jù)報(bào)道，2017年7月公益訴訟制度全面實(shí)施以來，全國檢察機(jī)關(guān)發(fā)出訴前檢察建議后，行政機(jī)關(guān)的采納整改率達(dá)92%，涉案公益問題大都在提起公益訴訟前得到解決，收到“不訴勝于起訴”的效果。⑥張雪樵：《以公益的名義》，《法制日?qǐng)?bào)》2019年2月2日第9版。通過訴前程序?qū)崿F(xiàn)了維護(hù)公益的司法最佳狀態(tài)。對(duì)于發(fā)出檢察建議后仍然不作為慢作為亂作為的，依法提起行政公益訴訟，由法院判決確認(rèn)其行為違法，并以國家強(qiáng)制力責(zé)令其依法履行職責(zé)。訴前程序和提起訴訟前后相連，柔剛相濟(jì)，體現(xiàn)了公益訴訟檢察制度的整體性、系統(tǒng)性和協(xié)同性。2015年試點(diǎn)以來，云南省檢察機(jī)關(guān)向行政機(jī)關(guān)發(fā)出公益訴訟訴前檢察建議3322件，對(duì)積極整改履行職責(zé)的依法終結(jié)案件，對(duì)逾期未糾正違法行為或者未履行職責(zé)的127件提起了訴訟。①尹瑞峰：《追問公益訴訟》，《云南日?qǐng)?bào)》2018年7月27日第5版。

（三）開展生態(tài)環(huán)境專項(xiàng)檢察，解決破壞生態(tài)環(huán)境的突出問題

全省檢察機(jī)關(guān)圍繞加強(qiáng)資源環(huán)境保護(hù)的目標(biāo)，探索在地方黨委、政府的領(lǐng)導(dǎo)和組織協(xié)調(diào)下，針對(duì)各族群眾關(guān)心、社會(huì)各界關(guān)切的突出環(huán)境問題，部署開展各種“專項(xiàng)監(jiān)督”活動(dòng)，配合構(gòu)筑各部門齊抓共治的社會(huì)化治理新格局。例如2017年以來，怒江州檢察機(jī)關(guān)在州委、州政府的領(lǐng)導(dǎo)和支持下，對(duì)行政區(qū)域內(nèi)怒江、瀾滄江流域無證采砂行為進(jìn)行專項(xiàng)監(jiān)督，發(fā)出督促履職的檢察建議26份，行政機(jī)關(guān)高度重視，迅速組織專項(xiàng)行動(dòng)，損害公益問題得到有效整治。2018年，在水務(wù)部門的大力支持下，云南省檢察院部署為期兩年半的“金沙江流域（云南段）生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)專項(xiàng)監(jiān)督行動(dòng)”，以岸線資源保護(hù)、森林和濕地保護(hù)、水資源管理領(lǐng)域侵害公共利益的行為為重點(diǎn)，綜合運(yùn)用打擊犯罪、民事行政檢察和公益訴訟的手段，推動(dòng)金沙江流域江河湖庫水環(huán)境水生態(tài)水資源保護(hù)突出問題的法治化治理。

（四）以案釋法，凝聚保護(hù)生態(tài)、綠色發(fā)展的共識(shí)

“因?yàn)榘咐哂幸园羔尫ǖ囊龑?dǎo)功能而發(fā)揮普法護(hù)法守法的作用，一個(gè)案例勝過一打文件”②張雪樵：《檢察公益訴訟的“智慧之門”》，《檢察日?qǐng)?bào)》2018年4月9日第3版。。通過一個(gè)個(gè)鮮活案例，既能監(jiān)督違法者停止損害環(huán)境公益的侵權(quán)行為，又能引導(dǎo)生產(chǎn)經(jīng)營者自覺樹立綠色發(fā)展的意識(shí)；既能督促行政機(jī)關(guān)積極履職、保護(hù)公益，又能樹立行政機(jī)關(guān)依法行政、執(zhí)法為民的良好形象。結(jié)合辦案，落實(shí)“誰執(zhí)法誰普法”的責(zé)任，通過嚴(yán)肅查辦案件形成震懾，發(fā)揮刑罰的特殊預(yù)防功能；通過在辦案中創(chuàng)新“補(bǔ)植復(fù)綠”、懲罰性賠償?shù)葯C(jī)制，對(duì)損害環(huán)境者追究違法犯罪責(zé)任的同時(shí)，使其以經(jīng)濟(jì)價(jià)值的形式承擔(dān)生態(tài)修復(fù)的代價(jià)，倡導(dǎo)生態(tài)環(huán)境有價(jià)、誰破壞誰賠償?shù)囊?guī)則和保護(hù)光榮、損害可恥的社會(huì)風(fēng)尚。檢察官開展以案釋法，廣泛宣講人與自然和諧共生的生態(tài)觀，引導(dǎo)廣大群眾深刻領(lǐng)會(huì)“像保護(hù)眼睛一樣保護(hù)生態(tài)環(huán)境，象對(duì)待生命一樣對(duì)待生態(tài)環(huán)境”的重大意義，在新時(shí)代賦予“靠山吃山、靠水吃水”以新內(nèi)涵，自覺轉(zhuǎn)變生產(chǎn)方式、生活方式，做綠色發(fā)展的實(shí)踐者。

三、新時(shí)代履行公益訴訟檢察職能的思考

當(dāng)前，云南同全國一樣，生態(tài)文明建設(shè)進(jìn)入了壓力疊加、負(fù)重前行的關(guān)鍵期，進(jìn)入了提供更多優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品以滿足人民日益增長(zhǎng)的優(yōu)美生態(tài)環(huán)境需要的攻堅(jiān)期，也到了有條件有能力解決突出生態(tài)環(huán)境問題的窗口期。③“三期疊加”是習(xí)近平總書記在2018年全國生態(tài)環(huán)境保護(hù)大會(huì)上作出的重大戰(zhàn)略判斷。參見習(xí)近平：《推動(dòng)我國生態(tài)文明建設(shè)邁上新臺(tái)階》，《求是》2019年第3期。面對(duì)新形勢(shì)，檢察機(jī)關(guān)以習(xí)近平生態(tài)文明思想為指導(dǎo)，按照省委、省政府《關(guān)于全面加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)堅(jiān)決打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的實(shí)施意見》中關(guān)于“落實(shí)生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域民事、行政公益訴訟制度，加大生態(tài)環(huán)境違法犯罪行為的制裁和懲處力度”的新部署，努力發(fā)揮公益訴訟檢察在守護(hù)藍(lán)天碧水凈土、爭(zhēng)當(dāng)生態(tài)文明建設(shè)排頭兵中的作用。

（一）強(qiáng)化大局意識(shí)，圍繞全省生態(tài)環(huán)境保護(hù)大局履行檢察職能

首先，充分認(rèn)識(shí)服務(wù)保障生態(tài)環(huán)境保護(hù)、促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，是講政治、以人民為中心的內(nèi)在要求，是檢察機(jī)關(guān)必須履行的政治責(zé)任和法律責(zé)任。認(rèn)真落實(shí)“生態(tài)立省、環(huán)境優(yōu)先”的發(fā)展思路，把“五個(gè)最”④《關(guān)于全面加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)堅(jiān)決打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的實(shí)施意見》，第三部分：以“最高標(biāo)準(zhǔn)”為導(dǎo)向，部署推動(dòng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作；以“最嚴(yán)制度”為基本保障，讓制度成為剛性約束和不可觸碰的高壓線；以“最硬執(zhí)法”為重要手段，嚴(yán)、實(shí)、準(zhǔn)、快打擊環(huán)境違法行為；以“最實(shí)舉措”為著力點(diǎn)，標(biāo)本兼治、突出治本，打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)；以“最佳環(huán)境”為目標(biāo)，爭(zhēng)當(dāng)全國生態(tài)文明建設(shè)排頭兵，筑牢西南生態(tài)安全屏障。的要求落實(shí)在公益訴訟等檢察工作各個(gè)方面，更加自覺地把公益訴訟檢察工作融入全省經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和生態(tài)文明建設(shè)的大局中來謀劃、推進(jìn)和檢驗(yàn)，為實(shí)施重要生態(tài)修復(fù)和保護(hù)工程、九大高原湖泊保護(hù)和六大水系治理等重點(diǎn)工作提供司法保障。其次，緊緊圍繞大氣、土壤、水污染防治和生態(tài)環(huán)境保護(hù)的重點(diǎn)、難點(diǎn)問題主動(dòng)監(jiān)督，綜合運(yùn)用交辦、督辦、提辦等形式加大公益訴訟辦案力度，增強(qiáng)保護(hù)生態(tài)環(huán)境公益的質(zhì)效。同時(shí)，還要集中力量依法辦理社會(huì)危害性大、持續(xù)時(shí)間長(zhǎng)、群眾反映強(qiáng)烈的重大環(huán)境公益訴訟案件。當(dāng)前，要圍繞長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展和我省的落實(shí)措施，認(rèn)真總結(jié)行之有效的做法，推動(dòng)構(gòu)建精準(zhǔn)化打擊、多元化監(jiān)督、專業(yè)化辦案相結(jié)合的工作格局，在承擔(dān)守護(hù)“一江清水向東流”的“上游責(zé)任”的大局中貢獻(xiàn)檢察機(jī)關(guān)的智慧和力量。

（二）綜合運(yùn)用法律監(jiān)督手段，發(fā)揮生態(tài)環(huán)境保護(hù)和修復(fù)的多元職能作用

公益訴訟檢察是生態(tài)環(huán)境保護(hù)的重要手段，但生態(tài)環(huán)境保護(hù)修復(fù)需要系統(tǒng)治理、綜合治理、源頭治理，這就要求檢察官克服就案辦案的傳統(tǒng)思維，善于綜合運(yùn)用各種法律監(jiān)督手段，發(fā)揮刑事、民事、行政檢察和公益訴訟多元職能作用，把公益的保護(hù)和修復(fù)落實(shí)在案件辦理的各個(gè)環(huán)節(jié)，探索和實(shí)踐生態(tài)檢察的新模式。一是充分發(fā)揮刑事檢察職能。既要依法逮捕、起訴破壞生態(tài)環(huán)境的刑事犯罪，又要修復(fù)被破壞的生態(tài)，避免出現(xiàn)“人坐刑期滿，荒山依舊在”情況的延續(xù)。我省安寧市檢察院探索的“綠色處罰機(jī)制”，收到了“辦一案復(fù)綠一片”的司法保護(hù)效果。①謝文榮，劉呈軍：《市委書記說，“這個(gè)檢察建議提得好”》，《檢察日?qǐng)?bào)》2018年7月12日第2版。二是要嚴(yán)懲破壞生態(tài)環(huán)境違法犯罪背后的“保護(hù)傘”。結(jié)合掃黑除惡專項(xiàng)斗爭(zhēng)，注意發(fā)現(xiàn)和嚴(yán)懲非法占用林地農(nóng)用地、非法采石采砂、傾倒固體廢物等違法行為背后的黑惡勢(shì)力犯罪，截?cái)嗌煜蚓G水青山的“黑手”，為加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)和修復(fù)營造良好的法治環(huán)境。三是環(huán)境民事行政檢察和環(huán)境公益訴訟齊頭并進(jìn)。充分發(fā)揮民事、行政檢察在保護(hù)環(huán)境資源中的重要作用，及時(shí)辦理生態(tài)環(huán)境污染、資源權(quán)屬和利用等方面的申訴案件，加強(qiáng)對(duì)涉環(huán)境資源民事行政案件審判和執(zhí)行活動(dòng)的監(jiān)督，督促被告履行賠償、修復(fù)等義務(wù)，對(duì)拒不執(zhí)行的，建議法院強(qiáng)制執(zhí)行；加大環(huán)境資源領(lǐng)域的非訴執(zhí)行監(jiān)督，切實(shí)保障環(huán)保執(zhí)法司法權(quán)威，監(jiān)督違法行為人承擔(dān)民事、行政責(zé)任。四是結(jié)合辦案開展生態(tài)環(huán)境綜合治理。深入剖析發(fā)案原因、特點(diǎn)和規(guī)律，針對(duì)監(jiān)管環(huán)節(jié)存在的普遍性問題和漏洞，及時(shí)向黨委、政府以及主管部門提出檢察建議，幫助堵漏建制，將公益訴訟制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能。

（三）運(yùn)用法治思維，破解實(shí)踐中的問題

公益訴訟是一種新類型的訴訟，符合公益訴訟特點(diǎn)規(guī)律的法律規(guī)范體系尚待發(fā)展完善。當(dāng)前，要緊緊圍繞實(shí)踐中出現(xiàn)的調(diào)查取證難、鑒定難、法律適用難、專業(yè)人才短缺等問題，積極做好工作研究和實(shí)踐探索，用深化改革推動(dòng)問題解決。一是打牢專業(yè)化的基礎(chǔ)。要結(jié)合檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)重構(gòu)性改革，建立與公益訴訟檢察相適應(yīng)的的辦案機(jī)構(gòu)、辦案組織和專人辦理的組織模式，探索生態(tài)環(huán)境專家咨詢機(jī)制，不斷提高公益訴訟檢察官隊(duì)伍革命化、正規(guī)化、專業(yè)化、職業(yè)化水平；二是要?jiǎng)?chuàng)新工作機(jī)制。切實(shí)抓好省委辦公廳、省政府辦公廳《關(guān)于支持檢察機(jī)關(guān)開展公益訴訟工作推動(dòng)全省生態(tài)文明建設(shè)和法治云南建設(shè)的意見》的落地落實(shí)，通過報(bào)請(qǐng)人大常委會(huì)地方立法、與行政執(zhí)法機(jī)關(guān)建立行政執(zhí)法和刑事司法“兩法銜接”平臺(tái)等形式，解決調(diào)查取證手段、檢察建議剛性不足等問題，在地方實(shí)踐的基礎(chǔ)上推動(dòng)法律完善或者相關(guān)司法解釋出臺(tái)。三是遵循公益訴訟司法規(guī)律。作為一種新的訴訟類型，公益訴訟有著自身的特點(diǎn)和規(guī)律。以鑒定為例，在破壞生態(tài)環(huán)境的案件中，大多會(huì)涉及損害后果及損害原因的專業(yè)認(rèn)定，自然也離不開專門人員、專業(yè)知識(shí)的專業(yè)評(píng)估，這就需要結(jié)合公益訴訟案件的特殊性，具體研究鑒定意見、專家意見、專業(yè)機(jī)構(gòu)評(píng)估意見等不同類型證據(jù)材料的證據(jù)價(jià)值，創(chuàng)新依法巧解當(dāng)前環(huán)境損害鑒定流程復(fù)雜、價(jià)格高昂、周期長(zhǎng)等難題的理念和機(jī)制。四是探索跨區(qū)域公益訴訟案件管轄新模式。鑒于環(huán)境污染跨區(qū)域性和容易出現(xiàn)干擾辦案的阻力等因素，通過積極實(shí)踐諸如指定異地管轄、集中管轄及跨區(qū)域協(xié)作機(jī)制，保障公益訴訟案件的順利辦理。五是要樹立雙贏多贏共贏的理念。檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督是一種糾錯(cuò)的程序機(jī)制，“制度的核心價(jià)值在于為行政執(zhí)法和司法審判活動(dòng)中可能存在的違法提供一種外部的視角，提請(qǐng)其再進(jìn)行一次審慎的審查”②胡衛(wèi)列：《做強(qiáng)民行檢察，從樹立科學(xué)理念做起》，《檢察日?qǐng)?bào)》2018年5月30日第3版。。要突出行政公益訴訟是督促之訴和協(xié)同之訴的特質(zhì)，構(gòu)建監(jiān)督與被監(jiān)督之間的良性、積極關(guān)系，形成在黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下多部門聯(lián)動(dòng)配合共同保護(hù)環(huán)境公益的工作合力。

（四）強(qiáng)化辯證思維，堅(jiān)持保護(hù)環(huán)境和促進(jìn)發(fā)展并重

云南是經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的邊疆多民族省份，同時(shí)也是生態(tài)敏感脆弱的地區(qū)，承擔(dān)著保護(hù)與發(fā)展的雙重責(zé)任。在生態(tài)環(huán)境保護(hù)上，一定要算大賬、算長(zhǎng)遠(yuǎn)賬，既把保護(hù)生態(tài)環(huán)境作為壓倒性任務(wù)，以“零容忍”依法嚴(yán)懲破壞生態(tài)環(huán)境的違法犯罪，以最嚴(yán)密法治織就鐵腕守護(hù)綠水青山的法網(wǎng)。同時(shí)，要把服務(wù)保障高質(zhì)量綠色發(fā)展貫穿于司法辦案全過程。一方面，以公正司法的辦案效果表明檢察機(jī)關(guān)關(guān)心新業(yè)態(tài)、支持發(fā)展優(yōu)勢(shì)特色產(chǎn)業(yè)、注重培育發(fā)展新動(dòng)能、鼓勵(lì)科技創(chuàng)新、服務(wù)非公經(jīng)濟(jì)發(fā)展等高質(zhì)量綠色發(fā)展的鮮明導(dǎo)向，準(zhǔn)確把握涉生態(tài)環(huán)境案件中合法與非法、自然資源創(chuàng)新保護(hù)與損害公共利益、綠色產(chǎn)業(yè)培育與破壞生態(tài)環(huán)境等的界限，把每個(gè)案件都辦成“鐵案”。另一方面，強(qiáng)化檢察環(huán)節(jié)的服務(wù)措施，注意改進(jìn)辦案方式方法，堅(jiān)持法治思維和科學(xué)態(tài)度，加強(qiáng)對(duì)檢察建議整改的跟蹤問效，注重聽取行業(yè)主管部門、專業(yè)機(jī)構(gòu)的專業(yè)意見，避免簡(jiǎn)單化辦案帶來的負(fù)面影響，努力實(shí)現(xiàn)辦理公益訴訟案件政治效果、社會(huì)效果、法律效果的統(tǒng)一，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面協(xié)調(diào)發(fā)展。