中國(guó)制度性權(quán)力提升的現(xiàn)狀與困境

楊 慧 劉昌明

國(guó)家實(shí)力提升與國(guó)家權(quán)力增長(zhǎng)是一個(gè)動(dòng)態(tài)匹配的過程。國(guó)家權(quán)力的大小以國(guó)家實(shí)力為基礎(chǔ)，但一國(guó)的資源稟賦、經(jīng)濟(jì)水平、軍事能力、科技水平等并不會(huì)自覺轉(zhuǎn)化為影響力本身。在二戰(zhàn)后美國(guó)主導(dǎo)建立的高度制度化的國(guó)際秩序中，國(guó)際制度早已深深嵌入國(guó)家保持權(quán)力、增加權(quán)力、顯示權(quán)力的過程，國(guó)家間的不對(duì)稱性相互依賴也在國(guó)際制度框架下表現(xiàn)得最為顯著。實(shí)力與權(quán)力非同步性增長(zhǎng)的理論邏輯使增強(qiáng)自身的國(guó)際制度影響力成為新崛起國(guó)家的基本訴求。

從現(xiàn)實(shí)來看，綜合國(guó)力的增長(zhǎng)與積極的制度參與為中國(guó)國(guó)際制度影響力提升奠定了基礎(chǔ)，但中國(guó)的制度性權(quán)力與自身實(shí)力仍長(zhǎng)期處于不對(duì)稱的狀態(tài)。在國(guó)際秩序與全球治理體系加速轉(zhuǎn)型的背景下，如何將日益增長(zhǎng)的實(shí)力轉(zhuǎn)化為國(guó)際影響力，已成為關(guān)系到中國(guó)能否繼續(xù)順利崛起的關(guān)鍵課題。黨的十八屆五中全會(huì)公報(bào)強(qiáng)調(diào)，要“積極參與全球經(jīng)濟(jì)治理和公共產(chǎn)品供給，提高我國(guó)在全球經(jīng)濟(jì)治理中的制度性話語權(quán)，構(gòu)建廣泛的利益共同體”。(1)《授權(quán)發(fā)布:中國(guó)共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會(huì)第五次全體會(huì)議公報(bào)》，http://news.xinhuanet.com/politics/2015-10/29/c_1116983078.htm。那么，如何客觀認(rèn)識(shí)中國(guó)在現(xiàn)行國(guó)際制度體系中發(fā)揮的作用？中國(guó)在國(guó)際制度中影響力的提升面臨著哪些阻礙因素？這些問題的回答將是提升中國(guó)制度性權(quán)力的前提。本文在對(duì)國(guó)際制度性權(quán)力的概念內(nèi)涵、評(píng)估維度進(jìn)行分析的基礎(chǔ)上，綜合評(píng)估當(dāng)前中國(guó)的國(guó)際制度性權(quán)力現(xiàn)狀，并進(jìn)一步探討中國(guó)制度性權(quán)力提升面臨的困境和挑戰(zhàn)。

一、國(guó)際制度性權(quán)力：概念特征與評(píng)估維度

在無政府體系下國(guó)際行為體的互動(dòng)和交往中，國(guó)際制度在降低交易成本、提高合作效率的同時(shí)，也會(huì)導(dǎo)致利益分配的“非中性”。(2)張宇燕：《利益集團(tuán)與制度非中性》，《改革》1994年第2期，第97-105頁。在制度體系中占據(jù)優(yōu)勢(shì)地位的主導(dǎo)國(guó)，常常借助國(guó)際制度或國(guó)際機(jī)制對(duì)其他行為體的選擇進(jìn)行限制或施加影響，以謀求自身利益。由此，國(guó)際制度性權(quán)力(Institutional Power)可被定義為“國(guó)家行為體在參與國(guó)際組織和國(guó)際機(jī)制進(jìn)程中對(duì)其他行為體產(chǎn)生的影響，是一國(guó)在某一國(guó)際制度框架中擁有決定權(quán)的配額”。(3)Barnett M.N.,Duvall R.，“Power in global governance”,Cambridge:Cambridge University Press,2005;Susan Strange,“States and Markets”(2nd edition),London:Pinter,1994,pp.24-25.

(一)國(guó)際制度性權(quán)力的特征

首先，國(guó)際制度性權(quán)力是一種不對(duì)稱的權(quán)力。本質(zhì)上，國(guó)際制度的建立就是制度性事實(shí)的構(gòu)建過程，即以國(guó)際組織的成員身份為載體把一種“地位—功能”賦予某個(gè)行為體。(4)王麗：《全球風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)下的公共危機(jī)治理：一種文化視閾的闡釋》，北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2014年，第170頁。但是，一個(gè)國(guó)際制度的建立也意味著某些國(guó)家可能被排除在制度之外，甚至直接成為制度的針對(duì)對(duì)象。因此，獲得國(guó)際組織的成員身份并適應(yīng)這一制度框架的規(guī)則和規(guī)范是一國(guó)制度性權(quán)力的來源基礎(chǔ)。

其次，國(guó)際制度性權(quán)力是一種約束性權(quán)力。國(guó)際制度的約束力源于內(nèi)嵌于其中的制度規(guī)則和議程設(shè)置。任何制度的建立和運(yùn)行都以規(guī)則為基礎(chǔ)，規(guī)則的調(diào)整不僅影響制度運(yùn)行的結(jié)果，而且會(huì)從根本上改變制度的性質(zhì)。國(guó)際規(guī)則的制定者往往是規(guī)則的最大受益者，行為體通過對(duì)他者理性行為和選擇能力的制約，謀求自身在權(quán)力關(guān)系中的優(yōu)勢(shì)位置，使自己的行動(dòng)目標(biāo)與他者的目標(biāo)相調(diào)適。(5)Barnett M.N.,Duvall R.,“Power in global governance”,Cambridge:Cambridge University Press,2005,p.16.各國(guó)針對(duì)國(guó)際制度主導(dǎo)權(quán)的競(jìng)爭(zhēng)，實(shí)質(zhì)上是關(guān)于國(guó)際規(guī)則制定的競(jìng)爭(zhēng)。

此外，國(guó)際制度性權(quán)力是一種同化性權(quán)力。制度構(gòu)建的過程就是行為體共同利益匯聚的過程，也是制度主導(dǎo)國(guó)塑造其他國(guó)家利益訴求的過程。以國(guó)際制度為中介，主導(dǎo)國(guó)甚至可以在他者毫無意識(shí)的情況下，對(duì)各國(guó)謀求利益的行為進(jìn)行約束，使他國(guó)的國(guó)家利益與自身利益相協(xié)調(diào)，使他國(guó)的行動(dòng)計(jì)劃與自身的行動(dòng)目標(biāo)相一致，即獲得相應(yīng)的國(guó)際制度性權(quán)力。

(二)國(guó)際制度性權(quán)力的評(píng)估維度

國(guó)際制度性權(quán)力的上述三個(gè)特征表明其本質(zhì)上是一種關(guān)系性權(quán)力。一國(guó)制度性權(quán)力的消長(zhǎng)寓于國(guó)家參與國(guó)際制度的交往互動(dòng)過程中，與國(guó)家在制度中的參與度和影響力有關(guān)。其中，參與度是指一國(guó)參與國(guó)際制度的領(lǐng)域是否多元和廣泛，影響力是指一國(guó)對(duì)其他行為體行為的限制能力和對(duì)整個(gè)制度體系的改變能力。對(duì)應(yīng)國(guó)家在參與國(guó)際制度進(jìn)程中的行為表現(xiàn)，可以從以下三個(gè)維度對(duì)一國(guó)的制度性權(quán)力進(jìn)行評(píng)估：

一是國(guó)際制度適應(yīng)能力，即國(guó)家通過調(diào)整和改變自身以適應(yīng)制度環(huán)境的能力。一方面，國(guó)家只有加入某一國(guó)際組織并取得該組織的成員國(guó)身份，才能成為這一組織機(jī)構(gòu)的“利益相關(guān)者”，進(jìn)而獲得影響這一組織和制度相關(guān)事務(wù)的權(quán)力，而這一過程需要國(guó)家調(diào)整自身，以達(dá)到制度規(guī)范的標(biāo)準(zhǔn)和要求。另一方面，一國(guó)加入某一國(guó)際制度后，組織成員的增減也會(huì)影響該國(guó)在這一制度框架下對(duì)其他成員國(guó)的影響力，因而需要不斷保持對(duì)這一制度的適應(yīng)性融入。具體而言，國(guó)家的國(guó)際制度適應(yīng)能力可以從三個(gè)指標(biāo)進(jìn)行具體評(píng)估：1.國(guó)家參與全球性和地區(qū)性國(guó)際組織的數(shù)量。成員身份數(shù)量越多表明國(guó)家對(duì)現(xiàn)行制度體系的融入和參與越深入。2.國(guó)家加入或簽訂的多邊條約數(shù)量。由于多邊條約的內(nèi)容多涉及國(guó)家間在具體問題領(lǐng)域的行動(dòng)協(xié)調(diào)，因此國(guó)家加入或簽訂的多邊條約數(shù)量越多，表示該國(guó)在組織行為中的協(xié)作能力越強(qiáng)。3.組織經(jīng)費(fèi)分?jǐn)偙壤?。這一指標(biāo)主要衡量國(guó)家對(duì)國(guó)際組織的貢獻(xiàn)度。組織經(jīng)費(fèi)分?jǐn)傇蕉啻韲?guó)家對(duì)國(guó)際組織的貢獻(xiàn)越多，參與能力和參與意愿越強(qiáng)。

二是國(guó)際制度塑造能力，即國(guó)家對(duì)國(guó)際規(guī)則、議程設(shè)置以及組織職員構(gòu)成的影響力。國(guó)家參與國(guó)際制度的過程就是一國(guó)不斷“社會(huì)化”的過程，在這一進(jìn)程中，部分國(guó)家能夠借助自身的領(lǐng)導(dǎo)力影響制度構(gòu)建的內(nèi)容和方向。這種影響力具體表現(xiàn)為：1.對(duì)國(guó)際制度規(guī)則的塑造能力。規(guī)則是國(guó)際制度運(yùn)行的基礎(chǔ)，在相對(duì)實(shí)力有限的情況下，行為者通過改變國(guó)際制度運(yùn)行的規(guī)則和設(shè)置新的議程可以獲得對(duì)自己更有利的結(jié)果。2.對(duì)國(guó)際議程設(shè)置的塑造能力。即將自身重視的議題列入國(guó)際制度議程，獲得優(yōu)先關(guān)注的能力。3.本國(guó)公民在國(guó)際機(jī)制中的任職情況。一般而言，國(guó)際組織對(duì)于其國(guó)際職員的來源都有具體的原則規(guī)定，如地域公平原則、能力原則、會(huì)費(fèi)比額原則等。(6)《國(guó)際組織中國(guó)高官日益增多 世界需要“中國(guó)聲音”》，http://politics.people.com.cn/n/2013/1106/c70731-23451371.html。本國(guó)公民在國(guó)際組織中任職數(shù)量越多，任職職位越高，則該國(guó)在組織中能獲得更高的代表性和話語權(quán)。

三是國(guó)際制度創(chuàng)設(shè)能力。創(chuàng)設(shè)新的國(guó)際制度可以實(shí)現(xiàn)對(duì)國(guó)際秩序和全球治理相關(guān)問題領(lǐng)域的規(guī)則、規(guī)范和實(shí)踐進(jìn)行全面改造，并提供可供替代的選擇，從而增加自身在現(xiàn)行國(guó)際制度體系中的影響力和權(quán)威性，提高自身的制度理念在國(guó)際社會(huì)的接受度和認(rèn)可度。通常，新國(guó)際制度的創(chuàng)設(shè)有兩大動(dòng)力：一是國(guó)家間力量對(duì)比變化為其提供基礎(chǔ)條件，二是全球性或地區(qū)性危機(jī)的出現(xiàn)為其提供新機(jī)遇。國(guó)際制度最終能否創(chuàng)設(shè)成功取決于國(guó)際社會(huì)成員相互較量和博弈的合力。一國(guó)的國(guó)際制度創(chuàng)設(shè)能力可以從以下三個(gè)方面進(jìn)行更細(xì)致的評(píng)估：1.創(chuàng)設(shè)的國(guó)際制度領(lǐng)域。一般而言，高政治領(lǐng)域(如軍事、安全等)利益共享的空間更小，其制度創(chuàng)設(shè)難度高于低政治領(lǐng)域(如經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等)，因而能夠在高制度領(lǐng)域創(chuàng)設(shè)新制度的國(guó)家擁有更大的制度性權(quán)力。2.創(chuàng)設(shè)的國(guó)際制度數(shù)量。國(guó)家能夠創(chuàng)設(shè)國(guó)際制度的數(shù)量越多，制度性權(quán)力越大。3.創(chuàng)設(shè)的國(guó)際制度規(guī)模。新國(guó)際制度的成功創(chuàng)設(shè)離不開成員國(guó)的參與和支持，因此成員國(guó)參與數(shù)量越多，主導(dǎo)國(guó)的制度性權(quán)力越大。

二、中國(guó)國(guó)際制度性權(quán)力現(xiàn)狀評(píng)估

新中國(guó)成立以來，中國(guó)逐漸從國(guó)際制度體系的邊緣走向中心，經(jīng)歷了“無參與—基礎(chǔ)參與—深度參與—建設(shè)性參與—領(lǐng)導(dǎo)性參與”的過程，(7)Nina Hachigian,Winny Chen,and Christopher Beddor，“China’s New Engagement in the International System”,https://www.americanprogress.org/issues/security/reports/2009/11/06/6974/chinas-new-engagement-in-the-international-system/.由體系的旁觀者轉(zhuǎn)變成為一個(gè)積極的參與者和改造者，并在這一過程中實(shí)現(xiàn)了自身制度性權(quán)力的持續(xù)提升。依據(jù)以上指標(biāo)體系，對(duì)當(dāng)前中國(guó)制度性權(quán)力的現(xiàn)狀進(jìn)行評(píng)估如下：

(一)成熟完備的國(guó)際制度適應(yīng)能力

中國(guó)具備的廣泛的國(guó)際制度適應(yīng)能力體現(xiàn)在對(duì)各類國(guó)際組織和多邊條約的適應(yīng)性加入。一方面，新中國(guó)成立以來，中國(guó)加入國(guó)際組織的數(shù)量迅速增長(zhǎng)。特別是1977年到1996年間，中國(guó)參與政府間國(guó)際組織的數(shù)量從21個(gè)增加到51個(gè)，在非政府組織中的席位從71個(gè)猛增到1 079個(gè)。(8)[美]伊莉莎白·埃克諾米、米歇爾·奧克森伯格：《中國(guó)參與世界》，北京：新華出版社，2001年，第50頁。此后，經(jīng)過30多年的發(fā)展，中國(guó)目前已經(jīng)加入了幾乎所有政府間國(guó)際組織。另一方面，中國(guó)始終積極倡導(dǎo)聯(lián)合國(guó)以及多邊主義在國(guó)際事務(wù)中的核心地位，累計(jì)締結(jié)了23 000多項(xiàng)雙邊條約與協(xié)議，加入400多項(xiàng)多邊條約。(9)《王毅在第四屆世界和平論壇午餐會(huì)上的演講(全文)》，http://world.people.com.cn/n/2015/0628/c1002-27218748.html。以近十年為例，從2009到2018年，中國(guó)共加入85項(xiàng)多邊條約，內(nèi)容涵蓋政治、經(jīng)濟(jì)、科教文衛(wèi)、通訊、人權(quán)、勞工保護(hù)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)、環(huán)境保護(hù)等多個(gè)領(lǐng)域。(10)此數(shù)據(jù)根據(jù)外交部網(wǎng)站“條約情況”相關(guān)數(shù)據(jù)整理而得，http://www.fmprc.gov.cn/web/ziliao_674904/tytj_674911/tyfg_674913/。

此外，在與國(guó)際組織開展務(wù)實(shí)合作的同時(shí)，中國(guó)對(duì)國(guó)際組織的貢獻(xiàn)也逐步提升。中國(guó)分?jǐn)偮?lián)合國(guó)會(huì)費(fèi)的比例已經(jīng)連續(xù)六次增長(zhǎng)，從1980年的1.62%增長(zhǎng)到2016年的7.92%，在成員國(guó)中位列第三。(11)Rakesh Dubbudu,“How much do various countries contribute to the UN Budget?”，https://factly.in/united-nations-budget-contributions-by-member-countries/.2016-2018年，中國(guó)對(duì)聯(lián)合國(guó)維和行動(dòng)的費(fèi)用貢獻(xiàn)率達(dá)10.2%，在成員國(guó)中位列第二。(12)“How we are funded”,https://peacekeeping.un.org/en/how-we-are-funded.中國(guó)積極參與多邊國(guó)際制度，不僅使中國(guó)快速融入了全球化和地區(qū)一體化，并且成為其中積極而富有建設(shè)性的力量，為中國(guó)國(guó)際制度性權(quán)力的提升奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。由此可見，中國(guó)在國(guó)際組織和多邊機(jī)制中的制度適應(yīng)能力已經(jīng)較為成熟和完備。

(二)穩(wěn)步提升的國(guó)際制度塑造能力

隨著對(duì)國(guó)際事務(wù)的全方位參與，中國(guó)逐漸改變了對(duì)國(guó)際制度被動(dòng)適應(yīng)的局面，不斷培育自身對(duì)制度的塑造能力，對(duì)國(guó)際機(jī)制內(nèi)部的組織結(jié)構(gòu)、決策機(jī)制、價(jià)值理念等與制度設(shè)計(jì)相關(guān)的要素更加關(guān)注，嘗試對(duì)國(guó)際制度中不合理的規(guī)則和規(guī)范進(jìn)行改革。(13)Stephen Olson,and Clyde Prestowitz,“The evolving role of China in international institutions”,https://www.uscc.gov/Research/evolving-role-china-international-institutions.

一是對(duì)國(guó)際規(guī)則的塑造。如在國(guó)際金融領(lǐng)域，中國(guó)積極推進(jìn)國(guó)際貨幣基金組織和世界銀行改革，致力于增強(qiáng)新興市場(chǎng)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家的代表性，使其能夠更加充分地反映各國(guó)在世界經(jīng)濟(jì)中不斷變化的權(quán)重。二是對(duì)國(guó)際制度議程的塑造。黨的十八大以來，中國(guó)外交更加積極主動(dòng)，2014年主辦亞太經(jīng)合組織(APEC)會(huì)議和亞洲相互協(xié)作與信任措施會(huì)議(CICA)，2016年主辦二十國(guó)集團(tuán)(G20)峰會(huì)，2017年主辦金磚國(guó)家峰會(huì)。一系列主場(chǎng)外交的成功舉辦，為中國(guó)將不斷增強(qiáng)的實(shí)力轉(zhuǎn)化為影響力提供了機(jī)會(huì)和平臺(tái)。三是對(duì)國(guó)際組織職員構(gòu)成的塑造。近年來，越來越多的中國(guó)人參與聯(lián)合國(guó)及其附屬機(jī)構(gòu)的高層職位競(jìng)選，在非聯(lián)合國(guó)系統(tǒng)的國(guó)際組織中也有越來越多的中國(guó)人進(jìn)入領(lǐng)導(dǎo)層。根據(jù)聯(lián)合國(guó)人力資源數(shù)據(jù)年度報(bào)告的統(tǒng)計(jì)，2000年供職于聯(lián)合國(guó)及其專門機(jī)構(gòu)的中國(guó)籍專業(yè)人員為457人，這一人數(shù)到2016年已增長(zhǎng)到1 035人。(14)“Personnel statistics”,https://www.unsystem.org/content/un-system-human-resources-statistics-reports.

由此可見，中國(guó)正努力成為國(guó)際規(guī)則的制定者和制度議程的設(shè)置者。盡管當(dāng)前中國(guó)的規(guī)則設(shè)置能力僅在自身具有優(yōu)勢(shì)的國(guó)際金融和貿(mào)易領(lǐng)域較為突出，其他關(guān)乎國(guó)家主權(quán)的分裂勢(shì)力問題、領(lǐng)土領(lǐng)海問題、涉及全球性的環(huán)保問題等，由于現(xiàn)行國(guó)際制度規(guī)則的固化和自身實(shí)力的相對(duì)有限性，中國(guó)還未能找到把國(guó)內(nèi)治理經(jīng)驗(yàn)轉(zhuǎn)化為國(guó)際規(guī)則并在其中發(fā)揮積極性、建設(shè)性作用的有效方式。但總體來看，中國(guó)的國(guó)際制度塑造能力正在穩(wěn)步提升。

(三)國(guó)際制度創(chuàng)設(shè)能力初步顯現(xiàn)

隨著中國(guó)參與國(guó)際社會(huì)的不斷深入，中國(guó)對(duì)國(guó)際制度的理解和認(rèn)知愈加深刻，主動(dòng)創(chuàng)設(shè)國(guó)際制度，更好地維護(hù)和拓展國(guó)家利益成為必然的戰(zhàn)略選擇。(15)門洪華：《構(gòu)建中國(guó)大戰(zhàn)略的框架》，北京：北京大學(xué)出版社，2005年，第274頁。近年來，借助自身在國(guó)際金融和地區(qū)經(jīng)濟(jì)一體化領(lǐng)域的潛在領(lǐng)導(dǎo)力，中國(guó)開始嘗試進(jìn)行制度創(chuàng)設(shè)的實(shí)踐。(16)Tang,S.,“China and the Future International Order(s)”,Ethics & International Affairs,Vol.32,No.1(2018),pp.31-43.

亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行(以下簡(jiǎn)稱亞投行)的成立是中國(guó)主動(dòng)創(chuàng)設(shè)國(guó)際多邊合作制度的典范，也是中國(guó)在全球經(jīng)濟(jì)秩序中角色轉(zhuǎn)型的標(biāo)志性事件。從2013年10月習(xí)近平主席提出籌建亞投行的倡議，到2015年12月正式宣告成立僅用了兩年時(shí)間。截至2019年9月，亞投行的正式成員國(guó)已達(dá)100個(gè)，表明中國(guó)的制度性權(quán)力和領(lǐng)導(dǎo)力獲得了較廣泛的國(guó)際認(rèn)同。(17)“Members and Prospective Members of the Bank”,https://www.aiib.org/en/about-aiib/governance/members-of-bank/index.html.在經(jīng)濟(jì)多邊合作機(jī)制方面，2010年建成的中國(guó)—東盟自貿(mào)區(qū)是中國(guó)倡議并商談的第一個(gè)自貿(mào)區(qū)，也是當(dāng)前世界人口最多、發(fā)展中國(guó)家間最大的自貿(mào)區(qū)。在地區(qū)多邊安全機(jī)制方面，2001年中國(guó)發(fā)起并參與成立的上海合作組織是第一個(gè)以中國(guó)城市命名的政府間國(guó)際組織，目前已成為維護(hù)中亞和中國(guó)西部安全與穩(wěn)定的重要多邊安全機(jī)制。此外，2016年中國(guó)國(guó)家電網(wǎng)公司發(fā)起的全球能源互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展合作組織是中國(guó)在能源領(lǐng)域發(fā)起成立的首個(gè)國(guó)際組織，標(biāo)志著全球能源互聯(lián)網(wǎng)由理念邁向了共同行動(dòng)。(18)《全球能源互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展合作組織成立 劉振亞當(dāng)選主席》，http://www.chinanews.com/business/2016/03-31/7818126.shtml。

綜上，新中國(guó)成立以來，中國(guó)的國(guó)際制度適應(yīng)能力、塑造能力、創(chuàng)設(shè)能力都經(jīng)歷了從無到有、從低到高的發(fā)展。總的來看，20世紀(jì)70年代前，中國(guó)的國(guó)際制度性權(quán)力僅表現(xiàn)為有限的制度適應(yīng)能力。國(guó)際制度體系的后來者身份使中國(guó)與國(guó)際組織的互動(dòng)經(jīng)歷了艱難的磨合期。1971年中國(guó)在聯(lián)合國(guó)的合法席位得到恢復(fù)后，中國(guó)積極加入各類國(guó)際組織與多邊合作機(jī)制，制度適應(yīng)能力迅速提升。隨著綜合國(guó)力的不斷增強(qiáng)，中國(guó)在國(guó)際規(guī)則和國(guó)際制度議程塑造方面表現(xiàn)出更高的靈活度，特別是2008年國(guó)際金融危機(jī)以來，中國(guó)的國(guó)際制度塑造能力有了顯著提高，不僅提出一系列新的外交理念，還在其指導(dǎo)下積極進(jìn)行制度創(chuàng)設(shè)的嘗試。以亞投行為代表的國(guó)際制度創(chuàng)設(shè)初獲成功，是中國(guó)制度創(chuàng)設(shè)能力增強(qiáng)的表現(xiàn)，也標(biāo)志著中國(guó)國(guó)際制度性權(quán)力的全面提升。

三、當(dāng)前中國(guó)制度性權(quán)力提升的困境與挑戰(zhàn)

如上所述，隨著國(guó)家實(shí)力的增強(qiáng)及參與國(guó)際制度廣度與深度的擴(kuò)展，中國(guó)制度性權(quán)力的提升既是國(guó)際權(quán)力結(jié)構(gòu)發(fā)展的邏輯結(jié)果，也是中國(guó)實(shí)現(xiàn)與其他國(guó)家互利共贏的現(xiàn)實(shí)選擇。但是，作為國(guó)際體系中的新興力量，中國(guó)制度性權(quán)力的提升意味著原有制度性權(quán)力結(jié)構(gòu)的平衡被打破，其引發(fā)的體系規(guī)范重塑必然會(huì)面臨現(xiàn)行國(guó)際制度體系結(jié)構(gòu)的壓力和挑戰(zhàn)。

(一)中國(guó)制度性權(quán)力提升面臨全球權(quán)力結(jié)構(gòu)扁平化的制約

2008年世界金融危機(jī)以來，全球制度性權(quán)力結(jié)構(gòu)日益呈現(xiàn)出碎片化和扁平化的發(fā)展趨勢(shì)。隨著金磚國(guó)家等新興經(jīng)濟(jì)體的崛起，以美國(guó)為首的西方國(guó)家對(duì)國(guó)際事務(wù)的控制力下降，國(guó)際權(quán)力分布從集中趨向分散，呈現(xiàn)出多中心、多力量的格局，全球治理和決策也由少數(shù)國(guó)家壟斷的局面逐步向更多力量參與的趨勢(shì)發(fā)展。(19)尉洪池：《國(guó)際關(guān)系中的權(quán)力流散》，《求索》2013年第3期，第240-242頁。權(quán)力基礎(chǔ)的不斷分散不僅造就了新的大國(guó),而且使任何國(guó)家都越來越難以獲得超級(jí)大國(guó)地位所需的相對(duì)實(shí)力和在某一領(lǐng)域里的絕對(duì)制度優(yōu)勢(shì)。(20)[英]巴里·布贊著,劉偉華譯:《權(quán)力、文化、反霸權(quán)與國(guó)際社會(huì)：走向更為地區(qū)化的世界秩序？》，《世界經(jīng)濟(jì)與政治》2010年第11期，第16-33頁。

這一趨勢(shì)對(duì)單一國(guó)家制度性權(quán)力的提升產(chǎn)生了明顯的制約效應(yīng)。二戰(zhàn)后，美國(guó)憑借其實(shí)力優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)了美國(guó)治下的霸權(quán)，以美國(guó)為主導(dǎo)建立的國(guó)際制度塑造了世界的政治和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)。然而，當(dāng)今中國(guó)制度性權(quán)力提升面臨的國(guó)際環(huán)境與當(dāng)年美國(guó)制度霸權(quán)建立所處的國(guó)際環(huán)境已經(jīng)迥然不同。國(guó)家間實(shí)力對(duì)比的變化，使得權(quán)力在經(jīng)濟(jì)、安全、社會(huì)文化等領(lǐng)域的分布碎片化，特別是對(duì)于環(huán)境與能源安全問題、恐怖主義、民族分離主義、宗教極端主義等非傳統(tǒng)安全問題，權(quán)力廣泛而不規(guī)則的分配在國(guó)家和非國(guó)家行為體之間，使得各國(guó)的利益分布也更加分散。(21)楊文靜：《重塑信息時(shí)代美國(guó)的軟權(quán)力——〈軟權(quán)力在世界政治中的成功之道〉介評(píng)》，《現(xiàn)代國(guó)際關(guān)系》2004年第8期，第61-62頁。雖然各國(guó)際行為體更加需要在相互依存的世界中協(xié)調(diào)彼此的行動(dòng)，但共同利益的匯集變得更加困難，合作問題也變得越來越復(fù)雜，這成為影響中國(guó)制度性權(quán)力提升和獲得的重要制約因素。

(二)中國(guó)的制度性權(quán)力提升受到制度變遷路徑依賴效應(yīng)的限制

“路徑依賴”本是制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的概念，即認(rèn)為技術(shù)演進(jìn)存在著報(bào)酬遞增和自我強(qiáng)化機(jī)制。制度變遷中的路徑依賴效應(yīng)是指制度變遷一旦走上了某一條路徑，它的既定方向會(huì)在以后的發(fā)展中得到自強(qiáng)化。國(guó)際制度同樣具有自我存續(xù)的慣性，從國(guó)際制度中獲益的行為體會(huì)主動(dòng)適應(yīng)并強(qiáng)化這一制度安排，從而期望獲取更大的收益。(22)唐世平：《制度變遷的廣義理論》，沈文松譯，北京：北京大學(xué)出版社，2016年，第81-82頁。因此，現(xiàn)有制度框架內(nèi)可供崛起國(guó)選擇的空間和范圍非常有限，其謀求改變現(xiàn)有國(guó)際制度是十分困難的。

中國(guó)制度性權(quán)力提升所面臨的路徑依賴效應(yīng)具體體現(xiàn)為“身份異質(zhì)與規(guī)則同質(zhì)”現(xiàn)象。(23)王棟、曹德軍：《再全球化：理解中國(guó)與世界互動(dòng)的新視角》，北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2018年，第7-8頁。與歷史上任何一個(gè)大國(guó)崛起的背景不同的是，中國(guó)是在一個(gè)高度制度化的環(huán)境中實(shí)現(xiàn)自身實(shí)力增長(zhǎng)的。以聯(lián)合國(guó)為核心的國(guó)際安全治理體系、以布雷頓森林體系為核心的國(guó)際金融治理體系和以關(guān)稅和貿(mào)易總協(xié)定為核心的國(guó)際貿(mào)易體系，構(gòu)成了一個(gè)全方位、多層次、全球性的國(guó)際制度網(wǎng)絡(luò)。由于制度本身所具有的穩(wěn)定性特征及制度背后的內(nèi)在利益結(jié)構(gòu)維系，使得西方在提及中國(guó)與國(guó)際秩序時(shí)常常帶有一種排他的語境，先入為主的西方中心視角使得中國(guó)被認(rèn)為是一個(gè)需要教化和改變的“他者”。因此，在現(xiàn)行制度體系下，中國(guó)等新興經(jīng)濟(jì)體制度性權(quán)力的進(jìn)一步提升將面臨來自原權(quán)力分配機(jī)制的壓力和阻力。隨著新興經(jīng)濟(jì)體在貿(mào)易和投資領(lǐng)域影響力和貢獻(xiàn)率的提升，發(fā)達(dá)國(guó)家在全球化進(jìn)程中的優(yōu)勢(shì)地位日漸式微，二者之間的結(jié)構(gòu)性矛盾將更加激化，未來國(guó)際貿(mào)易、氣候治理、金融監(jiān)管等領(lǐng)域的制度變遷必將受到現(xiàn)行制度路徑依賴效應(yīng)的制約。

(三)中國(guó)制度性權(quán)力的提升面臨現(xiàn)有制度體系主導(dǎo)國(guó)的戰(zhàn)略擠壓

在國(guó)家實(shí)力結(jié)構(gòu)相對(duì)穩(wěn)定的狀態(tài)下，國(guó)家間的制度性權(quán)力處于此消彼長(zhǎng)的動(dòng)態(tài)平衡中。一國(guó)制度性權(quán)力的增長(zhǎng)不僅會(huì)引起國(guó)際制度權(quán)力結(jié)構(gòu)本身的調(diào)整，而且也會(huì)引發(fā)國(guó)家間關(guān)系特別是大國(guó)關(guān)系的變化。大國(guó)制度性權(quán)力的全面提升在一定意義上將打破傳統(tǒng)的利益結(jié)構(gòu)，從而推動(dòng)國(guó)際秩序的重塑。由此，崛起國(guó)獲取制度性權(quán)力的行為將受到在原權(quán)力結(jié)構(gòu)中占有主導(dǎo)地位國(guó)家的戰(zhàn)略反制。

作為現(xiàn)行制度體系的主導(dǎo)國(guó)，美國(guó)是影響中國(guó)制度性權(quán)力提升進(jìn)程的重要變量。近年來，隨著中國(guó)制度性權(quán)力的不斷提升，美國(guó)的心理不適也與日俱增。這一方面是由于崛起國(guó)與守成國(guó)之間不可避免的矛盾使美國(guó)對(duì)其自身權(quán)力的多寡變化極度敏感，另一方面也是由于當(dāng)前地緣政治環(huán)境的變化使美國(guó)日益感受到自身權(quán)力的有限性以及主導(dǎo)國(guó)際事務(wù)的乏力。

特朗普政府上臺(tái)以來，美國(guó)對(duì)中國(guó)的戰(zhàn)略遏制傾向愈發(fā)明顯，中國(guó)被視為現(xiàn)行國(guó)際秩序的破壞者，是美國(guó)的戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手。在經(jīng)貿(mào)領(lǐng)域，中國(guó)提出的“一帶一路”倡議遭到美國(guó)政界和學(xué)界的惡意指責(zé)，自2018年持續(xù)至今的貿(mào)易摩擦更使中美關(guān)系日益呈現(xiàn)出零和博弈的特征；在安全領(lǐng)域，美國(guó)提出“印太戰(zhàn)略”試圖以拉攏印度和東盟國(guó)家的方式，重塑亞太地區(qū)的安全秩序，以全面遏制中國(guó)崛起。此外，美國(guó)遏制中國(guó)制度性權(quán)力提升還表現(xiàn)在雙方圍繞伙伴爭(zhēng)奪展開的競(jìng)爭(zhēng)，這使亞太地區(qū)國(guó)家特別是一些傳統(tǒng)上習(xí)慣奉行“經(jīng)濟(jì)靠中國(guó)、安全靠美國(guó)”的中小國(guó)家感受到了前所未有的壓力，甚至面臨“選邊站”的挑戰(zhàn)，不僅加劇了中國(guó)周邊地區(qū)局勢(shì)的不穩(wěn)定，更導(dǎo)致近年來釣魚島問題、南中國(guó)海問題頻頻升溫，成為制約中國(guó)制度性權(quán)力提升的阻礙因素。由此可見，中美之間圍繞地區(qū)經(jīng)濟(jì)、安全領(lǐng)域呈現(xiàn)出的制度競(jìng)爭(zhēng)將使中國(guó)制度性權(quán)力提升的外部環(huán)境更加惡化，并且這一局面在短時(shí)期內(nèi)很難得到改善。

四、結(jié)語

制度性權(quán)力不僅是一個(gè)國(guó)家在國(guó)際社會(huì)影響力的重要標(biāo)志，也是維護(hù)和謀求自身利益的基本手段。綜觀歷史發(fā)展，國(guó)際制度性權(quán)力結(jié)構(gòu)最終受制于國(guó)際實(shí)力結(jié)構(gòu)，但二者之間的調(diào)整和變化并非同步，國(guó)家制度性權(quán)力的變化常常滯后于其實(shí)力的調(diào)整。中國(guó)實(shí)力的增強(qiáng)與其國(guó)際制度性權(quán)力就正在經(jīng)歷著這樣一個(gè)動(dòng)態(tài)匹配的長(zhǎng)期過程。改革開放以來，中國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速崛起使其在國(guó)際實(shí)力結(jié)構(gòu)中的地位日益凸顯，國(guó)際制度參與的廣泛性和適應(yīng)性也在顯著提升，但與西方發(fā)達(dá)國(guó)家相比，中國(guó)在國(guó)際制度中的議程設(shè)置和制度塑造等核心能力方面仍存在較大差距，特別是中國(guó)國(guó)際制度性權(quán)力的提升面臨著當(dāng)前全球權(quán)力結(jié)構(gòu)扁平化、制度路徑依賴效應(yīng)及現(xiàn)行制度體系主導(dǎo)者戰(zhàn)略遏制等因素的制約和挑戰(zhàn)。對(duì)此，中國(guó)要從戰(zhàn)略層次上進(jìn)行規(guī)劃設(shè)計(jì)，順應(yīng)全球權(quán)力結(jié)構(gòu)的演變趨向，通過國(guó)際理念創(chuàng)新和國(guó)際公共產(chǎn)品供給消解國(guó)際制度變遷的路徑依賴效應(yīng)，力求構(gòu)建全球伙伴關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，不斷拓展自身發(fā)揮作用和影響的空間，以實(shí)現(xiàn)自身國(guó)際制度性權(quán)力的進(jìn)一步提升。