任 芙 英

(運(yùn)城學(xué)院 政法系，山西 運(yùn)城 044000)

2017年6月27日通過(guò)的《行政訴訟法》修正案確定了檢察機(jī)關(guān)作為起訴人提起行政公益訴訟，標(biāo)志著我國(guó)行政公益訴訟制度的正式確立。2018年2月，兩高分別通過(guò)了《關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》，《解釋》對(duì)行政公益訴訟作出了訴前程序與訴訟程序兩個(gè)階段的制度安排。全國(guó)試點(diǎn)的大量數(shù)據(jù)表明，“訴前程序和提起訴訟”的雙軌制模式[1]成效卓著，約75.4%的行政機(jī)關(guān)在訴前程序中自行糾正了行政違法行為[2]。試點(diǎn)之前的行政公益訴訟在涉案范圍上涵蓋了文體、國(guó)稅、規(guī)劃、環(huán)保等不同領(lǐng)域。[3]然而，從《人民檢察院提起公益訴訟試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》開(kāi)始，試點(diǎn)方案采取了列舉式的方法，將行政公益訴訟類型限定在生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、國(guó)有資產(chǎn)保護(hù)、國(guó)有土地使用權(quán)出讓等三個(gè)領(lǐng)域。雖然《行政訴訟法》第二十五條因增加了食品藥品安全案件而將受案范圍擴(kuò)展為四個(gè)領(lǐng)域，但仍然采取列舉的方法對(duì)受案范圍作出了限定。對(duì)此，有學(xué)者認(rèn)為，從行政法法理來(lái)看，此種列舉式規(guī)定不應(yīng)當(dāng)被視為排他性的，對(duì)公共利益造成侵害的違法行政行為，都應(yīng)當(dāng)屬于行政公益訴訟的受案范圍。姜明安教授也認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政違法行為的監(jiān)督重點(diǎn)還應(yīng)當(dāng)包括公共安全領(lǐng)域和房屋拆遷、土地征收領(lǐng)域。[4]同時(shí)，檢察機(jī)關(guān)在司法實(shí)踐中也作出了有益的探索。例如，山西省檢察院發(fā)布的典型案例中，運(yùn)城市鹽湖區(qū)檢察院辦理的違法使用、改造古建筑文物案件中，檢察機(jī)關(guān)將文物、古建筑等文化遺產(chǎn)的保護(hù)也納入了行政公益訴訟的范圍。[5]還有學(xué)者認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)被確定為行政公益訴訟的唯一起訴人，在嚴(yán)格限定起訴主體的情況下，再嚴(yán)格限定案件范圍，必然導(dǎo)致案件類型趨同，監(jiān)督范疇過(guò)于狹窄，制度設(shè)置的作用難以施展。[6]從行政訴訟法的立法傳統(tǒng)來(lái)看，限定受案范圍是其區(qū)別于民事訴訟的重要內(nèi)容，行政公益訴訟作為其分支，是否還有限定受案范圍之必要？

一、訴前程序的案件范圍：擴(kuò)大范圍或保持克制

(一)“公共利益”概念不明決定了檢察權(quán)應(yīng)當(dāng)克制

我國(guó)行政公益訴訟制度設(shè)立的初衷是因違法行使行政權(quán)或者消極、拖延、拒絕行使行政權(quán)導(dǎo)致國(guó)家、公共利益受到侵害，而具體的公民、法人和其他組織與侵害公共利益的行政行為之間沒(méi)有法律上認(rèn)可的“利害關(guān)系”，不具有原告資格，無(wú)權(quán)啟動(dòng)主觀訴訟。因此，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)發(fā)揮其法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的應(yīng)有之義，成為維護(hù)公共利益，啟動(dòng)行政公益訴訟的當(dāng)然主體。何為“公共利益”？縱觀我國(guó)的法律文本，雖然多處出現(xiàn)公共利益條款，但是缺乏具體的概念界定。還有學(xué)者以為對(duì)公共利益進(jìn)行概念界定僅具有工具性價(jià)值。[7]

在無(wú)法科學(xué)、準(zhǔn)確地歸納公共利益概念的情況下，學(xué)界首先統(tǒng)一的觀點(diǎn)是公共利益的主體應(yīng)當(dāng)是不特定多數(shù)人。筆者認(rèn)為這一觀點(diǎn)的關(guān)鍵在于“不特定”而非“多數(shù)人”。前文姜明安教授談及的房屋拆遷、土地征收行為時(shí)常涉及多數(shù)人，若不能積極妥善處理，極易激發(fā)群體性信訪事件，成為當(dāng)?shù)厣鐣?huì)不安定因素，應(yīng)當(dāng)被確定為監(jiān)督行政權(quán)力違法的重點(diǎn)領(lǐng)域，但卻不宜被納入行政公益訴訟的范圍。理由有三：第一，雖然行政征收行為涉及人數(shù)眾多，但行政征收的對(duì)象是具體的被征收戶，是“特定的多數(shù)人”；第二，若被征收戶認(rèn)為行政征收行為違法，可以通過(guò)主觀訴訟的方式維護(hù)自己合法權(quán)益，無(wú)需他人代勞；第三，即便訴訟人數(shù)龐大，也可以采取代表訴訟或者合并審理的方式解決。再例如，山西省人民檢察院公布的典型案例中，長(zhǎng)治市城區(qū)檢察院承辦的91戶家庭違規(guī)享受保障性住房一案，表面看起來(lái)只涉及“特定的”91套保障性住房，但由于行政機(jī)關(guān)的違法行為，導(dǎo)致國(guó)家廉租住房補(bǔ)貼被冒領(lǐng)，同時(shí)變相地剝奪了符合保障性住房條件的其他不特定人的權(quán)利。因此，公共利益的主體不應(yīng)單純以人數(shù)多寡作為界定標(biāo)準(zhǔn)。公共利益是一個(gè)整體性、開(kāi)放性的概念，其主體應(yīng)為不能確定的多數(shù)人。

在內(nèi)涵、外延均不明確的情況下，公共利益極有可能成為一項(xiàng)彈性標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致行政公益訴訟被濫用。實(shí)踐中，因公共利益概念不明確被濫用的情形屢見(jiàn)不鮮。例如，《憲法》《物權(quán)法》《土地管理法》中規(guī)定，行政征收的前提僅是“為了公共利益的需要”，然而，有些地方政府以公益項(xiàng)目之名行商業(yè)開(kāi)發(fā)之實(shí)的做法并不罕見(jiàn)。生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全、國(guó)有財(cái)產(chǎn)保護(hù)、國(guó)有土地使用權(quán)出讓四類案件屬于集中體現(xiàn)不特定多數(shù)人利益的范疇，行政公益訴訟將該四類案件納入受案范圍符合我國(guó)目前的實(shí)際需要。

(二)謙抑性原則決定了檢察權(quán)應(yīng)當(dāng)克制

謙抑性是刑法領(lǐng)域中的概念，是指“凡是適用其他法律足以抑止某種違法行為、足以保護(hù)合法權(quán)益時(shí)，就不要將其規(guī)定為犯罪；凡是適用較輕的制裁方法足以抑止某種犯罪行為、足以保護(hù)合法權(quán)益時(shí)，就不要規(guī)定較重的制裁方法”[8]。該原則本質(zhì)上是要求公權(quán)力自我抑制，避免張揚(yáng)擴(kuò)張，以保護(hù)公民權(quán)利。檢察機(jī)關(guān)作為刑事司法程序中的重要主體，承擔(dān)著批準(zhǔn)逮捕、審查起訴、提起公訴等職責(zé)，因此，謙抑性是檢察機(jī)關(guān)行使公訴權(quán)時(shí)應(yīng)當(dāng)遵循的基本原則。筆者以為，行政公益訴訟中，檢察機(jī)關(guān)同樣應(yīng)當(dāng)自我克制，遵循謙抑性原則。

第一，檢察權(quán)行使遵循的基本原則應(yīng)當(dāng)始終一致，否則會(huì)造成權(quán)力分裂和混亂。檢察權(quán)并非單一的國(guó)家權(quán)力，而是一個(gè)包括公訴權(quán)、支持起訴權(quán)、公益訴訟權(quán)等多種權(quán)力在內(nèi)的權(quán)力束。不同權(quán)力由檢察機(jī)關(guān)不同部門行使，各部門之間存在銜接配合。若在批捕、公訴部門適用謙抑性原則，而在承擔(dān)行政公益訴訟的檢察監(jiān)督部門主張檢察權(quán)擴(kuò)張，必然會(huì)導(dǎo)致權(quán)力性質(zhì)分裂和無(wú)所適從。

第二，保持謙抑性有利于檢察機(jī)關(guān)處理與行政機(jī)關(guān)的權(quán)力邊界，否則會(huì)造成干預(yù)行政權(quán)的嫌疑。行政權(quán)的焦點(diǎn)是管理，檢察權(quán)的側(cè)重是監(jiān)督。兩種權(quán)力均來(lái)源于人大，但權(quán)力的性質(zhì)和范圍不同。行政公益訴訟是檢察權(quán)直接監(jiān)督行政權(quán)的方式之一，其本質(zhì)是助力行政機(jī)關(guān)依法行政，共同維護(hù)人民根本利益。其監(jiān)督方式絕不是代行行政權(quán)或者直接干預(yù)行政權(quán)，而是給行政機(jī)關(guān)提供一個(gè)自我糾正的程序。零訴訟是行政公益訴訟訴前程序制度設(shè)計(jì)的理想目標(biāo)。[9]檢察機(jī)關(guān)在發(fā)現(xiàn)案件線索時(shí)，并非直接訴諸法院，而是啟動(dòng)訴前程序，作出柔性的檢察建議，目的就是提醒行政機(jī)關(guān)對(duì)其行為重新審視，防止行政權(quán)偏離法治的軌道。若行政機(jī)關(guān)置若罔聞，檢察機(jī)關(guān)會(huì)啟動(dòng)訴訟程序，由人民法院對(duì)行政行為是否違法導(dǎo)致公益受損作出實(shí)質(zhì)性的判斷。因此，檢察權(quán)監(jiān)督行政權(quán)不具有最終判斷權(quán)，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持有限干預(yù)原則。

(三)資源配置不足客觀上決定了檢察權(quán)應(yīng)當(dāng)克制

在檢察系統(tǒng)內(nèi)部，多年來(lái)存在“重刑輕民”的傳統(tǒng)。批捕、起訴作為檢察機(jī)關(guān)的重要業(yè)務(wù)部門，資源適度傾斜是不言而喻的。同時(shí)，因配合國(guó)家監(jiān)察體制改革，2018年全國(guó)各級(jí)檢察機(jī)關(guān)完成了反貪職能及人員的轉(zhuǎn)隸工作。檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部的可支配資源尤其是人力資源受到了一定程度的影響。

按照最高人民檢察院的職能分工及工作部署，行政公益訴訟案件由民事行政檢察部門負(fù)責(zé)，包括行政公益訴訟的立案審查、調(diào)查核實(shí)、檢察建議、提起訴訟和出庭支持訴訟等。而民事行政檢察部門的固有職能還包括監(jiān)督人民法院作出的已生效民事、行政裁判結(jié)果，監(jiān)督審判人員在審判程序中的違法行為，處理當(dāng)事人申訴，提起抗訴等。那么，面對(duì)案件類型增加、業(yè)務(wù)范圍擴(kuò)大的現(xiàn)實(shí)，檢察機(jī)關(guān)是否能夠從容應(yīng)對(duì)？2019年最高人民檢察院工作報(bào)告中載明，檢察機(jī)關(guān)2018全年辦理公益訴訟案件數(shù)量為113160件，其中民事公益訴訟4393件、行政公益訴訟108767件，實(shí)現(xiàn)了全國(guó)縣級(jí)檢察院辦理公益訴訟案件全覆蓋。刑事、民事、行政違法情形監(jiān)督447940件次，同比上升22.4%。民事、行政申訴案件持續(xù)上升的態(tài)勢(shì)，導(dǎo)致案件存量陡增，案件大量積壓。這樣的情況使得檢察機(jī)關(guān)辦案壓力增大，尤其是基層檢察機(jī)關(guān)。以山西省交城縣人民檢察院為例，全院行政在編人員31人，民事行政檢察科包括分管領(lǐng)導(dǎo)在內(nèi)不足5人。交城縣檢察院2019年工作報(bào)告中總結(jié)，2018年交城縣檢察院共辦理行政公益訴訟案件33件，開(kāi)展專項(xiàng)整治行動(dòng)一項(xiàng)，辦理首例文物保護(hù)案和人防工程易地建設(shè)費(fèi)征收案，對(duì)全縣范圍內(nèi)兩大網(wǎng)絡(luò)餐飲服務(wù)平臺(tái)中共兩百多家入網(wǎng)商戶進(jìn)行調(diào)查。同時(shí)，民事行政檢察科2018年度共受理審查各類民事行政案件66件，共受理對(duì)民事生效判決、裁定的監(jiān)督案件6件，支持起訴13件，支持社會(huì)弱勢(shì)群體起訴9件?？隙üぷ鞒煽?jī)的同時(shí)，工作強(qiáng)度之高也是顯而易見(jiàn)的。同交城縣檢察院類似，基層檢察機(jī)關(guān)普遍存在案多人少的情況，甚至有的基層檢察院還存在民事行政檢察科“一人科室”的現(xiàn)象。如此資源配置尤其是人力資源嚴(yán)重短缺制約了行政公益訴訟業(yè)務(wù)的開(kāi)展，也決定了行政公益訴訟范圍不宜進(jìn)一步擴(kuò)張。

首先，檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置的滯后性無(wú)法適應(yīng)日益增長(zhǎng)的公益訴訟需求，擴(kuò)大行政公益訴訟范圍的條件尚不具備，應(yīng)當(dāng)改革檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，凸顯行政公益訴訟獨(dú)立性。制度建立初期，行政公益訴訟的監(jiān)督屬性使該職權(quán)天然歸屬于民事行政檢察部門，導(dǎo)致公益訴訟與民事、行政檢察監(jiān)督職能被壓縮在一個(gè)機(jī)構(gòu)。如此設(shè)置，能夠辦好行政公益訴訟既定范圍中的案件尚屬不易，擴(kuò)大受案范圍缺乏可行性。因此，檢察監(jiān)督職能復(fù)雜化與部門薄弱現(xiàn)實(shí)矛盾突出，檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革勢(shì)在必行。2018年12月4日，中共中央辦公廳印發(fā)了《最高人民檢察院職能配置、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定》，確立了刑事、民事、行政、公益訴訟“四大檢察”法律監(jiān)督總體布局，按照檢察監(jiān)督的側(cè)重不同，重新組建了十個(gè)檢察廳。其中第八檢察廳獨(dú)立處理公益訴訟案件。隨后，最高人民檢察院緊扣深化體制改革主題，印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)省以下人民檢察院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革工作的通知》，要求各級(jí)檢察院在2019年2月前形成內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革方案，3月底前基本完成內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革任務(wù)。由此可見(jiàn)，2019年是檢察機(jī)關(guān)職能重塑的關(guān)鍵之年，也為行政公益訴訟的深入開(kāi)展提供了嶄新的契機(jī)。在獨(dú)立設(shè)置行政公益訴訟檢察監(jiān)督機(jī)構(gòu)的前提下，適時(shí)拓展行政公益訴訟范圍才存在新的可能。

其次，數(shù)量有限的員額檢察官無(wú)法適應(yīng)日益增長(zhǎng)的行政公益訴訟需求，擴(kuò)大行政公益訴訟范圍會(huì)導(dǎo)致辦案人員與案件數(shù)量失衡，應(yīng)當(dāng)建立順暢的人員遴選流動(dòng)機(jī)制，并按照一定比例為員額檢察官配備相應(yīng)的檢察輔助人員。員額制改革是近兩年司法體制改革的一項(xiàng)重要內(nèi)容。員額制改革的初衷是選拔優(yōu)秀檢察官，并將員額檢察官?gòu)木唧w煩瑣的事務(wù)性工作中解放出來(lái)，確保員額檢察官有足夠的精力研究案件，最終落實(shí)司法責(zé)任制。然而，員額制改革后，只有入額檢察官才擁有獨(dú)立辦案的權(quán)力，客觀上造成了辦案人員數(shù)量更加短缺的結(jié)果。加之檢察輔助人員配備不到位，職責(zé)范圍不明晰，導(dǎo)致事務(wù)性工作和業(yè)務(wù)性工作并無(wú)明確的區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)。假若不考慮檢察官隊(duì)伍建設(shè)而一味強(qiáng)調(diào)行政公益訴訟范圍的擴(kuò)大，最終可能導(dǎo)致員額檢察官疲于應(yīng)對(duì)案件，職業(yè)幸福感降低。面對(duì)這一情況，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)率先重視檢察隊(duì)伍培養(yǎng)，逐級(jí)建立檢察官遴選制度并使之常態(tài)化。同時(shí)，在《檢察官法》第十條規(guī)定的任職條件基礎(chǔ)上建立多方位人才流動(dòng)機(jī)制，將符合條件的法官、律師、法學(xué)科研院所中的專家學(xué)者等引入檢察系統(tǒng)，充實(shí)檢察官隊(duì)伍，提高檢察官職業(yè)素養(yǎng)，為進(jìn)一步展開(kāi)“四大檢察”監(jiān)督包括行政公益訴訟業(yè)務(wù)聚集力量。

再次，專業(yè)人才短缺無(wú)法適應(yīng)行政公益訴訟專業(yè)性特點(diǎn)，應(yīng)當(dāng)建立行政公益訴訟專家聘用制度，創(chuàng)設(shè)靈活的人才合作機(jī)制。行政公益訴訟涉及環(huán)境污染、生態(tài)保護(hù)、食品藥品安全等專業(yè)性極強(qiáng)的領(lǐng)域。例如水污染案件中需要證明何種元素超標(biāo)，是否達(dá)到污染標(biāo)準(zhǔn)，后期治理技術(shù)及費(fèi)用如何確定；土壤污染、空氣污染、食品安全等案件同樣面臨亟需解決的專業(yè)性問(wèn)題。要求檢察官具備行政公益訴訟所需的全部專業(yè)知識(shí)明顯不符合現(xiàn)實(shí)。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)聘用行政公益訴訟相關(guān)領(lǐng)域的專家，組建專家?guī)旎蛘吲c高?？蒲袡C(jī)構(gòu)建立橫向合作項(xiàng)目，委托高?？蒲袡C(jī)構(gòu)對(duì)案件進(jìn)行專業(yè)評(píng)估。甚至在環(huán)境污染案件中可以委托具備環(huán)境影響評(píng)價(jià)資質(zhì)的社會(huì)中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行專業(yè)性評(píng)價(jià)。被聘專家、高?？蒲袡C(jī)構(gòu)或社會(huì)中介組織就行政公益訴訟案件提供專家咨詢意見(jiàn)書(shū)或者綜合治理評(píng)估報(bào)告，作為判斷公共利益是否被持續(xù)侵害的證據(jù)依據(jù)。

綜上，行政公益訴訟訴前程序確定的受案范圍擴(kuò)張的時(shí)機(jī)尚不成熟，采取保守的立法態(tài)度是衡量多方因素后的結(jié)果。

二、案件線索來(lái)源：?jiǎn)我磺阑蚨嘣獧C(jī)制

自試點(diǎn)工作開(kāi)展以來(lái)，最高人民檢察院采取了定期公布案件統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)、發(fā)布典型案例、表彰貢獻(xiàn)突出單位等行政性手段推進(jìn)行政公益訴訟。同時(shí)，各地行政機(jī)關(guān)也紛紛采取積極態(tài)度予以回應(yīng)。例如，2017年8月27日，海南省委辦公廳和省政府辦公廳聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于支持檢察機(jī)關(guān)依法開(kāi)展公益訴訟的通知》，并于2017年9月20日召開(kāi)了行政公益訴訟聯(lián)席會(huì)議，要求省政府各職能部門支持配合人民檢察院的行政公益訴訟工作。再如，2018年1月17日，最高檢和國(guó)土資源部聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)協(xié)作推進(jìn)行政公益訴訟促進(jìn)法治國(guó)土建設(shè)的意見(jiàn)》，構(gòu)建了案件信息共享制度、重大情況通報(bào)制度、聯(lián)合開(kāi)展專項(xiàng)行動(dòng)、聯(lián)合培訓(xùn)制度、聯(lián)席會(huì)議制度和日常聯(lián)絡(luò)制度，要求檢察機(jī)關(guān)與國(guó)土資源行政管理部門強(qiáng)化協(xié)作、相互配合。在各方共同努力下，各地行政公益訴訟案件數(shù)量呈現(xiàn)出幾何級(jí)增長(zhǎng)。根據(jù)最高檢官網(wǎng)公布的數(shù)據(jù)，僅2018年上半年，檢察機(jī)關(guān)辦理公益訴訟案件18775件，其中訴前程序18031件、提起訴訟744件。這樣快速的增長(zhǎng)能否在行政公益訴訟常態(tài)化之后繼續(xù)保持？檢察院內(nèi)部“自上而下”的推進(jìn)模式后續(xù)效應(yīng)如何？回答這些問(wèn)題都繞不開(kāi)一個(gè)關(guān)鍵因素——案件線索來(lái)源。

《行政訴訟法》及最高檢發(fā)布的典型案例就案件來(lái)源上都籠統(tǒng)地表述為檢察機(jī)關(guān)在“履行職責(zé)中”發(fā)現(xiàn)?！稒z察機(jī)關(guān)行政公益訴訟案件辦案指南(試行)》中明確，案件線索僅限于檢察機(jī)關(guān)在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)的情形。因此，行政公益訴訟案件呈現(xiàn)出單一性線索來(lái)源的特點(diǎn)。然而，案件線索來(lái)源的單一性限制了案件數(shù)量，必然導(dǎo)致案件范圍過(guò)于狹窄，案件類型同質(zhì)化現(xiàn)象嚴(yán)重，不符合行政公益訴訟的制度設(shè)想。同時(shí)，縱觀行政公益訴訟的制度設(shè)計(jì)，與案件線索來(lái)源單一性相關(guān)聯(lián)的是行政公益訴訟起訴人的唯一性和受案范圍的有限性。為了行政公益訴訟有序開(kāi)展，《行政訴訟法》排除了公益組織提起訴訟的方式，選擇了檢察機(jī)關(guān)作為起訴人，成為啟動(dòng)行政公益訴訟的唯一主體。又如前文所述，行政公益訴訟的案件范圍被限定在四個(gè)領(lǐng)域內(nèi)。筆者認(rèn)為，在嚴(yán)格限定案件范圍和設(shè)定唯一主體的情況下，再限定案件線索來(lái)源于檢察機(jī)關(guān)“履行職責(zé)”，很難保證行政公益訴訟制度的實(shí)施效果，無(wú)法完成既定的立法目標(biāo)。因此，在不突破案件范圍和確保唯一起訴人資格的前提下，行政公益訴訟應(yīng)當(dāng)建立上級(jí)機(jī)關(guān)專項(xiàng)組織、辦案機(jī)關(guān)走訪摸排、其他單位有效移送、人民群眾積極參與的線索來(lái)源多元化機(jī)制。

首先，行政公益訴訟應(yīng)當(dāng)發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)垂直領(lǐng)導(dǎo)的組織優(yōu)勢(shì)，由上級(jí)檢察機(jī)關(guān)對(duì)檢察公益訴訟進(jìn)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)，并選定公共利益受損的突出領(lǐng)域，定期組織專項(xiàng)監(jiān)督行動(dòng)。

行政公益訴訟作為一項(xiàng)新興的從無(wú)到有、從局部試點(diǎn)到全面常態(tài)化的制度，辦案機(jī)關(guān)缺乏成熟的經(jīng)驗(yàn)，需要上級(jí)檢察機(jī)關(guān)確立統(tǒng)一的辦案流程。例如，最高人民檢察院制定了《行政公益訴訟案件辦案指南(試行)》，就案件辦理的一般程序、涉案各領(lǐng)域的重點(diǎn)問(wèn)題、常見(jiàn)法律法規(guī)對(duì)地方各級(jí)檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行了具體的指導(dǎo)。同時(shí)還發(fā)布了檢察公益訴訟十大典型案例，為公益訴訟案件提供了指引和參考。實(shí)踐中，生態(tài)環(huán)境和自然資源保護(hù)領(lǐng)域的行政公益訴訟往往會(huì)涉及多個(gè)行政區(qū)域，需要跨區(qū)域檢察機(jī)關(guān)相互協(xié)同配合。2018年，全國(guó)許多省市檢察機(jī)關(guān)借助公益訴訟制度正式確立的契機(jī)，結(jié)合自身生態(tài)環(huán)境和自然資源保護(hù)的特點(diǎn)，開(kāi)展保護(hù)“母親河”“生態(tài)源頭”等檢察公益訴訟專項(xiàng)行動(dòng)。例如，湖北檢察機(jī)關(guān)確定從2018年6月起將開(kāi)展為期一年半的長(zhǎng)江流域生態(tài)保護(hù)公益訴訟專項(xiàng)行動(dòng)；山西省檢察院于2018年3月起部署開(kāi)展“自然保護(hù)區(qū)”“飲用水水源地保護(hù)”“國(guó)有文物保護(hù)”三個(gè)公益訴訟專項(xiàng)活動(dòng)；浙江省衢州市檢察機(jī)關(guān)自2018年4月部署開(kāi)展為期一年的錢江源生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)公益訴訟專項(xiàng)行動(dòng)。這些專項(xiàng)行動(dòng)中必然會(huì)涌現(xiàn)出大量的案件線索。定期開(kāi)展檢察公益訴訟專項(xiàng)行動(dòng)也會(huì)成為案件線索的固定來(lái)源之一。

其次，行政公益訴訟應(yīng)當(dāng)發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)主動(dòng)監(jiān)督的作用，主動(dòng)摸排案件線索。

行政機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)都扮演著公共利益的守護(hù)人的角色，但二者分工不同，行政權(quán)傾向于社會(huì)事務(wù)管理，檢察權(quán)傾向于法律外部監(jiān)督。行政公益訴訟的本質(zhì)是檢察權(quán)監(jiān)督行政權(quán)，防止不當(dāng)行政行為侵害國(guó)家利益和公共利益。檢察監(jiān)督與被動(dòng)的司法審查不同，具有主動(dòng)性，但檢察監(jiān)督絕不是將檢察權(quán)與行政權(quán)對(duì)立，保護(hù)公共利益是行政權(quán)和檢察權(quán)的共同目標(biāo)。因此，在目前行政機(jī)關(guān)普遍對(duì)行政公益訴訟積極回應(yīng)的背景下，檢察機(jī)關(guān)可以與行政機(jī)關(guān)建立常規(guī)聯(lián)席會(huì)議，主動(dòng)走訪環(huán)保、水利、林業(yè)、國(guó)土、公安等主要行政機(jī)關(guān)，走訪當(dāng)?shù)刂攸c(diǎn)企業(yè)，走訪輿情突出的農(nóng)村集體組織，摸排一批有價(jià)值的公益訴訟案件線索，通過(guò)訴前程序督促行政機(jī)關(guān)自覺(jué)重塑執(zhí)法環(huán)境，也使行政公益訴訟成為督促之訴、協(xié)同之訴。

第三，行政公益訴訟應(yīng)當(dāng)與人大監(jiān)督、司法審查、國(guó)家監(jiān)察形成合力，將人大監(jiān)督、司法審查、甚至國(guó)家監(jiān)察中發(fā)現(xiàn)的線索轉(zhuǎn)化為行政公益訴訟案件線索。

2018年憲法修正案增加了監(jiān)察委員會(huì)的相關(guān)規(guī)定，完成了“一府一委兩院”的橫向權(quán)力配置，進(jìn)一步完善了我國(guó)的權(quán)力監(jiān)督模式，形成了人大立法監(jiān)督、法院司法審查、監(jiān)委全面監(jiān)督等形式多樣的綜合監(jiān)督模式。行政公益訴訟實(shí)質(zhì)上是檢察監(jiān)督，是我國(guó)綜合監(jiān)督模式中的一個(gè)重要環(huán)節(jié)。我國(guó)權(quán)力監(jiān)督方式雖多，但側(cè)重不同。人大監(jiān)督側(cè)重審查行政立法合法性，聽(tīng)取政府工作報(bào)告，對(duì)特定問(wèn)題進(jìn)行詢問(wèn)和質(zhì)詢等；人民法院的司法審查主要體現(xiàn)為事后監(jiān)督、被動(dòng)審查；監(jiān)委主要針對(duì)所有行使公權(quán)力的人員進(jìn)行全面監(jiān)督。綜合監(jiān)督模式的設(shè)立有利于各種監(jiān)督方式互相配合，形成合力將權(quán)力置于陽(yáng)光下、裝進(jìn)籠子里。因此，在人大監(jiān)督、司法審查、監(jiān)委監(jiān)督的過(guò)程中發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)存在不作為、亂作為危害國(guó)家利益或公共利益的情形時(shí)，應(yīng)當(dāng)采取公函、建議等形式將線索提供給檢察機(jī)關(guān)。

第四，行政公益訴訟應(yīng)保障人民群眾參與社會(huì)事務(wù)管理的憲法權(quán)利，建立有序的輿情反饋渠道。

根據(jù)《憲法》第四十一條之規(guī)定，公民對(duì)任何國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員的工作有提出批評(píng)、建議的權(quán)利；針對(duì)侵犯其權(quán)益的行為有申訴、控告的權(quán)利；針對(duì)不法行為有揭發(fā)檢舉的權(quán)利?！董h(huán)境保護(hù)法》第五十七條規(guī)定公民對(duì)污染環(huán)境、破壞生態(tài)的行為以及不依法履行職責(zé)的行為擁有舉報(bào)的權(quán)利。實(shí)踐中，縱觀各級(jí)檢察機(jī)關(guān)發(fā)布的典型案例，其中不乏群眾反映強(qiáng)烈的環(huán)境污染案例。協(xié)同發(fā)展、基層治理、公眾參與是國(guó)家治理體系科學(xué)化、現(xiàn)代化的重要特征。批評(píng)、建議和申訴、控告、檢舉權(quán)的正當(dāng)行使是公民參與國(guó)家治理的基本形式。引導(dǎo)公眾廣泛、有序地參與國(guó)家治理有利于現(xiàn)代國(guó)家治理體系的建立和完善，也符合公益訴訟維護(hù)國(guó)家、社會(huì)公共利益的根本立法宗旨。因此，關(guān)注輿情，建立有序的群眾意見(jiàn)反饋渠道是保障行政公益訴訟案件線索來(lái)源的重要手段。

三、行政公益訴訟穩(wěn)定持續(xù)發(fā)展：有限擴(kuò)張與持續(xù)多元

行政公益訴訟的穩(wěn)定持續(xù)發(fā)展是受案范圍的有限擴(kuò)張與線索來(lái)源的持續(xù)多元雙重作用的結(jié)果。筆者認(rèn)為，在行政公益訴訟制度全面推行之初期，明確的案件范圍和穩(wěn)定的線索來(lái)源是訴前程序的亟需解決的問(wèn)題。對(duì)于一項(xiàng)初步確立、尚在探索中制度，采取審慎的態(tài)度限定受案范圍是比較穩(wěn)妥的選擇。但將行政公益訴訟局限于個(gè)別領(lǐng)域絕不是立法本意。行政公益訴訟試點(diǎn)方案和《行政訴訟法》第二十五條中均采取了“列舉+等”的立法模式。根據(jù)最高人民法院《關(guān)于審理行政案件適用法律規(guī)范問(wèn)題的座談會(huì)紀(jì)要》的相關(guān)規(guī)定，法律規(guī)范在列舉典型事項(xiàng)后又以“等”詞語(yǔ)進(jìn)行表述的，屬于不完全列舉。因此，此處的“等”屬“等外等”。該模式運(yùn)用“等”作為兜底條款，既防止了立法僵化，又為適度擴(kuò)大受案范圍留下了余地，體現(xiàn)了科學(xué)的立法技術(shù)。現(xiàn)階段，在受案范圍有限的情況下，案件線索來(lái)源的多元化是行政公益訴訟穩(wěn)定持續(xù)發(fā)展的重要保障。要建立行政公益訴訟長(zhǎng)效機(jī)制，防止“運(yùn)動(dòng)式”的監(jiān)督，大范圍地發(fā)揮行政公益訴訟制度的監(jiān)督功能，促進(jìn)檢察權(quán)與行政權(quán)形成良性互動(dòng)。隨著公益意識(shí)逐步覺(jué)醒和行政執(zhí)法日趨規(guī)范，公共利益維護(hù)機(jī)制不斷健全。屆時(shí)，擴(kuò)大行政公益訴訟案件范圍的時(shí)機(jī)或已成熟，可以適時(shí)采取法定方式對(duì)行政公益訴訟受案范圍進(jìn)行擴(kuò)大解釋，既要防止行政公益訴訟案件范圍的無(wú)限擴(kuò)張，又要充分發(fā)揮“等外等”的現(xiàn)實(shí)作用。