內(nèi)蒙古農(nóng)村牧區(qū)家庭基本特征與基層公共服務(wù)保障力調(diào)查

摘 要：文章使用了內(nèi)蒙古社會(huì)科學(xué)院“內(nèi)蒙古農(nóng)村牧區(qū)家庭現(xiàn)狀抽樣調(diào)查”問(wèn)卷調(diào)查數(shù)據(jù)。調(diào)查發(fā)現(xiàn)隨著全區(qū)城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快，內(nèi)蒙古農(nóng)村牧區(qū)家庭呈現(xiàn)出老齡化、高齡化、空巢化和家庭結(jié)構(gòu)核心化、小型化的趨勢(shì)，面臨家庭保障功能弱化、集體經(jīng)濟(jì)保障能力有限的情況。針對(duì)此類情況，課題組認(rèn)為應(yīng)在認(rèn)清民族地區(qū)的特點(diǎn)，兼顧文化多樣性、土地多樣性和民族多樣性基礎(chǔ)上，制定基本公共服務(wù)“靶向”標(biāo)準(zhǔn)，提升公共財(cái)政投入效率；實(shí)施差別化支持政策，分層次、分階段地“盡力而為 量力而行”，切實(shí)保障和改善民生。

關(guān)鍵詞：公共服務(wù) 基本公共服務(wù) 家庭結(jié)構(gòu)

一、引言

享有基本公共服務(wù)是公民的基本權(quán)利，保障人人享有基本公共服務(wù)是政府的重要職責(zé)。黨的十九大提出要“堅(jiān)守底線、突出重點(diǎn)、完善制度、引導(dǎo)預(yù)期，完善公共服務(wù)體系”，從強(qiáng)調(diào)體系建設(shè)到制度建設(shè)，國(guó)家已將公共服務(wù)均等化作為滿足人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要的重要途徑。內(nèi)蒙古作為少數(shù)民族地區(qū)，推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化即是經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)下守住民生底線的要求，還是落實(shí)“兩個(gè)共同”、實(shí)現(xiàn)全國(guó)區(qū)域均衡發(fā)展，打造北疆亮麗風(fēng)景線的重要支撐。改革開(kāi)放40年來(lái)，全區(qū)民生各方面均取得了重大進(jìn)展，但按照中央民族工作會(huì)議關(guān)于實(shí)現(xiàn)民族地區(qū)跨越式發(fā)展的要求，提高基本公共服務(wù)能力和均等化水平的壓力仍然較大。所以在與全國(guó)共同進(jìn)入小康社會(huì)的進(jìn)程中，充分了解農(nóng)村牧區(qū)居民的民生狀況、困難家庭的特征、不同類型嘎查（村）的公共服務(wù)水平，審視農(nóng)牧區(qū)基本公共服務(wù)面臨的問(wèn)題和挑戰(zhàn)，是為進(jìn)一步做好農(nóng)牧區(qū)基本公共服務(wù)供給、讓百姓有更多的“獲得感”的必要?jiǎng)幼?，是面?duì)問(wèn)題、解決問(wèn)題的重要思路和有效路徑，對(duì)縮小區(qū)域間公共服務(wù)發(fā)展差距、讓各族群眾共享改革發(fā)展成果具有重要意義。

二、數(shù)據(jù)來(lái)源及基本說(shuō)明

本文使用的《內(nèi)蒙古農(nóng)村牧區(qū)嘎查村現(xiàn)狀抽樣調(diào)查》問(wèn)卷，是一項(xiàng)綜合社會(huì)調(diào)查項(xiàng)目，此調(diào)查分社區(qū)調(diào)查問(wèn)卷和家庭調(diào)查問(wèn)卷，涉及自治區(qū)內(nèi)的10個(gè)盟市14個(gè)旗縣（區(qū)）70個(gè)蘇木（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）的100個(gè)嘎查（村）。樣本覆蓋了呼和浩特市、包頭市、呼倫貝爾市、赤峰市、通遼市、烏蘭察布市、巴彥淖爾市、錫林郭勒盟、興安盟等10個(gè)盟市（因?yàn)鹾Ｊ泻桶⒗泼说目筛N土地面積僅占全區(qū)現(xiàn)有耕地的0.04%和0.25%，不具有典型的農(nóng)牧業(yè)特征，所以本次抽樣未選擇該區(qū)域），問(wèn)卷共發(fā)放1012份，回收1012份，其中有效問(wèn)卷1000份，問(wèn)卷有效率為98.8%。問(wèn)卷涉及家庭成員共計(jì)3448名，其中，蒙古族人口占總樣本人口的53.4%，漢族人口占總樣本人口的44.7%，其他少數(shù)民族占1.9%。本問(wèn)卷采用分層多段抽樣和簡(jiǎn)單隨機(jī)抽樣相結(jié)合的方法，覆蓋到了典型牧業(yè)區(qū)、半農(nóng)半牧業(yè)區(qū)以及農(nóng)業(yè)區(qū)三種經(jīng)濟(jì)類型區(qū)域。本文使用調(diào)查問(wèn)卷中關(guān)于人口構(gòu)成、土地和農(nóng)牧業(yè)收入的相關(guān)內(nèi)容，試圖通過(guò)對(duì)家庭規(guī)模、多代家庭的比例、家庭結(jié)構(gòu)的基本情況進(jìn)行分析，判斷內(nèi)蒙古農(nóng)村牧區(qū)家庭自我保障能力的基本情況。

三、農(nóng)村牧區(qū)家庭基本特征與自我保障能力分析

家庭保障是社會(huì)保障的重要補(bǔ)充。調(diào)查過(guò)程中發(fā)現(xiàn)，隨著進(jìn)城務(wù)工流動(dòng)人口增多，農(nóng)村牧區(qū)呈現(xiàn)出老齡化問(wèn)題嚴(yán)峻、家庭保障能力弱化的趨勢(shì)，農(nóng)牧區(qū)的常住人口主要以老年人為主，在土地經(jīng)營(yíng)收入、自我保障能力等方面均處于弱勢(shì)地位。

（一）農(nóng)村牧區(qū)老齡化問(wèn)題嚴(yán)峻，在高齡化、空巢化趨勢(shì)下，“未富先老”成為農(nóng)村牧區(qū)常住人口的明顯特征

受訪家庭中女性的年齡峰值在45-50歲，男性的年齡峰值在50-60歲，意味著未來(lái)五年，農(nóng)村牧區(qū)65歲以上的老年人將增加近30%，未來(lái)十年，農(nóng)村牧區(qū)65歲以上老年人占常住人口的比重將超過(guò)50%。調(diào)查對(duì)象中，80歲及以上高齡老人占老年人總數(shù)的7.44%，且高齡老人中喪偶比例達(dá)到82.05%，按聯(lián)合國(guó)發(fā)布的高齡化社會(huì)的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)（ 65歲以上老年人口占總?cè)丝?%以上），農(nóng)村牧區(qū)已進(jìn)入高齡化社會(huì)。而由于子女外出上大學(xué)、外出務(wù)工，或已獨(dú)立生活而形成的空巢家庭，占到全部樣本家庭的20.37%，明顯高于第六次人口普查數(shù)據(jù)。按照空巢家庭46-68歲的年齡峰值推算，未來(lái)五年，農(nóng)牧民60歲以上的空巢家庭將增加一番。從主要收入構(gòu)成看，經(jīng)營(yíng)性收入是樣本家庭的主要收入來(lái)源，所以缺少青壯年勞動(dòng)力的空巢家庭整體上呈現(xiàn)“未富先老”特征。

（二）農(nóng)村牧區(qū)勞動(dòng)力短缺、人口斷層，在家庭結(jié)構(gòu)核心化、小型化的趨勢(shì)下，家庭保障功能逐步弱化

隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快，農(nóng)村牧區(qū)嘎查（村）常住人口規(guī)?？s小，本次調(diào)查的樣本嘎查（村）常住人口規(guī)模的均值為711人，數(shù)量?jī)H為戶籍人口的60%，有些嘎查村常住人口還不到戶籍人口數(shù)量的一半，整體上出現(xiàn)農(nóng)牧民人口凈流出現(xiàn)象。而且外出務(wù)工勞動(dòng)力以整戶遷出為主，流動(dòng)人口大部分?jǐn)y帶子女，與配偶子女同在流入地居住，在城鎮(zhèn)已有住房的農(nóng)牧家庭占到受訪家庭總量的42%。所以農(nóng)村牧區(qū)的留守人口出現(xiàn)人口斷層現(xiàn)象，調(diào)查中有村干部說(shuō)：“村里重要活動(dòng)能召集的勞動(dòng)力已經(jīng)找不到50歲以下的了”。不僅勞動(dòng)力數(shù)量在減少，家庭結(jié)構(gòu)也在影響著家庭功能的發(fā)揮。數(shù)據(jù)顯示，有穩(wěn)定婚姻狀態(tài)的家庭，其勞動(dòng)力結(jié)構(gòu)相對(duì)合理、收入情況良好，喪偶家庭和44%的離婚家庭接受過(guò)醫(yī)療救助、住房救助、特困補(bǔ)貼等不同程度的救助，屬于嘎查（村）重點(diǎn)扶貧對(duì)象。如表1所示，家庭規(guī)模核心化、小型化趨勢(shì)與老齡化趨勢(shì)相疊加，未來(lái)五到十年，可能會(huì)出現(xiàn)更多的喪偶家庭在農(nóng)業(yè)技術(shù)運(yùn)用、糧食產(chǎn)量、農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)收入等方面均處于弱勢(shì)地位的情況。

（三）農(nóng)村牧區(qū)家庭收入差距較大，土地對(duì)中小農(nóng)牧戶的保障功能弱化

按照基尼系數(shù)的計(jì)算方法，本次調(diào)查的農(nóng)村牧區(qū)樣本家庭總收入的基尼系數(shù)為0.58（注：按累計(jì)收入劃分出分布均勻的五個(gè)檔次，高收入前20%的家庭總收入占到全部樣本家庭總收入總量的45%，排名最靠后的50%的受訪家庭總收入總和只占到全部樣本家庭總收入的22%，而排名最靠前的40%的樣本家庭總收入和占到全部樣本家庭總收入的70%。按照基尼系數(shù)的計(jì)算方法，本次調(diào)查的農(nóng)村牧區(qū)樣本家庭總收入的基尼系數(shù)為0.58）。這與調(diào)查當(dāng)年造成內(nèi)蒙古農(nóng)牧業(yè)大面積絕收的旱災(zāi)有直接聯(lián)系，一定程度反映出由于農(nóng)牧區(qū)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)單一，經(jīng)濟(jì)脆弱，部分農(nóng)牧民還是要“靠天吃飯”，農(nóng)牧業(yè)距離現(xiàn)代農(nóng)牧業(yè)體系還有較大差距。另一方面驗(yàn)證了家庭土地規(guī)模與家庭收入呈正相關(guān)，即土地經(jīng)營(yíng)規(guī)模較大的區(qū)域其家庭收入相對(duì)較高，所以牧民的人均可支配收入明顯高于農(nóng)民和農(nóng)牧民。特別是近年來(lái)隨著國(guó)家財(cái)政對(duì)草場(chǎng)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)政策的推行，草場(chǎng)面積較大的牧戶僅補(bǔ)貼款項(xiàng)就高于一些農(nóng)戶家庭的全年經(jīng)營(yíng)總收入。但作為嘎查（村）經(jīng)營(yíng)主體的中小農(nóng)牧戶（70%以上的受訪家庭屬于中小農(nóng)牧戶），因傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的分散生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，每畝土地產(chǎn)生的效益偏低，農(nóng)民擴(kuò)大土地經(jīng)營(yíng)規(guī)模的意愿并不強(qiáng)，有85.5%的受訪家庭選擇“仍堅(jiān)持一家一戶經(jīng)營(yíng)”，選擇“擴(kuò)大經(jīng)營(yíng)規(guī)?！被颉凹彝ソ?jīng)營(yíng)與合作經(jīng)營(yíng)相結(jié)合”或“參與企業(yè)經(jīng)營(yíng)”的家庭只有15%。整體上看，農(nóng)村牧區(qū)家庭收入差距較大，土地對(duì)中小農(nóng)牧戶的保障功能弱化。

（四）集體經(jīng)濟(jì)對(duì)基層公共服務(wù)的保障能力有限

由于我國(guó)尚未建立覆蓋城鄉(xiāng)的公共財(cái)政體制，嘎查（村）是政府履行社會(huì)管理和公共服務(wù)職能的重要平臺(tái)和基本單元，也是農(nóng)牧民獲取基本公共服務(wù)的重要場(chǎng)所，但大多數(shù)受訪嘎查（村）集體經(jīng)濟(jì)收入只能維持正常的集體運(yùn)轉(zhuǎn)，對(duì)農(nóng)牧民公共服務(wù)的供給能力十分有限。調(diào)查中有村干部反映，有些村屬于“負(fù)債村”，“十個(gè)全覆蓋”重大工程的后續(xù)款項(xiàng)還無(wú)法彌補(bǔ)，對(duì)“垃圾轉(zhuǎn)運(yùn)費(fèi)”等公共服務(wù)開(kāi)支根本無(wú)法保證。本次被調(diào)查的100個(gè)樣本嘎查（村）中，僅有36個(gè)嘎查（村）有集體經(jīng)濟(jì)，集體收入的主要來(lái)源是集體草牧場(chǎng)、飼料地、農(nóng)業(yè)用地的出租或入股收入，所以雖然按經(jīng)濟(jì)和生態(tài)特點(diǎn)劃分，農(nóng)區(qū)、牧區(qū)、半農(nóng)半牧區(qū)存在地理區(qū)位上的連續(xù)性，但由于可利用土地面積不同，集體經(jīng)濟(jì)上存在差異，擁有土地資源優(yōu)勢(shì)的牧區(qū)平均集體收入高于其他區(qū)域，但相對(duì)于其他區(qū)域，牧區(qū)則面臨牧民居住分散而公共服務(wù)半徑過(guò)大等問(wèn)題，集體經(jīng)濟(jì)同樣無(wú)能為力。總體上，集體經(jīng)濟(jì)對(duì)基層公共服務(wù)的保障能力十分有限。

四、加強(qiáng)農(nóng)村牧區(qū)基本公共服務(wù)的有效供給

國(guó)家扶貧的重點(diǎn)和難點(diǎn)在農(nóng)村，推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化的關(guān)鍵也在農(nóng)村。內(nèi)蒙古除農(nóng)村外還有牧區(qū)，所以公共服務(wù)的供給不僅要兼顧土地多樣性、民族多樣性，還要將全區(qū)作為民族地區(qū)納入到國(guó)家宏觀戰(zhàn)略中，利用轉(zhuǎn)移支付、對(duì)口支援、本地資源共同完善基本公共服務(wù)體系建設(shè)，保障和改善民生。

（一）將內(nèi)蒙古基本公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)納入國(guó)家整體戰(zhàn)略

內(nèi)蒙古自治區(qū)地處祖國(guó)北疆，聯(lián)通俄蒙，區(qū)位獨(dú)特，所以應(yīng)借助“一帶一路”發(fā)展的重要契機(jī)，“發(fā)揮內(nèi)蒙古聯(lián)通俄蒙的區(qū)位優(yōu)勢(shì)”，將內(nèi)蒙古基本公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)納入國(guó)家整體戰(zhàn)略，做好對(duì)外開(kāi)放大格局的同時(shí)借勢(shì)謀劃全區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施布局。中蒙邊境線的7個(gè)盟市16個(gè)旗市的總面積達(dá)到全區(qū)總面積的48.7%，覆蓋到大部分牧業(yè)區(qū)域，如果能突出重點(diǎn)區(qū)域和重點(diǎn)口岸的帶動(dòng)作用，形成“六路四通八達(dá)”的基本公共服務(wù)設(shè)施網(wǎng)架，利用跨境聯(lián)通帶動(dòng)區(qū)域聯(lián)通，對(duì)內(nèi)蒙古基本公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)意義非凡。

（二）盡快建立起合理的財(cái)政支持體系和財(cái)政投入長(zhǎng)效保障機(jī)制

基層擔(dān)負(fù)著公共服務(wù)建設(shè)、維護(hù)和推進(jìn)的重要任務(wù)，但財(cái)權(quán)與事權(quán)的不匹配，使基層基本公共服務(wù)體系顯得尤為薄弱，從而均等化的目標(biāo)很難真正落到實(shí)處。從本次調(diào)研的情況來(lái)看，由于近年來(lái)基本公共設(shè)施和公益性項(xiàng)目投入力度較大，自治區(qū)各級(jí)政府都普遍存在財(cái)政負(fù)債問(wèn)題。從自治區(qū)財(cái)政廳了解到，截至2016年末，自治區(qū)本級(jí)、盟市本級(jí)、旗縣政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)分別為291.38億元、2079.01億元、3306.97億元，分別占5.13%、36.62%和58.25%（內(nèi)蒙古自治區(qū)財(cái)政廳政務(wù)平臺(tái)2017年第一批內(nèi)蒙古自治區(qū)政府一般債券信息披露文件）。旗縣政府成為債務(wù)壓力最大的一級(jí)政府。所以按照國(guó)家最新出臺(tái)的《關(guān)于推進(jìn)中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》，盡快完善全區(qū)財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革，建立起合理的財(cái)政支持體系和財(cái)政投入長(zhǎng)效保障機(jī)制，才是解決基本公共服務(wù)供給后續(xù)問(wèn)題的關(guān)鍵所在。

（三）制定基本公共服務(wù)“靶向”標(biāo)準(zhǔn)，提升公共財(cái)政投入效率

除《國(guó)家基本公共服務(wù)體系規(guī)劃》對(duì)各項(xiàng)基本公共服務(wù)的范圍和標(biāo)準(zhǔn)的界定外，自治區(qū)需要根據(jù)農(nóng)牧民常住人口呈現(xiàn)出的特點(diǎn)制定出更為具體且有實(shí)操性的均等化標(biāo)準(zhǔn)體系，尤其是針對(duì)醫(yī)療衛(wèi)生、養(yǎng)老等農(nóng)牧民生活核心領(lǐng)域的問(wèn)題，建立農(nóng)牧民基本數(shù)據(jù)采集和監(jiān)測(cè)體系，盡可能全面地掌握弱勢(shì)群體情況和“最迫切、最需要、最直接”的公共服務(wù)問(wèn)題。將“靶向”的均等化標(biāo)準(zhǔn)作為財(cái)政轉(zhuǎn)移支付測(cè)算的重要依據(jù)，替代大規(guī)模高標(biāo)準(zhǔn)且覆蓋面廣的普惠性公共服務(wù)項(xiàng)目，以便能使政府財(cái)力更多地向農(nóng)村牧區(qū)落后地區(qū)和困難群體傾斜，逐步縮小城鄉(xiāng)之間、發(fā)達(dá)地區(qū)與欠發(fā)達(dá)地區(qū)之間、不同收入群體之間的公共服務(wù)差距，大力推進(jìn)基本公共服務(wù)的均等化。

（四）實(shí)施差別化支持政策，分層次、分階段地“盡力而為 量力而行”

我國(guó)基本公共服務(wù)體系已逐步健全，多元化的供給模式不斷創(chuàng)新。但由于城鄉(xiāng)間和區(qū)域間資源分布嚴(yán)重不均衡，往往出現(xiàn)一邊是基層衛(wèi)生院（室）的全覆蓋，一邊是農(nóng)村牧區(qū)看病難的問(wèn)題依然存在。以養(yǎng)老為例，雖然自治區(qū)已形成城市、農(nóng)村、牧區(qū)、社會(huì)化四種養(yǎng)老服務(wù)模式，每千名老人擁有床位數(shù)居全國(guó)第一，但實(shí)際調(diào)研的100個(gè)嘎查（村）均無(wú)社會(huì)化養(yǎng)老機(jī)構(gòu)。基層消費(fèi)能力限制了農(nóng)村牧區(qū)公共服務(wù)供給市場(chǎng)的主體結(jié)構(gòu)，面對(duì)基層農(nóng)牧民實(shí)際需求與基本公共服務(wù)供給之間存在的結(jié)構(gòu)性矛盾，僅僅依靠政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)是不夠的，需要發(fā)揮社會(huì)保障和社會(huì)救助對(duì)弱勢(shì)群體的幫扶作用，保障其基本生活，可以分階段、分地區(qū)地逐步解決城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、解決農(nóng)村牧區(qū)公共服務(wù)薄弱的問(wèn)題。

（作者單位：內(nèi)蒙古社會(huì)科學(xué)院公共管理研究所，執(zhí)筆人：張敏 蘇文 霍燕 王哈圖 任麗慧 包娜娜）

責(zé)任編輯：代建明