徐鑫

摘 要：行政執(zhí)法是一個相對開放性的動態(tài)過程，它具有很強的目的性，也體現了行政機關的法定性和裁量性特點。在復雜多變的執(zhí)法過程中，由于自由裁量性因素的客觀存在，需要對行政執(zhí)法進行有效的行政控制以防止恣意行政行為的發(fā)生。有效控制手段的技術性、控制目標的法定性以及控制方式的相對封閉性等因素值得理論和實務的關注。通過對工商行政執(zhí)法活動的考察，發(fā)現其存在內部審批、領導批示等非規(guī)范化的行政控制方式，基于此認為有必要對我國行政執(zhí)法中的行政控制所體現的“法治”和“人治”色彩進行分析和研究。

關鍵詞：行政執(zhí)法 行政控制 功能評析

一、行政控制概念及其特征

行政控制是指行政領導者以行動計劃為標準衡量實際工作，采取必要的措施糾正偏差，以確保決策目標實現的管理活動。控制是行政執(zhí)行實施階段的又一個重要環(huán)節(jié)，它與行政指揮互相聯系、互為補充，二者都是執(zhí)行計劃的主要手段。其表現為在行政執(zhí)法權的運行過程中對其活動進行組織、管理、指揮、協(xié)調、控制的過程。這一行政控制包括制度化的常規(guī)性控制，也包括非制度化的非常規(guī)性控制，其具有以下特點：一是專門性和技術性。行政執(zhí)法中的行政控制應當通過專門性的內設機構和特別設立的程序，且運用相關行政技術進行操作和實施。從控制機構、控制節(jié)點、控制程序等方面均體現出行政執(zhí)法過程中的控制手段具有一定的專門性。二是可預測性。行政執(zhí)法的過程是一個實現法定目的的過程，因此具有某種程度上可預測性。行政控制的目標指向較為明確，并且通過具體的環(huán)節(jié)和步驟逐步實現。三是相對的封閉性。原則上行政控制應當是一個封閉過程，即它是一種行政主體內部的審查和監(jiān)督機制，但在行政公開原則、行政聽證原則的限制下，封閉的行政控制過程也呈現出開放性特點。行政控制的參與者不僅可以是行政內部相關人員，也可以適當引入行政機關外部人員。

二、工商行政執(zhí)法中的行政控制考察

（一）行政規(guī)范化控制

1、案件承辦人制度。案件承辦人制度是指工商系統(tǒng)內部辦案部門依法查辦案件時，實行由一名主辦人帶領若干名協(xié)辦人組成辦案團隊，其他執(zhí)法人員予以輔助配合，共同完成辦案工作的內部管理制度。該制度明確了案件主辦人的選任、職責、考評、責任追究等事項，是行政執(zhí)法內部審批制度的組成部分。案件程序一旦啟動，案件即可分配給承辦人員及其成員，其中案件承辦人是由機關負責人指定的；最初的執(zhí)法處理意見由該案的承辦人擬定；該案件的承辦人負責在執(zhí)法過程中提出相關建議或意見；執(zhí)法考核的效果也歸于本案的承辦人，當然也包括不利的后果。2、負責人審批制度。負責人審批制度是指辦案機構、辦案機關負責人對于采取某種行政執(zhí)法之程序措施或實體處理的建議進行審核并予以批準或者不批準的行為。具言之，執(zhí)法的意見或者處置措施等由承辦人提出，由部門負責人進行審核，審核過后進入下一個內部審批環(huán)節(jié)。3、集體討論決定制度。指對特定事項的行政執(zhí)法及其處理，行政機關的負責人通過集體討論決定。此項制度主要是承認承辦人（個人）能力的局限性，體現科學民主決策的制度功能，同時還強調應當發(fā)揮集體智慧的優(yōu)勢，通過多數人的能力和知識互相彌補彼此的缺陷。在工商行政執(zhí)法實踐中，法律法規(guī)對其內部審批進行了規(guī)定。如行政處罰中設置了證據預先保存、依據調查結果作出處理決定、依據聽證作出決定須經過審批等程序。如國務院的《無照經營查處取締辦法》中關于工商行政管理部門實施查封、扣押的期限延長 1、5 日需要經過審。二是關于查封、扣押行政強制措施的審批，后為行政強制法所吸納。如《無照經營查處取締辦法》規(guī)定工商行政管理部門實施查封、扣押必須經主要負責人批準。

（二）行政非規(guī)范化控制

行政非規(guī)范化的控制主要是違反平等原則，對不同的行政執(zhí)法事項進行選擇性控制，同時這種控制方式也未在行政執(zhí)法法定程序中作出制度性規(guī)定。在實踐中，領導的“指示”、“批示”成為了控制行政執(zhí)法的重要方式之一。具體表現如下：1、領導批示對行政工商執(zhí)法的控制。由于行政體制的緣故，批示要么來源于單位內部，要么來源于單位外部。后者主要體現在上級領導機關對下級被領導機關的指示。領導的批示有可能是受到了外界的影響，如媒體新聞、權利人的申訴、信訪等。如果領導批示介入工商行政執(zhí)法，執(zhí)法過程就同時受到領導批示和法律規(guī)定兩個方面的控制。工商行政執(zhí)法的啟動、程序、內部審批、處理均有較為完善的法定規(guī)則，領導批示介入后，就要同時遵從批示件的處理方式。

三、行政執(zhí)法中行政控制的功能評析

（一）積極功能

隨著現代社會經濟的發(fā)展，對行政執(zhí)法的專業(yè)化需求日益增強，行政控制恰好滿足了行政執(zhí)法專業(yè)化的需求。為了規(guī)范行政執(zhí)法，行政機關通過專業(yè)的內設機構和相關程序對執(zhí)法活動進行監(jiān)督。如立案、取證、建議、決定、告知等步驟都需要進行程序性審批。又如采取何種措施、處理結果和意見也需要經過嚴格的批準。除了專業(yè)的審批程序和決定程序，還必須具有專業(yè)的執(zhí)法依據。如在工商行政執(zhí)法中，由于市場行業(yè)的不同特性、市場商品的不同特點，因此工商行政機關對其的規(guī)制措施應當不盡相同，即對市場參與者是否遵守以及如何遵守這些規(guī)則進行引導和評價，需具有與規(guī)則相關的知識。因此，行政控制必須體現專業(yè)化的層次和需求。與此同時，行政控制還體現了控權的功能。

（二）消極功能

行政控制既有規(guī)范性一面，也有一定的人治色彩。行政控制規(guī)范化主要體現在其穩(wěn)定性和可預測性上，其控制的方式、手段、節(jié)點、程序等均是事先設定好的，原則上不會發(fā)生改變。實際上，行政內部審批的過程也是負責人意志力的體現過程，執(zhí)法人員根據案件情況提出程序性或實體性建議，之后的審批意見均由相應機構或機關的負責人簽署“同意”或者“不同意”之類的意見。行政執(zhí)法的啟動、實施、決定等都體現了負責人的意志力作用，從而使行政執(zhí)法披上了“人治”的外衣，法律運行的作用效果在某種程度上減弱了。非規(guī)范化的行政控制介入到工商行政執(zhí)法過程中具有一定隨意性，甚至恣意性。此外，行政控制還難以遏制行政違法。在行政執(zhí)法中，單位負責人有可能“一權獨大”，產生濫用職權的情形。雖然行政執(zhí)法中也存在規(guī)范化的分權，但決策權始終掌握在單位負責人手中，對其如何實施監(jiān)督始終是一個難題。

參考文獻

[1] 孫笑俠： 《法律對行政的控制———現代行政法的法理解釋》，山東人民出版社1999年版。

[2] 張曉：《行政執(zhí)法中的行政控制研究———以工商行政執(zhí)法為例》，載《求索》2012年第2期。