張嘉鈺 劉楊 齊梓皓 邱建新
摘 要:為把國(guó)家“房住不炒”定位落到實(shí)處,南京市房地產(chǎn)調(diào)控政策不斷縮緊。本研究對(duì)現(xiàn)行調(diào)控政策進(jìn)行了分析,認(rèn)為其在短期內(nèi)成功抑制了房?jī)r(jià)、地價(jià)上漲速度,但離健康的房地產(chǎn)長(zhǎng)效調(diào)控機(jī)制仍然“任重而道遠(yuǎn)”。針對(duì)這種情況,政府可以一方面把握房地產(chǎn)的準(zhǔn)公共產(chǎn)品定位,進(jìn)一步“精準(zhǔn)調(diào)控”,讓剛需群體有房可?。涣硪环矫娑喙荦R下,讓城市公共資源更均等、城市規(guī)劃更宜居,同時(shí)調(diào)動(dòng)周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)潛力,積極推動(dòng)“特色小鎮(zhèn)”建設(shè)。
關(guān)鍵詞:房地產(chǎn);精準(zhǔn)調(diào)控;政策
南京市政府堅(jiān)持“房子是用來住的,不是用來炒的”的房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)控定位,為保障房地產(chǎn)市場(chǎng)的平穩(wěn)健康發(fā)展,不斷完善現(xiàn)有的調(diào)控政策,通過擴(kuò)大住房供給,細(xì)化住房需求,加強(qiáng)監(jiān)管來對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)進(jìn)行調(diào)控。調(diào)控政策主要是調(diào)整供給和需求,其中政府以限價(jià)來調(diào)整需求,短期內(nèi)成效顯著而長(zhǎng)期效果仍有待觀望。
一、現(xiàn)有政策分析
限購(gòu)政策作為政府調(diào)控的行政強(qiáng)制手段,本質(zhì)上是提升交易成本,抑制市場(chǎng)需求。在一定時(shí)期內(nèi)會(huì)產(chǎn)生積極影響。2016年9月限購(gòu)令以來,商品房住宅成交量大幅下降,2017年全年供銷低位平衡,需求量與供給量與去年相比下跌超五成。2017年二手房成交量亦大幅度下跌,僅為2016年六成。商品住宅用地方面,2017年供給530公頃,較去年比例增加,并積極引導(dǎo)市場(chǎng)對(duì)熱點(diǎn)區(qū)域的關(guān)注向周邊新興區(qū)域延伸。總的來說,房?jī)r(jià)已有一定程度的下跌,上漲步伐放緩;投資性需求暫時(shí)得到抑制,房產(chǎn)交易被控制在一個(gè)較合理的區(qū)間。
但實(shí)際上限購(gòu)政策也是一把“雙刃劍”,短期內(nèi)帶來良好效果的同時(shí)也隱藏著諸多弊端。重點(diǎn)體現(xiàn)在:一是在抑制投資需求的同時(shí),也使眾多消費(fèi)者特別是外地戶籍者的購(gòu)房剛性需求短期無法得到滿足,難以在城市有“立錐之地”;二是限購(gòu)政策的實(shí)施總體上并未扭轉(zhuǎn)消費(fèi)者認(rèn)為未來房地產(chǎn)市場(chǎng)價(jià)格仍會(huì)上漲的心態(tài),甚至“恐慌”情緒加劇。根據(jù)過去兩年的成交數(shù)據(jù),南京2017年的新房供應(yīng)量明顯減少,同比減少2萬(wàn)套,出現(xiàn)了需求未減少的情況下,個(gè)別城區(qū)卻出現(xiàn)一房難求甚至無房可售,從而也導(dǎo)致了若放寬限購(gòu)政策則極有可能再次出現(xiàn)哄搶現(xiàn)象的隱患;三是對(duì)南京外圍的周邊地區(qū)產(chǎn)生了一定程度的沖擊。限購(gòu)之帶來的市場(chǎng)擠壓和溢出效益,使不少投資性的需求者轉(zhuǎn)向周邊的三四線房地產(chǎn)市場(chǎng),給當(dāng)?shù)胤績(jī)r(jià)上漲帶來助推因素,更不利于當(dāng)?shù)氐淖》縿傂枵?;四是現(xiàn)在稅收、信貸政策對(duì)房地產(chǎn)投機(jī)行為的抑制作用甚微,一方面投資性信貸政策與消費(fèi)性購(gòu)房信貸政策沒有明顯差異,另一面稅收政策上,沒有抑制房產(chǎn)投機(jī)所得稅和房產(chǎn)稅。
因此,長(zhǎng)遠(yuǎn)看來,這些調(diào)控政策實(shí)際上并沒有從制度層面抑制解決房地產(chǎn)市場(chǎng)的投機(jī)行為,無法從根本上解決房地產(chǎn)市場(chǎng)內(nèi)部的供需不平衡狀態(tài),政府更應(yīng)該考慮如何抑制需求的同時(shí)滿足剛性需求,防止房?jī)r(jià)報(bào)復(fù)性上漲,緩解群眾對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)的“恐慌”情緒,避免房地產(chǎn)市場(chǎng)形成“一抓就死,一放就亂”的局面。
二、政策反思
(一)精準(zhǔn)調(diào)控
精準(zhǔn)調(diào)控根據(jù)不同區(qū)域的不同需求,保障公租房的基本功能。
1.堅(jiān)持“房子是用來住的、不是用來炒的”的定位。
目前的房地產(chǎn)市場(chǎng)過分強(qiáng)調(diào)投資功能,甚至把住房看作投機(jī)工具,像炒股票一樣“炒”房子,使中國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)陷入扭曲、 混亂的局面。房地產(chǎn)野蠻生長(zhǎng),投資住房成為快速致富的捷徑,住房成為少數(shù)人牟取暴利的工具,造成正常的住房供需關(guān)系扭曲,房地產(chǎn)業(yè)越來越偏離了居住的本質(zhì)屬性。
2.房地產(chǎn)市場(chǎng)分化,使“一城一策”調(diào)控成為常態(tài)。
現(xiàn)在的房地產(chǎn)市場(chǎng)形勢(shì)是:一線和重點(diǎn)二線城市庫(kù)存相對(duì)較低,房?jī)r(jià)快速上漲,而大多數(shù)三四線城市庫(kù)存充足,整個(gè)房地產(chǎn)市場(chǎng)狀況是“冰火兩重天”。全國(guó)樓市總庫(kù)存高達(dá)6.8億平方米,其70%待售面積在三四線城市。針對(duì)這種分化狀況,2018年房地產(chǎn)調(diào)控的一個(gè)很重要的特點(diǎn),就是一改過去全國(guó)“一盤棋”、“一刀切”方式,順應(yīng)中國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)分化態(tài)勢(shì),突出強(qiáng)調(diào)對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)的分類調(diào)控,因城因地施策,實(shí)行“一城一策”調(diào)控。
3.立足長(zhǎng)遠(yuǎn),短期限購(gòu)與宏觀調(diào)控相結(jié)合。
在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中,房地產(chǎn)商品時(shí)一種較為特殊的商品,其價(jià)格主要是由供求關(guān)系決定的,而成本往往不是決定性作用。而理性預(yù)期則通過影響房地產(chǎn)市場(chǎng)的供求,進(jìn)而影響房?jī)r(jià)。
政府通過直接的土地政策向房地產(chǎn)市場(chǎng)傳達(dá)的土地供應(yīng)信息往往具有時(shí)間滯后性,而通過向房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)傳導(dǎo)相關(guān)信息就藉由房地產(chǎn)行業(yè)自身的調(diào)節(jié)作用市場(chǎng)相應(yīng)的調(diào)控目標(biāo)。因而應(yīng)調(diào)整參與者的市場(chǎng)預(yù)期。比如,政府可通過征收房地產(chǎn)稅實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)。房地產(chǎn)稅的開征,一方面可調(diào)整投資和投機(jī)性購(gòu)房者關(guān)于未來房地產(chǎn)收益的預(yù)期,特別是開征房屋增值稅將在很大程度上抑制當(dāng)前房?jī)r(jià);另一方面,征收房地產(chǎn)增值稅在一定程度上也改變了開發(fā)商對(duì)未來房?jī)r(jià)的預(yù)期,從而可打擊開發(fā)商 “囤貨奇居” 的部分積極性,增加當(dāng)前供給,抑制房?jī)r(jià)。
增值稅在抑制房?jī)r(jià)上漲的同時(shí),也會(huì)打擊房地產(chǎn)市場(chǎng)的活躍性,過度限價(jià)使得拿地成本和房屋售價(jià)成本不配套,降低開發(fā)商拿地動(dòng)力。因此,征收增值稅的強(qiáng)度應(yīng)控制在適當(dāng)范圍,在充分了解房地產(chǎn)市場(chǎng)投資和投機(jī)的平均溢價(jià)收益以及其他資產(chǎn)市場(chǎng)平均溢價(jià)收益的前提下,對(duì)前者的溢價(jià)收益高于后者的部分征收適當(dāng)?shù)脑鲋刀?,從而抑制過熱的房地產(chǎn)市場(chǎng)。
長(zhǎng)期來講,從“地方政府—房產(chǎn)商—投資(投機(jī))者”利益兼容的基本格局來看,限購(gòu)政策的長(zhǎng)期效果不容樂觀。房地產(chǎn)宏觀調(diào)控的根本出路在于轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式,通過加快制度變革和鼓勵(lì)技術(shù)創(chuàng)新來提升企業(yè)的利潤(rùn)空間,以此引導(dǎo)資金流向?qū)嶓w經(jīng)濟(jì),緩解房地產(chǎn)市場(chǎng)投資(投機(jī))需求壓力,促使房地產(chǎn)價(jià)格回歸合理區(qū)間。
(二)公共資源的均等化
由于區(qū)域發(fā)展不平衡,南京市區(qū)和郊區(qū)的人口密度和公共資源的分布很不均衡。市中心區(qū)人口密度過高,并非是最優(yōu)的生活、發(fā)展空間,但由于經(jīng)濟(jì)水平和公共服務(wù)的水平較高,吸引了大量的人口,尤其是高素質(zhì)人才。而郊區(qū)區(qū)域面積大,人口分布較為分散,公共服務(wù)水平較低。
集中與分散是城市的一體兩面,它貫穿于城市發(fā)展運(yùn)動(dòng)的全過程,并體現(xiàn)在不同尺度的城市空間結(jié)構(gòu)的演化當(dāng)中。如荷蘭的蘭斯塔德,英國(guó)的倫敦等,它們空間集中的方式、分散方式不同,但都表達(dá)出既不追求過分的分散,也不盲目的集中,而是嘗試將集中與分散作多方位的融合的結(jié)構(gòu)理念,呈現(xiàn)出分散化集中的特點(diǎn)。
分散化集中就是指城市空間結(jié)構(gòu)按經(jīng)濟(jì)原則、生態(tài)原則、文化原則加以組合,運(yùn)用科學(xué)發(fā)展觀,形成有機(jī)秩序并集聚在某一地域范圍,人與社會(huì)、白然、生態(tài)二位體的有機(jī)聯(lián)系的空間整合。這種空間集中是人口、經(jīng)濟(jì)、文化、資源、生態(tài)等有機(jī)聯(lián)系系統(tǒng)的空間表述,同時(shí),這種分散化集中也是建立在生態(tài)、資源和諧基礎(chǔ)上的人類活動(dòng)與城市空間互為作用與影響的共進(jìn)關(guān)系。因而建議政府在郊區(qū)積極規(guī)劃新城,使居民合理聚集,以便于集中供給公共資源,提供服務(wù),這樣人均享有的公共服務(wù)就會(huì)提升,而且隨著新城公共服務(wù)的提升,還可引導(dǎo)市中心區(qū)的人口向郊區(qū)新城轉(zhuǎn)移,反過來會(huì)降低市中心人口密度,這又提升了市中心存量公共資源的公共服務(wù)水平,從而逐步推進(jìn)基于人口密度的市郊區(qū)公共服務(wù)均等化。
(三)城市規(guī)劃
房地產(chǎn)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展離不開城市規(guī)劃的安排。而城市規(guī)劃的安排,往往體現(xiàn)著執(zhí)政者對(duì)于城市目的的思考。究其根本,城市是為人居住所構(gòu)建的,更應(yīng)該注重”以人為本”的理念。在建筑群的組織中,特別是要把住房放到首要的位置,不斷改善的住區(qū)環(huán)境是城市社會(huì)穩(wěn)定的基礎(chǔ)。南京也不例外。
對(duì)南京市而言,隨著其建成區(qū)的面積由“十一五”時(shí)期的619平方公里,拓展到2017年的796平方公里,交通運(yùn)輸壓力也在進(jìn)一步加大。這是因?yàn)樾鲁歉背腔A(chǔ)配套設(shè)施還待完善,而主城區(qū)范圍教育、醫(yī)療資源仍過于集中,用僅占全市4.27%的面積,匯聚了全市54.13%的人口,令交通中的“潮汐”現(xiàn)象更加明顯。與此同時(shí),南京市的機(jī)動(dòng)車保有量從2007年的31.1萬(wàn)輛,在十年間增長(zhǎng)近9倍,達(dá)到2017年的257萬(wàn)輛,而可預(yù)期的未來還將以10%左右的比例繼續(xù)增長(zhǎng)。機(jī)動(dòng)車的集中,在中心城區(qū)公交出行機(jī)動(dòng)化分擔(dān)率達(dá)到63.1%的情況下,仍使學(xué)校、醫(yī)院、綜合性商業(yè)區(qū)等熱門區(qū)域呈現(xiàn)全天常態(tài)化擁堵。隨著主城區(qū)房?jī)r(jià)的高歌猛進(jìn),剛需人群買房變得更偏向于江北、江寧等新興地區(qū)。就近規(guī)劃產(chǎn)業(yè)園區(qū)吸引就業(yè)是一方面,更長(zhǎng)期的是,調(diào)整產(chǎn)業(yè)用地與住房用地的比例。如果沒有足量的土地供給,開放商也將難于“無米之炊”。根據(jù)《南京市2018年度國(guó)有建設(shè)用地供應(yīng)計(jì)劃》顯示,基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)等劃撥用地1450公頃(含保障性住房用地350公頃),產(chǎn)業(yè)用地700公頃,經(jīng)營(yíng)性用地750公頃(其中商品住房用地為600公頃,租賃住房用地不低于30%,商辦用地150公頃)。在產(chǎn)業(yè)園區(qū)容積率一般高于住宅區(qū)的情況下,謹(jǐn)慎的住房土地供給可能會(huì)進(jìn)一步提升剛需人群的購(gòu)房難度,難以在南京真正”安家落戶“。
吸取其他城市的規(guī)劃教訓(xùn),南京可以更加重視江北、江寧等新興地區(qū),在產(chǎn)業(yè)園區(qū)、文化創(chuàng)意園區(qū)等周圍進(jìn)行房地產(chǎn)開發(fā),并推動(dòng)此地區(qū)教育、醫(yī)療等資源的發(fā)展,以解決過長(zhǎng)通勤時(shí)間帶來的生活質(zhì)量下降問題,并真正做到”幼有所育、學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居、弱有所扶“。
(四)建設(shè)“特色小鎮(zhèn)”
特色小鎮(zhèn)作為一種新興的產(chǎn)業(yè)空間組織形式,將產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)與人文內(nèi)涵相結(jié)合,可以有效提升城鎮(zhèn)核心競(jìng)爭(zhēng)力,推動(dòng)城市可持續(xù)發(fā)展。自從2016年7月1日,住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、國(guó)家發(fā)展改革委、財(cái)政部公布《關(guān)于開展特色小鎮(zhèn)培育工作的通知》以來,江蘇計(jì)劃五年內(nèi)打造100個(gè)特色小鎮(zhèn),南京三年要打造30個(gè)。2016年年底,南京正式明確22家首批市級(jí)特色小鎮(zhèn)創(chuàng)建名單。政府可以對(duì)南京優(yōu)美的山水資源善加利用,借鑒湯山、橫溪等地區(qū)的發(fā)展經(jīng)驗(yàn),將特色小鎮(zhèn)作為一個(gè)蓄水池,以避免過度城市化、適當(dāng)郊區(qū)化,滿足人們安居樂業(yè)的需求。
(五)加快公租房建設(shè)步伐
根據(jù)2016年6月27日由南京市政府頒布的《關(guān)于加快推進(jìn)公租房貨幣化保障的實(shí)施意見》,近幾年南京市積極推進(jìn)公租房貨幣化,截至2018年4月底,南京市公租房貨幣化累計(jì)保障11.2萬(wàn)戶,累計(jì)發(fā)放補(bǔ)貼金額近9.3億元;正在發(fā)放租賃補(bǔ)貼戶數(shù)近6.2萬(wàn)戶,其中城市中低收入住房困難家庭0.2萬(wàn)戶,新就業(yè)高校畢業(yè)生和外來務(wù)工人員近6萬(wàn)戶(人)。
住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部部長(zhǎng)陳政高表示,貨幣化安置提高了效率。動(dòng)遷群眾免除了周轉(zhuǎn)、過渡之苦;并且可以自由選擇。包括地地段的選擇、樓層的選擇,包括新房、舊房選擇,包括物業(yè)選擇。公租房的建設(shè)于滿足我國(guó)社會(huì)住房剛需。并且,公租房的建設(shè)是對(duì)當(dāng)前畸形的住房供應(yīng)體系的一個(gè)補(bǔ)充和完善。有了公租房,無法支付高昂房?jī)r(jià)的人會(huì)暫緩買房的計(jì)劃,這能逐步緩解樓市的熱度,使房?jī)r(jià)漸漸回歸合理的范疇。最后,公租房的建設(shè)能有效緩解我國(guó)城市住房供應(yīng)不足的問題。我國(guó)人口基數(shù)大,涌入城市工作生活的人越來越多,城市住房供應(yīng)是有限的,公租房的建設(shè)正好彌補(bǔ)了這一點(diǎn)。
參考文獻(xiàn):
[1]盛世豪,張偉明.特色小鎮(zhèn):一種產(chǎn)業(yè)空間組織形式[J].浙江社會(huì)科學(xué),2016(03):36-38.
[2]李文彬,陳浩.產(chǎn)城融合內(nèi)涵解析與規(guī)劃建議[J].城市規(guī)劃學(xué)刊,2012(S1):99-103.
[3]方興.中國(guó)房地產(chǎn)限購(gòu)政策能夠有效抑制房?jī)r(jià)上漲嗎——基于70個(gè)大中城市的實(shí)證研究[J].財(cái)經(jīng)科學(xué),2018(01):41-53.
[4]丁祖昱.中國(guó)城市化進(jìn)程中住房市場(chǎng)發(fā)展研究[D].華東師范大學(xué),2013.
作者簡(jiǎn)介:
第一作者張嘉鈺,南京航空航天大學(xué)?1997年生人,陜西西安人,南京航空航天大學(xué)2015屆政治學(xué)與行政學(xué)本科在讀?
第二作者劉楊,南京航空航天大學(xué)?1997年生人,安徽安慶人,南京航空航天大學(xué)2015屆政治學(xué)與行政學(xué)本科在讀?
第三作者齊梓皓,南京航空航天大學(xué)?1995年生人,四川廣元人,南京航空航天大學(xué)2015屆政治學(xué)與行政學(xué)本科在讀?
邱建新,1963年生人,男,漢族,江蘇南通人,南京航空航天大學(xué)人文與社會(huì)科學(xué)學(xué)院副教授,研究方向文化社會(huì)學(xué),應(yīng)用社會(huì)學(xué)副教授?