政府績效評估中公眾全過程參與的路徑探究

王炎波

(安徽廣播電視大學(xué)，合肥 230022)

伴隨著民主政治化的發(fā)展以及科學(xué)政績觀的指引，社會公眾對于政府的公共服務(wù)水平、管理能力等提出了更高的要求。公眾參與政府績效評估，不僅保障了公民話語權(quán)，推進(jìn)了政府績效管理，而且也促進(jìn)治國理政的實(shí)現(xiàn)。面對新形勢，公眾作為政府服務(wù)的客體，對政府的服務(wù)能力和管理水平有著直接實(shí)質(zhì)的評價效果。但是，在實(shí)踐中，作為真正服務(wù)主體的公眾未能發(fā)揮主動監(jiān)督參與權(quán)來對政府的績效進(jìn)行實(shí)質(zhì)性的評判。面對公眾如何切實(shí)有效地全過程參與政府績效評估，需要對其進(jìn)行深入思考，從而實(shí)現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變、擴(kuò)大公眾參與績效評估的力度和深度。

一、績效評估中公眾參與的必要性

隨著依法治國理念的推進(jìn)和服務(wù)型政府的構(gòu)建，公眾參與政府績效評估從以往的政府主導(dǎo)的零參與走向政府主導(dǎo)下的有限參與。但是，隨著民主政治的發(fā)展和公民民主權(quán)利意識的蘇醒，政府主導(dǎo)模式的公民有限參與政府績效評估已然不能真實(shí)地反映民眾心聲。周志忍認(rèn)為政府績效評估中的公民參與包括五個層次：公民無參與、無效參與、有限參與、高度參與以及主導(dǎo)性參與[1]。從公民中心視角來看，主導(dǎo)型參與無疑是最高形態(tài)或模式。因此，要明確公民參與形式是政府發(fā)動的評估？抑或是公民介入到政府發(fā)動的績效評估？這是決定公民參與權(quán)和話語權(quán)的核心落腳點(diǎn)。而面對民主法治理念的不斷深入，公民全過程參與政府績效評估模式并對政府產(chǎn)生實(shí)質(zhì)效力，在未來發(fā)展過程中將會發(fā)揮舉足輕重的價值作用。因此，公眾參與績效評估具有不可或缺的必要性。

(一)有助于確立以公民滿意作為績效評估結(jié)果的導(dǎo)向

傳統(tǒng)的政府績效評估模式主要側(cè)重于內(nèi)部控制，主要表現(xiàn)形式為政府內(nèi)部人員作為績效評估好壞的裁定者，既作為運(yùn)動員，又充任裁判員。在身份合一的框架下，客觀性和公正性在績效評價方面是無法實(shí)現(xiàn)的。同時，由于“自上而下”垂直的傳統(tǒng)績效評估模式，導(dǎo)致政府及其公務(wù)員形成“為上不為下”的服務(wù)價值觀念，無法匯聚成權(quán)源于民眾、服務(wù)于民眾的理念。而公民參與模式改變了這種現(xiàn)象，保證了政府及其官員能夠做到“視野不僅局限于上方，又向下方延伸”，反映公民的價值追求，強(qiáng)化以人為本的價值導(dǎo)向。同時倡導(dǎo)政府績效評估的組織實(shí)施應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)從當(dāng)前的政府主導(dǎo)公民參與轉(zhuǎn)變?yōu)橐怨袢^程的參與模式，保證公民在績效評估中的話語權(quán)和參與權(quán)，塑造公民參與的理性程度，以及塑造政府以公民滿意為原則的全新價值取向，從而保證服務(wù)型、責(zé)任型政府的構(gòu)建。

(二)有利于保障公民的主導(dǎo)權(quán)和深度參與

公民主導(dǎo)權(quán)的實(shí)質(zhì)要求就是在績效評估中要凸顯“公民本位”“公民中心”。在政府主導(dǎo)公民參與的制約下，公民輔助性、從屬性參與政府設(shè)定的績效評估很難讓公民發(fā)揮參與實(shí)效。同時，政府有意愿實(shí)施評估時，公民才有機(jī)會參與，公民僅能在績效評估中承擔(dān)“認(rèn)可”的評估角色。運(yùn)動式的評估方式，由政府外力引起，主要形式是自上而下的，而在這種作用下公民的參與程度明顯是片面的和缺乏積極性的。而如果實(shí)行以公民為主導(dǎo)地位，政府為輔助從屬地位的績效評估，公民就可以從以往的“認(rèn)可”走向?qū)φ摹翱刂票O(jiān)督”，發(fā)揮公民在績效評估各階段的核心主體地位，績效評估中的所有內(nèi)容都圍繞公民的要求和意見開展，從而有助于公民主導(dǎo)權(quán)的實(shí)現(xiàn)。并且，能夠打破政府自我評估導(dǎo)致的公民不信任、不支持等弊端。它能夠保證公民全過程介入到績效評估中，深入地了解政府工作內(nèi)容、評估流程以及評估結(jié)果等，有效地提升了公民參與績效評估的激情和動力，使得無論是在廣度上還是在深度上都極大程度地提高了公民參與政府績效評估的層次。

(三)有利于進(jìn)一步明確服務(wù)型政府服務(wù)的重點(diǎn)和方向

堅(jiān)持從公民的根本利益和現(xiàn)實(shí)需求出發(fā)是當(dāng)代政府政策制定的根本取向。同時，服務(wù)型政府的構(gòu)建也要從順暢的民意中汲取民眾意見，根據(jù)民眾的意愿供應(yīng)公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。政府績效評估作為一種有效地表達(dá)自身利益訴求和政治意愿的渠道，能夠增強(qiáng)公民效能感，同時也幫助政府發(fā)現(xiàn)自身存在的不足，提升政府公信力。而現(xiàn)今，各地政府的服務(wù)內(nèi)容完全取自于政府內(nèi)部的裁定或者領(lǐng)導(dǎo)者的個人決斷，很少根據(jù)公民的意愿進(jìn)行議程設(shè)定，致使政府的服務(wù)方向和重點(diǎn)脫離公民視野。通過公民參與政府績效評估，能夠了解公民對于服務(wù)內(nèi)容的滿意度以及服務(wù)項(xiàng)目的改進(jìn)和更新建議，從而完善政府服務(wù)領(lǐng)域。

二、政府績效評估中公眾全過程參與的實(shí)踐模式及現(xiàn)實(shí)困境

自20世紀(jì)90年代初以來，為了使政府績效評估更加凸顯公眾的滿意度、信任度、認(rèn)可度，公眾參與政府績效評估越來越得到各地政府的重視和關(guān)注。目前大約有三分之一的省(區(qū)，市)不同程度地探索開展了政府績效評估模式，形成了各具特色的績效評估模式。其中杭州市“三位一體”綜合考評以及南京市的“萬人評議”在引入公眾參與方面相對更加的全面化、科學(xué)化、系統(tǒng)化，尤其涉及公眾參與的規(guī)模化、制度化、導(dǎo)向化、結(jié)果運(yùn)用等四大核心維度上更加的專業(yè)化和標(biāo)準(zhǔn)化。為此，為了更好地對我國政府績效評估中公眾全過程參與的狀況進(jìn)行深入的研究，探析公眾全過程參與面臨的新挑戰(zhàn)，本文主要以杭州市“三位一體”綜合考評以及南京市的“萬人評議”的實(shí)踐模式為研究對象，從中探討我國公眾全過程參與政府績效所面臨的新困境。

(一)政府績效評估中公眾全過程參與的實(shí)踐模式

1.杭州市“三位一體”綜合考評模式

科學(xué)合理的評估組織機(jī)構(gòu)以及制度支持是保證政府績效評估順利開展的有力保障。杭州整合相關(guān)資源建立了常設(shè)機(jī)構(gòu)綜合評估辦公室作為專門的評估機(jī)構(gòu)和管理部門，堅(jiān)持“三位一體”的績效考核評價實(shí)踐[2]，從政府績效評估的決策環(huán)節(jié)到評估體系設(shè)計(jì)環(huán)節(jié)、績效評估實(shí)施環(huán)節(jié)以及評估結(jié)果使用環(huán)節(jié)都突出公民地位(圖1)，從而確保公民全過程參與到政府績效評估，以突顯以公民為主導(dǎo)的鮮明特色。

圖1 杭州市市直單位綜合考評模式

2.南京市“萬人評議”政府實(shí)踐模式

南京市“萬人評議”從2001年起步，經(jīng)過十幾年的探索發(fā)展、創(chuàng)新轉(zhuǎn)型，逐漸形成以核心成果、評議內(nèi)容、民主參與、評議對象、成果運(yùn)用的五維運(yùn)作架構(gòu)(圖2)[3]。在整個政府績效評議的過程中，包括方案修訂前、績效評估實(shí)施以及結(jié)果運(yùn)用，公眾始終在政府的主導(dǎo)之下有限參與，比如，在結(jié)果運(yùn)用上，主要基于對公眾所提的意見和建議進(jìn)行結(jié)果監(jiān)督等。南京市以科學(xué)的制度流程和民主的權(quán)力制衡模式，打造出一條多元化、權(quán)衡化的公眾參與模式，實(shí)現(xiàn)了民主評議突破行政邊界，提升政府責(zé)任以及爭取公眾信任的權(quán)衡價值體系。

圖2 南京市“萬人評議機(jī)關(guān)”五維結(jié)構(gòu)框架

(二)我國政府績效評估中公眾全過程參與的現(xiàn)實(shí)困境

公眾全過程參與政府績效評估模式，是一種新的社會治理模式，是實(shí)現(xiàn)政府有效治理的重要步驟，它對政府管理轉(zhuǎn)型、治理創(chuàng)新，對績效管理和績效評估質(zhì)量以及公民本身來說，都具有重要的意義。雖然，我國一些城市越來越重視公眾參與政府績效評估所展現(xiàn)出的影響和效力，但是通過從決策到結(jié)果使用狀況整個動態(tài)的系統(tǒng)過程中考察，還存在一些問題急需改進(jìn)。

1.參與主體的代表性及能力不足

政府績效是否發(fā)揮效力，關(guān)鍵點(diǎn)在于公眾參與是否奏效[4]。而在政府績效評估過程中，公眾參與缺乏相應(yīng)的代表性。例如，杭州市對社會保障局進(jìn)行評估中，參與的主體是隨機(jī)抽取的公眾(包括學(xué)生)。在這些人員當(dāng)中，對于社會保障關(guān)注程度不足的人員占有率占據(jù)評估總?cè)藬?shù)的42%左右。在南京市萬人評議中，一般普通民眾的參與比例受限等。因此，公眾參與政府績效評估人員代表性有待進(jìn)一步提高與完善。同時，公眾參與能力不足，由于一些公眾參與代表在知識能力等方面存在不足，致使在績效評估中受政府官員意識的影響過大，從而使公眾參與政府績效評估成為政府的虛擬的形象工程。

2.績效評估指標(biāo)設(shè)置的合理性不夠

績效評估最終目的是發(fā)現(xiàn)問題，繼而提高政府的效率和公民的滿意度。而政府各部門由于職責(zé)不同，所形成的目標(biāo)也不同。因此，要發(fā)揮公眾在績效評估中的影響力，必須使公民明確每項(xiàng)績效項(xiàng)目內(nèi)容。雖然杭州市政府績效評估，在考評指標(biāo)設(shè)計(jì)上注重公民本位，但杭州市直單位市民代表在績效評價權(quán)重設(shè)計(jì)上占明顯優(yōu)勢。政府績效評估的關(guān)鍵點(diǎn)在于績效評估設(shè)置的合理性，筆者認(rèn)為指標(biāo)設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)合理性主要在兩個方面，一是指標(biāo)設(shè)置程序的正當(dāng)性和規(guī)范性；二是指標(biāo)設(shè)置內(nèi)容的科學(xué)性。政府績效指標(biāo)設(shè)置滿足這兩個標(biāo)準(zhǔn)，績效指標(biāo)才是合理的。杭州市政府績效評估在指標(biāo)設(shè)置程序上存在“官導(dǎo)民輔”?？冃е笜?biāo)完全由政府內(nèi)部人員主導(dǎo)設(shè)置而成。從績效指標(biāo)設(shè)置初期至末期都是政府人員確定。由于我國長期以來的官本位思想，致使公眾仍然無法通過自身能力參與政府績效評估指標(biāo)設(shè)置。為此，設(shè)計(jì)科學(xué)合理的績效指標(biāo)體系是有效引導(dǎo)黨政部門“眼睛向下”，了解民生的主要手段，也是改變政府工作作風(fēng)，提高服務(wù)意識以及實(shí)現(xiàn)公眾參與政府績效設(shè)計(jì)的主要渠道。

探傷中發(fā)現(xiàn)某一缺陷波，它所反射的聲壓值只能人為地與某一標(biāo)準(zhǔn)長橫孔相比較[3-5]，而決不是說這個缺陷的實(shí)際尺寸就是這樣大，而它只能說相當(dāng)于多大直徑的長橫孔[6-9]．所謂當(dāng)量缺陷的大小乃是相當(dāng)于標(biāo)準(zhǔn)反射體的尺寸的大小，而并非缺陷的實(shí)際尺寸的大?。?/p>

3.信息化及開放程度不高，缺乏有效的監(jiān)督和溝通

在績效評估中，對績效的監(jiān)督是決定績效成功與否的重要環(huán)節(jié)之一。如果忽視對績效的監(jiān)督就會造成盲目追求數(shù)字績效從而忽視政府職能真正的履行。同時，我國憲法也明確規(guī)定公民具有對政府的監(jiān)督權(quán)，確保政府依法行政，履行公共職能。公眾對政府績效全過程進(jìn)行實(shí)時監(jiān)督是公民依法行使的基本權(quán)利。但是，我國部分城市政府績效評估實(shí)施過程中有關(guān)的信息不透明，從而使公眾不能有效地獲取有關(guān)評估過程的信息。同時，績效評估監(jiān)督也存在一些根本性的技術(shù)支撐，如網(wǎng)絡(luò)信息平臺等技術(shù)手段。因此，政府績效評估中信息化及開放程度不高，影響了有效監(jiān)督和溝通。

4.公民參與績效評估只停留在實(shí)施階段，缺乏連續(xù)性

公民參與政府績效評估應(yīng)是一個科學(xué)完善的體系，這個體系不僅需要有計(jì)劃、組織、實(shí)施、反饋等環(huán)節(jié)組成，更重要的一個標(biāo)志是具有可持續(xù)性。今年的評估為明年的做鋪墊，明年的評估要借鑒去年好的方法，根據(jù)去年評估結(jié)果的及時反饋而制定下一年的評估計(jì)劃。這樣周而復(fù)始，促使公民參與走向一種可持續(xù)的評估模式。這體現(xiàn)的是評估活動的連續(xù)性[5]。公民參與政府績效評估要在評估之前至最后都要公民全過程的參與其中，不能僅僅參與某一階段，只有如此，才能保證績效評估公民參與的連續(xù)性。我國部分城市績效評估整個過程中，公眾參與僅僅處于實(shí)施過程，而在評估之前的指標(biāo)設(shè)置以及評估后的監(jiān)督、反饋等環(huán)節(jié)沒有落實(shí)到公民參與，公民不能真正地履行自己全過程監(jiān)督政府的職能[6]。

三、公眾全過程參與政府績效評估的創(chuàng)新路徑

公眾全過程參與政府績效評估就是要在堅(jiān)持公民本位、民主參與的原則下強(qiáng)化公民參與的意愿和提升公眾參與效果及滿意度[7]?；诋?dāng)前我國各地開展的公民參與績效評價模式，要真正發(fā)揮最有發(fā)言權(quán)的公民對政府的切實(shí)評價，須以全過程、廣覆蓋、多樣化、有影響力的公民參與為手段，以良好合作的行政環(huán)境以及透明的信息為保障，以公民滿意需求為落腳點(diǎn)，提出以下幾個方面創(chuàng)新路徑。

(一)加強(qiáng)公民參與政府績效評估主體建設(shè)

政府服務(wù)水平的好壞只有公民親身實(shí)踐才能真正給予切實(shí)的判斷，以往以政府為主導(dǎo)的績效評估，政府目標(biāo)僅僅停留在上級領(lǐng)導(dǎo)交代的事務(wù)，而很少以公民為中心。因此，要形成以公民為中心的績效評估，必須加強(qiáng)公民參與的主體建設(shè)，具體有以下兩點(diǎn)。

1.加強(qiáng)教育宣傳，提高公民參與能力水平

我國由于長期受政府為主導(dǎo)的觀念影響，使得公民參與的意識薄弱，因此，要不斷加強(qiáng)教育宣傳，提高公民的社會責(zé)任感，不斷拓展知識水平和技術(shù)能力，積極主動參與政府績效評估各個階段。在提高公民參與能力方面，主要從兩方面入手，一是加強(qiáng)公民參與權(quán)的宣傳，使公民樹立當(dāng)家作主的意識，二是加強(qiáng)社區(qū)服務(wù)，不斷完善社區(qū)教育服務(wù)設(shè)施建設(shè)，提高公民的技能水平。

2.提高公民的權(quán)力意識，樹立主人意識

我國是人民當(dāng)家作主的國家，公民是國家的主人。政府是人民權(quán)力讓渡的產(chǎn)物，是為人民服務(wù)，受人民監(jiān)督的。因此，對于政府績效評估，應(yīng)該由公民來進(jìn)行評價。而當(dāng)前我國公民自身所具有的權(quán)力意識和主人翁意識不足，致使有關(guān)的權(quán)力不知如何行使。為此，政府要積極倡導(dǎo)和培育公眾參政議政的意識，承認(rèn)公眾在政府績效管理中的合法地位，尊重公眾享有的參與的權(quán)利，這樣才能樹立公民的主人翁意識。

(二)依據(jù)公民意見和建議制定績效指標(biāo)體系

優(yōu)化環(huán)節(jié)流程，讓公民代表參與進(jìn)來。政府在制定績效評估指標(biāo)初期，要根據(jù)實(shí)際情況選取符合條件的公民代表全過程地全方位地參與政府績效評估，尤其是績效指標(biāo)設(shè)置要符合公民需求。在以往的績效指標(biāo)設(shè)計(jì)上主要是由政府專業(yè)人員進(jìn)行設(shè)計(jì)，評估內(nèi)容完全是政府內(nèi)部制定的，不符合公民的切身需求，因此，在績效指標(biāo)設(shè)計(jì)上，要綜合公民自身體驗(yàn)來完善績效指標(biāo)，使績效指標(biāo)真正地符合公眾需求。為此，政府在進(jìn)行績效評估時，可以通過多途徑進(jìn)行代表選舉，例如社區(qū)推薦等。在績效指標(biāo)設(shè)計(jì)上，根據(jù)公民提出的意見和建議，對照政府制定的指標(biāo)，進(jìn)行對比，從而進(jìn)一步完善，確?？冃гu估指標(biāo)真正地符合公民的需求[8]。同時，績效指標(biāo)的設(shè)置也關(guān)系到整個績效評估的成功與否，也關(guān)系到下一年度政府工作內(nèi)容方向，公眾參與可以幫助政府完善績效指標(biāo)設(shè)置，同時也幫助政府強(qiáng)化以公眾滿意為績效導(dǎo)向的施政方向，真正落實(shí)為人民服務(wù)，接受公民監(jiān)督，確保政府績效指標(biāo)體系的科學(xué)合理。

(三)加強(qiáng)監(jiān)督和溝通，保障信息透明

要想保證公眾自身主導(dǎo)的程度較深的政府績效管理參與活動，首要前提和基礎(chǔ)是公眾必須掌握全面、可靠的政府績效管理信息，從而建立起公眾與政府之間的相互信任，這也是保障公眾知情權(quán)的重要體現(xiàn)。因此，要加強(qiáng)政府信息公開，保障公民獲取政府信息的權(quán)利，從而更好地實(shí)現(xiàn)公民對政府績效的評估。在信息透明化方面，政府應(yīng)加強(qiáng)電子化平臺建設(shè)，通過網(wǎng)絡(luò)等技術(shù)手段傳送政府有關(guān)信息，從而實(shí)現(xiàn)信息公開化和透明化。除此之外，政民之間也要加強(qiáng)相互之間的溝通渠道，拉近政府與公民之間的關(guān)系，提高對政府的信任度和滿意度。因此，要改變政府信息不暢和政民不和的狀況，需要不斷地加強(qiáng)信息公開化程度以及政民溝通的深度。

(四)實(shí)現(xiàn)公民參與全面化和連續(xù)性

我國公眾參與政府績效評估主要由政府部門主導(dǎo)，真正涉及公民參與的僅在某一環(huán)節(jié)開展，比如，公民參與僅在實(shí)施階段，而在前期和后期沒有公民參與其中，致使公民參與出現(xiàn)不連續(xù)性，或者政府為應(yīng)對上級部署開展的具有“走過場”形式特點(diǎn)的“運(yùn)動式”參與，使得公民不能真正發(fā)揮其主心骨作用。因此，政府及其工作人員要轉(zhuǎn)變工作觀念，樹立起以公民為主導(dǎo)的績效評估模式，讓公眾全過程全方位地參與政府績效評估，確保公民參與的連續(xù)性[9]。我國政府要明確政府績效評估的目的是什么以及要達(dá)到何種結(jié)果。績效評估是為了使政府更好地履行公共服務(wù)職能，而公共服務(wù)好壞的最終的決定者在于公民，所以績效評估前、中、后期要保持連續(xù)性，這樣才能保證績效評估的科學(xué)性。要實(shí)現(xiàn)績效評估連續(xù)性需要在兩方面進(jìn)行改造，一是改變政府以往的價值觀念，形成以公眾為主導(dǎo)的全過程績效評估模式，如美國艾奧瓦州所實(shí)行CIPA模式下的政府績效模式，實(shí)現(xiàn)公民全過程有效地對政府進(jìn)行績效評估；二是公民參與意識的提高，只有公民自身具有參與的主動性和積極性，才能保證公民參與權(quán)的實(shí)現(xiàn)。為此，政府績效評估要保證公民參與的全程性，必須實(shí)現(xiàn)公民參與的全面性和連續(xù)性。