高校財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)績(jī)效管理研究

孟永麗

摘要：自我國(guó)財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)支出對(duì)GDP占比達(dá)4%以來(lái)，雖然國(guó)家財(cái)政對(duì)教育投入的增速放緩，但教育經(jīng)費(fèi)總量仍維持在較高水平，高校的財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)規(guī)模尤為可觀，各高校實(shí)施專(zhuān)項(xiàng)績(jī)效管理勢(shì)在必行。文章基于質(zhì)量管理循環(huán)理論，按照專(zhuān)項(xiàng)計(jì)劃、執(zhí)行、檢查和反饋四個(gè)管理環(huán)節(jié)，開(kāi)展高校財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)績(jī)效管理研究。研究發(fā)現(xiàn)部分高校專(zhuān)項(xiàng)績(jī)效管理存在管理辦法缺失，計(jì)劃不合理，執(zhí)行不規(guī)范，檢查不到位，結(jié)果反饋不暢等問(wèn)題，文章提出相應(yīng)建議，以期提高專(zhuān)項(xiàng)管理水平，切實(shí)發(fā)揮專(zhuān)項(xiàng)效用。

關(guān)鍵詞：高校;財(cái)政專(zhuān)項(xiàng);績(jī)效管理;建議

一、引言

2010～2020年的《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要》曾明確“要加大教育投入，保證教育財(cái)政撥款增長(zhǎng)明顯高于財(cái)政經(jīng)常性收入增長(zhǎng)”。統(tǒng)計(jì)2008～2016年教育部部門(mén)決算資料（詳見(jiàn)表1）發(fā)現(xiàn)，2012年前財(cái)政對(duì)教育的投入逐年增加，尤其是高等教育投入，2012年后逐漸趨于平穩(wěn)。近年來(lái)，財(cái)政撥款支出占比趨于50%～55%之間，高等教育支出占比趨于80%，其中高等教育項(xiàng)目支出占比趨于40%（詳見(jiàn)圖1）。教育部部門(mén)決算中的高等教育項(xiàng)目支出是高校財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)支出的重要組成部分，高校財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)占比將保持穩(wěn)定數(shù)額。為此，確保高校財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)專(zhuān)款專(zhuān)用，切實(shí)發(fā)揮財(cái)政資金效益，各高校實(shí)施專(zhuān)項(xiàng)績(jī)效管理勢(shì)在必行。

二、質(zhì)量管理循環(huán)理論應(yīng)用

由休哈特（Walter A. Shewhat）提出的質(zhì)量管理循環(huán)理論，提倡質(zhì)量管理按計(jì)劃（P-Plan）、執(zhí)行（D-Do）、檢查（C-Check）、處理（A-Action）四個(gè)環(huán)節(jié)依次實(shí)施且循環(huán)往復(fù)。P環(huán)節(jié)的主要任務(wù)是，制定目標(biāo)方針及具體實(shí)施方案;D環(huán)節(jié)的主要任務(wù)是，執(zhí)行P環(huán)節(jié)制定的實(shí)施方案;C環(huán)節(jié)的主要任務(wù)是，對(duì)檢查分析實(shí)施方案的結(jié)果，找出存在的問(wèn)題;A環(huán)節(jié)的主要任務(wù)是，處理檢查結(jié)果，將成功的經(jīng)驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)化、流程化，將未解決的問(wèn)題轉(zhuǎn)入下一個(gè)循環(huán)，尋求優(yōu)化方法。該理論以質(zhì)量管理循環(huán)作為核心工具，使管理過(guò)程在有效控制狀態(tài)下產(chǎn)生符合預(yù)期目標(biāo)的成果或效益。

質(zhì)量管理循環(huán)理論自提出以來(lái)，在后人不斷改進(jìn)和完善的基礎(chǔ)上，其運(yùn)轉(zhuǎn)程序愈加嚴(yán)謹(jǐn)、管理層次愈加多樣、管理方法愈加先進(jìn)，管理效果愈加明顯，逐漸被各類(lèi)質(zhì)量管理活動(dòng)所運(yùn)用。基于該理論，本文所述高校財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)績(jī)效管理，是指管理者為實(shí)現(xiàn)財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)的績(jī)效目標(biāo)，開(kāi)展的專(zhuān)項(xiàng)計(jì)劃、執(zhí)行、檢查和反饋等全過(guò)程管理活動(dòng)。高校財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)績(jī)效管理各個(gè)環(huán)節(jié)的任務(wù)分解情況如圖2所示。專(zhuān)項(xiàng)計(jì)劃環(huán)節(jié)，高校按照專(zhuān)項(xiàng)資金規(guī)定用途，結(jié)合學(xué)校實(shí)際情況，設(shè)定專(zhuān)項(xiàng)績(jī)效目標(biāo)，進(jìn)行可行性研究論證，制定專(zhuān)項(xiàng)實(shí)施方案，細(xì)化預(yù)算項(xiàng)，報(bào)由教育、財(cái)政等上級(jí)主管部門(mén)審核批準(zhǔn)。專(zhuān)項(xiàng)執(zhí)行環(huán)節(jié)，高校按照上級(jí)批復(fù)及國(guó)家相關(guān)政策規(guī)定，實(shí)際開(kāi)展落實(shí)專(zhuān)項(xiàng)工作，確保專(zhuān)款專(zhuān)用的同時(shí)，力爭(zhēng)最大程度實(shí)現(xiàn)專(zhuān)項(xiàng)績(jī)效目標(biāo)。專(zhuān)項(xiàng)檢查環(huán)節(jié)，主要包括績(jī)效評(píng)價(jià)和監(jiān)督檢查，貫穿專(zhuān)項(xiàng)始終，高校應(yīng)建立檢查機(jī)制、加強(qiáng)檢查力度，密切關(guān)注績(jī)效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)情況，保證資金支出合理合法合規(guī)。專(zhuān)項(xiàng)反饋環(huán)節(jié)，高校分析檢查結(jié)果，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)，將好的經(jīng)驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)化、流程化，繼續(xù)應(yīng)用到以后的專(zhuān)項(xiàng)管理工作中，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題及時(shí)整改，針對(duì)未解決的問(wèn)題吸取教訓(xùn)，尋求改良做法并運(yùn)用到下一年的專(zhuān)項(xiàng)管理過(guò)程。

三、高校財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)績(jī)效管理現(xiàn)狀

高校財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)種類(lèi)可概括為“6+1”型，即中央高校改善基本辦學(xué)條件專(zhuān)項(xiàng)資金、中央高校教育教學(xué)改革專(zhuān)項(xiàng)資金、中央高校基本科研業(yè)務(wù)費(fèi)、中央高校建設(shè)世界一流大學(xué)（學(xué)科）和特色發(fā)展引導(dǎo)專(zhuān)項(xiàng)資金、中央高校捐贈(zèng)配比專(zhuān)項(xiàng)資金、中央高校管理改革等績(jī)效撥款及其他。高校財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)績(jī)效管理相關(guān)政策規(guī)定，近年來(lái)“從無(wú)到有”，目前正處于“從有到優(yōu)”的優(yōu)化階段，逐步建立起“專(zhuān)項(xiàng)計(jì)劃有目標(biāo)、專(zhuān)項(xiàng)執(zhí)行有監(jiān)控、專(zhuān)項(xiàng)完成有評(píng)價(jià)、評(píng)價(jià)結(jié)果有反饋、反饋結(jié)果有應(yīng)用”的績(jī)效管理機(jī)制。本文按照發(fā)布日期，對(duì)現(xiàn)有相關(guān)文件進(jìn)行了梳理總結(jié)，詳見(jiàn)表2。

我國(guó)高校財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)績(jī)效管理仍處于起步落實(shí)階段，雖然國(guó)家層面陸續(xù)出臺(tái)相關(guān)制度文件，但大部分高校由于觀念轉(zhuǎn)換滯后，政策執(zhí)行力度不明顯，績(jī)效管理效用尚不能切實(shí)發(fā)揮。目前，各類(lèi)高校財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)績(jī)效管理主要存在如下問(wèn)題。

1. 專(zhuān)項(xiàng)管理辦法缺失，保障機(jī)制不健全。近年來(lái)，教育部協(xié)同財(cái)政部、科技部等主管部委陸續(xù)出臺(tái)了各項(xiàng)高校財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)資金管理辦法，如《國(guó)家重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)管理辦法》《中央級(jí)普通高校捐贈(zèng)收入財(cái)政配比資金管理暫行辦法》《中央高?；究蒲袠I(yè)務(wù)費(fèi)管理辦法》《高等學(xué)校哲學(xué)社會(huì)科學(xué)繁榮計(jì)劃專(zhuān)項(xiàng)資金管理辦法》《中央高校教育教學(xué)改革專(zhuān)項(xiàng)資金管理辦法》《中央高校管理改革等績(jī)效撥款管理辦法》等，明確各專(zhuān)項(xiàng)的預(yù)算管理、支出和決算管理、績(jī)效評(píng)價(jià)和監(jiān)督檢查要求。但高校實(shí)際執(zhí)行時(shí)，往往績(jī)效管理理念淡薄，沒(méi)能按要求結(jié)合學(xué)校實(shí)際制定專(zhuān)項(xiàng)項(xiàng)目和資金管理辦法，界定項(xiàng)目申報(bào)、實(shí)施、監(jiān)管環(huán)節(jié)各部門(mén)職責(zé)，明確專(zhuān)項(xiàng)具體計(jì)劃、執(zhí)行、檢查和反饋等全過(guò)程管理細(xì)節(jié)，進(jìn)而難以保障專(zhuān)項(xiàng)績(jī)效目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

2. 專(zhuān)項(xiàng)計(jì)劃不合理，統(tǒng)籌效用有限。目前，財(cái)政經(jīng)費(fèi)撥款機(jī)制趨向于由高校按規(guī)定統(tǒng)籌安排使用資金，比如教育教學(xué)改革、基本科研業(yè)務(wù)費(fèi)、雙一流、捐贈(zèng)配比、績(jī)效撥款等專(zhuān)項(xiàng)。高校統(tǒng)籌安排使用資金，在平衡考慮資金現(xiàn)時(shí)效益（如財(cái)政經(jīng)費(fèi)能否按期花完）和遠(yuǎn)期效益（如財(cái)政經(jīng)費(fèi)實(shí)際使用成效）兩個(gè)因素時(shí)，往往傾向于前者，導(dǎo)致高校專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)安排的支離破碎，只能在專(zhuān)項(xiàng)支持范圍內(nèi)“撒芝麻鹽”，項(xiàng)目安排沒(méi)有長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃，不能凝聚力量切實(shí)提高辦學(xué)質(zhì)量，促進(jìn)學(xué)校內(nèi)涵式發(fā)展。專(zhuān)項(xiàng)預(yù)算申報(bào)時(shí)，高校過(guò)于看重項(xiàng)目預(yù)算總額，立足多占多要，而忽略預(yù)算編制前期對(duì)項(xiàng)目科學(xué)性、合理性和必要性論證，沒(méi)有按要求認(rèn)真設(shè)立專(zhuān)項(xiàng)績(jī)效目標(biāo)，沒(méi)有建立項(xiàng)目庫(kù)，并結(jié)合學(xué)校實(shí)際及時(shí)更新項(xiàng)目與排序，進(jìn)而為后續(xù)項(xiàng)目的順利實(shí)施設(shè)置障礙。

3. 專(zhuān)項(xiàng)執(zhí)行不規(guī)范，績(jī)效目標(biāo)偏離。高校財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)執(zhí)行不規(guī)范，偏離圍繞提高學(xué)校辦學(xué)質(zhì)量，促進(jìn)學(xué)校內(nèi)涵式發(fā)展設(shè)定的專(zhuān)項(xiàng)績(jī)效目標(biāo)。部分高校過(guò)于重視專(zhuān)項(xiàng)執(zhí)行進(jìn)度，執(zhí)行過(guò)程中以管理者意志和經(jīng)驗(yàn)為準(zhǔn)繩，預(yù)算意識(shí)淡薄，專(zhuān)項(xiàng)預(yù)算時(shí)有調(diào)整，更有甚者忽視專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)專(zhuān)款專(zhuān)用的規(guī)定，擴(kuò)大專(zhuān)項(xiàng)資金支持范圍，支持學(xué)校日常運(yùn)轉(zhuǎn)需要，項(xiàng)目建設(shè)成效偏離績(jī)效目標(biāo)。部分跨年申報(bào)項(xiàng)目，項(xiàng)目執(zhí)行條件較申報(bào)時(shí)發(fā)生變化，高校不能及時(shí)上報(bào)，與主管部門(mén)溝通，及時(shí)履行項(xiàng)目預(yù)算調(diào)整手續(xù)，導(dǎo)致專(zhuān)項(xiàng)執(zhí)行進(jìn)度緩慢，財(cái)政資金沉淀，降低財(cái)政資金使用效益，違背財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)設(shè)立的初衷。

4. 專(zhuān)項(xiàng)檢查不到位，風(fēng)險(xiǎn)防范不足。對(duì)高校財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的監(jiān)督檢查應(yīng)貫穿專(zhuān)項(xiàng)始終，而實(shí)際執(zhí)行時(shí)，高校往往缺少有效的內(nèi)部監(jiān)督檢查，對(duì)事前和事中的監(jiān)督只是停留在制度上，沒(méi)有安排專(zhuān)職或兼職人員去實(shí)際跟蹤監(jiān)督檢查專(zhuān)項(xiàng)的實(shí)施，控制專(zhuān)項(xiàng)資金風(fēng)險(xiǎn)，密切關(guān)注績(jī)效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)情況。近年來(lái)，教育部每年組織高校對(duì)財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)實(shí)施績(jī)效自評(píng)，并組織績(jī)效自評(píng)復(fù)核，但部分高校重視程度不夠，存有僥幸心理，不能按要求及時(shí)完成自評(píng)工作或只是浮于形式。雖然教育部去年要求各高校自評(píng)范圍全覆蓋，但部分高校重視程度不夠，很多類(lèi)財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)的績(jī)效評(píng)價(jià)工作并沒(méi)有實(shí)際落實(shí)。另外，財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)績(jī)效評(píng)價(jià)體系因?qū)ｍ?xiàng)類(lèi)別不同而不同，體系與指標(biāo)的設(shè)置有待完善，潛在專(zhuān)項(xiàng)實(shí)施與績(jī)效目標(biāo)偏離的風(fēng)險(xiǎn)。

5. 結(jié)果反饋不暢，管理效率下降。高校沒(méi)能很好地分析總結(jié)財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)監(jiān)督檢查和績(jī)效評(píng)價(jià)的結(jié)果，進(jìn)而將好的經(jīng)驗(yàn)予以標(biāo)準(zhǔn)化、流程化，將不好的教訓(xùn)整改落實(shí)，完善、規(guī)范學(xué)校財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的管理機(jī)制，致使監(jiān)督檢查與績(jī)效評(píng)價(jià)失去現(xiàn)實(shí)意義，質(zhì)量管理循環(huán)脫節(jié)，專(zhuān)項(xiàng)管理效率下降。

四、高校財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)績(jī)效管理建議

（一）完善專(zhuān)項(xiàng)管理辦法，健全保障機(jī)制

在上級(jí)主管部門(mén)出臺(tái)一系列財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)資金管理辦法的基礎(chǔ)上，各高校應(yīng)結(jié)合學(xué)校實(shí)際情況，按專(zhuān)項(xiàng)類(lèi)別制定學(xué)校的專(zhuān)項(xiàng)項(xiàng)目和資金管理辦法，界定項(xiàng)目申報(bào)、實(shí)施、監(jiān)管環(huán)節(jié)各部門(mén)職責(zé)，明確專(zhuān)項(xiàng)具體計(jì)劃、執(zhí)行、檢查和反饋等全過(guò)程管理細(xì)節(jié)，進(jìn)而保障專(zhuān)項(xiàng)績(jī)效目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。各高校應(yīng)根據(jù)其財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的種類(lèi)及規(guī)模，考慮是否成立專(zhuān)門(mén)的管理機(jī)構(gòu)，或指定專(zhuān)職人員，負(fù)責(zé)專(zhuān)項(xiàng)績(jī)效管理的全過(guò)程跟蹤與監(jiān)督，健全高校財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)管理機(jī)制。

（二）合理計(jì)劃安排，最大化統(tǒng)籌效用

各高校在統(tǒng)籌安排專(zhuān)項(xiàng)資金時(shí)，應(yīng)綜合考慮資金的現(xiàn)時(shí)效益和遠(yuǎn)期效益，切勿只重前者，要結(jié)合學(xué)校實(shí)際合理計(jì)劃安排，長(zhǎng)遠(yuǎn)部署，凝聚資金力量切實(shí)解決學(xué)校的重點(diǎn)、難點(diǎn)問(wèn)題，進(jìn)而提高學(xué)校辦學(xué)質(zhì)量，促進(jìn)學(xué)校內(nèi)涵式發(fā)展。各高校在申報(bào)專(zhuān)項(xiàng)預(yù)算時(shí)，要加強(qiáng)預(yù)算編制前期對(duì)項(xiàng)目科學(xué)性、合理性和必要性論證，認(rèn)真設(shè)立專(zhuān)項(xiàng)績(jī)效目標(biāo)，真正建立項(xiàng)目庫(kù)，并結(jié)合學(xué)校實(shí)際及時(shí)更新項(xiàng)目與排序，提高項(xiàng)目管理效率及資金使用效益。

（三）規(guī)范專(zhuān)項(xiàng)執(zhí)行，立足績(jī)效目標(biāo)

各高校應(yīng)強(qiáng)化預(yù)算意識(shí)，嚴(yán)格按照批復(fù)的預(yù)算規(guī)范執(zhí)行，若專(zhuān)項(xiàng)執(zhí)行條件確實(shí)發(fā)生變化，各高校應(yīng)及時(shí)履行集體決策程序，積極與上級(jí)主管部門(mén)溝通，履行項(xiàng)目預(yù)算調(diào)整手續(xù)，盡快完成項(xiàng)目與資金的調(diào)整，切實(shí)提高財(cái)政資金使用效益。各高校在財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)執(zhí)行過(guò)程中，要時(shí)刻立足設(shè)定的專(zhuān)項(xiàng)績(jī)效目標(biāo)，專(zhuān)項(xiàng)實(shí)施是否能夠?qū)崿F(xiàn)設(shè)定的產(chǎn)出、效益及滿(mǎn)意度指標(biāo)，發(fā)現(xiàn)偏離績(jī)效目標(biāo)時(shí)，應(yīng)盡快查找原因并予以糾正，確保專(zhuān)項(xiàng)資金專(zhuān)款專(zhuān)用，專(zhuān)項(xiàng)效用切實(shí)發(fā)揮。

（四）落實(shí)專(zhuān)項(xiàng)檢查，理順?lè)答仚C(jī)制

各高校應(yīng)按專(zhuān)項(xiàng)類(lèi)別安排專(zhuān)職或兼職人員實(shí)際跟蹤專(zhuān)項(xiàng)的實(shí)施，負(fù)責(zé)監(jiān)督檢查專(zhuān)項(xiàng)日常實(shí)施的規(guī)范性，密切關(guān)注績(jī)效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)情況，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題及時(shí)糾正，必要時(shí)追究問(wèn)責(zé)。各高校應(yīng)分類(lèi)別制定專(zhuān)項(xiàng)績(jī)效自評(píng)方案，在項(xiàng)目執(zhí)行年度終了或項(xiàng)目執(zhí)行完畢時(shí)，組織專(zhuān)項(xiàng)執(zhí)行部門(mén)及歸口管理部門(mén)開(kāi)展專(zhuān)項(xiàng)績(jī)效自評(píng)，形成專(zhuān)項(xiàng)自評(píng)報(bào)告。各高校應(yīng)建立學(xué)校層面的財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)獎(jiǎng)懲機(jī)制，對(duì)無(wú)論是日常監(jiān)督檢查還是績(jī)效自評(píng)的結(jié)果，都應(yīng)認(rèn)真分析總結(jié)，將好的經(jīng)驗(yàn)予以標(biāo)準(zhǔn)化、流程化，將不好的教訓(xùn)整改落實(shí)，應(yīng)用到以后的財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)管理中，逐步完善、規(guī)范學(xué)校財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的管理機(jī)制，控制專(zhuān)項(xiàng)資金風(fēng)險(xiǎn)，提高專(zhuān)項(xiàng)管理效率。

參考文獻(xiàn)：

[1]張逸林.高校專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)管理及績(jī)效評(píng)價(jià)研究[J].中國(guó)總會(huì)計(jì)師，2015（08）.

[2]涂淑娟.高校視角下財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)資金管理的問(wèn)題及對(duì)策探討[J].財(cái)經(jīng)界，2014（22）.

[3]林珊，許持.績(jī)效管理理論視角下高校財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)資金管理研究[J].現(xiàn)代商業(yè)，2014（09）.

*基金項(xiàng)目：基本科研業(yè)務(wù)費(fèi) “高校財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)績(jī)效管理研究”基金（項(xiàng)目編號(hào)：O16JB00120）。

（作者單位：北京交通大學(xué)）