京津冀協(xié)同立法的現(xiàn)實(shí)檢視與發(fā)展路向
——以“應(yīng)對氣候變化”為視角

王 操

（天津大學(xué) 法學(xué)院，天津 300072）

2015年，巴黎氣候變化大會上通過的《聯(lián)合國氣候變化框架公約》確立了基于“自下而上”路徑的“國家自主貢獻(xiàn)”模式。我國作為的締約方之一承受著“國家自主貢獻(xiàn)”承諾所引發(fā)的減排與控排壓力。應(yīng)對氣候變化逐漸成為我國經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)型與發(fā)展新常態(tài)所面臨的核心議題。

京津冀三地協(xié)同發(fā)展涉及三地復(fù)雜的資源整合、利益協(xié)調(diào)與社會統(tǒng)籌[1]。2015年3月，中共中央政治局審議通過《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》，正式將“京津冀協(xié)同發(fā)展”定位為重大國家戰(zhàn)略。其在強(qiáng)調(diào)“交通一體化”“產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移升級”外，特別將“生態(tài)環(huán)境保護(hù)”納入亟待突破的重點(diǎn)領(lǐng)域之一[2]。同年5月，三地人大常委聯(lián)合制定并頒布了《關(guān)于加強(qiáng)京津冀人大協(xié)同立法的若干意見》，統(tǒng)一三地立法工作的聯(lián)動意愿，并就協(xié)同立法的信息共享、機(jī)制保障等方面做出細(xì)化安排，京津冀協(xié)同立法機(jī)制雛形初現(xiàn)。本文選取應(yīng)對氣候變化這一具體視角，檢視京津冀協(xié)同立法的現(xiàn)實(shí)困境，同時指出未來三地應(yīng)對氣候變化協(xié)同立法的發(fā)展路向。

一、京津冀三地應(yīng)對氣候變化規(guī)范之差異對比

應(yīng)對氣候變化是我國可持續(xù)發(fā)展的內(nèi)在要求，也是負(fù)責(zé)任大國應(yīng)盡的國際義務(wù)[3]。通過立法途徑確定公私主體的節(jié)能減排的義務(wù)與責(zé)任，可進(jìn)一步保證我國減緩與適應(yīng)氣候變化工作的順利開展。雖然“應(yīng)對氣候變化法”早于2016年已列入國務(wù)院立法工作計(jì)劃，且國家層面已開展對于立法初稿的論證工作，諸多學(xué)者亦呼吁應(yīng)盡快制定應(yīng)對氣候變化的專門法[4]，但卻因種種原因未能實(shí)現(xiàn)。國家層面“自上而下”立法的受阻反而激發(fā)了部分省市試水應(yīng)對氣候變化的地方立法的熱情。雖京津冀三地近幾年也針對氣候變化出臺了一定的規(guī)章、政策，但具體來看，其規(guī)范內(nèi)容上存在明顯差異。

（一）法規(guī)之維：進(jìn)程滯后且性質(zhì)模糊

截止目前，雖然我國省級層面應(yīng)對氣候變化立法工作推進(jìn)雖整體進(jìn)展相對緩慢，但已有部分地區(qū)取得一定突破。如青海省與山西省分別于2010年與2011年出臺了本省的《應(yīng)對氣候變化辦法》。盡管從規(guī)范形式上來看其兩者均為政府規(guī)章，法律位階較低，效力略微不足，但綜合較早的立法時序，其仍不失為地方應(yīng)對氣候變化立法之創(chuàng)舉。第一部由省級人大批準(zhǔn)，具有應(yīng)對氣候變化的性質(zhì)的地方性法規(guī)是2014年安徽省所頒布《氣候資源開發(fā)利用與保護(hù)條例》。雖說該條例以“氣候資源開發(fā)與保護(hù)”為名，且在內(nèi)容上也與想象中的應(yīng)對氣候變化專門法有所出入，但其就氣候資源的監(jiān)測、開發(fā)、保護(hù)的相關(guān)規(guī)定客觀上發(fā)揮了“應(yīng)對氣候變化法”之功效。如該條例第24條即規(guī)定“縣級以上人民政府應(yīng)當(dāng)采取節(jié)能減排、造林綠化等措施，加強(qiáng)對森林、草場、江河、湖泊、濕地等生態(tài)環(huán)境的保護(hù)與修復(fù)，優(yōu)化氣候資源環(huán)境。”除此之外，江蘇省、湖北省、四川省等地也積極開展應(yīng)對氣候變化的地方立法工作。如四川省已發(fā)布《四川省應(yīng)對氣候變化辦法(代擬稿)》，并正在征求各方意見。盡管上述地方的應(yīng)對氣候變化立法實(shí)踐無可避免地存在欠缺與稚嫩之處，有待進(jìn)一步的細(xì)化與完善。但與之相比，京津冀三地在應(yīng)對氣候變化地方立法工作的滯后已然成為不爭的事實(shí)。

具體來看，京津冀三地雖均未在應(yīng)對氣候變化地方性法規(guī)的制定領(lǐng)域有所建樹，但其所頒布具有“減緩性”與“適應(yīng)性”特性的地方法規(guī)也有不少（見表1）。然而不難看出，不論是三地大氣污染條例，或是城市綠化條例，這些規(guī)范看似與應(yīng)對氣候變化有些許關(guān)聯(lián)，而且在客觀上在應(yīng)對氣候變化領(lǐng)域起到了一定作用。但從初始立法目的與法規(guī)性質(zhì)層面來看，這些法規(guī)仍難以被稱為“應(yīng)對氣候變化法規(guī)”。另外，若我們單獨(dú)審視京津冀三地上述法規(guī)的內(nèi)部體系即可看出，其各自立法功能與立法理念的偏差導(dǎo)致同類型法規(guī)往往作用方向各異，規(guī)范間的耦合性不足，難以形成區(qū)域性的規(guī)范制度合力。例如，三地均制定了本行政轄區(qū)內(nèi)的“綠化條例”，但三者所規(guī)定的規(guī)范價(jià)值目標(biāo)卻存在一定的偏差。其中天津市與河北省僅一般性地規(guī)定以“保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境，建設(shè)生態(tài)宜居城市”為立法目的，而《北京市綠化條例》在第8條增添了“低碳理念”，即“北京市推進(jìn)林業(yè)碳匯工作，普及碳排放知識，倡導(dǎo)低碳生產(chǎn)生活方式和實(shí)現(xiàn)碳中和的綠色環(huán)保理念，引導(dǎo)公眾參與碳補(bǔ)償活動?！比绱耍咴诔鞘芯G化領(lǐng)域的作用對象便有所不同，天津市與河北省關(guān)注于城市的潔凈與宜居，而北京市則將城市綠化上升至生產(chǎn)生活方式層面，并加強(qiáng)對公眾的溝通交流與理念引導(dǎo)。

表1 京津冀三地應(yīng)對氣候變化的相關(guān)地方規(guī)范情況

表2 京津兩地碳排放權(quán)交易規(guī)范情況

（二）規(guī)章之維——以京津碳排放權(quán)交易管理規(guī)范為切入

2011年10月，國家發(fā)改委辦公廳發(fā)布《關(guān)于開展碳排放權(quán)交易試點(diǎn)工作的通知》，正式批準(zhǔn)上海、北京、廣東、深圳、天津、湖北、重慶7省市開展碳交易試點(diǎn)工作。北京、天津兩地作為首批試點(diǎn)城市，均于2013年末正式啟動交易。在法律層面上，京津兩地政府為了支撐與配套碳排放交易改革試點(diǎn)工作的順利開展，相繼制定出臺了各自的碳排放權(quán)交易管理辦法并輔之與一系列政府規(guī)章。這些規(guī)范的出臺不僅縱向上使得兩地應(yīng)對氣候變化規(guī)范得到進(jìn)一步具化，更在橫向上極大豐富了京津地區(qū)應(yīng)對氣候變化政府規(guī)劃的體系外延，但具體比較來看，兩者差距仍在。

1.立法目的深淺不一

立法目的條款以提綱挈領(lǐng)的方式規(guī)定了一部法律的價(jià)值宗旨與總體機(jī)能，定下了一部法律的基調(diào)，對法律規(guī)則的制定與適用都起到定位與指導(dǎo)作用[5]?！侗本┦刑寂欧艡?quán)交易管理辦法（試行）》的第一條即規(guī)定了該辦法之立法目的在于：“控制本市溫室氣體排放，協(xié)同治理大氣污染?！狈从^《天津市碳排放權(quán)交易管理暫行辦法》則表述為：“推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，實(shí)現(xiàn)控制溫室氣體排放目標(biāo)，規(guī)范碳排放權(quán)交易和相關(guān)管理活動?！倍弑容^不難看出，北京市的規(guī)定更為言簡意賅，其將解決問題的視角聚焦于溫室氣體的控制排放上，突出碳排放權(quán)交易制度實(shí)施運(yùn)行的直接目標(biāo)。此外，該辦法的目的條款中對于“協(xié)同治理大氣污染”的規(guī)定也有意賦予其與大氣污染防治的關(guān)聯(lián)性，體現(xiàn)了兩領(lǐng)域間的立法銜接。反觀天津市規(guī)定的表述更為全面。其不僅包含中觀層面對于“控制溫室氣體排放”目標(biāo)的強(qiáng)調(diào)，更將之向上引申至宏觀層面經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變與生態(tài)文明的建設(shè)，向下具象至微觀層面的碳排放權(quán)交易制度的管理，所表達(dá)的意蘊(yùn)得到極大地?cái)U(kuò)展。

2.關(guān)鍵機(jī)制設(shè)計(jì)各異

以碳排放管控與配額管理機(jī)制為例，《北京市碳排放權(quán)交易管理辦法（試行）》第5條規(guī)定：“根據(jù)國家和本市國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展計(jì)劃確定的碳排放強(qiáng)度控制目標(biāo)，科學(xué)設(shè)立年度碳排放總量控制目標(biāo)，核算年度配額總量，對本市行政區(qū)域內(nèi)重點(diǎn)排放單位的二氧化碳排放實(shí)行配額管理?！蓖瑫r，第6條特別規(guī)定不超過年度配額總量的5%作為調(diào)整量，以用于應(yīng)對某些重點(diǎn)排放單位配額不足的調(diào)整，抑或用于配額交易流通市場的調(diào)節(jié)。天津市方面則規(guī)定得更為簡單直接，《天津市碳排放權(quán)交易管理暫行辦法》第7條第1款直接規(guī)定由本市發(fā)展改革部門會同相關(guān)部門依據(jù)配額總量來制定逐級的分配方案。并細(xì)化補(bǔ)充了天津市配額分配方式采取免費(fèi)發(fā)放為主，拍賣或規(guī)定價(jià)格出售等有償置換為輔的方式。除此之外，兩地在碳排放權(quán)交易制度的具體規(guī)范層面亦存在一些細(xì)微的差別。例如，北京市規(guī)定本市的碳排放權(quán)交易應(yīng)當(dāng)采用“公開競價(jià)”“協(xié)議轉(zhuǎn)讓”以及符合國家和本市規(guī)定的其他方式進(jìn)行。而天津市僅規(guī)定本市碳排放權(quán)交易采用符合法律、法規(guī)和國家及我市規(guī)定的方式進(jìn)行，并未就具體采取何種交易方式加以規(guī)定。

雖說改革試點(diǎn)工作的意義即在于突出試點(diǎn)地方的個體差異，從而為國家層面制度整體設(shè)計(jì)提供“源頭活水”[6]。而且且不同地區(qū)基于經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的巨大差異，對于同一制度的構(gòu)建設(shè)計(jì)存在差異也無可厚非。但上述京津兩地在碳排放權(quán)交易制度規(guī)范層面的差異，確實(shí)成為區(qū)域協(xié)調(diào)治理建設(shè)過程中難以忽視的阻礙。

（三）政策之維——以津冀控制溫室氣體排放規(guī)范為切入

囿于國家層面應(yīng)對氣候變化專門法的缺位，下位立法無法得到有效參照與指導(dǎo)。部分省市應(yīng)亟待開展節(jié)能減排工作之需要，選擇暫時擱置地方應(yīng)對氣候變化立法工作。優(yōu)先采取更為高效便捷的政策推動方式，通過相關(guān)政策性文件的出臺，針對應(yīng)對氣候變化的某些亟待解決的問題先行制定初步處理方案。以控制溫室氣體排放為例，國務(wù)院于2016年10月27日發(fā)布《“十三五”控制溫室氣體排放工作方案》，對我國“十三五”時期控制溫室氣體排放與低碳發(fā)展進(jìn)行了重要工作部署。旋即津冀兩地就出臺了本地方的實(shí)施方案。天津市制定了《天津市節(jié)能“十三五”規(guī)劃》《天津市低碳城市試點(diǎn)工作實(shí)施方案》《天津市“十三五”控制溫室氣體排放工作實(shí)施方案》等，河北省也出臺《河北省“十三五”控制溫室氣體排放工作實(shí)施方案》。雖兩地實(shí)施方案均由《“十三五”控制溫室氣體排放工作方案》作為上位規(guī)范約束，但其細(xì)微之處仍有差別。

1.牽頭部門不盡統(tǒng)一

依照國家控排工作方案，地方行政區(qū)域內(nèi)控制溫室氣體排放的總體工作由本地省級政府領(lǐng)導(dǎo)統(tǒng)籌。此點(diǎn)要求也在津冀兩地的實(shí)施方案中得到落實(shí)。然而兩地在對具體控排任務(wù)的內(nèi)部二次分配時則差異明顯，甚至略顯混亂。例如，兩地對于“實(shí)施能源消費(fèi)總量和強(qiáng)度雙控”這一任務(wù)，天津市交由市工業(yè)和信息化委、市發(fā)展改革委具體牽頭。河北省方面則由省發(fā)展改革委與省能源局負(fù)責(zé)；再如，天津市在“加快建設(shè)低碳交通運(yùn)輸體系”問題上委派由市交通運(yùn)輸委牽頭，市工業(yè)和信息化委、市發(fā)展改革委等部門予以配合。河北省則指派省發(fā)展改革委、省交通運(yùn)輸廳、省住房城鄉(xiāng)建設(shè)廳三家共同牽頭，且并未就三部門之間的主輔關(guān)系加以明確；又如，針對“廢棄物低碳化處置利用”問題，天津市規(guī)定由市市容園林委、市水務(wù)局、市建委牽頭，市環(huán)保局、市發(fā)展改革委等部門配合完成。而河北省則為省發(fā)展改革委、省住房城鄉(xiāng)建設(shè)廳、省工業(yè)和信息化廳、省農(nóng)業(yè)廳四家部門聯(lián)合負(fù)責(zé)。

雖說溫室氣體控排工作往往涉及多方主體，需要多個部門之前的通力配合，因而采用多部門聯(lián)合牽頭負(fù)責(zé)落實(shí)并無不妥。但在具體分配時也應(yīng)充分考慮到不同部門相對獨(dú)立的分管領(lǐng)域與功能職責(zé)差異。天津市與河北省兩地控排工作實(shí)施方案中對于同一性質(zhì)的工作任務(wù)，所指派的牽頭部門組合卻大相徑庭，難免讓人懷疑實(shí)施方案設(shè)計(jì)的科學(xué)性與合理性。

2.工作重心存有偏差

津冀兩地除在控排任務(wù)牽頭部門不盡統(tǒng)一外，在某些具體工作細(xì)節(jié)安排亦有較大差別。如天津市將“深化低碳城市試點(diǎn)建設(shè)”作為其實(shí)施方案中一項(xiàng)重點(diǎn)內(nèi)容，并具體分為低碳城（鎮(zhèn)）試點(diǎn)、低碳園區(qū)試點(diǎn)、低碳社區(qū)試點(diǎn)、低碳商業(yè)試點(diǎn)、低碳行動等小項(xiàng)。而河北省在低碳城市建設(shè)方面則將推動城鎮(zhèn)化低碳發(fā)展作為其工作重心。另外依托北京2020冬奧運(yùn)這一特色，加快張家口市可再生能源示范區(qū)建設(shè)，支持中關(guān)村延慶園與張家口攜手創(chuàng)建零碳排放試驗(yàn)區(qū)及能源互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)示范區(qū)，打造崇禮“低碳奧運(yùn)專區(qū)”；再如“加強(qiáng)低碳科技技術(shù)創(chuàng)新”方面，天津市的實(shí)施方案涵蓋了國家所要求的加強(qiáng)氣候變化的基礎(chǔ)理論研究工作、加快低碳技術(shù)的研發(fā)與示范工作與加大低碳技術(shù)的推廣應(yīng)用力度這三個方面，而河北省則遺漏了積極開展氣候變化基礎(chǔ)研究這一工作方面，未將其納入本省實(shí)施方案；此外，津冀兩地的工作重心偏差也體現(xiàn)在“加強(qiáng)廢棄物資源化利用和低碳化處置”方面，河北省分別對廢棄物“資源化利用”與“低碳化處置”兩方面加以描述，并全部寫入實(shí)施方案。與此不同的是，天津市僅規(guī)定了“低碳化處置”部分，對于廢棄物“資源化利用”方面未有涉及。

從法規(guī)、規(guī)章及政策三個維度審視京津冀三地的應(yīng)對氣候變化規(guī)范不難看出：除了整體立法節(jié)奏較為滯后外，三地規(guī)范內(nèi)容的不協(xié)調(diào)成為最大問題。雖有三地經(jīng)濟(jì)發(fā)展、地理環(huán)境差異等客觀因素，但如此無異于筑起了阻礙京津冀協(xié)同法制柵欄，不利于三地應(yīng)對氣候變化一體化的深入開展。

二、京津冀應(yīng)對氣候變化協(xié)同立法之必然緣由

多主體的協(xié)同治理是解決區(qū)域問題，實(shí)現(xiàn)區(qū)域可持續(xù)發(fā)展的最有效工具[7]。其不僅成為國際層面各國通力應(yīng)對氣候變化危機(jī)的必然選擇，也是國家層面各地方落實(shí)控排減排目標(biāo)，履行“地方自主貢獻(xiàn)”[8]的必由之路。此外，只用通過立法實(shí)現(xiàn)協(xié)同治理的規(guī)范化，才能保證機(jī)制運(yùn)行的穩(wěn)定與實(shí)施效果的良好。目前來看，京津冀應(yīng)對氣候變化協(xié)同立法的必要性主要體現(xiàn)在于：

（一）直接表征：京津冀三地現(xiàn)行規(guī)范的實(shí)施收效甚微

氣候變化對自然生態(tài)系統(tǒng)和社會經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)都造成嚴(yán)重影響，是當(dāng)前人類面臨的嚴(yán)峻問題[9]。京津冀三地為深入開展應(yīng)對氣候變化工作，陸續(xù)發(fā)布了一系列具有減緩或適應(yīng)性質(zhì)的法規(guī)、規(guī)章與政策，各自建構(gòu)起了本地區(qū)應(yīng)對氣候變化的規(guī)范體系。通過對規(guī)范實(shí)施以來京津冀區(qū)域的氣象水文數(shù)據(jù)的梳理，可從側(cè)面審視三地現(xiàn)行的應(yīng)對氣候變化規(guī)范的實(shí)施效果。

1.降水量下降

數(shù)據(jù)顯示，近年來京津冀三地平均降水量有減少的趨勢（見圖1）。北京市、天津市與河北省三地多年平均降水量分別為 585m m、470.4m m、531.7m m，但除2012年降水量超過平均降水量外，其他年份降水量都低于多年平均降水量。

圖1京津冀平均降水量變化情況

2.海平面上升

《2016年中國海平面公報(bào)》中顯示：1980年至2016年，中國沿海海平面上升速率為3.2毫米/年。2016年渤海沿海海平面比常年高74毫米，比2015年高24毫米。此外，海平面的抬升亦導(dǎo)致海岸侵蝕或海水入侵等緩發(fā)性災(zāi)害的爆發(fā)。2014-2016年，河北秦皇島北戴河新區(qū)岸段平均侵蝕距離3.6米，岸灘平均下蝕高度2.8厘米。2015年河北黃驊最大海水入侵距離超過42.5千米，唐山重度入侵最大距離約16.48千米[10]。

3.大氣污染愈烈

近幾年氣候變化對京津冀大氣污染的影響非常明顯（見圖2）。氣溫升高使得京津冀地區(qū)冬季干燥少雨無風(fēng)，導(dǎo)致大量污染物聚集難以擴(kuò)散，加劇了地區(qū)大氣污染的程度。

圖2 2014年-2015年京津冀地區(qū)主要大氣污染物指標(biāo)情況

4.農(nóng)作物減產(chǎn)

京津冀地區(qū)地處華北平原，是我國主要的糧食生產(chǎn)基地。但近年來氣溫、降水等自然條件的變化使得京津冀地區(qū)作物的生長受到極大的影響（見表3）。降水波動與氣候抬升加劇了京津冀地區(qū)的干旱。而區(qū)域溫度升高加劇了病蟲害的爆發(fā)，如黏蟲的可在原有基礎(chǔ)上增殖1-2代[11]。

通過數(shù)據(jù)整理不難看出，氣候變化已對京津冀地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展構(gòu)成了現(xiàn)實(shí)的損害，且有愈演愈烈的勢頭。京津冀三地出臺的相關(guān)規(guī)范雖多，但卻略顯疲軟，實(shí)施效果遠(yuǎn)未達(dá)到人們的預(yù)期。我們不禁反思，京津冀三地何以實(shí)現(xiàn)對氣候變化的妥善應(yīng)對？

（二）方向矯正：協(xié)同應(yīng)對氣候變化道路的選擇

1.“碎片化”治理模式之批判

水、空氣等自然要素的存在往往呈現(xiàn)出先天的整體性、系統(tǒng)性、流動性、外溢性特征，臨近區(qū)位的生態(tài)環(huán)境之間往往具有較強(qiáng)的依存度與關(guān)聯(lián)性[12]。在此種狀態(tài)下，局域性生態(tài)事件往往難以得到精準(zhǔn)治理，呈現(xiàn)出“漣漪反映”，形成生態(tài)危機(jī)的“脫域”特征[13]。簡言之即某一區(qū)域的生態(tài)無法擺脫周圍相關(guān)區(qū)域生態(tài)的影響，整體區(qū)域的生態(tài)質(zhì)量亦由各細(xì)分區(qū)域的生態(tài)所決定。溫室氣體大量排放而引發(fā)的氣候變化當(dāng)然也適用于上述原理。并且溫室氣體排放與一般性的區(qū)域性環(huán)境污染有所不同，其涉及的區(qū)域可謂最為廣大，地球上每一地區(qū)的溫室氣體排放都加劇溫室效應(yīng)的發(fā)酵，全球氣候變化的應(yīng)對更有賴于每一地區(qū)、每一國家。這也是國際環(huán)境治理核心原則——“共同但有區(qū)別的責(zé)任”中“共同的責(zé)任”[14]側(cè)面的體現(xiàn)。

表3 京津冀三地旱災(zāi)面積情況（單位：千公頃）

然而，就當(dāng)前京津冀地區(qū)應(yīng)對氣候變化工作的開展現(xiàn)狀而言，三地“單兵作戰(zhàn)”的情況占絕大多數(shù)。無論是規(guī)范的制定與頒布，抑或行動的實(shí)施與驗(yàn)收，京津冀三地治理工作的碎片化問題尤為突出，主要包括：合作理念的碎片化、合作動力的碎片化、組織結(jié)構(gòu)的碎片化及合作程序碎片化[15]。此外，碎片化問題不僅存在于政府之間，也存在于政府部門之間或政府部門內(nèi)部的業(yè)務(wù)分工之間[16]。京津冀三地社會發(fā)展水平與產(chǎn)業(yè)構(gòu)成等方面的巨大差異，導(dǎo)致其三者在控制溫室氣體排放這一工作上各有側(cè)重，難以統(tǒng)一。且就內(nèi)部而言，應(yīng)對氣候變化涉及發(fā)展改革、環(huán)境保護(hù)、林業(yè)草原、工業(yè)農(nóng)業(yè)等多部門，其之間的職權(quán)交叉、責(zé)任混亂往往導(dǎo)致工作中相互掣肘，通力合作淪為空談，協(xié)同應(yīng)對氣候變化自然事倍功半。

2.“府際協(xié)同”治理模式之提倡

出于對“碎片化”治理模式在解決跨區(qū)域問題上效果欠佳的反思，諸如府際協(xié)同治理、層級治理、區(qū)域整合治理、準(zhǔn)市場化治理及社會治理等治理模式紛紛興起，并逐步被廣泛用于應(yīng)對環(huán)境污染等跨區(qū)域性風(fēng)險(xiǎn)。

“府際協(xié)同”治理模式意指在解決跨行政區(qū)域問題上，各行政區(qū)的政府之間建立合作關(guān)系，以協(xié)同治理和控制跨區(qū)域的公共問題[17]；對比來看，區(qū)域整合治理模式是通過組織體制合并抑或工作失誤并歸的方式，以跨區(qū)域調(diào)處機(jī)構(gòu)的設(shè)置處理區(qū)域問題，其代表即為我國的流域管理機(jī)構(gòu)，但區(qū)域整合治理模式在管控“無形”的溫室氣體事顯得無能為力；準(zhǔn)市場化治理模式[18]主要依靠市場資源配置功能實(shí)現(xiàn)公共治理，最為典型的即為碳排放權(quán)交易制度。這雖激發(fā)了市場的活力，卻放松了公權(quán)力對公共事務(wù)治理的主導(dǎo)，存有社會失范的風(fēng)險(xiǎn)；社會治理模式主要強(qiáng)調(diào)社會組織與公眾的廣泛參與社會治理。但充分考量當(dāng)前社會組織力量的孱弱與公眾參與治理意愿的微弱，該模式適宜作為補(bǔ)充與輔助。綜合對比而言，“府際協(xié)同”治理模式不僅具有理論合理性，而且更與當(dāng)前我國氣候變化治理的社會現(xiàn)實(shí)條件相契合[19]。

（三）根本遵循：依法應(yīng)對氣候變化準(zhǔn)則的奠立

1.依法控制溫室氣體排放是應(yīng)對氣候變化的應(yīng)有之義

我國采取應(yīng)對氣候變化行動的歷程，亦是我國探求以法律形式規(guī)范應(yīng)對氣候變化行為與責(zé)任的歷程。時至今日，我國在應(yīng)對氣候變化領(lǐng)域已陸續(xù)發(fā)布了大量的規(guī)范性文件與部門規(guī)章，如《關(guān)于積極應(yīng)對氣候變化的決議》《中國應(yīng)對氣候變化國家方案》《“十三五”節(jié)能減排綜合性工作方案》與《碳排放權(quán)交易管理暫行辦法》等。各項(xiàng)規(guī)范極大地推動了我國應(yīng)對氣候變化工作的展開，但同時也存在法律依據(jù)不明、法律位階較低、法律效力不足、法律性質(zhì)偏軟等問題。故而國家立法機(jī)關(guān)與學(xué)者均將視角轉(zhuǎn)移至制定“應(yīng)對氣候?qū)ｉT法”上，以期實(shí)現(xiàn)應(yīng)對氣候變化規(guī)范層級升格與內(nèi)容完善。雖該法至今仍未端倪可查，但卻激發(fā)了地方“自下而上”嘗鮮地方應(yīng)對氣候變化立法的熱情，目前已有部分先進(jìn)省市出臺了地方性法規(guī)。綜上，應(yīng)對氣候變化逐步成為我國通過法治建設(shè)推動應(yīng)對氣候變化等非傳統(tǒng)安全威脅的重點(diǎn)立法領(lǐng)域[20]，依靠法律手段亦成為我國應(yīng)對氣候變化的重要途徑。

2.控制溫室氣體是《大氣污染防治法》的應(yīng)然要求

與大氣污染物可對生態(tài)環(huán)境與人身健康構(gòu)成直接危害不同，溫室氣體排放與累計(jì)所帶來的威脅具有間接性。而且與大氣污染主要局限于某一區(qū)域不同，溫室氣體的排放源更廣，產(chǎn)生影響亦涉及全球。兩者特性上的差異也引發(fā)了治理模式的爭論。2015年新修訂的《大氣污染防治法》第2條第2款特別規(guī)定：“對顆粒物、二氧化硫、氮氧化物、揮發(fā)性有機(jī)物、氨等大氣污染物和溫室氣體實(shí)施協(xié)同控制?！笔状螐姆蓪用娲_立了大氣污染防治與溫室氣體控排一并治理的要求，彌補(bǔ)了“應(yīng)對氣候變化法”尚未出臺之遺憾。此外，對控排措施的完善也是此次《大氣污染防治法》修訂的特色之一[21]。其對于大氣監(jiān)測預(yù)警制度、重點(diǎn)大氣污染物排放總量控制制度、大氣污染聯(lián)防聯(lián)控制度等的規(guī)定，同樣得以適用于控制溫室氣體排放工作上來。

三、“京津冀協(xié)同應(yīng)對氣候變化條例”之孕育

面對京津冀三地應(yīng)對氣候變化形勢嚴(yán)峻和現(xiàn)有規(guī)范施行效果欠佳的雙重困境，首先應(yīng)矯正以往三地各自為戰(zhàn)的治理模式，強(qiáng)化溝通聯(lián)系。其次應(yīng)堅(jiān)持法治道路，尋求法治答案。適時開展京津冀協(xié)同應(yīng)對氣候變化立法的討論工作。

（一）前提保障：京津冀協(xié)同立法的意愿統(tǒng)一與機(jī)制初設(shè)

2015年5月，京津冀三地人大常委會主任會議先后審議通過《關(guān)于加強(qiáng)京津冀人大立法工作協(xié)同的若干意見》，統(tǒng)一了三地協(xié)同立法的目標(biāo)愿景并初步搭建起協(xié)同立法基本框架。2017年3月，《京津冀人大立法項(xiàng)目協(xié)同辦法》的出臺進(jìn)一步對協(xié)同原則、協(xié)同內(nèi)容、協(xié)同程序、協(xié)同方式等方面進(jìn)行具體規(guī)范[22]，京津冀協(xié)同立法機(jī)制初步形成。一年多以來，三地已起草并討論了道路運(yùn)輸管理?xiàng)l例、環(huán)境保護(hù)條例、機(jī)動車污染防治條例等立法項(xiàng)目，工作開展有條不紊。協(xié)同立法機(jī)制的建立與完善為“京津冀協(xié)同應(yīng)對氣候變化條例”的制定奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

（二）他山之石：京津冀大氣污染聯(lián)防聯(lián)控規(guī)范協(xié)同的經(jīng)驗(yàn)鏡鑒

根源于粗放的發(fā)展方式和煤炭為主的能源結(jié)構(gòu)，我國所面臨的大氣污染防治與應(yīng)對氣候變化這兩大問題本質(zhì)上是一致的。節(jié)能減排是兩者所要求的共同任務(wù)，這使得大氣污染治理和應(yīng)對氣候變化在目標(biāo)措施等方面具有協(xié)同效應(yīng)，也使得大氣污染治理和應(yīng)對氣候變化兩類規(guī)范間的借鑒互動成為可能。如此來看，京津冀三地近年來在大氣污染防治領(lǐng)域的協(xié)同立法嘗試，無疑成為三地應(yīng)對氣候變化協(xié)同立法實(shí)踐的最佳模板。

首先，應(yīng)認(rèn)真梳理京津冀三地大氣污染防治條例間的矛盾與沖突。如在對于提倡使用的清潔能源、禁止或限制使用的高污染燃料的規(guī)定上，京津冀三地對于“清潔能源”與“高污染燃料”等關(guān)鍵概念的描述與列舉不盡一致，難以達(dá)成統(tǒng)一且準(zhǔn)確的界定，客觀上造成了適用上的模糊。再如京津冀三地對于企業(yè)排放大氣污染物的法律責(zé)任規(guī)定差異明顯，其排污收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)比例差距達(dá)到夸張的9:7:1[23]。這無疑給協(xié)同立法造成了阻礙。其次，應(yīng)總結(jié)京津冀大氣污染協(xié)同立法的經(jīng)驗(yàn)。雖“京津冀大氣污染防治條例”尚未出臺，但三地已將協(xié)同治理的相關(guān)內(nèi)容吸納進(jìn)本地的條例之中。如《天津市大氣污染防治條例》特別將區(qū)域大氣污染防治協(xié)作單列為一章，同時提出建立大氣污染聯(lián)防聯(lián)控、重污染天氣應(yīng)急聯(lián)動、重大環(huán)境防治事項(xiàng)溝通協(xié)調(diào)、大氣污染防治科研合作的四大機(jī)制。河北省省人大常委會在《河北省大氣污染防治條例》的起草期間即專門派員到天津市履職交流，并多次調(diào)研走訪、座談?！逗颖笔〈髿馕廴痉乐螚l例》除了與天津市四大機(jī)制呼應(yīng)外，還就開展環(huán)評會商、聯(lián)合執(zhí)法等做出專門規(guī)定。三地規(guī)范的互連互通也為京津冀大氣污染聯(lián)防聯(lián)控工作的順利開展提供了法治保障。生態(tài)環(huán)境部公布數(shù)據(jù)顯示2018年上半年全國169城市空氣質(zhì)量改善幅度相對較好的20個城市中，京津冀及周邊地區(qū)就占到了14個[24]。

此外，與京津冀協(xié)同應(yīng)對氣候變化立法尚處于“呼吁階段”不同，京津冀大氣污染聯(lián)防聯(lián)控工作與組織機(jī)制已相對成熟，相關(guān)條例的起草工作也已提上日程。因而，建議在“京津冀大氣污染防治條例”中即將部分應(yīng)對氣候變化內(nèi)容涵蓋在內(nèi)，以期為后續(xù)立法奠定基礎(chǔ)。例如，在制定污染物減排規(guī)劃時即開展溫室氣體協(xié)同效益分析，將溫室氣體和主要污染物總量減排工作統(tǒng)籌規(guī)劃，促進(jìn)大氣污染物與溫室氣體的協(xié)同控制。另一方面，對于“京津冀協(xié)同應(yīng)對氣候變化條例”自身的定立而言，沿襲三地大氣污染協(xié)同立法之道路，充分借鑒其實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，無疑是最為高效且可行的選擇。統(tǒng)而言之，“京津冀大氣污染防治條例”與“京津冀協(xié)同應(yīng)對氣候變化條例”雖看似側(cè)重于不同領(lǐng)域，但殊途同歸。兩者相輔相成，既有分工、又有協(xié)作，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)應(yīng)對氣候變化與大氣污染治理協(xié)同控制。

（三）當(dāng)下之路：京津冀應(yīng)對氣候變化協(xié)同立法的現(xiàn)實(shí)阻力與行動方略

1.京津冀應(yīng)對氣候變化協(xié)同立法的工作困境分析

如前所述，雖京津冀三地已經(jīng)就三地協(xié)同立法達(dá)成了共識，并通過《關(guān)于加強(qiáng)京津冀人大協(xié)同立法的若干意見》等文件加以落實(shí)，但其在具體工作開展中仍面臨著諸如立法進(jìn)度滯后、規(guī)范內(nèi)容不協(xié)調(diào)等問題?？傮w來看，這主要是因?yàn)榫┙蚣饺貐f(xié)同立法意識層面已然統(tǒng)一與實(shí)操層面機(jī)制尚不完善的矛盾。這一矛盾集中體現(xiàn)在：第一，組織結(jié)構(gòu)松散。京津冀三地雖在意識上就區(qū)域協(xié)同立法達(dá)成一致，卻并未加以制度化落實(shí)，至今仍以“京津冀人大協(xié)同立法工作會議”為代表的會商模式[25]推進(jìn)工作。此種銜接緊密的立法協(xié)調(diào)平臺付之闕如的“松散型”協(xié)同模式下，各地“一畝三分地”的思維定勢和各自為政的局面難以根本改變[26]；第二，機(jī)制建構(gòu)薄弱。京津冀協(xié)同立法“框架”雖立，但內(nèi)部機(jī)制尚未充實(shí)。新出臺的《京津冀人大立法項(xiàng)目協(xié)同辦法》雖對協(xié)同立法機(jī)制的原則、內(nèi)容、程序等進(jìn)行了全方位的細(xì)化，但諸如起草編制機(jī)制、實(shí)施監(jiān)督機(jī)制、溝通協(xié)調(diào)機(jī)制、后評估與修改機(jī)制等系統(tǒng)化機(jī)制體系尚未形成。

歸根到底，京津冀協(xié)同立法工作開展的深層阻力還是京津冀三地發(fā)展失衡現(xiàn)實(shí)。由于各利益主體的認(rèn)知差異和利益差別，由傳統(tǒng)的行政區(qū)立法體制中衍生出區(qū)域協(xié)同立法體制的過程是一個各利益主體的相互博弈過程[27]。這也是三地協(xié)同定立“京津冀協(xié)同應(yīng)對氣候變化條例”必然需經(jīng)歷的陣痛。

2.京津冀協(xié)同立法的機(jī)制完善與當(dāng)前關(guān)注

當(dāng)前京津冀協(xié)同立法工作推進(jìn)的重中之重：一是，抓緊時間破解機(jī)制薄弱困境，建立京津冀協(xié)同立法的系統(tǒng)機(jī)制；二是盡快實(shí)現(xiàn)協(xié)同立法成果產(chǎn)出。因此，在對現(xiàn)行法律框架約束與協(xié)同立法工作效果的雙重因素進(jìn)行綜合考量后，我們選擇改變以往“松散型”的會商模式，推動“京津冀協(xié)同立法委員會”的成立。究其原因：一方面，“設(shè)立專門區(qū)域協(xié)同立法機(jī)構(gòu)模式”雖更能保證區(qū)域性立法的獨(dú)立與剛性，但也引發(fā)了此舉是突破《立法法》與現(xiàn)行立法體制的爭議。另一方面，“京津冀協(xié)同立法委員會”的成立兼具合法性與合理性。其不打破現(xiàn)行立法體制與行政區(qū)劃，由三地人民代表大會、政府立法部門及專家學(xué)者針對協(xié)同立法事項(xiàng)開展平等討論，形成合議，與當(dāng)前情況更相匹配。

其次，應(yīng)探索“京津冀協(xié)同應(yīng)對氣候變化條例”為代表的環(huán)境立法先行先試。考量目前三地協(xié)同立法現(xiàn)狀不難得出，環(huán)境領(lǐng)域?yàn)榫┙蚣絽f(xié)同立法工作的重點(diǎn)。無論是大氣污染聯(lián)防聯(lián)控、跨流域水污染治理、機(jī)動車污染防治抑或應(yīng)對氣候變化，自然環(huán)境因素的區(qū)域性特征客觀上促進(jìn)了協(xié)同立法的實(shí)現(xiàn)。因此，我們應(yīng)首先就環(huán)境領(lǐng)域的立法需求作出回應(yīng)，并將此作為京津冀協(xié)同立法工作開展的試點(diǎn)。等后續(xù)經(jīng)驗(yàn)成熟后，再在交通一體化、產(chǎn)業(yè)深度對接等方面逐漸拓展協(xié)同立法范圍。

無論國際層級還是國內(nèi)層面，氣候變化影響的外溢性都使得區(qū)域協(xié)同治理成為必然選擇。以應(yīng)對氣候變化作為實(shí)現(xiàn)區(qū)域一體化與區(qū)域協(xié)同治理的契機(jī)，以應(yīng)對氣候變化協(xié)同立法作為區(qū)域法治一體化的切入點(diǎn)，都是京津冀協(xié)同發(fā)展所面臨的歷史機(jī)遇。隨著京津冀協(xié)同發(fā)展的縱深推進(jìn)，更多的地域關(guān)聯(lián)度高、涉及區(qū)域公共利益的事項(xiàng)可作為下一階段京津冀協(xié)同立法的重點(diǎn)事項(xiàng)。而協(xié)同立法成果也將為京津冀協(xié)同發(fā)展提供立法引領(lǐng)與法治保障。