姚何煜

(安徽廣播電視大學，合肥 230022)

一、問題的提出

根據(jù)2019年我國國家統(tǒng)計局發(fā)布的最新人口數(shù)據(jù)，截止到2018年末，我國60周歲及以上人口達24 949萬人，占總人口的17.9%，其中65周歲及以上人口16 658萬人，占總人口的11.9%。根據(jù)我國老年人口的增長趨勢，未來三年60歲以上的老年人口預測數(shù)據(jù)將分別增長727萬、603萬、521萬。數(shù)據(jù)表明，當前我國老年人口的比例已經(jīng)嚴重超標，中國社會已經(jīng)進入“未富先老”階段。 一方面，隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，醫(yī)療保健和康復理療技術的改進，老年人的健康狀況有明顯改善，失能老人比例下降，老年人體能衰退出現(xiàn)延緩趨勢，生活環(huán)境的改善也拓展了老年人的活動能力；另一方面，我國老年人口呈現(xiàn)出規(guī)模大、增速快、非健康老年人口增加、家庭及社會贍養(yǎng)負擔加重等特征[1]。如何做好老年健康服務，有針對性地開展老齡社會建設，已經(jīng)成為當前迫切需要解決的問題。

隨著社會的發(fā)展，傳統(tǒng)的機構養(yǎng)老、家庭養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老的服務對象和范圍也在不斷地調整，我國養(yǎng)老服務格局也在逐步發(fā)生改變。如何增加養(yǎng)老服務供給數(shù)量并切實提高服務質量，滿足老年人多樣化的養(yǎng)老服務需求，已經(jīng)成為我國養(yǎng)老問題的關鍵。我國《“十三五”國家老齡事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老體系建設規(guī)劃》提出要大力發(fā)展居家社區(qū)養(yǎng)老服務、加強社區(qū)養(yǎng)老服務設施建設、加快公辦養(yǎng)老機構改革、支持社會力量興辦養(yǎng)老機構、全面提升養(yǎng)老機構服務質量等任務，旨在為老年人提供多樣化、高質量、公平可及的養(yǎng)老服務。黨的十九大報告中提出，構建養(yǎng)老、孝老、敬老政策體系和社會環(huán)境，推進醫(yī)養(yǎng)結合，加快老齡事業(yè)和產業(yè)發(fā)展。這為新時代中國特色養(yǎng)老事業(yè)指明了方向。

各地在構建符合當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展特點的養(yǎng)老模式方面進行了多種有益的探索，如上海市提出的“9073”養(yǎng)老服務格局，即由家庭、社區(qū)、機構提供的養(yǎng)老服務分別占總體的90%、7%、3%。 南京市通過先進的技術和創(chuàng)新的運營模式嘗試打造的“政府主導、多元化協(xié)同、社會廣泛參與、企業(yè)積極行動、大數(shù)據(jù)長期驅動”的建鄴養(yǎng)老生態(tài)圈，為老年人的居家安全、居家生活便利、居家健康等方面提供保障和服務，讓老人在家里也能享受到現(xiàn)代化養(yǎng)老機構的品質服務。寧波市居家養(yǎng)老服務按照服務就近、便利、經(jīng)濟的原則，通過實施“走進去、走出來”的“兩走”服務形式，搭建居家養(yǎng)老服務中心服務平臺，把居家養(yǎng)老服務中心作為服務的實施主體和核心平臺。

面對家庭結構的不斷變化和養(yǎng)老功能的進一步弱化以及養(yǎng)老機構設施不足、空間分布不均等狀況，合肥市廬陽區(qū)近年來開展的“嵌入式”養(yǎng)老模式，依托社區(qū)關系網(wǎng)絡，充分利用多元化社會資源，既克服了居家養(yǎng)老難以獲得足夠社會資源的缺點，又在一定程度上彌補了機構養(yǎng)老的過度社會化導致難以滿足家庭情感需要不足的弱點，有利于多元化、一站式養(yǎng)老服務的豐富和完善[2]。本文從嵌入式養(yǎng)老這一具體模式出發(fā)，探究其理論視角，結合合肥市廬陽區(qū)具體的嵌入式養(yǎng)老實踐特點，探索完善該模式發(fā)展的路徑，以推進我國養(yǎng)老事業(yè)的順利發(fā)展。

二、社區(qū)嵌入式養(yǎng)老的理論視角

社會嵌入理論于1985 年由美國社會學家格蘭諾維特提出。作為新經(jīng)濟社會學的重要理論范式，格蘭諾維特嵌入性理論的要旨在于，個人不是孤立存在于社會關系和社會網(wǎng)絡之外，而是作為行動者嵌入于具體的、持續(xù)運轉的社會關系之中，并由社會網(wǎng)絡維持著一定的經(jīng)濟關系和經(jīng)濟制度， 這一社會網(wǎng)絡被假定建立在親屬或朋友關系、信任或其他友好關系之上。該理論認為，任何個人依托其社會關系支持，嵌入在特定社會結構和關系網(wǎng)絡中，借助于特定的社會關系網(wǎng)絡獲得包括信息、情感、服務等方面的種種資源，依托其社會關系獲得廣泛的社會支持， 取得必要的社會資源與服務，因而不是孤立的，并且，個人往往也可以根據(jù)自己所嵌入的社會關系背景，做出符合自己主觀目的的規(guī)劃、決策和行動[3]。格蘭諾維特還指出：在人與社會互動過程中，要避免兩種不同的傾向，即：既要避免過度社會化，又要防止社會化不足，個體必須在其與社會結構間的融合互動中獲得相對平衡。

可以看出，作為嵌入式養(yǎng)老模式創(chuàng)新較有說服力的理論工具，社會嵌入理論為社區(qū)養(yǎng)老提供了全新的理論視角。根據(jù)社會嵌入理論，傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老和居家養(yǎng)老由于其社會化不夠，難以通過社會網(wǎng)絡獲得足夠的社會資源，而機構養(yǎng)老存在過度社會化的特點，又難以滿足老人的家庭情感需要。嵌入式養(yǎng)老則以社區(qū)為依托，在不脫離老人熟悉的社會關系和生活環(huán)境背景下，充分嵌入社區(qū)各種養(yǎng)老資源，為老人的社會化養(yǎng)老提供了一個較理想的平臺，在一定程度上順應了老年人適度社會化的要求。根據(jù)社會嵌入理論，無論是養(yǎng)老模式之間互為替代還是互為補充，都需要充分考慮到養(yǎng)老的個體行為所嵌入的特定社會經(jīng)濟結構[4]。從這一理論出發(fā)，為了避免社會化不足和社會化過度兩種傾向，需要在養(yǎng)老個體行為與社會結構之間尋找一種動態(tài)的平衡， 并形成融合性的互動關系，這正是近年來各地對大量混合交叉型養(yǎng)老模式探索的意義所在，也是當前嵌入式養(yǎng)老模式的理論視角。

三、合肥市廬陽區(qū)嵌入式養(yǎng)老模式的實踐特點

據(jù)統(tǒng)計，截至2017年12月31日，合肥市60歲及以上的戶籍老年人口共有131.89萬人，占合肥市總人口的17.68%，80歲以上高齡老人達19.99萬人。老齡人口逐年上升，老齡化程度不斷加重，養(yǎng)老已成為民生的重要話題。廬陽區(qū)作為合肥市的中心城區(qū)，目前60周歲以上老人約7.2萬，占戶籍人口比例15%，其中80歲以上的老年人有1.4萬，已經(jīng)步入老齡社會并逐漸向深度老齡化發(fā)展。

在此背景下，在國家、省、市相關養(yǎng)老政策的指引下，廬陽區(qū)借鑒了上海等地社會養(yǎng)老服務的創(chuàng)新理念，于2016年率先在全省探索社區(qū)“嵌入式養(yǎng)老”模式并實施至今，取得了一定的成效。該模式在實踐中的特點主要有以下幾方面。

(一)政府主導，構建嵌入式綜合養(yǎng)老平臺保障機制

首先，建立養(yǎng)老服務準入機制。在《安徽省構建多層次養(yǎng)老服務體系(2018—2020年)行動計劃》(皖政辦〔2018〕6號)、《合肥市人民政府關于2018年實施31項民生工程的 通知》(合政〔2018〕1號)等文件指導下，廬陽區(qū)政府先后出臺了《廬陽區(qū)社區(qū)“嵌入式”養(yǎng)老服務設施建設管理辦法》等文件，明確養(yǎng)老機構的準入資格、功能設置、服務標準、政策扶持等方面的內容，在全省率先建立民政系統(tǒng)承接服務社會組織(企業(yè))目錄庫。

其次，建立養(yǎng)老服務分工協(xié)作機制。一方面，建立涵蓋鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道，民政、人社、衛(wèi)計、國資委等部門的協(xié)作機制，加快推動嵌入式養(yǎng)老服務設施全覆蓋；另一方面，建立社區(qū)養(yǎng)老運營主體與社區(qū)之間的協(xié)作機制，明確規(guī)定責任分工、服務內容、受眾范圍、養(yǎng)老設施等方面的具體內容， 兩者相互扶持、相互監(jiān)督。

再次，建立養(yǎng)老服務綜合評估機制。社區(qū)養(yǎng)老機構運營期間按照《養(yǎng)老機構管理規(guī)范》接受民政、財政等有關部門的考核評估，內容涵蓋機構管理、收費標準、養(yǎng)老服務質量、公眾評議等方面，同時積極引入第三方評估機構，負責監(jiān)督與考核養(yǎng)老服務的提供過程與服務質量。

(二)機構嵌入，發(fā)揮養(yǎng)老的“全天候”優(yōu)勢

養(yǎng)老機構服務的專業(yè)化和其地理位置的分散化一直是機構養(yǎng)老難以克服的內在矛盾，社區(qū)嵌入式養(yǎng)老服務中心在具體實施中將機構養(yǎng)老的專業(yè)化服務進一步細化并下沉到社區(qū)，延伸到老人家中，使得社區(qū)成了連接家庭和機構的紐帶。廬陽區(qū)通過利用、改造社區(qū)原有公建配套設施，將專業(yè)的社會養(yǎng)老機構嵌入社區(qū)，整合、梳理社區(qū)缺乏的或者不完整的養(yǎng)老服務內容，以嵌入社區(qū)的養(yǎng)老微機構作為服務供給基站，為老人提供就近的養(yǎng)老服務，實現(xiàn)機構服務家庭化和家庭護理專業(yè)化的相互結合。

早在2011年6月，逍遙津街道就積極開始探索“社區(qū)+機構+居家”的嵌入式養(yǎng)老服務模式，嘗試以社區(qū)為載體，整合社區(qū)養(yǎng)老服務資源，打造養(yǎng)老服務綜合體，實現(xiàn)機構養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老、居家養(yǎng)老三者的互為補充，為老人就近養(yǎng)老提供專業(yè)化、個性化、便利化的養(yǎng)老服務，這在當時是一種有益的嘗試。2016合肥首家嵌入式居家養(yǎng)老在逍遙津居家服務中心取得成功實踐，廬陽區(qū)于2017年起陸續(xù)在各街道和鄉(xiāng)鎮(zhèn)推廣這一模式，即：一個街道一個養(yǎng)老中心，一個社區(qū)一個養(yǎng)老站。該模式充分利用社區(qū)良好的地理位置優(yōu)勢，通過政府購買服務、街道整合場地、社區(qū)補充服務、機構專業(yè)功能相結合的方式，為周邊生活半自理、輕度失智失能老人提供“全天候”護理照料，并通過日托、助餐等方式，輻射到社區(qū)其他有需要的老年人群體。

(三)服務延伸，打造養(yǎng)老微機構

廬陽區(qū)作為中心城區(qū)，養(yǎng)老用房、用地較為緊張。針對這一實際情況，嵌入社區(qū)的養(yǎng)老服務中心和養(yǎng)老站，既可以承擔小型的專業(yè)護理型養(yǎng)老任務，也可以延伸服務，將其打造成社區(qū)老人活動中心和居家養(yǎng)老服務基站，從而實現(xiàn)老年人“養(yǎng)老不離家”的愿望。

廬陽區(qū)樂年龔大塘“長者照護之家”是合肥市首家試運營的社區(qū)嵌入式養(yǎng)老“微機構”，是廬陽區(qū)首創(chuàng)、公建民營的形式，將原龔大塘315平方米的社居委用房，作為社區(qū)養(yǎng)老服務場所，由樂年龔大塘“長者照護之家”承接服務，建設首個社區(qū)嵌入式養(yǎng)老微機構，為轄區(qū)有需求的失能、臥床老人提供托養(yǎng)等服務。這種新興的社區(qū)嵌入式養(yǎng)老模式，通過嵌入式的微機構輻射社區(qū)，利用社區(qū)中的公建配套設施，開展“請進來、走出去”的為老服務，解決了老年人養(yǎng)老過程中脫離熟悉環(huán)境的擔憂和顧慮，這也是結合合肥市老城區(qū)實際進行的“小而全”“小而精”的護理型養(yǎng)老“微機構”的積極探索。

(四)下沉社區(qū)，服務進一步延伸

2017年，合肥市被確立為全國第二批居家和社區(qū)養(yǎng)老服務改革試點城市。目前，城市社區(qū)養(yǎng)老服務設施的覆蓋率達到100% ，其中包括老年活動室、老少活動家園等。廬陽區(qū)將政府和社會力量有效結合，克服老城區(qū)內房產資源不足的困難，將養(yǎng)老、為老服務送到老人的家門口。社區(qū)嵌入式養(yǎng)老服務中心同時也是老年人的活動場所，社區(qū)面向老年人提供會客交友、棋牌娛樂、免費保健等服務項目，也為居家老年人提供各類上門服務，如送餐、助浴、日托等。廬陽區(qū)逍遙津街道縣橋社區(qū)為老服務中心為老年人提供朝八晚五的“托管”生活，將養(yǎng)老服務融入原有居民生活圈，增強了老年人的親切感、歸屬感，也提高了老人對該服務的接受度。

(五)輻射周邊，發(fā)揮社區(qū)養(yǎng)老地緣優(yōu)勢

廬陽區(qū)嵌入式養(yǎng)老模式的規(guī)劃布局具有良好的地緣優(yōu)勢，按照1 500米為服務半徑，服務可輻射周邊3～5個小區(qū)，服務對象為300～400名老人。養(yǎng)老機構服務內容包括文體活動空間、專業(yè)醫(yī)療保健設備等，不僅方便本社區(qū)及周邊老人參與活動或享受護理、用餐等服務，還可以輻射到社區(qū)其他有需要的老年人群體，滿足老年人就近養(yǎng)老的需求，擴大老人們的“養(yǎng)老圈”和“生活圈”。 其中，廬陽區(qū)逍遙津老人服務中心面積擁有近 1 000平方米的活動場地，服務涵蓋飲食、住宿、康復、休閑、娛樂、學習等多項內容，為周邊老人提供全天候護理照料，還可以通過日托、助餐等方式，將服務輻射到社區(qū)其他有需求的老年群體。目前，廬陽區(qū)除逍遙津老人服務中心、樂年長者之家杏花院、龔大塘樂年長者照護中心等嵌入式養(yǎng)老機構外， 雙崗、亳州路、三孝口等街道正在陸續(xù)實施機構入駐，力爭實現(xiàn)轄區(qū)內容服務全覆蓋。與此同時，廬陽區(qū)還積極引進社會資本，打造大健康產業(yè)園，將老人的失能養(yǎng)護、健康養(yǎng)老等功能落到實處。

(六)資源整合，打造智慧養(yǎng)老綜合信息平臺

廬陽區(qū)通過實施養(yǎng)老服務各節(jié)點的信息化管理，建立起區(qū)、街道、社區(qū)養(yǎng)老服務三級應用平臺，通過優(yōu)化養(yǎng)老服務三級中心業(yè)務流程，養(yǎng)老服務體系初步實現(xiàn)“一網(wǎng)覆蓋”。2019年6月份廬陽區(qū)在全省率先打造智慧養(yǎng)老綜合信息平臺，依據(jù)大數(shù)據(jù)分析方式，全面整合全區(qū)養(yǎng)老服務數(shù)據(jù)資源，實現(xiàn)政府、機構、社區(qū)、社會公眾之間的資源共享、互聯(lián)互通。該平臺吸納了全區(qū)老年人口、養(yǎng)老服務設施、養(yǎng)老服務人才、服務項目等數(shù)據(jù)，對轄區(qū)各類老年人的服務需要進行統(tǒng)計分析，構建系統(tǒng)完備的智慧養(yǎng)老信息化數(shù)據(jù)庫，為信息化養(yǎng)老提供了服務載體及有效的業(yè)務指導和管理手段。平臺還將橫向連接合肥市精準救助服務信息、合肥市家庭經(jīng)濟狀況核對信息平臺等，實現(xiàn)數(shù)據(jù)聯(lián)動共享，為全面實現(xiàn)養(yǎng)老基礎數(shù)據(jù)管理信息化、養(yǎng)老業(yè)務處理網(wǎng)絡化、養(yǎng)老統(tǒng)計分析科學化夯實基礎。

四、社區(qū)嵌入式養(yǎng)老模式的發(fā)展路徑

隨著老齡化的進一步加深，社區(qū)嵌入式養(yǎng)老模式無疑創(chuàng)新了我國養(yǎng)老服務的供給模式，也給老年人帶來更加多樣化的服務選擇。然而，該模式也存在著諸如規(guī)模效應相對較低、政策不完善、專業(yè)性人才不足、養(yǎng)老服務網(wǎng)點缺乏協(xié)同等問題，要使這一模式具有廣泛的推廣價值并進一步釋放出更加持久的活力，還需結合嵌入式養(yǎng)老的特點，全面提升社區(qū)養(yǎng)老綜合服務能力，鞏固社區(qū)養(yǎng)老服務在養(yǎng)老服務體系中的基礎地位。

(一)政府主導，推進養(yǎng)老服務標準化和規(guī)范化建設

社區(qū)嵌入式養(yǎng)老服務的參與主體以政府、企業(yè)為主，因此，政府不僅要加大發(fā)展社區(qū)嵌入式養(yǎng)老的財力支持，還要給予相應的法律保護，在宏觀上發(fā)揮指導統(tǒng)籌的作用。政府還應建立與其配套的綜合評估與監(jiān)督機制，健全社區(qū)嵌入式養(yǎng)老服務標準化和規(guī)范化建設以及相應的評估和懲罰機制，把老年人的合法權益落到實處[5]。為此，必須建立居家和社區(qū)養(yǎng)老服務質量標準體系和質量監(jiān)管機制，編制社區(qū)嵌入式養(yǎng)老機構服務規(guī)范、居家養(yǎng)老服務與績效評估辦法、社區(qū)養(yǎng)老服務設施建設實施辦法等社區(qū)養(yǎng)老服務標準等，進一步提升嵌入式養(yǎng)老的服務質量和水平，建立社區(qū)嵌入式養(yǎng)老服務的標準化體系。

(二)整合資源，構建養(yǎng)老機構協(xié)同推進機制

作為一項系統(tǒng)工程，城市社區(qū)居家養(yǎng)老服務工作要整合各種資源，如各類養(yǎng)老服務設施、社區(qū)志愿服務人員、政府購買的養(yǎng)老服務等，構建起政府引導、部門配合、社會參與、市場競爭的協(xié)同創(chuàng)新機制，實現(xiàn)社區(qū)養(yǎng)老服務管理的社會化。政府不僅需要鼓勵企業(yè)、社會公益機構積極投身到居家養(yǎng)老服務中，而且還需要借助市場機制，引導社會力量興辦老年服務機構，擴大城市居家養(yǎng)老服務的資金來源，形成多元化的籌資機制[6]。例如，對社會力量租賃或利用自有房產開辦的養(yǎng)老機構，可以根據(jù)位置劃分給予不同的維護補貼，還可以通過購買服務等形式，引導符合條件的社會力量參與，打造社區(qū)嵌入式綜合體、機構、微機構，推動養(yǎng)老服務機構的合理布局。

(三)搭建平臺，增強養(yǎng)老機構的輻射能力

社區(qū)嵌入式養(yǎng)老模式，除了需要充分利用社區(qū)的公建配套設施外，還需要搭建養(yǎng)老平臺，引入社會力量和專業(yè)運營團隊，對接養(yǎng)老、醫(yī)療服務資源，打造嵌入社區(qū)的養(yǎng)老服務中心，為老年人提供生活支持服務，并逐步擴大覆蓋面。同時，養(yǎng)老機構還可以充分利用現(xiàn)有資源，在向社區(qū)及周邊老人延伸提供日間照料、助餐、助浴、康復保健等服務的同時，將養(yǎng)老服務輻射到社區(qū)其他有需要的老年人群體，進一步增強機構的輻射能力[7]。同時，還可以根據(jù)老年人不同的利益訴求和服務需求，創(chuàng)新手段，實現(xiàn)傳統(tǒng)服務方式與現(xiàn)代化手段、物質服務與精神服務、群體性服務與個性化服務等有機結合，滿足老年人多層次、多方位需求的養(yǎng)老服務新需求。政府可以發(fā)揮現(xiàn)代信息與管理的優(yōu)勢，搭建信息服務中心的核心平臺，創(chuàng)新服務新機制，實行資源統(tǒng)一調配，人員分層管理，整合和優(yōu)化社區(qū)養(yǎng)老服務資源，提升社區(qū)服務的整體功能和綜合功效[8]。

(四)循序漸進，完善養(yǎng)老機構人才培養(yǎng)機制

隨著我國經(jīng)濟的迅速發(fā)展，老年人口迅速增長，養(yǎng)老行業(yè)相關人員的缺口將會越來越大，尤其高端的養(yǎng)老專業(yè)人才將會較為匱乏，養(yǎng)老工作人員由于社會認同等問題，往往被定位為家政服務人員甚至保姆。因此，要建立符合社會需求的專業(yè)型人才隊伍，加大人才培養(yǎng)的側重面，努力培養(yǎng)專業(yè)性強適合社會需要的人才。為此，養(yǎng)老企業(yè)需要持續(xù)投入到社區(qū)養(yǎng)老進程中，建立培訓基地，集中對員工進行培訓，持續(xù)助力養(yǎng)老服務事業(yè)[9]。同時，加大對社會專業(yè)人才的吸引力度， 適當提高養(yǎng)老服務人員的工資待遇。 養(yǎng)老機構還可以定期舉辦一些宣傳活動，由此來完善人才培養(yǎng)機制，輸出更多高質量的人才，投身于社區(qū)養(yǎng)老服務事業(yè)。

(五)黨建帶動，全面發(fā)動社會力量參與養(yǎng)老服務

在社區(qū)治理中，必須充分發(fā)揮黨建的引領作用，發(fā)動社會各界力量積極參與社區(qū)治理，真正實現(xiàn)共建共治共享。為此，必須發(fā)揮街道和社區(qū)黨組織在區(qū)域化黨建工作中的領導核心作用，健全區(qū)域黨建平臺，加強對基層自治組織、群團組織、經(jīng)濟組織和社會組織的黨建工作和群眾工作的領導，整合組織資源和力量，同時，有效運用云計算、大數(shù)據(jù)等現(xiàn)代技術，建設集家政、養(yǎng)老、出行等多種便民利民服務于一體的社區(qū)服務網(wǎng)絡，提升社區(qū)服務水平。

五、結語

養(yǎng)老需求和養(yǎng)老服務的結構性矛盾是當前嵌入式養(yǎng)老模式產生的現(xiàn)實基礎。社區(qū)嵌入式養(yǎng)老模式將多元產業(yè)融入社區(qū)，引入社會力量和專業(yè)運營團隊，對接養(yǎng)老、醫(yī)療服務資源，構筑復合型多功能養(yǎng)老模式，建立起相應的養(yǎng)老服務體系，提供多方位的關懷和照顧，為老年人提供了更加人性化的生活環(huán)境。安徽省政府辦公廳下發(fā)的《安徽省構建多層次養(yǎng)老服務體系(2018—2020)行動計劃》提出，要建立居家養(yǎng)老服務“三級中心”，即縣級養(yǎng)老服務指導中心、街道養(yǎng)老服務指導中心、社區(qū)養(yǎng)老服務站，打造20分鐘居家養(yǎng)老服務圈。在這一改革背景下，政府將出臺更多的相關政策，優(yōu)化服務結構，鼓勵社會各界積極參與，引導嵌入式養(yǎng)老的快速健康發(fā)展，并將以嵌入式養(yǎng)老模式解決城市社區(qū)養(yǎng)老這一全社會共同面臨的難題。