白智立 王琳琳

摘 要：1993年10月1日，《國(guó)家公務(wù)員暫行條例》開始施行，中國(guó)建立了現(xiàn)代公務(wù)員制度。2018年末，《中華人民共和國(guó)公務(wù)員法》修訂案頒布。從《國(guó)家公務(wù)員暫行條例》到《中華人民共和國(guó)公務(wù)員法》，再到2018年新修訂的《公務(wù)員法》，在推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化及全面推進(jìn)深化改革過程中，中國(guó)公務(wù)員管理法律體系日漸完善，形成了具有鮮明中國(guó)特色的現(xiàn)代公務(wù)員制度。公務(wù)員制度的中國(guó)特色集中體現(xiàn)在《公務(wù)員法》中，主要表現(xiàn)為《公務(wù)員法》作為中國(guó)公務(wù)員管理、干部管理的“母法”和總章程，堅(jiān)持黨管干部原則；通過《公務(wù)員法》較為全面融合我國(guó)現(xiàn)代公務(wù)員制與黨的干部制度；通過《公務(wù)員法》明確保障公務(wù)員合法權(quán)利。

關(guān)鍵詞：改革開放；現(xiàn)代公務(wù)員制度；公務(wù)員法；中國(guó)特色

中圖分類號(hào)：D922.11 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：2096-5729（2019）02-0055-06

一、問題的提出：

黨的干部制度與中國(guó)現(xiàn)代公務(wù)員制度

1993年10月1日，《國(guó)家公務(wù)員暫行條例》（以下簡(jiǎn)稱《暫行條例》）開始施行，中國(guó)建立了自己的現(xiàn)代公務(wù)員制度。中國(guó)現(xiàn)代公務(wù)員制具有鮮明的中國(guó)特色。這主要體現(xiàn)在中國(guó)公務(wù)員制度與黨的干部制度的關(guān)系上。這里所說的干部制度，是指我國(guó)在引入現(xiàn)代公務(wù)員制度之前長(zhǎng)期實(shí)行的公共部門管理制度。而中國(guó)的現(xiàn)代公務(wù)員制既是對(duì)干部人事制度改革的產(chǎn)物，對(duì)傳統(tǒng)干部制度改革產(chǎn)生了中國(guó)現(xiàn)代公務(wù)員制；也可以說因中國(guó)引入現(xiàn)代公務(wù)員制度而對(duì)傳統(tǒng)的干部制度進(jìn)行了改革。

總之，干部制度是中國(guó)現(xiàn)代公務(wù)員制的基礎(chǔ)，同時(shí)，中國(guó)的現(xiàn)代公務(wù)員制度還是建立在干部制度基礎(chǔ)之上的，當(dāng)前中國(guó)仍然保有黨的干部制度。而且，如果將干部制度看作中國(guó)公共人事管理的大系統(tǒng)，那么中國(guó)的現(xiàn)代公務(wù)員制則為其中的一個(gè)中系統(tǒng)或小系統(tǒng)，并且形成了現(xiàn)代公務(wù)員制向同屬于干部制度這一大系統(tǒng)中的國(guó)有企事業(yè)人事管理等其他小系統(tǒng)部分開放的準(zhǔn)開放式管理模式。中國(guó)的現(xiàn)代公務(wù)員制與干部制度關(guān)系非常密切，將后者看作是上位系統(tǒng)應(yīng)該更為實(shí)際和準(zhǔn)確。

同時(shí)，中國(guó)在推進(jìn)現(xiàn)代公務(wù)員制度過程中，除與其他國(guó)家一樣，積極推進(jìn)《國(guó)家公務(wù)員暫行條例》、《中華人民共和國(guó)公務(wù)員法》（以下簡(jiǎn)稱《公務(wù)員法》）等制度建設(shè)和設(shè)立原國(guó)家人事部、國(guó)家公務(wù)員局等綜合人事行政組織架構(gòu)外，試驗(yàn)式改革方式也發(fā)揮了重要作用，非常具有中國(guó)特色。理解中國(guó)現(xiàn)代公務(wù)員制度的建設(shè)和改革，需要以完善黨的干部制度為視角、依托《公務(wù)員法》所展現(xiàn)的中國(guó)現(xiàn)代公務(wù)員制的建構(gòu)特點(diǎn)，探究現(xiàn)代公務(wù)員制的中國(guó)特色。

二、中國(guó)現(xiàn)代公務(wù)員制度建設(shè)：

從《暫行條例》到《公務(wù)員法》

《暫行條例》規(guī)定了國(guó)家公務(wù)員的義務(wù)和權(quán)利、獎(jiǎng)和懲、穩(wěn)定和流動(dòng)、預(yù)防和監(jiān)督，是公務(wù)員管理法制化的重要舉措，調(diào)動(dòng)了公務(wù)員的能動(dòng)性，激發(fā)了上層建筑的活力。[1] 2006年，《公務(wù)員法》正式實(shí)施，涵蓋公務(wù)員管理的方方面面，推進(jìn)干部人事工作科學(xué)化、民主化、制度化。[2]2018年《公務(wù)員法》修訂案頒布，將已成熟的改革成果上升為法律規(guī)范，突出政治要求，完善公務(wù)員職務(wù)和職級(jí)、推動(dòng)分類改革，強(qiáng)調(diào)嚴(yán)格管理與正向激勵(lì)相結(jié)合。無論是《暫行條例》還是《公務(wù)員法》，都加強(qiáng)了人事行政的制度建設(shè)，推動(dòng)韋伯意義上的制度型統(tǒng)治或現(xiàn)代行政官僚制在中國(guó)的建構(gòu)，是推進(jìn)我國(guó)現(xiàn)代國(guó)家建構(gòu)、改進(jìn)國(guó)家治理、適應(yīng)現(xiàn)代化發(fā)展的重要舉措。公務(wù)員管理的制度化、法治化與法律化，都是公務(wù)員管理體系和管理系統(tǒng)建構(gòu)不可或缺的重要環(huán)節(jié)，當(dāng)然也是國(guó)家治理體系現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。

與《暫行條例》最大的不同在于，《公務(wù)員法》不僅針對(duì)公務(wù)員，而且是中華人民共和國(guó)有史以來制定的第一部全面規(guī)范干部管理的法律。從20世紀(jì)80年代啟動(dòng)相關(guān)立法進(jìn)程，到2006年1月1日《公務(wù)員法》生效實(shí)施，經(jīng)歷了長(zhǎng)期而艱難的制度推進(jìn)過程，對(duì)中國(guó)的公務(wù)員制度建設(shè)，以及干部制度乃至國(guó)家治理改革有著舉足輕重的意義，成為中國(guó)公務(wù)員管理法律體系中最為核心的組成部分。作為“我國(guó)五十多年來干部管理第一部總章程性質(zhì)的法律”，《公務(wù)員法》“在干部人事工作歷史上具有里程碑的意義，對(duì)于貫徹依法治國(guó)方略和推進(jìn)社會(huì)主義民主政治建設(shè)也具有重大意義”。[3]

與《暫行條例》相比，《公務(wù)員法》管理的對(duì)象有較大擴(kuò)展，這也是這一時(shí)期公務(wù)員制度發(fā)生的最大變化，更是具有中國(guó)特色的公務(wù)員制度的具體體現(xiàn)。管理對(duì)象從《暫行條例》規(guī)定的“適用于各級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)中除工勤人員以外的工作人員”，到《公務(wù)員法》規(guī)定的“依法履行公職、納入國(guó)家行政編制、由國(guó)家財(cái)政負(fù)擔(dān)工資福利的工作人員”，范圍拓寬。將原干部群體中的多個(gè)干部類別正式納入《公務(wù)員法》的管理范疇，因此，《公務(wù)員法》又可稱為“干部法”。同時(shí)，對(duì)中國(guó)而言，依《公務(wù)員法》管理干部或公務(wù)員，也是公務(wù)員與干部管理和國(guó)家治理模式的重要轉(zhuǎn)變。

《公務(wù)員法》規(guī)定了公務(wù)員的義務(wù)和權(quán)利、職務(wù)與職級(jí)、錄用、考核、職務(wù)任免和升降、獎(jiǎng)勵(lì)與懲戒、培訓(xùn)、交流與回避、工資福利保險(xiǎn)、辭職與辭退、退休、申訴和控告、職位聘任以及法律責(zé)任等，涵蓋了公務(wù)員人事行政的所有環(huán)節(jié)與流程，由法律統(tǒng)籌管轄?！豆珓?wù)員法》出臺(tái)后，中國(guó)基本建立了人事行政有法可依的制度框架，將公務(wù)員管理納入法治體系之中。自此，公務(wù)員的管理必須根據(jù)《公務(wù)員法》制定的基本原則和相關(guān)規(guī)定進(jìn)行；與此同時(shí)，相關(guān)重大人事行政制度的變更和改革更需要在《公務(wù)員法》修法或法律授權(quán)的前提下進(jìn)行，從而真正實(shí)現(xiàn)依法人事行政、依法人事行政改革以及保證中國(guó)現(xiàn)代公務(wù)員制的連續(xù)性和穩(wěn)定性。

與《公務(wù)員法》的管理內(nèi)容相連，同《暫行條例》相比，《公務(wù)員法》的另一個(gè)變化是法律條文的增多?！稌盒袟l例》共18章88條，而新修訂的《公務(wù)員法》則為18章113條，比修改前增加6條，較《暫行條例》增加了25條法律規(guī)定。《公務(wù)員法》法律條文的增加和內(nèi)容的細(xì)化，既擴(kuò)大了法律的管理空間，同時(shí)也使《公務(wù)員法》更具法律執(zhí)行的可行性和可操作性，為我國(guó)有效實(shí)現(xiàn)依法人事行政提供了更為有利的條件。

三、《公務(wù)員法》中的中國(guó)特色公務(wù)員制度

《公務(wù)員法》與標(biāo)志著中國(guó)公務(wù)員制度建立的《暫行條例》的制定時(shí)期不同。中國(guó)制定《公務(wù)員法》基本告別了前一個(gè)時(shí)期對(duì)外來制度的集中引入，更多地從之后相關(guān)改革經(jīng)驗(yàn)中，通過將部分改革成果寫入《公務(wù)員法》的方式推進(jìn)制度建設(shè)。這是《公務(wù)員法》的顯著特點(diǎn)之一。與此同時(shí)，我們還可以從《公務(wù)員法》中進(jìn)一步析出中國(guó)現(xiàn)代公務(wù)員制的特色。

（一）《公務(wù)員法》與中國(guó)公務(wù)員管理法律體系

脫胎于《暫行條例》的《公務(wù)員法》，總體上保留了《暫行條例》的基本框架，并進(jìn)一步充實(shí)發(fā)展。2000年重啟《公務(wù)員法》立法進(jìn)程之時(shí)，我國(guó)的人事行政改革者們就已對(duì)《公務(wù)員法》制定的立法原則和指導(dǎo)思想做了明確的規(guī)劃。這體現(xiàn)在2001年12月中共中央政治局常委會(huì)討論并原則同意的中組部、原人事部《關(guān)于制定公務(wù)員法有關(guān)問題的請(qǐng)示》以及原人事部部長(zhǎng)張柏林在全國(guó)人大常委會(huì)所做的《關(guān)于〈中華人民共和國(guó)公務(wù)員法（草案）〉的說明》中。

主要內(nèi)容為：將黨的機(jī)關(guān)工作人員納入公務(wù)員的范圍，堅(jiān)持黨管干部的原則，在總則中明確貫徹黨的干部路線和方針，在具體制度中體現(xiàn)黨對(duì)各類公務(wù)員的統(tǒng)一管理；堅(jiān)持從國(guó)情出發(fā)，建設(shè)中國(guó)特色的公務(wù)員制度——與中國(guó)特色社會(huì)主義政治制度相適應(yīng)，從現(xiàn)階段的中國(guó)國(guó)情出發(fā)，著重解決公務(wù)員制度建設(shè)中的主要問題；保持公務(wù)員制度的連續(xù)性和穩(wěn)定性，同時(shí)吸收改革的成果，完善公務(wù)員制度。[4]從《公務(wù)員法》的具體制度安排來看，公務(wù)員法的立法確實(shí)遵循了這些立法原則和思想。

《公務(wù)員法》被稱為我國(guó)公務(wù)員管理、干部管理的“母法”和總章程，具有重要的法律地位和權(quán)威。在我國(guó)，由于實(shí)行有限地方自治的央地治理體系，不存在諸如其他國(guó)家的《地方公務(wù)員法》，中央政府在公務(wù)員管理方面享有較高權(quán)威，具備較強(qiáng)中央集權(quán)的特點(diǎn)。但是，《公務(wù)員法》也賦予地方政府一定的自由裁量權(quán)，例如省級(jí)公務(wù)員主管部門和民族自治地方擁有一定的人事行政權(quán)。這一方面保證了依據(jù)《公務(wù)員法》的集中統(tǒng)一管理，對(duì)中央機(jī)關(guān)的公務(wù)員與地方機(jī)關(guān)的公務(wù)員不做區(qū)分而統(tǒng)稱公務(wù)員。另一方面，在具體執(zhí)行上，根據(jù)我國(guó)幅員遼闊、各地差異較大等特點(diǎn)，賦予了地方政府一定的人事行政自主性，是一種集權(quán)型與分權(quán)型相結(jié)合的管理模式。[5]

同時(shí)，《公務(wù)員法》中多處出現(xiàn)“由國(guó)家另行規(guī)定”的表述。也就是說，《公務(wù)員法》雖然在條文上較《暫行條例》有所增加，更具法律的可行性和可操作性，但是法律仍然是人事行政的原則規(guī)范，而相關(guān)具體規(guī)定的制定實(shí)際上則由《公務(wù)員法》授權(quán)給了“國(guó)家”，需要通過制定法規(guī)規(guī)章等形式進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)?！豆珓?wù)員法》頒布后，公務(wù)員主管部門集中出臺(tái)了一批政策法規(guī)，包括《公務(wù)員錄用規(guī)定》《公務(wù)員考核規(guī)定》《公務(wù)員培訓(xùn)規(guī)定》《公務(wù)員調(diào)任規(guī)定》《公務(wù)員申訴規(guī)定》等，對(duì)公務(wù)員的錄用、培訓(xùn)、考核等事項(xiàng)做了規(guī)定。不過，由于《公務(wù)員法》實(shí)施之后，沒有立即出臺(tái)相關(guān)細(xì)則，難以跟上《公務(wù)員法》和公務(wù)員制度運(yùn)行的步伐，導(dǎo)致制度架構(gòu)與現(xiàn)實(shí)人事行政分離。黨的十八大后，全面推進(jìn)深化改革過程中，這一問題部分得到解決。由《公務(wù)員法》和經(jīng)《公務(wù)員法》授權(quán)制定的法規(guī)規(guī)章共同組成的中國(guó)公務(wù)員管理法律體系受到關(guān)注，并進(jìn)一步完善。

值得注意的是，除規(guī)范領(lǐng)導(dǎo)成員、法官、檢察官等任用的相關(guān)法律外，我國(guó)公務(wù)員管理上狹義的法律僅有《公務(wù)員法》。具體而言，在《公務(wù)員法》這一“母法”下，不存在依據(jù)《公務(wù)員法》而制定的相關(guān)專門法律或單項(xiàng)法律。在一些國(guó)家，有基于各國(guó)的《公務(wù)員法》而制定的規(guī)范公務(wù)員管理的《公務(wù)員工資法》《公務(wù)員倫理法》等多個(gè)專項(xiàng)法律，其公務(wù)員管理的法律體系由多部專門法律構(gòu)成，以體現(xiàn)財(cái)政民主主義、法律主義等現(xiàn)代國(guó)家的法治和民主治理原則。

從《公務(wù)員法》可以看出，我國(guó)公務(wù)員管理法律體系形式較為單一。《公務(wù)員法》既是公務(wù)員管理的母法，也基本是我國(guó)公務(wù)員管理的唯一法律。同時(shí)，在此基礎(chǔ)上獲得“立法”授權(quán)的“國(guó)家”，特別是公務(wù)員主管部門則以制定法規(guī)規(guī)章為途徑擁有了較大的制度設(shè)計(jì)空間，從而使對(duì)公務(wù)員實(shí)施管理的國(guó)家組織和政黨組織在人事行政中可以更為靈活和自由。公務(wù)員管理部門的自由裁量權(quán)，在一定程度上也體現(xiàn)出“黨管干部”原則，可以根據(jù)不同時(shí)期黨和國(guó)家的根本方針和任務(wù)適時(shí)調(diào)適《公務(wù)員法》原則規(guī)范之下的相關(guān)具體制度，從而便于實(shí)現(xiàn)黨對(duì)各類公務(wù)員的統(tǒng)一管理。這也是與中國(guó)特色社會(huì)主義政治體制相適應(yīng)的中國(guó)特色公務(wù)員制度的明確體現(xiàn)。

（二）干部制度與中國(guó)公務(wù)員人事行政體系

中國(guó)制定《公務(wù)員法》和實(shí)施現(xiàn)代公務(wù)員制度的根本前提是中國(guó)現(xiàn)行的政治體制。中國(guó)的政治體制表現(xiàn)為中國(guó)特色社會(huì)主義政治制度，具體而言就是中國(guó)共產(chǎn)黨作為唯一的執(zhí)政黨全面領(lǐng)導(dǎo)和具體參與國(guó)家治理的實(shí)施，黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度也被納入國(guó)家治理體系之中，黨在國(guó)家的政治生活和政治機(jī)制之中具有不可替代的中心領(lǐng)導(dǎo)地位。而公務(wù)員或干部的管理，作為黨治國(guó)理政最重要和最主要的途徑與方式之一，通過《公務(wù)員法》的相關(guān)制度設(shè)計(jì)支撐黨的核心地位，體現(xiàn)黨管干部的基本原則。

毋庸置疑，在中國(guó)特色社會(huì)主義政治制度這一宏觀體制框架之下，我國(guó)的現(xiàn)代公務(wù)員制具有更為鮮明的政治性特征。這首先體現(xiàn)在將“黨管干部”制度原則寫入《公務(wù)員法》第一章總則中，其中明確包含了憲法等已經(jīng)確認(rèn)的黨倡導(dǎo)的意識(shí)形態(tài)、黨的基本路線以及黨的干部管理方針。這主要體現(xiàn)在《公務(wù)員法》第4條，即“公務(wù)員制度堅(jiān)持以馬克思列寧主義、毛澤東思想、鄧小平理論和‘三個(gè)代表重要思想為指導(dǎo)，貫徹社會(huì)主義初級(jí)階段的基本路線，貫徹中國(guó)共產(chǎn)黨的干部路線和方針，堅(jiān)持黨管干部原則”?！豆珓?wù)員法》加入了以“科學(xué)發(fā)展觀”和“習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想”為指導(dǎo)，“貫徹新時(shí)代中國(guó)共產(chǎn)黨的組織路線”，表現(xiàn)出在國(guó)家發(fā)展的任何階段，黨對(duì)公務(wù)員工作的絕對(duì)領(lǐng)導(dǎo)。[6]

需要注意的是，實(shí)際上除《公務(wù)員法》外，我國(guó)只有《憲法》《教育法》《國(guó)防法》等少部分法律具有類似的現(xiàn)象?？梢?，我國(guó)現(xiàn)代公務(wù)員制度的制度設(shè)計(jì)，有意識(shí)凸顯了作為上層建筑重要組成部分的干部制度、公務(wù)員制度的政治性特征。《公務(wù)員法》所要建構(gòu)的中國(guó)現(xiàn)代公務(wù)員制，正如該法第4條規(guī)定的那樣，不僅要體現(xiàn)黨的意識(shí)形態(tài)、基本路線和方針，還要貫徹黨的干部路線和方針，更要對(duì)干部進(jìn)行管理。

從《暫行條例》到《公務(wù)員法》，我國(guó)力圖通過建設(shè)現(xiàn)代公務(wù)員制度來改革傳統(tǒng)的干部制度，完善和發(fā)展黨的干部制度成為建立現(xiàn)代公務(wù)員制度的重要?jiǎng)右颉．?dāng)時(shí)，張柏林在《公務(wù)員法》草案的說明中明確指出，《暫行條例》實(shí)施以來，“對(duì)優(yōu)化干部隊(duì)伍”“增強(qiáng)干部隊(duì)伍活力”“發(fā)揮了重要作用”；而“在總結(jié)《暫行條例》實(shí)施經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，著手研究起草公務(wù)員法”的“總的指導(dǎo)思想”就是要“堅(jiān)持黨管干部的原則，體現(xiàn)現(xiàn)行干部管理體制的要求，改革和完善公務(wù)員制度，為全面建設(shè)小康社會(huì)提供組織保證和人才支持”?？梢?，建立和夯實(shí)現(xiàn)代公務(wù)員制，其重要功用在于優(yōu)化干部隊(duì)伍和增強(qiáng)干部隊(duì)伍活力，這成為中國(guó)現(xiàn)代公務(wù)員制的基本定位。而《公務(wù)員法》立法，其根本目的在于通過體現(xiàn)現(xiàn)行干部管理體制的要求，改革和完善公務(wù)員制度，為實(shí)現(xiàn)黨和國(guó)家的基本方針、路線提供組織和人才保證。

與中國(guó)政治制度和黨的干部制度相聯(lián)系，《公務(wù)員法》沒有規(guī)定公務(wù)員要“政治中立”，公務(wù)員的行為規(guī)范中首先要求“政治堅(jiān)定”，對(duì)具有干部身份的公務(wù)員而言更要堅(jiān)持“對(duì)黨忠誠(chéng)”，新修訂的《公務(wù)員法》中加入了“擁護(hù)中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)和社會(huì)主義制度”是擔(dān)任公務(wù)員的基本條件，“自覺接受中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)”是公務(wù)員應(yīng)履行的義務(wù)。第2條明確公務(wù)員的政治屬性，認(rèn)為“公務(wù)員是社會(huì)主義事業(yè)的中堅(jiān)力量，是人民的公仆”。在制度上，將黨管干部的基本原則要素?fù)a入現(xiàn)代公務(wù)員制度之中，執(zhí)政黨通過嚴(yán)格的政治控制方式，要求公務(wù)員在思想和行動(dòng)上長(zhǎng)期保持較強(qiáng)的政治回應(yīng)性，為黨的路線方針的貫徹提供有力的組織保證。

從《暫行條例》到《公務(wù)員法》還強(qiáng)調(diào)了體現(xiàn)效率價(jià)值的公務(wù)員“任人唯賢”“工作效能”“工作效率”“工作實(shí)績(jī)”等規(guī)范，突出了現(xiàn)代公務(wù)員制現(xiàn)代性特征中的功績(jī)制原則。需要注意的是，這不僅是《公務(wù)員法》對(duì)公務(wù)員行為規(guī)范的基本要求，也是黨的干部路線的基本體現(xiàn)。

可見，我國(guó)的現(xiàn)代公務(wù)員制與黨的干部制度確實(shí)實(shí)現(xiàn)了較為全面的融合，而且通過引入和建構(gòu)凸顯功績(jī)制原則的現(xiàn)代公務(wù)員制，給黨的干部制度帶來了生機(jī)和活力?？傮w來看，黨的干部制度與現(xiàn)代公務(wù)員制的融合發(fā)展，使中國(guó)的公務(wù)員制度不再如同部分國(guó)家是封閉的人事行政系統(tǒng)，而成為被黨管干部系統(tǒng)包含的更為開放的人事行政系統(tǒng)。具體而言，在中國(guó)現(xiàn)代公務(wù)員制中，中央與地方之間、國(guó)家機(jī)關(guān)與非國(guó)家機(jī)關(guān)之間、政務(wù)官與事務(wù)官之間可以相互流動(dòng)；選任制的領(lǐng)導(dǎo)成員在任期結(jié)束后還可以回到委任制的公務(wù)員體系中；在黨的干部制度下被統(tǒng)一管理的具有一定職務(wù)層次的軍隊(duì)、國(guó)有企事業(yè)單位、人民團(tuán)體和群眾團(tuán)體等中的干部，可以進(jìn)入公務(wù)員系統(tǒng)，而具有公務(wù)員身份。特別是《公務(wù)員法》中關(guān)于公開選拔的相關(guān)規(guī)定，為社會(huì)人才進(jìn)入公務(wù)員隊(duì)伍進(jìn)一步拓寬了準(zhǔn)入途徑。這種準(zhǔn)開放式的人事行政模式，也是我國(guó)現(xiàn)代公務(wù)員制的重要特點(diǎn)。

（三）《公務(wù)員法》與中國(guó)公務(wù)員權(quán)利保障體系

從《公務(wù)員法》第1條規(guī)定的立法目標(biāo)來看，《公務(wù)員法》的基本目的主要有兩點(diǎn)：即規(guī)范公務(wù)員管理和保障公務(wù)員合法權(quán)益。與《暫行條例》相比，《公務(wù)員法》開宗明義地指出，保障公務(wù)員權(quán)利與規(guī)范公務(wù)員管理同為公務(wù)員管理法律建設(shè)的兩大支柱，這確實(shí)體現(xiàn)了作為法律的《公務(wù)員法》的應(yīng)有之義，也表現(xiàn)出現(xiàn)代公務(wù)員制的基本意涵。而且無論對(duì)中國(guó)的現(xiàn)代公務(wù)員制度建設(shè)而言，還是對(duì)干部制度改革而言，都具有重要的歷史與現(xiàn)實(shí)意義。

如僅從現(xiàn)代公務(wù)員制思考《公務(wù)員法》與中國(guó)公務(wù)員權(quán)利保障的相關(guān)議題可以發(fā)現(xiàn)，保障公務(wù)員基本權(quán)利是《公務(wù)員法》的立法目的之一。為此，《公務(wù)員法》在具體制度安排上較為詳細(xì)地規(guī)定了公務(wù)員擁有的權(quán)利以及保障措施。《公務(wù)員法》的第二章規(guī)定了公務(wù)員應(yīng)履行的八項(xiàng)義務(wù)，與此相對(duì)應(yīng)具體列出公務(wù)員應(yīng)享有的八項(xiàng)權(quán)利。不僅如此，在《公務(wù)員法》其他條文中，進(jìn)一步加強(qiáng)了相關(guān)權(quán)利規(guī)定。諸如“公務(wù)員在法定工作日之外加班的，應(yīng)當(dāng)給予相應(yīng)的補(bǔ)休”“任何機(jī)關(guān)不得扣減或者拖欠公務(wù)員的工資”等，對(duì)公務(wù)員權(quán)利保障規(guī)定地較為詳細(xì)和周全。

同現(xiàn)代公務(wù)員制的現(xiàn)代性中的職務(wù)常任制相聯(lián)系，我國(guó)公務(wù)員制度明確規(guī)定了公務(wù)員身份保障原則。即《公務(wù)員法》第二章“公務(wù)員的條件、義務(wù)與權(quán)利”中第15條“公務(wù)員享有以下權(quán)利”的第二款規(guī)定，公務(wù)員“非因法定事由、非經(jīng)法定程序，不被免職、降職、辭退或者處分”，這就以法律制度的形式正式確立了中國(guó)公務(wù)員的身份保障原則。功績(jī)制原則以及身份保障原則等所體現(xiàn)的現(xiàn)代公務(wù)員制的現(xiàn)代性特征，已經(jīng)通過《公務(wù)員法》立法的方式深深地植入公務(wù)員制度中。可以說中國(guó)的公務(wù)員制度已經(jīng)具有了現(xiàn)代公務(wù)員制的基本建構(gòu)特征，從而中國(guó)現(xiàn)代公務(wù)員制得以建立。

當(dāng)然，在《公務(wù)員法》的具體實(shí)施過程中，仍會(huì)受到傳統(tǒng)重義務(wù)、輕權(quán)利的人事行政文化影響，制度成果并不能完整實(shí)現(xiàn)。[7]制度與現(xiàn)實(shí)的差距還需要在今后的中國(guó)現(xiàn)代公務(wù)員制和人事行政發(fā)展中持續(xù)彌補(bǔ)。隨著國(guó)家治理能力和治理體系現(xiàn)代化不斷推進(jìn)，有必要不斷完善公務(wù)員權(quán)利保障。保障公務(wù)員合法權(quán)利，既是促進(jìn)公務(wù)員公平公正行使公權(quán)力的基本前提與保證，也是維護(hù)功績(jī)制原則的核心特征?？v觀現(xiàn)代公務(wù)員制在現(xiàn)代國(guó)家的發(fā)展變化，保障公務(wù)員權(quán)利，制度建設(shè)僅是一個(gè)方面，更需要多重機(jī)制協(xié)調(diào)合作。

多重機(jī)制協(xié)調(diào)合作，首先來自于人們對(duì)公務(wù)員勞動(dòng)權(quán)利的基本認(rèn)識(shí)。公務(wù)員需履行有效管理社會(huì)的基本義務(wù)和責(zé)任，其基本勞動(dòng)權(quán)利無法與其他社會(huì)成員等同。很多國(guó)家會(huì)對(duì)作為勞動(dòng)者的公務(wù)員工會(huì)組織、與作為雇主的政府就勞動(dòng)條件等進(jìn)行談判協(xié)商，以及發(fā)起勞動(dòng)爭(zhēng)議而舉行罷工等勞動(dòng)基本權(quán)利施以不同程度的限制。我國(guó)的《公務(wù)員法》也對(duì)公務(wù)員的勞動(dòng)基本權(quán)利加以限制。但限制公務(wù)員勞動(dòng)權(quán)利的同時(shí)，也需保障公務(wù)員的合法權(quán)利能夠順利實(shí)現(xiàn)，針對(duì)公務(wù)員不同權(quán)利建立限制與保障平衡機(jī)制。

與一些國(guó)家的現(xiàn)代公務(wù)員制度相比，我國(guó)《公務(wù)員法》規(guī)定的公務(wù)員權(quán)利保障機(jī)制仍顯不足。在2018年新《公務(wù)員法》中，雖然堅(jiān)持嚴(yán)管和厚愛結(jié)合的基本原則，完善公務(wù)員激勵(lì)保障制度規(guī)定，但重點(diǎn)在第八章獎(jiǎng)勵(lì)部分，如增加“獎(jiǎng)勵(lì)堅(jiān)持定期獎(jiǎng)勵(lì)與及時(shí)獎(jiǎng)勵(lì)相結(jié)合”等措施健全獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制。關(guān)于公務(wù)員權(quán)利救濟(jì)主要體現(xiàn)在第61條，增加對(duì)同一違紀(jì)違法行為，監(jiān)察機(jī)關(guān)和公務(wù)員所在機(jī)關(guān)不做出重復(fù)處分的內(nèi)容。第63條增加“處分決定機(jī)關(guān)不得因公務(wù)員申辯而加重處分”以及公務(wù)員不因申請(qǐng)復(fù)核、提出申訴而被加重處理。第95條以法律形式明確規(guī)定“受理公務(wù)員申訴的機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)組成公務(wù)員申訴公正委員會(huì)，負(fù)責(zé)受理和審理公務(wù)員的申訴案件”，確實(shí)是巨大改進(jìn)，但沒有具體提及委員會(huì)的構(gòu)成。總體而言，在救濟(jì)主體、方式和程序上未做出根本改變。

公務(wù)員權(quán)利保障機(jī)制不足主要表現(xiàn)為：一是雖然我國(guó)《工會(huì)法》明確了機(jī)關(guān)人員工會(huì)組織的權(quán)利，并且在實(shí)際的人事行政中也存在公務(wù)員工會(huì)組織和活動(dòng)，但在《公務(wù)員法》中沒有任何關(guān)于公務(wù)員工會(huì)基本定位等規(guī)定。二是我國(guó)的人事行政管理職能主要由黨政組織和人事主管部門承擔(dān)，公務(wù)員權(quán)利以及功績(jī)制的實(shí)現(xiàn)主要表現(xiàn)為組織內(nèi)部的人事行政活動(dòng)，而沒有像部分國(guó)家那樣由獨(dú)立于政府部門之外的具有較強(qiáng)獨(dú)立性的第三方委員會(huì)參與。最后《公務(wù)員法》僅針對(duì)當(dāng)前規(guī)模較小的聘任制公務(wù)員打開了司法救濟(jì)之路，而對(duì)其他公務(wù)員并沒有相關(guān)規(guī)定，同時(shí)我國(guó)的《行政訴訟法》又明確否定了對(duì)公務(wù)員的司法救濟(jì)。

《公務(wù)員法》中有關(guān)公務(wù)員權(quán)利保障制度和體系的建構(gòu)，體現(xiàn)了中國(guó)現(xiàn)代公務(wù)員制的特點(diǎn)。隨著國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的不斷推進(jìn)，以及社會(huì)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，完善公務(wù)員權(quán)利保障機(jī)制必將成為今后我國(guó)公務(wù)員制度改革的重要議題。

四、結(jié) 語

《公務(wù)員法》是干部人事管理的第一部基礎(chǔ)性法律，是公務(wù)員管理的基本依據(jù)，是改革開放以來黨政機(jī)關(guān)干部人事制度改革成果的集中體現(xiàn)，具有鮮明的中國(guó)特色。[8]2018年，全國(guó)人大常委會(huì)通過《中華人民共和國(guó)公務(wù)員法》的修訂案，進(jìn)一步堅(jiān)持和加強(qiáng)黨對(duì)公務(wù)員制度的領(lǐng)導(dǎo)，推進(jìn)公務(wù)員職務(wù)與職級(jí)并行制度、深入推進(jìn)公務(wù)員分類改革，貫徹建設(shè)高素質(zhì)專業(yè)化干部隊(duì)伍決策的部署，繼續(xù)推動(dòng)中國(guó)現(xiàn)代公務(wù)員制度改革。結(jié)合以上討論，在此就今后公務(wù)員制度改革提出三點(diǎn)建議：

一是全面實(shí)現(xiàn)《公務(wù)員法》，夯實(shí)中國(guó)現(xiàn)代公務(wù)員制度。雖然公務(wù)員制度經(jīng)過數(shù)十年的發(fā)展，最終以法律形式確認(rèn)下來，但仍存在制度與現(xiàn)實(shí)分離的現(xiàn)象。因此，《公務(wù)員法》修訂后，貫徹實(shí)施《公務(wù)員法》，踐行現(xiàn)代公務(wù)員制度，是中國(guó)公務(wù)員制度發(fā)展與改革的重中之重。

二是依法保障公務(wù)員權(quán)利，完善公務(wù)員權(quán)利保障途徑。當(dāng)前，即使在《公務(wù)員法》中明確保障的公務(wù)員權(quán)利還缺少具體的保障措施和程序，違反義務(wù)與權(quán)利間的平衡。在今后的公務(wù)員制度改革中，應(yīng)增強(qiáng)公務(wù)員權(quán)利救濟(jì)的規(guī)定，針對(duì)公務(wù)員權(quán)利保障救濟(jì)制定綜合性規(guī)章，為公務(wù)員提供合理救濟(jì)途徑。

三是不斷完善公務(wù)員法律體系建設(shè)。修訂《公務(wù)員法》僅是黨的十八屆四中全會(huì)提出的法治國(guó)家建設(shè)的第一步，今后應(yīng)該不斷深化中國(guó)人事行政的立法改革，通過制定公務(wù)員工資法、倫理法等，健全中國(guó)特色公務(wù)員法律體系，真正實(shí)現(xiàn)干部人事管理、公務(wù)員管理的法律化，最終實(shí)現(xiàn)黨的十八屆三中全會(huì)提出的國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的國(guó)家發(fā)展目標(biāo)，完成中國(guó)現(xiàn)代國(guó)家的建構(gòu)。

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