我國小額信貸扶貧法律制度的完善

□趙孝賢 李偉鵬

我國小額信貸經(jīng)過幾十年的發(fā)展，有其獨特的運行模式，不同于商業(yè)銀行類的正規(guī)金融機構所提供的金融服務。小額信貸在我國的主要任務就是扶貧，為農(nóng)村低收入的弱勢群體提供貸款，幫助這些弱勢群體融資。但是小額信貸在扶貧中暴露了許多問題，影響著扶貧工作的有效進行，因此，要盡快解決這些問題，保障小額信貸扶貧功能的發(fā)揮。

一、完善我國小額信貸扶貧法律制度的意義

(一)保障小額信貸扶貧規(guī)范化。小額信貸在初期引進我國時就是以扶貧為主要任務，經(jīng)過幾十年的發(fā)展，小額信貸已經(jīng)成為我國扶貧的主要方式之一。在2020年我國實現(xiàn)全面脫貧的背景下，小額信貸的扶貧功能也越來越凸顯，然而一直以來小額信貸在扶貧過程中存在著一些法律制度問題，削弱了小額信貸扶貧的效果。因此，解決小額信貸扶貧過程中存在的法律問題對小額信貸扶貧功能的發(fā)揮至關重要。小額信貸扶貧法律制度的完善有助于解決小額信貸在扶貧中存在的法律問題，規(guī)范小額信貸扶貧的運行，有利于保障小額信貸扶貧的規(guī)范化。

(二)保障小額信貸扶貧可持續(xù)性發(fā)展。打贏脫貧攻堅戰(zhàn)，確保2020年實現(xiàn)全面脫貧就需要扶貧方式具有可持續(xù)性。小額信貸作為我國扶貧的主要方式，其可持續(xù)性發(fā)展至關重要。目前，我國小額信貸扶貧法律制度的不完善引發(fā)了一系列問題，如，小額信貸扶貧機構主體規(guī)定不明確、扶貧的對象不精準等，這些問題導致其發(fā)展沒有可持續(xù)性。完善的法律制度是保障小額信貸扶貧可持續(xù)發(fā)展的前提，小額信貸持續(xù)健康發(fā)展才能保證其扶貧功能的持續(xù)進行。因此，完善小額信貸扶貧的法律制度對于保障小額信貸扶貧的規(guī)范化，推動小額信貸扶貧可持續(xù)性發(fā)展具有重要作用。

(三)促進小額信貸立法的完善。小額信貸扶貧法律制度的完善有利于促進小額信貸立法的完善。小額信貸合法化經(jīng)營、規(guī)范化發(fā)展需要有一個良好的法律環(huán)境，完善的小額信貸立法是推動小額信貸規(guī)范發(fā)展的保障，也是小額信貸長遠發(fā)展的保證。但目前，我國有關小額信貸的法律法規(guī)僅限于國務院的決定、意見、部門規(guī)章等規(guī)范性文件或者地方政府制定的地方性法律法規(guī)，有關小額信貸的法律體系不健全，所以完善小額信貸扶貧法律制度就需要建立一套完整的專門的小額信貸法律體系，保證從事小額信貸業(yè)務的組織機構有法可依。

(四)保障弱勢群體的權利。我國小額信貸扶貧組織的目標客戶主要是以農(nóng)村低收入的弱勢群體為主，為他們提供小額貸款服務，幫助農(nóng)村弱勢群體解決融資難的問題。隨著我國脫貧攻堅戰(zhàn)略的推進，農(nóng)村扶貧從“輸血”到“造血”的轉變，產(chǎn)業(yè)扶貧、生態(tài)扶貧等措施的實施，農(nóng)村對資金的需求量也越來越大。小額信貸作為農(nóng)村金融體系的重要組成部分，為農(nóng)村低收入的貧困戶提供小額貸款。然而在實際過程中，農(nóng)村低收入貧困戶的這些弱勢群體在申請小額貸款時，由于從事小額信貸業(yè)務的機構操作不規(guī)范，往往出現(xiàn)申請貸款難或貸不到足夠的發(fā)展資金等情況，其權利得不到保障。因此，完善小額信貸扶貧的法律制度，有助于規(guī)范小額信貸扶貧組織的行為，保證其放貸行為的規(guī)范化，同時從法律上明確農(nóng)村弱勢群體在扶貧中所享有的權利，以此來保障農(nóng)村弱勢群體的權利。

二、我國小額信貸扶貧存在的法律困境

(一)小額信貸扶貧瞄準對象不精準。在脫貧攻堅戰(zhàn)略背景下，習近平總書記就加大推進扶貧開發(fā)工作提出了精準扶貧的思想，其中就包含扶貧對象要精準。精準瞄準扶貧對象是保障小額信貸扶貧功能惠及我國農(nóng)村低收入的弱勢群體，提高小額信貸扶貧工作成效的基礎。精準瞄準扶貧對象不僅要求區(qū)域瞄準要精準，還要求瞄準人口要精準。人口瞄準包括以下三個方面：第一，扶貧對象要是貧困人口或者是貧困戶；第二，國家扶貧的資金要用于幫助貧困人口脫貧；第三，貧困人口在扶貧組織的指導下，通過得到的扶貧資金和資源實現(xiàn)自主脫貧[1]。

當前，我國小額信貸扶貧對象瞄準不精準，第一，扶貧出現(xiàn)偏差，扶貧資金沒有真正落入貧困戶。通過對農(nóng)戶的調(diào)查研究可以發(fā)現(xiàn)，國家的扶貧資金并沒有真正落入貧困人口的手中，相反，卻是一些并不貧困甚至還很富裕的農(nóng)戶獲得了扶貧資金。第二，扶貧資金沒有得到有效使用。通過走訪調(diào)查發(fā)現(xiàn)，一些貧困戶獲得的國家小額信貸扶貧資金并沒有用來發(fā)展養(yǎng)殖、種植等用于脫貧的生產(chǎn)，而是用來進行修繕房屋或購買家用等家庭使用，還有在前幾年出現(xiàn)的“戶貸企用”的現(xiàn)象。

(二)小額信貸扶貧立法保障不完善。小額信貸扶貧是我國一項重要的扶貧方式，它對我國農(nóng)村融資起著不可或缺的作用。我國小額信貸制度的發(fā)展歷史只有二十多年的時間，由于發(fā)展時間短，我國對小額信貸扶貧制度規(guī)定的法律法規(guī)較少，其中有關小額信貸的法律法規(guī)主要包括：2000年國家開發(fā)銀行發(fā)布的《小額扶貧貸款管理辦法》、2001年中國人民銀行發(fā)布的《農(nóng)村信用社農(nóng)戶小額信用貸款指導意見》、2007年中國銀監(jiān)會辦公廳印發(fā)的《農(nóng)村資金互助社示范章程》等行政法規(guī)和部門規(guī)章，另外還有一些各地方政府發(fā)布的地方性政府規(guī)章和規(guī)范性文件，如：2008年內(nèi)蒙古出臺的《內(nèi)蒙古自治區(qū)小額貸款公司試點管理實施細則》等。有關于信貸扶貧的法律法規(guī)主要包括：2001年的《扶貧貼息貸款管理實施辦法》和2008年的《關于全面改革扶貧貼息貸款管理體制的通知》等[2]。

從上面列舉的法律文件來看，第一，我國缺乏專門的小額信貸扶貧法律。從上述可知，相關的法律規(guī)范文件對小額信貸制度進行了規(guī)定，但在小額信貸扶貧方面的法律法規(guī)還沒有制定。第二，法律層次低，種類繁多?，F(xiàn)有的小額信貸扶貧法律文件不僅包括國務院的通知、決定、意見等，還包括國務院各部門以及許多地方政府出臺的法律文件。各個地區(qū)出臺不同的文件，導致相關文件種類繁多。第三，有關法律文件沒有權威，缺乏剛性?，F(xiàn)有相關的小額信貸扶貧文件大多都是國務院或者國務院各部門出臺的法規(guī)文件以及各地方政府出臺的地方性法律法規(guī)和地方性政府規(guī)章等規(guī)范性文件，這些文件只規(guī)定了內(nèi)容，并沒有規(guī)定不履行的法律后果，缺乏剛性，沒有可操作性。

(三)小額信貸扶貧機構主體規(guī)定不明確?，F(xiàn)階段在我國承接小額信貸扶貧工作的組織主要是小額信貸機構，而目前我國從事小額信貸扶貧的組織主要包括金融組織和非金融組織。金融組織主要包括中國農(nóng)業(yè)銀行、中國郵政儲蓄銀行等商業(yè)銀行。非金融組織主要包括只貸不存的小額信貸公司、一些政府組織和非政府組織的非金融機構。“2008年4月，國務院扶貧辦、財政部、中國人民銀行以及中國銀監(jiān)會聯(lián)合下發(fā)的《關于全面改革扶貧貼息貸款管理體制的通知》的第二條第二款規(guī)定：凡愿意參與扶貧工作的銀行機構，均可為扶貧貼息貸款發(fā)放主體(承貸機構)。”[3]從現(xiàn)階段承接小額信貸扶貧業(yè)務的組織和上述國家文件的規(guī)定可以看出，我國目前并沒有明確規(guī)定小額信貸扶貧的具體機構，只是籠統(tǒng)的規(guī)定可以進行相關業(yè)務的主體。主體規(guī)定不明確使得承接小額信貸扶貧業(yè)務的機構較為混雜，從而導致對其出現(xiàn)不好管理的情況，不僅如此，主體規(guī)定不具體也導致其法律地位不清晰，權利和義務不明確，影響著扶貧工作有效進行。

(四)小額信貸扶貧資金運行存在問題。資金運行問題一直都是小額信貸扶貧存在的主要問題，目前我國小額信貸扶貧的資金運行主要存在兩個問題。第一，小額信貸扶貧放貸資金較少，現(xiàn)階段不能滿足貧困戶的資金需求。目前根據(jù)國家有關政策規(guī)定，小額信貸扶貧為5萬元以下，3年以內(nèi)免抵押免擔保，由政府財政貼息。目前農(nóng)戶往往都是通過養(yǎng)殖、種植等途徑來實現(xiàn)脫貧，但隨著社會的進步，經(jīng)濟的飛速發(fā)展，養(yǎng)殖、種植所需要的投資成本也在不斷的上漲，所以5萬元已不能滿足農(nóng)村貧困戶發(fā)展產(chǎn)業(yè)的需要。第二，沒有穩(wěn)定的資金支持。在小額信貸扶貧組織中，最初的資金來源于政府和國際非政府的無償資助[4]。隨著扶貧力度加大，貧困地區(qū)對資金的需求也越來越大，這就要求投入更多的資金，但是這些無償資助也是有限的，另外，非金融性質(zhì)的小額信貸組織，由于沒有明確的法律主體資格，從而不能吸引更多的投資者投資小額信貸機構，這些都導致了小額信貸扶貧組織缺乏資金支持。

(五)小額信貸扶貧存在的風險較高。由于小額信貸扶貧發(fā)放貸款給農(nóng)戶是3年內(nèi)免抵押、免擔保的，所以承接小額信貸的機構所面臨的風險往往要比商業(yè)銀行的貸款業(yè)務要高，小額信貸扶貧所存在的風險包括：第一，信用風險較高。小額信貸是以信用為基礎的信貸產(chǎn)品，對客戶的信用要求程度較高，但目前我國農(nóng)村信用體系建設還不健全，大多數(shù)人信用意識不強，導致許多申請小額信貸的農(nóng)戶出現(xiàn)不還貸款的情況。另外，由于長期以來我國扶貧大多都是以“輸血”式的補貼農(nóng)戶，進而導致現(xiàn)在的小額信貸的農(nóng)戶出現(xiàn)缺乏還貸意思或者可以不還貸的觀念。第二，自然風險較高。在農(nóng)村，農(nóng)戶大多通過種植、養(yǎng)殖等農(nóng)業(yè)的方式來脫貧，所以他們獲得的小額貸款也大多用在這方面的生產(chǎn)經(jīng)營，但是農(nóng)業(yè)容易受到自然環(huán)境的影響，加上農(nóng)村基礎配套設施不完善，導致其收入不穩(wěn)定，進而導致還貸逾期或者沒錢還貸。另外，我國大部分貧困地區(qū)多處山區(qū)，自然災害經(jīng)常發(fā)生，所以小額信貸的自然風險較高。第三，存在市場風險等其他風險。小額信貸投放的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)副產(chǎn)品需要進入市場，市場存在競爭，存在供求的變化，這都影響著這些農(nóng)副產(chǎn)品的售價，進而影響收入。

三、完善我國小額信貸扶貧法律制度的路徑

(一)精準瞄準扶貧對象。扶貧對象的精準瞄準是發(fā)揮小額信貸扶貧作用，實現(xiàn)貧困人口脫貧的前提。雖然我國有關扶貧政策規(guī)定，小額信貸扶貧的對象為農(nóng)村低收入的弱勢群體，但這些規(guī)定比較籠統(tǒng)，很難達到精準扶貧的效果，因此，精準瞄準小額信貸扶貧對象對實現(xiàn)扶貧具有重要作用。針對小額信貸扶貧的對象瞄準不精準，給出以下建議：第一，應明確什么程度的貧困是需要幫扶的，明確扶貧對象的范圍，保證小額信貸扶貧款進入有需要的農(nóng)戶手中，避免出現(xiàn)扶貧偏差。第二，應準確定位農(nóng)村貧困人口，建立貧困人口的精準識別機制，利用大數(shù)據(jù)從多維度對需要扶貧的人口進行分析識別，減少由村委會等基層民主評議進行識別，避免出現(xiàn)因受到人際關系的影響而影響扶貧對象的精準識別，對需要小額信貸扶貧的農(nóng)戶決定是否納入建檔立卡，以擴大建檔立卡的范圍。第三，加強對小額信貸扶貧政策的宣傳，積極引導貸款農(nóng)戶正確使用貸款資金，保證小額信貸扶貧資金用在刀刃上，實現(xiàn)貧困農(nóng)戶自主脫貧[5]。

(二)健全法律保障體系。制定專門的小額信貸法律，健全有關法律規(guī)范體系有利于小額信貸機構的改革發(fā)展，有利于維護和保障小額信貸其合法權益，有助于推進國家扶貧工作的進行。第一，制定小額信貸扶貧基本法，為法律制度的完善提供基本的依據(jù)。小額信貸扶貧的基本法可在制定《農(nóng)村扶貧法》中設立小額信貸扶貧法專章，或者制定《小額信貸扶貧法》，以此來確定基本的法律規(guī)范。第二，在基本法的基礎上，以行政法規(guī)或者地方政府立法的形式制定小額信貸扶貧的專項法。制定小額信貸扶貧專項法應根據(jù)小額信貸扶貧的特點制訂具體的扶貧制度和措施。同時，規(guī)劃好小額信貸扶貧的立法，協(xié)調(diào)好各部門立法與各地方立法，增強法律的可實施性，推進小額信貸扶貧法的有效實施[6]。第三，從小額信貸扶貧主體機構規(guī)范、資金運行、風險控制以及內(nèi)外部監(jiān)管等層面構建小額信貸扶貧法律制度的立法規(guī)范體系，保障小額信貸扶貧工作的有效進行。

(三)明確規(guī)定小額信貸扶貧機構。雖然有關政策文件規(guī)定了凡是愿意參與扶貧工作的銀行機構都可以成為我國從事小額信貸扶貧業(yè)務主體，但這種籠統(tǒng)的規(guī)范文件并沒有具體規(guī)定何種機構是小額信貸扶貧的承貸主體。因此，應明確何種的組織機構為小額信貸扶貧的主體。明確小額信貸扶貧機構，主要是從法律上明確規(guī)定具體的小額貸款的發(fā)放主體。通過中央立法，出臺有關小額信貸扶貧的法律規(guī)范，明確規(guī)定具體的小額信貸扶貧的承貸機構，規(guī)定其權利和義務，賦予其主體地位的合法性。

(四)優(yōu)化小額信貸扶貧的資金運行。農(nóng)村貧困戶有充足的資金發(fā)展養(yǎng)殖、種植等生產(chǎn)，是貸款農(nóng)戶實現(xiàn)自主脫貧的基礎，小額信貸扶貧組織有穩(wěn)定的資金供應是充分發(fā)揮其扶貧作用的關鍵。解決資金運行問題，筆者主要提出幾點建議：第一，根據(jù)貸款農(nóng)戶的信用度以及還款能力，提高貸款額度。對貸款農(nóng)戶信用以及還款能力進行評價，根據(jù)其需要增加貸款額度。第二，多渠道籌資，保障小額信貸扶貧有穩(wěn)健的資金支持。一是加大政府財政補貼，保障扶貧組織有充足的資金；二是將目前的非金融機構的小額信貸組織轉換成金融機構的性質(zhì)，賦予其金融機構的法律地位，使其可以吸收公共存款或者向其他銀行再貸款來保障資金的充足，但同時在初期應加大政府對該組織的監(jiān)管，降低經(jīng)營風險，保障其運營發(fā)展[7]；三是可以考慮允許這類小額信貸組織進行市場融資或者允許進行同業(yè)拆借、向其他金融機構融資等方式來拓寬籌資的渠道，保障資金的來源。第三，加強對小額信貸扶貧資金的管理，保證資金規(guī)范使用。

(五)完善小額信貸扶貧風險控制機制。降低小額信貸扶貧風險應從以下三個方面進行：第一，引入保險制度，將小額信貸扶貧貸款納入保險范圍，通過保險轉移小額信貸扶貧的貸款風險。另外，建立健全農(nóng)業(yè)保險體系，發(fā)揮農(nóng)業(yè)保險的化解農(nóng)業(yè)風險、穩(wěn)定農(nóng)民收入作用，通過農(nóng)業(yè)保險來穩(wěn)定貸款農(nóng)戶的農(nóng)業(yè)收入，降低小額信貸扶貧的風險。第二，健全農(nóng)村信用體系，增強農(nóng)戶的信用觀念。在農(nóng)村樹立守信用的模范作用，加強對貸款貧困戶的引導，增強其守信用的自覺性，提高誠實守信的意識，同時，應組織村委會或者專業(yè)人員對小額信貸政策的宣傳，破除只貸不還的觀念，保障小額信貸扶貧款的還款率。第三，加強對貸款農(nóng)戶創(chuàng)業(yè)指導和技能的培訓，提高其工作能力，增強農(nóng)戶應對市場變化和收集市場信息的能力，使其減少因市場的變化而導致的農(nóng)產(chǎn)品收入減少的情況，提高貸款農(nóng)戶的還款能力。另外還需加強對其他風險的控制管理，降低小額信貸扶貧的風險。