歐盟貨物自由流通法律政策對大灣區(qū)建設的啟示

□謝 月

一、粵港澳大灣區(qū)發(fā)展背景

粵港澳大灣區(qū)建設規(guī)劃由來已久，隨著2019年2月18日，《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》由中央和國務院發(fā)布，粵港澳大灣區(qū)建設的建設進程進一步加快，社會各界對其關注度較高，大家普遍看好粵港澳大灣區(qū)的發(fā)展前景[l]。分析看來，粵港澳大灣區(qū)建設是我國在“一國兩制”制度成功實踐之后，進一步根據(jù)粵港澳地區(qū)的11個不同城市發(fā)展特點和優(yōu)勢，以香港、澳門、深圳和廣州為主要著力點，推進粵港澳地區(qū)優(yōu)勢整合，短板互補，協(xié)調(diào)發(fā)展，促進粵港澳大灣區(qū)的新一輪經(jīng)濟發(fā)展[2]。粵港澳大灣區(qū)的建設內(nèi)容主要是：由廣州、佛山、肇慶、深圳、東莞、惠州、珠海、中山、江門9市和香港、澳門兩個特別行政區(qū)形成的“九市二區(qū)”城市群——粵港澳大灣區(qū)，發(fā)揮各自優(yōu)勢，實現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)互補，共同發(fā)展，打造經(jīng)濟、科技、教育、文化、居住高水平的灣區(qū)[3]。廣東是全國經(jīng)濟發(fā)展的重要推動力和增長點，也是改革開放成果重要聚集地，要繼續(xù)發(fā)揚其改革先鋒模范作用，尤其是廣州市和深圳市，是廣東“九市”中的發(fā)力點。憑借良好的發(fā)展基礎和發(fā)展前景，發(fā)揮支柱模范作用，做好分工協(xié)作，增進效率，帶動其他七個市的進步發(fā)展，從而提高廣東省的綜合實力，為全國的經(jīng)濟發(fā)展注入新的活力；香港作為亞洲著名的金融中心之一，要繼續(xù)發(fā)揚和鞏固其金融、服務和爭議仲裁的世界地位和影響力，憑借其良好的社會基礎和社會口碑，立足金融科技教育的強勢一面，促進香港整體向更高水平邁進。同時，香港作為粵港澳區(qū)發(fā)展的重點，是推動大灣區(qū)走出亞洲，走向世界最好的一張名片；澳門應該繼續(xù)秉承之前的發(fā)展理念，建設成為世界博彩旅游服務休閑中心，準確定位澳門在粵港澳大灣區(qū)建設的地位和作用，更好地為大灣區(qū)整體發(fā)展發(fā)揮作用?；浉郯拇鬄硡^(qū)是黨和國務院新的一輪社會和經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃，是以習近平為總書記領導的新時代建設全面開放新格局的新舉措，也是推動“一國兩制”事業(yè)進步和提高人們生活水平的新要求。促進粵港澳大灣區(qū)全面發(fā)展，帶動內(nèi)地和香港澳門特別行政區(qū)深度協(xié)作，對于整個國家和社會的和諧可持續(xù)發(fā)展有著重要的意義。

二、粵港澳大灣區(qū)貨物流通的壁壘

粵港澳大灣區(qū)建設是非常具有正面作用和積極意義的，但是落實到實踐中，粵港澳大灣區(qū)的建設還存在特別多的現(xiàn)實問題和壁壘，首要的就是內(nèi)地與兩個特別行政區(qū)的貨物自由流通問題。由于海關和稅務的制度差異，在目前的背景之下，香港經(jīng)濟特區(qū)和澳門經(jīng)濟特區(qū)并不能與內(nèi)地直接的貨物自由流通，從法律層面研究，粵港澳貨物自由流通壁壘主要表現(xiàn)在以下幾個方面。

(一)政策壁壘。“一國兩制”制度，在完美解決我國歷史遺留問題之后，也造就了內(nèi)地與兩個特別行政區(qū)的制度差異，最顯著的特點就是內(nèi)地實行社會主義制度，香港澳門特別行政區(qū)實行資本主義制度，不同的地區(qū)實行不同的貨物流通和稅收法律政策，形成了兩種制度，三個關稅區(qū)的矛盾現(xiàn)狀。根據(jù)“一國兩制”的設計，特別行政區(qū)除開外交和國防權力收歸中央，在其他社會管理和政策制定方面具有極大的自主權。內(nèi)地和特別行政區(qū)按照自己法律和行政體系運行，三地都擁有各自不同的貨物和稅收政策。香港和澳門因為較早進入資本主義時代發(fā)展，在經(jīng)濟和社會發(fā)展上都享有比內(nèi)地省市更大的優(yōu)勢，加之香港澳門的政策自主決定權，因此就稅務規(guī)定來講，廣東和香港澳門存在較大的差異，三地的貨物不能直接流通來往，需要協(xié)調(diào)三地不同的稅收法律政策，這是導致粵港澳大灣區(qū)貨物不能自由流通的政策之一；在貨物的生產(chǎn)檢驗標準上，香港澳門多是采用國際通用標準，內(nèi)地采用的是部門行業(yè)規(guī)范標準，標準不一，內(nèi)地貨物可能無法通過相對嚴苛的港澳檢驗標準。為了打開香港澳門市場，許多廣東內(nèi)地廠商專門開設新標，但帶來了生產(chǎn)資源的浪費、成本過高的問題。稅收政策和產(chǎn)品標準政策差異是目前阻礙粵港澳大灣區(qū)貨物自由流通的主要政策矛盾。

(二)邊境壁壘?；浉郯拇鬄硡^(qū)不僅是社會制度和法律政策存在差異，從地理上講，粵港澳大灣區(qū)各個市區(qū)之間存在地理差異，由于內(nèi)地和香港澳門各種擁有海關和邊防的權力，三地區(qū)之間的邊境屬于大陸與特別行政區(qū)之間的邊境，對貨物流通的限制比較嚴格，除廣東省內(nèi)部城市貨物流通外，其他任意兩地貨物流通都至少需要通過兩次邊境案件，程序繁瑣，效率低下。這種“硬邊境”是內(nèi)地和特別行政區(qū)各自行使自己邊境管理權力的體現(xiàn)，另外，即使同處廣東省內(nèi)部各個城市之間，由于每個城市都有自己的發(fā)展指標和設計規(guī)劃，地方城市之間的發(fā)展也存在競爭，肯定對本市的各自貨物產(chǎn)品有更多的優(yōu)惠推定政策，對外來的很難做到與本地貨物產(chǎn)品一視同仁，這便是貨物流動的“軟邊界”。這些軟、硬邊界是目前粵港澳大灣區(qū)貨物自由流通的壁壘，而且這個矛盾很難調(diào)和，尤其是硬邊境，涉及國家行使主權問題，對于香港澳門來說也是它們基本權利的一種，因此雙方很難協(xié)調(diào)作出讓步，而客觀上這種邊境政策是阻礙粵港澳大灣區(qū)貨物自由流通的重要壁壘。

三、歐盟相關的政策法律研究

歐盟，是世界上一體化實踐最為成功的代表之一，其中的貨物貿(mào)易自由法律制度設計實施的非常完美，是歐盟法設計下打破各種壁壘，實現(xiàn)各個要素自由流通的核心制度。歐盟到目前為止共有28個成員國，每一個成員國都是獨立的主權國家，要實現(xiàn)貨物在28個不同主權國家之間自由流通，得益于歐盟的貨物自由流動制度和法律規(guī)定。貨物自由流動法律政策和制度規(guī)定，保障了生產(chǎn)和產(chǎn)品要素自由流通，提高了生產(chǎn)效率，節(jié)約了生產(chǎn)成本，促進歐盟內(nèi)“共同市場”的建立，是歐洲一體化實踐取得成功的重要基石。數(shù)據(jù)顯示，歐盟內(nèi)的貨物貿(mào)易占整個貿(mào)易的比重高達四分之三，歐洲內(nèi)部龐大市場的繁榮依賴于貨物自由流通的制度政策，同時繁榮的內(nèi)部經(jīng)濟市場也保障了政策的延續(xù)性。

歐盟貨物自由流通制度起源于《歐共體條約》28～30條的規(guī)定，現(xiàn)行主要生效的法律規(guī)定是《里斯本條約》，該條約從原則上規(guī)定了產(chǎn)品貨物來源地為歐盟內(nèi)各成員國或者關稅同盟簽約國家應當享受貨物自由流通的待遇，為了進一步細化和保證貨物自由流通制度的實施，該條約還規(guī)定了很多配套政策[4]。其中，第28條和29條分別對產(chǎn)品來源地為歐盟內(nèi)各成員國的關稅同盟保障和來自第三國的貨物在歐盟內(nèi)的自由流通進行了總綱性的規(guī)定，第三部分的第二類下共有三個章節(jié)10個條款對貨物貿(mào)易自由流通制度作出配套性措施。在稅務方面，第30～32條針對不同歐盟內(nèi)貨物流通的基本稅率作出規(guī)定，第33條主要規(guī)范各成員國之間的關稅合作，明確了歐洲議會和理事會在其中承擔的常規(guī)立法責任以加強成員國之間以及成員國歐盟委員會之間的關稅合作[5]；第34～37條明確禁止各成員國之間采取數(shù)量限制或其他有同等效力的手段對歐盟內(nèi)的貨物自由流通造成障礙；第34條規(guī)定貨物進口的問題，第35條則規(guī)定了貨物出口的問題，第36條設置了一些豁免條件，在涉及包括公共道德、公共政策或公共安全對人類和動植物健康和生命的保護;第37條對于國家壟斷的產(chǎn)業(yè)在貨物貿(mào)易自由流通制度下應該如何作出讓步和轉變的規(guī)定，明確規(guī)定禁止各成員國實施不正當?shù)南拗茪W盟內(nèi)貨物貿(mào)易的措施[6]。同時說明歐盟內(nèi)部的一些機構，例如歐洲理事會，歐洲議會的工作任務和責任目標，就是保障歐盟內(nèi)部貨物的自由流通，減少各種貿(mào)易壁壘，防止歐盟內(nèi)部各個成員國的惡性競爭，解決貿(mào)易爭議，為歐盟各個成員國提供良好的貨物流通環(huán)境，促進歐盟內(nèi)部市場的發(fā)展完善。以目前的狀況來看，歐盟在不斷地出臺各種指令和立法來繼續(xù)推動歐盟貨物貿(mào)易自由，但是《里斯本條約》作為原則總綱性的規(guī)定，確實為實習歐盟貨物貿(mào)易自由作出了巨大貢獻，也是研究歐盟貨物自由流通重要的法律文件之一。

四、對粵港澳大灣區(qū)發(fā)展的建議

歐盟關于貨物自由流通的法律規(guī)定，即《里斯本條約》，由于歐盟已有成熟法律規(guī)定制度對大灣區(qū)建設具有非常重要的借鑒意義。一方面歐盟政策法律規(guī)定經(jīng)過實踐檢驗，對歐盟一體化進程起了非常大的推動作用，具有現(xiàn)實的借鑒參考價值；另一方面，歐盟一體化面臨的基本問題和大灣區(qū)建設相似，歐盟是由28個不同的主權國家組成，大灣區(qū)建設也涉及內(nèi)地和香港澳門兩個特別行政區(qū)的制度差異，在某種程度上講，歐盟在初期面對的問題更為復雜多變，因此歐盟的一體化過程中取得的建設成果，包括成熟有效的法律政策、制度規(guī)定以及實施措施都對大灣區(qū)的建設有啟示意義，同時歐盟在一體化建設中的失敗教訓也是值得重視的經(jīng)驗，所以針對之前所研究的歐盟成熟有效的法律制度，結合我國大灣區(qū)建設的具體實踐，提出以下建議。

(一)健全粵港澳大灣貨物自由流通法規(guī)。由于跨境貨物自由流動涉及了邊境管理和稅收政策等多個領域的事項和問題，不是簡單的行政行為可以解決的，必須有一定的法律依據(jù)。在邊境管理和稅收政策方面應該作出明確具體可實施的法律規(guī)定，讓大灣區(qū)的貨物自由流動有根本性保障。歐盟的《里斯本條約》給了我國很大的借鑒參考意義。解決邊境管理和稅收政策的矛盾沖突，應以中央政府牽頭，人大常委決定，聯(lián)合香港澳門特別行政區(qū)的立法會進行溝通協(xié)商，對大灣區(qū)的內(nèi)部的貨物流通制定相關的政策法規(guī)，以原則性、根本性法律規(guī)定的方式保障大灣區(qū)內(nèi)部的貨物自由流通。對于稅收方面的矛盾沖突，借鑒歐洲“關稅同盟”的實踐模式，在大灣區(qū)協(xié)商好稅收種類和稅收方式等問題，建設好大灣區(qū)稅收“同盟”模式，防止稅率不一、重復征稅的問題發(fā)生，保障大灣區(qū)內(nèi)部貨物的自由高效流通。這種三方協(xié)商制定的法律政策，可以通過多種形式表現(xiàn)出來，不止于人大或者立法委員會立法等模式，也可以通過三方的聯(lián)合聲明簽署協(xié)議的形式表現(xiàn)出來，但是最重要的是要保證其有效性和可實施性。

粵港澳大灣區(qū)內(nèi)由于涉及三個地區(qū)、兩種社會制度，對于產(chǎn)品貨物的檢驗標準各有不一，對禁止流通和環(huán)保標識的標準也存在差異。因此，大灣區(qū)內(nèi)部要保證三地貨物自由流通，高效協(xié)調(diào)運轉，必須在法律政策規(guī)定自由流通的原則下，完善好相應的配套措施。對產(chǎn)品貨物的標準、檢驗方式，環(huán)境限度和禁止目錄作出明確具體的規(guī)定，要以成文的方式表現(xiàn)出來，才能做到“有法可依”，有可實施的細則，切實保障大灣區(qū)貨物產(chǎn)品因素自由高效流通。

在大灣區(qū)貨物自由流通原則和稅收標準等法律政策配套措施確定下來以后，還應該明確規(guī)定對于違反以上法律政策的懲罰性規(guī)定，讓違法者付出應有的代價。因為城市之間發(fā)展是存在競爭的，要徹底消滅各種阻礙大灣區(qū)貨物自由流通的壁壘，僅依靠有效的成文法規(guī)定是不夠的，還需要較為嚴格的懲罰措施，讓法律擁有神圣的尊嚴，使法律本來目的實現(xiàn)。規(guī)定禁止性行為和法律后果，也是法律政策應該具有的模式。

(二)協(xié)調(diào)粵港澳大灣區(qū)貨物流通邊境問題。大灣區(qū)的建設，貨物的自由流通，邊境問題是最大的壁壘阻礙之一，不僅包括地區(qū)上實實在在的“硬邊境”，也包括為了保護本地區(qū)企業(yè)和產(chǎn)品而實施的“軟邊境”。“硬邊境”的問題可以通過三方協(xié)商以法律規(guī)定的方式解決，同時也要減少貨物流通的邊境檢驗次數(shù)和通關次數(shù)，提高效率，促進不同地區(qū)生產(chǎn)要素的流通轉換。但是對于“軟邊境”問題不能僅僅依靠成文法規(guī)定來解決，因為影響該問題的產(chǎn)生原因非常多，包括城市的競爭力、消費者心理等因素，例如香港澳門特別行政區(qū)的產(chǎn)品，在不考慮價格的因素下，對于內(nèi)地的消費者的吸引力可能會更大，相反內(nèi)地相同產(chǎn)品的市場表現(xiàn)就會下降，所以本地區(qū)政府可能會為了保護自己的貨物產(chǎn)品，從而推出一系列的推廣優(yōu)惠政策，只要在不違反貨物自由流通和配套措施的前提下，外地區(qū)貨物產(chǎn)品享受不了相應的優(yōu)惠政策，導致其核心競爭力喪失，這就是大灣區(qū)貨物自由流通面臨的“軟邊境”。要解決這個問題的根本方式，是要不斷提高本地區(qū)產(chǎn)品的質(zhì)量和標準，提高其核心競爭力，逐漸消除消費者的固有印象，改變消費者的消費習慣。同時要改變城市以GDP作為發(fā)展主要的參比標準，替代以生活、學習、工作、就業(yè)、環(huán)境等關系人們生活幸福和身體健康的標準，促進粵港澳大灣區(qū)整體和諧健康發(fā)展，建設成為世界上自由高效，和諧樂居的模范灣區(qū)。

(三)設立粵港澳大灣區(qū)貿(mào)易爭議解決機構。事無巨細，法無全備，加上粵港澳大灣區(qū)本身固有的差異，在實施大灣區(qū)貨物自由流通政策時不可避免地會遇上很多現(xiàn)實沖突。為解決在實踐中遇到的貿(mào)易貨物沖突問題，應該設立粵港澳大灣區(qū)貿(mào)易爭議解決機構，該爭議解決機構主要是解決在實施貿(mào)易活動中出現(xiàn)的各種爭端問題，在保障大灣區(qū)內(nèi)貨物自由流通的前提下，協(xié)調(diào)好各方利益，消除爭端，實現(xiàn)共贏?；浉郯拇鬄硡^(qū)爭議解決機構應作為常設機構，其目標是解決實踐中出現(xiàn)的貿(mào)易爭端以及相關問題，追求公平高效，保障貨物自由流通的持續(xù)性，保護各方的合法利益不受損害。貿(mào)易爭議解決機構作為實現(xiàn)大灣區(qū)內(nèi)貨物要素自由流通的手段之一，不僅是相關法律政策落實的執(zhí)行者，更是在法律規(guī)定出現(xiàn)遺漏時，保護各方利益，解決問題的保障，必須要重視粵港澳大灣區(qū)貿(mào)易爭議解決機構的建設，實現(xiàn)貨物在灣區(qū)內(nèi)自由流通，推動大灣區(qū)繁榮發(fā)展。