□劉建香

從道德與法律角度來看，權(quán)益即權(quán)利與利益，權(quán)益被當(dāng)成是主張、資格，亦或?yàn)榱α?、正?dāng)利益。至于權(quán)利，則學(xué)界持有不同的觀點(diǎn)，格勞秀斯認(rèn)為權(quán)利是一種道德資格，斯賓諾莎、霍布斯把權(quán)利當(dāng)作為自由，康德、黑格爾認(rèn)為權(quán)利為自由意志，而在現(xiàn)實(shí)生活中，權(quán)利往往當(dāng)作為現(xiàn)實(shí)利益。拆遷權(quán)益可認(rèn)為是在拆遷過程中權(quán)益主體間產(chǎn)生的權(quán)利與利益，拆遷時(shí)往往會發(fā)生權(quán)益沖突。拆遷主體包括政府、個(gè)人與開發(fā)商。

一、拆遷權(quán)益沖突的表現(xiàn)形式

(一)公共利益與政府利益沖突。拆遷中存在公共利益與政府利益之分，公共利益具有公共性、開放性、共享性等特點(diǎn)，是全社會共同擁有的利益。國務(wù)院于2011年頒布了《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》，其中對“公共利益”征地范圍進(jìn)行了明確規(guī)定：“國防外交、能源、交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，科技、教育、文化、體育、環(huán)境資源保護(hù)、文物保護(hù)、社會福利、市政公用等公共事業(yè)需要、保障性安居工程建設(shè)、舊城區(qū)改建等項(xiàng)目”。政府利益與公共利益有別，在拆遷中，政府利益主要包括收取的土地出讓金與拆遷改造后的相關(guān)稅收。公益性拆遷主要包括純粹公益性拆遷與非純粹公益拆遷，非純粹公益拆遷具有商業(yè)性與公益性相結(jié)合特點(diǎn)。純粹公益性拆遷意味著政府不僅無利可圖，而且需要財(cái)政撥款安置原居民。因此，商業(yè)性與公益性相結(jié)合的非純粹公益拆遷是主要形式，政府會借“公共利益”之名實(shí)現(xiàn)追求商業(yè)利益目的，這種形式在現(xiàn)實(shí)中較復(fù)雜，政府能獲得雄厚的財(cái)政收入，促進(jìn)城市基礎(chǔ)設(shè)施完善，加強(qiáng)民生工程改造，增強(qiáng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展動(dòng)力。同時(shí)，也為改善當(dāng)?shù)卣k公環(huán)境、辦公條件和福利待遇提供可能。政府官員往往會因追求個(gè)人政績使政府利益偏離其公共性；或者因個(gè)人利益驅(qū)使進(jìn)行權(quán)錢交易；從某種意義上講，由于政府的公共性，又不得不把公共利益的目標(biāo)交給政府去實(shí)現(xiàn)，因此政府是公共利益的代表，但政府利益不等同于公共利益。

(二)政府利益與個(gè)人利益沖突。在我國，土地出讓金是一些地方政府的重要財(cái)政來源，政府通過“招拍掛”得以獲得更高的土地出讓金，同時(shí)政府也享有稅收和其他拆遷改造潛在利益。為保證拆遷順利進(jìn)行，可能導(dǎo)致政府或多或少損害拆遷戶利益。在我國，強(qiáng)拆現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，主要原因在于政府掌握行政權(quán)力，政府若動(dòng)力行政力量強(qiáng)制拆遷，拆遷戶難以抗拒。一些地方政府與開發(fā)商雖然利益不同，但在促使拆遷戶盡快拆遷上的態(tài)度是一致的，因而政府往往會支持開發(fā)商，政府拆遷清場，開發(fā)商仗勢對待動(dòng)拆群眾。另外，一些被拆遷戶為了個(gè)人利益最大化，不愿意爽快達(dá)成協(xié)議，存在漫天要價(jià)之嫌。拆遷戶容易聯(lián)合起來形成拆遷阻力，與拆遷方激烈對抗，拖緩拆遷項(xiàng)目進(jìn)程，浪費(fèi)社會資源，阻礙拆遷的順利進(jìn)行，造成負(fù)面影響。網(wǎng)絡(luò)上盛傳的“重慶最牛釘子戶”、“史上最牛釘子戶”、“最霸氣釘子戶”就是這樣產(chǎn)生的。政府利益與個(gè)人利益不一致是產(chǎn)生沖突的根本原因。

(三)商業(yè)利益與個(gè)人利益沖突。對拆遷戶來說，拆遷將導(dǎo)致他們失去家園，給自己生活帶來的諸多不便，可能會提高以后的生活成本。同時(shí)，若拆遷的土地以后作為房地產(chǎn)開發(fā)，在目前房價(jià)上漲的趨勢預(yù)期下，拆遷補(bǔ)償款遠(yuǎn)不如開發(fā)商售出的房屋所得，利益落差導(dǎo)致拆遷戶心理失衡。拆遷戶一般只顧眼前利益，作“一錘子買賣”，抓住機(jī)會做“拆一代”。拆遷戶往往與開發(fā)商存在拆遷補(bǔ)償分歧，可能是拆遷戶要求過高，超出法律法規(guī)范疇；也可能是拆遷戶要求合理，但開發(fā)商基于逐利本質(zhì)壓價(jià)。無論哪種情形，都會導(dǎo)致拆遷戶拒絕搬遷，不同意簽訂拆遷協(xié)議，影響拆遷工作順利進(jìn)行，耽擱了工期，浪費(fèi)了人力物力，無形中提高開發(fā)商的開發(fā)成本。開發(fā)商可能會迫于生存壓力對拆遷戶采取過激行為，動(dòng)用黑勢力恐嚇、威逼，或者采用斷水?dāng)嚯姳傲邮侄螌Ω侗徊疬w群眾。作為營利性組織，追求利益最大化是其生產(chǎn)經(jīng)營目的，開發(fā)商盡可能降低成本，拆遷補(bǔ)償款作為重要的成本之一，當(dāng)然是能少付就少付，這樣勢必使拆遷戶的利益受損，激化社會矛盾，上訪、申訴等群眾事件上升，影響社會安定團(tuán)結(jié)。

(四)政府利益與商業(yè)利益沖突。政府利益不僅包含公共利益，也包含自身利益，是兩者的結(jié)合，它是政府代表的公共利益，或是源于政府自身權(quán)力的利益?；诓疬w事件而言，往往需要借助開發(fā)商實(shí)現(xiàn)政府利益，拆遷給政府帶來的主要收入來源是土地出讓金與商業(yè)稅收等，而支出主要包括拆遷補(bǔ)償、安置成本、社會保障成本。目前，政府是通過“招掛拍”的方式對土地進(jìn)行拍賣，作為一項(xiàng)制度，不僅可以達(dá)到公平競爭的效果，也使之得到高額的出讓金，這是所謂的“土地財(cái)政”的由來。開發(fā)商承擔(dān)的高額出讓金會推動(dòng)房價(jià)上升，最終轉(zhuǎn)嫁到不斷高漲的房價(jià)上；當(dāng)然，開發(fā)商也會尋租，利用各種渠道盡量獲得有用信息，甚至圍標(biāo)，盡可能少向政府支付土地出讓金，減少開發(fā)成本。

二、拆遷中權(quán)益沖突的倫理歸因

(一)政府自利性膨脹導(dǎo)致公共權(quán)力異化。政府在拆遷中自利性與公共性并存，收取開發(fā)商支付的土地出讓金作為財(cái)政收入，并通過房屋重建來收取商業(yè)稅收。政府的自利性一方面會降低拆遷成本，另一方面降低拆遷補(bǔ)償，或者安置不到位，以獲得更高的土地出讓金凈收益。因此，政府在拆遷中能否做到公正中立，其公共性是否會因追求自身利益而偏離是需要考量的。由于政府作為“經(jīng)濟(jì)人”的屬性，其自利性還會導(dǎo)致公共權(quán)力的異化。

公共權(quán)力是指給公眾帶來保護(hù)和幸福的集體性權(quán)力。而公共權(quán)力最終是由政府官員來代理的，受個(gè)人偏好影響，公共權(quán)力極有可能會偏離公共性，違背為公眾謀取利益的道德價(jià)值，即公共權(quán)力異化。羅素認(rèn)為“權(quán)力的含義與物理學(xué)的基本概念能量相同的……權(quán)力欲，從它極廣的意義上來說，是一種希望能對外界(無論是人的或是非人的)產(chǎn)生預(yù)期影響的欲望，這種欲望是人性的主要組成部分”。政府官員借政府的強(qiáng)制力，把政府的公權(quán)變成個(gè)人的私權(quán)，把為大眾服務(wù)的公權(quán)降格為個(gè)人謀取私利的工具，進(jìn)而貪污受賄、以權(quán)謀私、侵吞國有資產(chǎn)。

(二)開發(fā)商追求利潤最大化導(dǎo)致社會責(zé)任缺失。

1.獲利手段非正當(dāng)性。開發(fā)商為了其企業(yè)的生存發(fā)展，為節(jié)省開發(fā)時(shí)間，節(jié)約資金的使用價(jià)值，在市場競爭中處于優(yōu)勢地位，受高額利潤的驅(qū)使，營利動(dòng)機(jī)的非正當(dāng)性暴露，追求商業(yè)利潤的盲目性與自私性膨脹，不惜代價(jià)，組織社會閑散人員、犯罪團(tuán)伙、流氓惡勢力恐嚇、騷擾、謾罵、威脅被拆遷群眾等，更甚者不擇手段，采取釋放毒蛇、斷電斷水、砸鎖、堵鎖眼等各種卑劣行為，甚至還出現(xiàn)惡性犯罪行為。充分暴露了不法開發(fā)商在利益的驅(qū)使下，社會責(zé)任缺失，使道德走向淪喪，陷入社會輿論的譴責(zé)中。

2.不遵循市場平等競爭的規(guī)則。2011年頒布的《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》中，政府有大量的自由裁量權(quán)，評估機(jī)構(gòu)、評估具體辦法最終下達(dá)給政府，由于有利可圖，開發(fā)商想方設(shè)法“公關(guān)”政府減少土地出讓金，這就意味著拆遷戶補(bǔ)償?shù)南鄳?yīng)減少。開發(fā)商為爭取開發(fā)盈利機(jī)會，設(shè)租政府官員，官商勾結(jié)，與地方政府成為利益同盟體，使本來平等的經(jīng)濟(jì)主體之間變得不平等，而開發(fā)商從中輕松獲利。有了地方政府和行政機(jī)構(gòu)作為后盾，不法開發(fā)商在建筑拆遷戶回遷房或經(jīng)濟(jì)適用房時(shí)，偷工減料，建造不合格商品房，開發(fā)商不遵循平等競爭規(guī)則，直接影響拆遷戶的利益和社會利益。

(三)拆遷戶個(gè)人權(quán)利過度訴求導(dǎo)致道德失范。在拆遷戶當(dāng)中，大致分為兩種類型：一種為合理合法正當(dāng)權(quán)利要求型，保護(hù)財(cái)產(chǎn)權(quán)、未來生活保障、維護(hù)人身尊嚴(yán)的合理合法訴求；另一種是期望過高，以各種手段和條件作為要挾，借拆遷發(fā)財(cái)致富型。受享樂主義、拜金主義等一些社會不良風(fēng)氣的影響，出現(xiàn)無理取鬧，甚至突擊建房，一戶變兩戶、“假離婚”等投機(jī)取巧行為，以套取補(bǔ)償金的道德失范現(xiàn)象，價(jià)值觀扭曲，漫天要價(jià)，成為拆遷“釘子戶”，力求經(jīng)濟(jì)利益或其他利益最大化。實(shí)際拆遷工作中，個(gè)別拆遷戶確實(shí)存在這樣或那樣的問題，就算政府充分、額外補(bǔ)償也難以滿足他們的欲望。

三、協(xié)調(diào)利益主體權(quán)益的制度設(shè)計(jì)

(一)進(jìn)一步健全征地拆遷相關(guān)法律法規(guī)。在國家加大頂層設(shè)計(jì)、健全征地拆遷有關(guān)法律法規(guī)基礎(chǔ)上，省、市地方政府與人大機(jī)關(guān)可根據(jù)本地實(shí)際情況，在國家法制框架內(nèi)制定相關(guān)拆遷實(shí)施細(xì)則、辦法、規(guī)定等地方性法規(guī)，對拆遷過程中涉及的“補(bǔ)償方式、補(bǔ)償金額和支付期限、用于產(chǎn)權(quán)調(diào)換房屋的地點(diǎn)和面積、搬遷費(fèi)、臨時(shí)安置費(fèi)或者周轉(zhuǎn)用房、停產(chǎn)停業(yè)損失、搬遷期限、過渡方式和過渡期限”等事項(xiàng)進(jìn)行明確規(guī)定。解決拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低與漫天要價(jià)、群眾意見大與野蠻拆遷等問題，保障拆遷工作能順利進(jìn)行。

(二)拆遷過程力求做到“五透明”。拆遷過程力求做到政策依據(jù)透明、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)透明、安置方案透明、權(quán)利訴求透明、個(gè)案處理透明。某一拆遷項(xiàng)目在拆遷前期階段應(yīng)向所有相關(guān)當(dāng)事人公示相關(guān)政策性文件，讓群眾有知情權(quán)，做到政策依據(jù)透明。公示拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定作出，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)一視同仁，做到補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)透明。制定切實(shí)可行的多套安置方案，安置方案可讓被拆遷戶進(jìn)行自主選擇，體現(xiàn)人文關(guān)懷，做到安置方案透明。為保障拆遷雙方權(quán)益，減少拆遷過程中無故損害被拆遷方利益或減少被拆遷方無理取鬧事件，可公示拆遷權(quán)利投訴、救助渠道，做到權(quán)利訴求透明。對于拆遷中特殊個(gè)案的處理，應(yīng)就其處理的基本情況、理由、最后的決定等事項(xiàng)進(jìn)行公示，做到個(gè)案處理透明。

(三)構(gòu)建利益協(xié)調(diào)機(jī)制。第一，建立拆遷民意訴求表達(dá)機(jī)制。完善拆遷民意表達(dá)渠道、拆遷方主動(dòng)聯(lián)系拆遷戶制度、拆遷訴求表達(dá)救濟(jì)渠道、拆遷聽證制度等，實(shí)行拆遷民意表達(dá)渠道的多元化，變被動(dòng)為主動(dòng)掌握拆遷訴求，訴求障礙能得到可靠救濟(jì)，擴(kuò)大拆遷聽證的可適用領(lǐng)域等。第二，建立拆遷及時(shí)化解矛盾機(jī)制。及時(shí)化解拆遷過程中出現(xiàn)的矛盾，健全社會拆遷輿情匯集和分析機(jī)制，完善拆遷糾紛排查調(diào)處工作制度，綜合運(yùn)用法律、政策、經(jīng)濟(jì)、行政等手段和教育、協(xié)商、疏導(dǎo)等辦法及時(shí)化解拆遷矛盾。第三，建立拆遷各方權(quán)益保障機(jī)制。完善拆遷補(bǔ)償安置制度，確立充分補(bǔ)償原則，解決拆遷戶的入學(xué)、就醫(yī)、就業(yè)、保險(xiǎn)問題；完善被拆遷房屋的價(jià)格評估制度及拆遷仲裁制度等。

(四)增強(qiáng)拆遷服務(wù)推進(jìn)合力。拆遷是個(gè)系統(tǒng)工程，需要?jiǎng)?chuàng)新舉措，加大力度，在拆遷領(lǐng)導(dǎo)小組基礎(chǔ)上動(dòng)員多方力量，增強(qiáng)合力，落實(shí)責(zé)任。住建部門負(fù)責(zé)業(yè)務(wù)與政策指導(dǎo)，地方政府負(fù)責(zé)具體工作，紀(jì)檢監(jiān)察部門加強(qiáng)監(jiān)督，工商稅務(wù)部門加強(qiáng)協(xié)調(diào)。提前把握困難，預(yù)判矛盾，認(rèn)真調(diào)查，加強(qiáng)政策宣傳，做好意見征求，強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)評估，惠民生、保穩(wěn)定，爭取被拆遷戶理解與支持，落實(shí)同步簽約、補(bǔ)償、搬遷與拆除。堅(jiān)持拆遷先“拆違”，新違章建筑沒商量拆，舊違章建筑分類分期拆。對無理取鬧的“釘子戶”應(yīng)加強(qiáng)法制宣傳，同時(shí)啟動(dòng)強(qiáng)拆程序。