馮 芳 閻 昊 夏啟祥

提 要： 科學(xué)界定國有資本所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)邊界， 依法履行出資人職責(zé)是本輪國企改革的基本要求。 以產(chǎn)權(quán)關(guān)系為基礎(chǔ)， 通過完善企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)強化國有股權(quán)管理的及時性、 針對性、 有效性是國資國企改革實踐的必然方向。 本文在探討國有企業(yè)法人治理理論的基礎(chǔ)上， 結(jié)合杭州市H 集團(tuán)的實踐經(jīng)驗， 對以外派董事為紐帶的國有股權(quán)管理模式進(jìn)行研究， 以期對優(yōu)化國資管理尤其是國有股權(quán)管理有所裨益。

改革開放40 年來， 國企改革是貫穿我國從計劃經(jīng)濟向社會主義市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌的主線。 在經(jīng)歷了“放權(quán)讓利” “產(chǎn)權(quán)改革” 等歷史階段后， 2013 年起國有企業(yè)改革進(jìn)入“全面深化改革” 時期［1］。 《國務(wù)院關(guān)于改革和完善國有資產(chǎn)管理體制的若干意見》 的發(fā)布標(biāo)志著國企改革進(jìn)入“以管資本為主” 的新時代。 隨著國有企業(yè)做強做優(yōu)做大， 國有資本正向著規(guī)?；?、 集團(tuán)化方向集聚。 按照市場經(jīng)濟規(guī)則和現(xiàn)代企業(yè)制度要求， 科學(xué)界定國有股權(quán)和經(jīng)營權(quán)的邊界， 通過公司法人治理結(jié)構(gòu)依法行使國有股東權(quán)利， 正在成為國有股權(quán)管理方式改革的主攻方向。

一 國有資本管理的現(xiàn)實問題

隨著混合所有制改革的深入， 國有出資人所投資企業(yè)的股權(quán)結(jié)構(gòu)從以國有全資為主逐漸過渡為以國有控股和參股為主。 以往國有出資人對所投資企業(yè)采取“管人、 管事、 管資產(chǎn)” 的全方位監(jiān)管， 已經(jīng)無法適應(yīng)混合所有制下國有資本管理的需要。 國有股權(quán)管理必然要向著“以管資本為主” 的方向變革。 具體到國有出資人與所投資企業(yè)的關(guān)系， 就是以股權(quán)關(guān)系為紐帶， 通過派出股東代表和董事參與所投資企業(yè)的股東會和董事會進(jìn)行決策。 在現(xiàn)代公司權(quán)力中心從“股東會中心主義” 向“董事會中心主義” 轉(zhuǎn)變的時代背景下， 國有出資人向投資企業(yè)派出的董事正成為國有股權(quán)管理的重要紐帶。 因此， 現(xiàn)行外派董事履職實踐中表現(xiàn)出的弊端， 日益成為國有出資人所要面對的突出問題。

（一） 冗長的決策鏈條與內(nèi)部人控制風(fēng)險

以往全面管理模式下， 外派董事只是一個信息的傳遞員， 決策權(quán)限全部在國有出資人本身， 外派董事并沒有決策權(quán)。 這種管理模式固然可以利用國有出資人集體智慧保障決策水平， 但無論大小一律逐級呈報審批的決策方式不可避免地延長了投資企業(yè)決策周期， 難以滿足快速變化的市場競爭需求。 與此對應(yīng)， 外派董事背后的決策鏈條使得真正的決策主體在信息傳遞的衰減作用下難以獲得最真實、 準(zhǔn)確的信息， 做出的判斷和決策往往浮于表面。 信息不對稱的存在更是為公司管理層利用信息優(yōu)勢左右董事會議結(jié)果， 形成企業(yè)內(nèi)部人控制創(chuàng)造了空間。

（二） 責(zé)任意識弱化與履職能力不足

外派董事依照傳統(tǒng)選任方式主要是由出資人的管理層或一般員工兼任。 這樣的選任方式一方面囿于兼職董事需要承擔(dān)自身本職工作， 履行董事職務(wù)的時間精力難以保障。 加之外派董事多數(shù)是按照國有出資人意見進(jìn)行表決， 使得其主觀上認(rèn)為決策是國有出資人的事情， 從而在董事會上不審議、 只投票， 既不主動發(fā)現(xiàn)問題防控風(fēng)險， 也不愿提出建設(shè)性意見， 履職責(zé)任意識弱化。 另一方面， 公司董事會審議事項涉及企業(yè)經(jīng)營的方方面面， 對董事管理、 財務(wù)、 法律等方面的知識儲備提出了要求。 通常選任兼職外派董事對專業(yè)勝任能力鮮有要求， 這更加劇了董事參會的形式主義， 使其難以起到參與投資企業(yè)公司治理的作用。

（三） 模糊的責(zé)任主體與監(jiān)督的現(xiàn)實困難

在傳統(tǒng)的決策模式下， 外派董事參會表決的外觀背后是國有出資人集體決策的結(jié)果。 現(xiàn)行《公司法》 和國有資產(chǎn)管理規(guī)定都對董事履職不當(dāng)造成損失設(shè)定了個人責(zé)任。 但是當(dāng)發(fā)生追責(zé)情形時， 對于如何甄別決策的責(zé)任主體， 國有出資人與外派董事難免陷入相互推諉和引證的循環(huán)。 加之商事活動受多重因素影響， 如果投資企業(yè)出現(xiàn)決策失誤， 模糊的責(zé)任主體疊加復(fù)雜的決策背景， 監(jiān)督和追責(zé)會變得愈加困難。

因此， 希冀于繼續(xù)通過表決權(quán)與表決主體相分離的外派董事制度參與建立投資企業(yè)有效制衡、 協(xié)調(diào)運轉(zhuǎn)的現(xiàn)代治理機制并不現(xiàn)實， 強化國有股權(quán)管理必須從理順出資人與外派董事關(guān)系入手， 探索重構(gòu)外派董事履職機制。

二 重構(gòu)外派董事履職機制的規(guī)范與經(jīng)驗

美國學(xué)者伯利和米恩斯在考察美國大型企業(yè)后提出了著名的“二權(quán)分離” 理論。 此后， 保障“二權(quán)分離” 下公司權(quán)利義務(wù)劃分的現(xiàn)代法人治理結(jié)構(gòu)應(yīng)運而生。2017 年4 月24 日， 國務(wù)院辦公廳出臺《關(guān)于進(jìn)一步完善國有企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)的指導(dǎo)意見》 （以下簡稱《指導(dǎo)意見》）， 從完善充實董事會、 監(jiān)事會職權(quán)， 建立完善外部董事選聘和管理制度等角度， 對完善國企法人治理結(jié)構(gòu)提出了原則性意見和要求。 因此， 在借鑒國內(nèi)現(xiàn)有法律規(guī)則和域外實踐經(jīng)驗的基礎(chǔ)上， 厘清國有股東、 外派董事、 投資企業(yè)三者之間的關(guān)系， 是對現(xiàn)有的履職機制進(jìn)行重構(gòu)的前提。

（一） 外派董事的身份定位

外派董事是指接受國有出資人（含履行國有出資人職責(zé)的機構(gòu)） 委派， 在國有全資、 控股及參股企業(yè)董事會中擔(dān)任董事的自然人。 外派董事的身份定位在現(xiàn)行立法中并沒有明確的界定， 有觀點認(rèn)為國有企業(yè)的外派董事是國有出資人在投資企業(yè)董事會的權(quán)益代表［2］。 但是事實上， 雖然《指導(dǎo)意見》 中要求“國有股東派出的董事要積極維護(hù)國有資本權(quán)益”， 但是結(jié)合《公司法》 對董事忠實義務(wù)和信義義務(wù)的規(guī)定， 外派董事首先要維護(hù)任職企業(yè)的利益， 為此外派董事的身份定位具有雙重屬性。

（二） 委托代理理論的再探討

1992 年至2002 年， 國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)改革的主要目的就是確立企業(yè)的市場主體地位， 建立國有股東與國企管理人員之間的委托代理關(guān)系， 把政府從對國有企業(yè)的無限責(zé)任中解放出來。 “兩權(quán)分離” 在中國語境下更多是指所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)的分離，而不是所有權(quán)與控制權(quán)的分離， 因此國企改革的重點是在規(guī)范國有出資人權(quán)利的基礎(chǔ)上活化國有股權(quán)的行使［3］。

現(xiàn)實中， 我國國有資產(chǎn)運營中存在全體人民、 全國人民代表大會、 國資委、 國有資本投資運營公司、 國有企業(yè)五大主體之間的四重委托代理關(guān)系。 有學(xué)者提出，“全民” 股東委托人資質(zhì)的不完全性和過長的委托代理鏈條是國有企業(yè)公司治理問題的癥結(jié)所在。 由于委托人資質(zhì)不完全屬于固有缺陷， 公司治理改進(jìn)只能通過縮短委托代理鏈條來完成［4］。

縮短委托代理鏈條以改進(jìn)國企公司治理的觀點顯然陷入了慣性思維的窠臼。 本文認(rèn)為， 委托代理鏈條的長短與初始委托人監(jiān)督激勵作用的衰減之間并沒有直接因果關(guān)系。 2003 年， 國務(wù)院國資委的設(shè)立雖然表面延長了委托代理鏈條， 但是結(jié)束了國企管理的“九龍治水” 格局， 解決了國有資產(chǎn)所有者缺位的重大問題， 監(jiān)督激勵作用反而得到強化。 本文認(rèn)為由于“終極所有者” 的缺位， 國有出資人會產(chǎn)生“類終極股東” 的意識， 認(rèn)為自身就是委托代理關(guān)系中的“終極委托方” 和國有股權(quán)管理的責(zé)任主體， 從而阻斷委托代理鏈條的衰減作用向上傳導(dǎo)。 因此， 在國有企業(yè)股權(quán)管理中， 發(fā)揮主導(dǎo)作用的委托代理關(guān)系只有一層， 就是國有出資人與企業(yè)管理層之間的委托代理關(guān)系。 這種作用同樣體現(xiàn)為國務(wù)院啟動國有資本投資運營公司試點后， 國有資本投資運營公司通過塑造人格化積極股東， 厘清了政府與企業(yè)職能分離、所有者與經(jīng)營者分離等問題［5］， 切斷了在企業(yè)日常經(jīng)營事務(wù)上國資委與經(jīng)營性國有企業(yè)之間的管理鏈條， 基于市場化的原則重新搭建與經(jīng)營性國有企業(yè)管理層之間的委托代理關(guān)系， 成為混合所有制經(jīng)濟下國有資產(chǎn)管理模式改革的關(guān)鍵一環(huán)。

在研究股東會與董事會權(quán)力的分野時， 主流觀點傾向于認(rèn)為董事（會） 的權(quán)力來自公司的授權(quán)， 而股東會的意志即是公司的意志。 因此， 在認(rèn)識國有股權(quán)委托代理關(guān)系“單層性” 的基礎(chǔ)上， 理解股東會與董事會、 股東與提名董事之間的關(guān)系，重新定位外派董事在公司治理中的角色與權(quán)力來源就成為重構(gòu)外派董事履職機制的重要基礎(chǔ)。

（三） 國有股權(quán)管理的域外經(jīng)驗

1. 新加坡模式

新加坡國資管理的“淡馬錫模式” 因其獨特的法律制度和運行機制受到世界各地學(xué)者的廣泛關(guān)注。 淡馬錫作為國有資產(chǎn)投資運營公司， 其董事會以實現(xiàn)投資公司利益最大化為根本治理目標(biāo)， 倡導(dǎo)“商業(yè)至上” 的經(jīng)營理念。 淡馬錫控股僅僅以股東身份， 積極參與提名、 考評、 獎懲下屬企業(yè)董事會成員， 比照淡馬錫董事會加強下屬企業(yè)的董事會建設(shè)。 而下屬企業(yè)的經(jīng)營決策則由企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)獨立完成，只需及時向淡馬錫控股呈報其董事會會議備忘錄， 提交財務(wù)及管理報告以方便淡馬錫監(jiān)督?jīng)Q策參考［6］。 “淡馬錫模式” 的重要啟示在于， 國有出資人完全可以通過產(chǎn)權(quán)關(guān)系引導(dǎo)投資企業(yè)構(gòu)建人員組成多元、 內(nèi)部權(quán)力制衡、 外部監(jiān)督完善的董事會，形成完備的法人治理結(jié)構(gòu)， 履行信息披露義務(wù)， 踐行規(guī)范化運作， 實現(xiàn)有效管理的目的。

2. 法國模式

與我國類似， 法國也堅持國家主導(dǎo)型的市場經(jīng)濟模式。 在尊重市場經(jīng)濟主導(dǎo)地位的同時， 表現(xiàn)出強烈的國家調(diào)控性特征。 2004 年， “國家參股局” 的設(shè)立標(biāo)志著法國對于國有企業(yè)的管理實現(xiàn)了從“管企業(yè)到管資本的轉(zhuǎn)變”。 國家參股局具體通過選派國家代表參加企業(yè)機關(guān)、 建立企業(yè)的定期報告以及與參股局進(jìn)行定期聯(lián)絡(luò)等機制來實現(xiàn)對國有資本的運營管理［7］。 《國家參股局與國家參股企業(yè)關(guān)系管理規(guī)則》規(guī)定， 參股局向受其管轄的每個大型國有企業(yè)委派國家代表， 通過企業(yè)的股東會和董事會等公司治理體系行使經(jīng)營決策權(quán)。 這些國家代表具有雙重身份， 既參與企業(yè)股東大會執(zhí)行國家參股局委托的權(quán)利， 也參加企業(yè)董事會， 擔(dān)任董事或董事長， 切實參與企業(yè)管理。 這些國家代表除了少部分從國家參股局固定編制人員中委派外，大部分從企業(yè)界招聘。 為了保證參股局對于企業(yè)的周期性監(jiān)督， 還規(guī)定了企業(yè)向國家參股局的月度報告、 定期聯(lián)絡(luò)以及對重大事項的提前商討機制， 以保障國家股東對企業(yè)經(jīng)營狀況持續(xù)性的知情權(quán)。

3. OECD 理念

2014 年起， OECD 對《OECD 國有企業(yè)公司治理指引》 進(jìn)行全面修訂。 包括中國在內(nèi)的部分非OECD 成員也參與了對修訂稿的討論。 《OECD 國有企業(yè)公司治理指引》 要求政府應(yīng)當(dāng)允許國有企業(yè)擁有完全的經(jīng)營自主權(quán)， 以實現(xiàn)既定目標(biāo)， 并且應(yīng)當(dāng)克制干預(yù)國有企業(yè)日常管理的沖動。 OECD 認(rèn)為國有企業(yè)董事會在功能上與其他類型企業(yè)并無二致， 必須具備必要的權(quán)限、 能力和客觀性， 以履行戰(zhàn)略指導(dǎo)和監(jiān)督管理層的職能。 但現(xiàn)實是， 許多國家的國企董事會往往缺乏經(jīng)營遠(yuǎn)見和獨立判斷。一些董事會成員可能由政府部門委派而不具備董事的能力。 因此， 改進(jìn)國有企業(yè)董事會的質(zhì)量是提高國有企業(yè)公司治理的一個基本步驟［8］。

域外經(jīng)驗表明， 要發(fā)揮企業(yè)公司治理的實效， 重要的前提條件是在股東會與董事會分權(quán)的框架下， 厘清股東與外派董事之間的關(guān)系， 以制度化的方式形成集外派董事選任、 表決權(quán)行使、 履職信息披露于一體的國有股權(quán)管理模式， 從而賦予外派董事對決策事項獨立判斷的權(quán)力， 減少國有出資人對投資企業(yè)經(jīng)營行為的不當(dāng)干預(yù)。

三 重構(gòu)外派董事履職機制的本土實踐

杭州市H 集團(tuán)是杭州市大型國家出資企業(yè)， 參控股企業(yè)60 余家， 其中混合所有制企業(yè)超過八成。 如何以產(chǎn)權(quán)為基礎(chǔ)， 以外派董事為紐帶， 提升國有出資人對投資企業(yè)的管理水平是影響H 集團(tuán)未來發(fā)展戰(zhàn)略的重要課題。

（一） 重構(gòu)外派董事履職機制的目的

在尊重投資企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)的前提下， H 集團(tuán)以提高決策效率、 發(fā)現(xiàn)企業(yè)價值為出發(fā)點， 嘗試構(gòu)建了“集團(tuán)公司—派出董事—投資企業(yè)” 三層管理架構(gòu)， 從而在一定程度上隔離了集團(tuán)公司對投資企業(yè)董事會和經(jīng)營活動的直接干預(yù)。 與此同時，H 集團(tuán)確立了“外派董事在職責(zé)范圍內(nèi)對決策事項獨立發(fā)表意見并承擔(dān)責(zé)任” 的管理理念， 以期實現(xiàn)資本權(quán)力上移、 經(jīng)營責(zé)任下沉、 國有資本安全平穩(wěn)高效運營的目的。

（二） 重構(gòu)外派董事履職機制的依據(jù)與正當(dāng)性

對于國有出資人委派股東代表參加投資企業(yè)股東會的具體方式， 《企業(yè)國有資產(chǎn)法》 第十三條規(guī)定： “履行出資人職責(zé)的機構(gòu)委派的股東代表參加國有資本控股公司、 國有資本參股公司召開的股東會會議、 股東大會會議， 應(yīng)當(dāng)按照委派機構(gòu)的指示提出提案、 發(fā)表意見、 行使表決權(quán)， 并將其履行職責(zé)的情況和結(jié)果及時報告委派機構(gòu)?！?該條明確了國有出資人委派的“股東代表” 參加投資企業(yè)“股東會” 時，應(yīng)當(dāng)先在委派機構(gòu)內(nèi)部進(jìn)行“前置審議”， 并按照指示行使權(quán)利。 此要求與《公司法》 對股東委托代理人出席股東會或股東大會并在授權(quán)范圍內(nèi)表決的規(guī)定完全契合。 然而， 國有出資人派出的董事是否也需要按照委派機構(gòu)的指示行使表決權(quán)呢？我國《公司法》 和《企業(yè)國有資產(chǎn)法》 都未予以肯定。 其原因在于， 現(xiàn)代公司法理論認(rèn)為， 基于公司獨立的人格地位， 董事應(yīng)當(dāng)對公司負(fù)責(zé)而不是對提名股東負(fù)責(zé)。這種觀點也在《上市公司治理準(zhǔn)則》 和《上市公司章程指引》 中得到支持， 明確董事履職應(yīng)出于維護(hù)“公司和全體股東的最大利益” 并“應(yīng)公平對待所有股東”。

但是在公司治理實踐中， 董事意見的分歧往往來自提名董事的股東之間的利益分歧。 雖然《公司法》 規(guī)定董事對公司負(fù)有忠實義務(wù)， 但是董事的提名和產(chǎn)生方式必然導(dǎo)致其忠于投票股東的利益。 加之我國《公司法》 并沒有明確規(guī)定董事候選人提名和罷免制度， 實踐中廣泛存在幾大股東瓜分董事會名額的明確約定［9］。 由此可見， 國有出資人委派的董事不可避免地代表國有股東的利益。 考慮到“全民股東”委托主體資質(zhì)的不完全性， 如何保障外派董事參與決策不是出于個人利益， 而是代表投資企業(yè)或至少代表國有股東的權(quán)益， 是履職機制論證所必須面對的重要問題。

為此， H 集團(tuán)以國有股東代表參與投資企業(yè)股東會時采用的“前置審議” 機制為藍(lán)本， 進(jìn)行了適當(dāng)?shù)膬?yōu)化。 優(yōu)化后的前置審議機制要求外派董事在收到投資企業(yè)董事會議案后， 不是直接提交股東單位進(jìn)行審議并形成表決意見， 而是外派董事自身要通過研判， 對審議事項形成表決意見和理由， 股東單位僅對擬做出的決策進(jìn)行質(zhì)量控制和風(fēng)險控制， 并不代替董事做出決策。 這種前置審議的機制并沒有用股東的意見替代董事本人的決策意見， 維護(hù)了投資企業(yè)的法人治理結(jié)構(gòu)。 從另一個方面來看， 股東單位通過內(nèi)部質(zhì)量控制和風(fēng)險控制程序， 為董事的決策提供充足的支持，提高了決策的科學(xué)性， 有效避免董事立場不清晰、 權(quán)責(zé)不對等的問題。

（三） 外派董事履職機制的具體設(shè)計

1. 外派董事的選任

遴選具有任職能力的外派董事是解決外派董事責(zé)任意識弱化和履職能力不足問題的前提條件， 是維護(hù)國有股東權(quán)益的人力資源基礎(chǔ)。 H 集團(tuán)在綜合現(xiàn)有法律法規(guī)要求的基礎(chǔ)上， 進(jìn)一步完善了國有企業(yè)外派董事的選任方式。

（1） 任職條件。 外派董事的任職條件分為積極條件和消極條件。 《企業(yè)國有資產(chǎn)法》 第二十三條對任命或者建議任命董事提出三點基本要求： 一是有良好的品行； 二是有符合職位要求的專業(yè)知識和工作能力； 三是有能夠正常履行職責(zé)的身體條件。 在此基礎(chǔ)上， H 集團(tuán)在設(shè)定外派董事任職條件時根據(jù)公司實際情況從四個方面進(jìn)行了細(xì)化： 一是將品行良好細(xì)化為“有良好的政治素質(zhì)和職業(yè)道德， 熟悉并自覺遵守有關(guān)法律、 法規(guī)和集團(tuán)公司各項規(guī)章制度， 能夠忠實執(zhí)行集團(tuán)公司的決策意見和依法維護(hù)集團(tuán)公司權(quán)益， 勤勉盡責(zé)”； 二是將“有符合職位要求的專業(yè)知識和工作能力” 細(xì)化為“具有大學(xué)本科及以上學(xué)歷或中高級職稱”， “具有企業(yè)管理或相關(guān)工作經(jīng)驗， 或具有戰(zhàn)略管理、 資本運營、 風(fēng)險管理等某一方面的專長”， 并增加了“熟悉國內(nèi)外市場和相關(guān)行業(yè)情況， 熟悉投資企業(yè)經(jīng)營業(yè)務(wù)” 的要求； 三是將“有能夠正常履行職責(zé)的身體條件” 具體表述為“任職年齡應(yīng)能任滿一個任期” 且“心理素質(zhì)好， 身體健康”； 四是為了強化外派董事獨立履職， 要求其“具有較強的決策判斷能力、 風(fēng)險管理能力、 識人用人能力和開拓創(chuàng)新能力”， “能夠獨立、 慎重、 負(fù)責(zé)地” 履行職責(zé)。

消極條件方面， 除《公司法》 第一百四十六條規(guī)定的五種不得擔(dān)任公司董事的情況和上市公司規(guī)范運作的特殊要求外， 《企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行條例》 第四十一條就“對企業(yè)國有資產(chǎn)損失負(fù)有責(zé)任” 的國有及國有控股企業(yè)的企業(yè)負(fù)責(zé)人擔(dān)任任職做出了限制。 H 集團(tuán)結(jié)合企業(yè)自身管理需要， 規(guī)定“原所在企業(yè)經(jīng)營不善、持續(xù)虧損負(fù)有主要責(zé)任的人員”， “近三年任期的年度考核結(jié)果中被確定為不稱職等次的人員”， “與投資企業(yè)存在關(guān)聯(lián)關(guān)系， 有妨礙其獨立履行職責(zé)情形的人員”， 均不得擔(dān)任外派董事。 此外， 外派董事任職期間若發(fā)現(xiàn)存在法律法規(guī)任職限制情形或者不符合H 集團(tuán)任職要求的， 也應(yīng)當(dāng)重新提名或委派。

這樣的任職條件設(shè)計， 必然將引導(dǎo)外派董事的選任向著高層次、 專業(yè)化方向發(fā)展， 為外派董事獨立履職打下了基礎(chǔ)。

（2） 任職形式。 受《公司法》 和《企業(yè)國有資產(chǎn)法》 對董事、 監(jiān)事、 高級管理人員兼職的限制和國有企業(yè)人力資源及干部隊伍管理特殊要求的影響， 以往國有出資人向投資企業(yè)派出的董事通常是采取兼職方式。 2009 年10 月， 國務(wù)院國資委發(fā)布《董事會試點中央企業(yè)專職外部董事管理辦法（試行）》， 率先開展專職外部董事試點， 規(guī)定專職外部董事任期內(nèi)不在任職企業(yè)擔(dān)任其他職務(wù)， 不在任職企業(yè)以外的其他單位任職。 此后， 四川省政府印發(fā)《關(guān)于深化省屬國有企業(yè)董事會改革建立專職外部董事隊伍的意見》， 提出將采取現(xiàn)職轉(zhuǎn)崗、 公開招聘、 交流任職等方式，從省屬國有企業(yè)負(fù)責(zé)人、 社會專業(yè)人才和省級黨政機關(guān)、 事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)干部中， 擇優(yōu)遴選一批聘為省屬國有企業(yè)專職外部董事。 深圳市國資委也曾出臺《深圳市屬國有企業(yè)專職外部董事管理辦法（試行）》， 提出內(nèi)部董事、 專職外部董事和兼職外部董事合理搭配、 規(guī)模適中、 專業(yè)互補的董事會配備思路， 即在堅持組織選拔的同時，也開展專職外部董事市場化選聘。

為保障外派董事能有充足的時間和精力深入企業(yè)了解情況和開展工作， H 集團(tuán)決定試點專職董事和兼職董事相結(jié)合的外派董事任職形式。 兼職董事由集團(tuán)公司董事監(jiān)事管理辦公室在以業(yè)務(wù)部門為主的具備工作需要專業(yè)能力的中層和基層員工中提名， 報公司內(nèi)部決策后向投資企業(yè)委派或提名推薦。 對在集團(tuán)公司戰(zhàn)略布局中的重要程度高、 持股比例大、 所處行業(yè)經(jīng)營事項專業(yè)化程度高、 工作量比較大的全資、控股企業(yè)， 則派出至少一名專職董事。 專職董事既可以由符合條件的集團(tuán)公司正式員工、 投資企業(yè)經(jīng)營班子成員以及后備干部擔(dān)任， 也可以由董事監(jiān)事管理辦公室提出需求， 通過市場化招聘外部專業(yè)人士擔(dān)任。

2. 外派董事履職方式

在借鑒國內(nèi)外國有企業(yè)董事會管理和國有股權(quán)管理經(jīng)驗的基礎(chǔ)上， H 集團(tuán)通過梳理業(yè)務(wù)事項及決策程序， 形成了決策范圍明確、 決策流程清晰、 質(zhì)量控制有效、信息披露健全的外派董事決策方式。

（1） 決策事項清單化。 在以往由國有出資人主導(dǎo)的決策方式下， 外派董事無論大事小情均要層層上報， 做出決策所需的時間大幅增加， 影響投資企業(yè)的經(jīng)營效率。為此， H 集團(tuán)公司在總結(jié)以往年度外派董事參加投資企業(yè)董事會后提交的備案資料基礎(chǔ)上， 對投資企業(yè)日常經(jīng)營決策所涉及的審議事項進(jìn)行分類歸集。 通過制定《外派董事決策事項清單》 （以下簡稱《清單》）， 將投資企業(yè)日常經(jīng)營全過程涉及的決策事項歸納為財務(wù)管理、 投資及資產(chǎn)管理、 法律合規(guī)、 人事任免與考核、 基礎(chǔ)行政管理等5 類一級事項， 下設(shè)融資、 擔(dān)保、 薪酬考核等24 類二級事項和近百項具體事項。 結(jié)合外派董事任職企業(yè)為全資、 控股企業(yè)還是參股企業(yè)的不同， 《清單》 根據(jù)每一種具體決策事項的重要性和風(fēng)險水平差異， 采取“五級分類法” （L1 ～L5） 設(shè)置不同的管理層級。 當(dāng)董事會審議的事項涉及L1 ～L2 級事項時， 外派董事可以在將自己擬做出的決策及理由通過“投資企業(yè)信息管理系統(tǒng)” （以下簡稱“信息系統(tǒng)”） 向公司董事監(jiān)事辦公室備案或經(jīng)董事監(jiān)事辦公室復(fù)核后， 自行在投資企業(yè)董事會上發(fā)表意見并投票。 如果審議事項涉及L3 ～L5 級事項， 則外派董事需要在參加董事會前， 將審議事項的背景資料和自己對決策事項的初步意見通過信息系統(tǒng)提交相應(yīng)管理層級的負(fù)責(zé)人征詢意見。 在負(fù)責(zé)人對擬做出的決策無異議的情況下， 外派董事方可在投資企業(yè)董事會上投票。

外派董事從決策被動的執(zhí)行者轉(zhuǎn)變?yōu)闆Q策事項的直接決策者和第一責(zé)任人， 大幅提升了外派董事的責(zé)任意識。 加之《清單》 所列舉的事項中涉及L1 ～L2 級的事項占較大比例， 可以顯著提升決策速度。 同時， 《清單》 要求外派董事對涉及L3 ～L5級的決策事項提供背景材料和決策依據(jù)， 既強化了外派董事對決策事項主動調(diào)研、審慎判斷的要求， 也保障了集團(tuán)公司管理層將注意力聚焦在投資企業(yè)重要的決策事項上， 間接提升決策質(zhì)量和效率。

（2） 前置審議流程化。 為保障《清單》 的高效運行， H 集團(tuán)基于信息系統(tǒng)重新梳理了外派董事收到董事會議案后參加董事會投票表決前的“前置審議” 流程。①外派董事首先應(yīng)當(dāng)主動向投資企業(yè)其他董事、 監(jiān)事、 經(jīng)營層和相關(guān)部門了解議題產(chǎn)生的背景并獲取相關(guān)資料。 集團(tuán)公司對同一投資企業(yè)派出多名董事的， 應(yīng)溝通看法形成初步表決意見。 ②外派董事通過信息系統(tǒng)提交會議相關(guān)議案和輔助資料， 并在信息系統(tǒng)上對審議事項逐項說明擬做出的決策和理由。 ③信息系統(tǒng)自動對L1 ～L2級事項進(jìn)行備案或者在抄送／會簽相關(guān)業(yè)務(wù)部門后發(fā)往董事監(jiān)事管理辦公室復(fù)核，L3 ～L5 級事項則在抄報或會簽相關(guān)業(yè)務(wù)部門發(fā)表參考意見后， 逐級報送相應(yīng)層級的負(fù)責(zé)人審核。 如果負(fù)責(zé)人認(rèn)為決策理由不充分， 可以要求外派董事補充說明或修改意見。 如果審核人認(rèn)為決策理由充分， 則同意外派董事意見。 ④最后， 外派董事在投資企業(yè)董事會上按照報送集團(tuán)公司備案或?qū)徍撕蟮囊庖姲l(fā)表觀點、 投票表決、 簽署相關(guān)決議， 并將決議結(jié)果通過信息系統(tǒng)上傳歸檔， 完成流程閉環(huán)。

（3） 質(zhì)量控制協(xié)同化。 雖然外派董事可能在某一領(lǐng)域具有高度的專業(yè)性， 但是由于現(xiàn)代商事活動紛繁復(fù)雜， 外派董事容易側(cè)重自身專業(yè)而忽略其他方面的風(fēng)險。加之外派董事在與投資企業(yè)長期交往的過程中， 容易受投資企業(yè)管理層思維角度或自身利益的影響， 導(dǎo)致決策意見客觀性不足。 為提高決策質(zhì)量， 防范決策風(fēng)險， 同時在一定程度上形成外派董事履職監(jiān)督機制， H 集團(tuán)在重構(gòu)外派董事履職機制時著重強調(diào)部門協(xié)同的質(zhì)量控制機制建設(shè)。

H 集團(tuán)在制定《清單》 的同時， 根據(jù)具體事項的專業(yè)性特點， 在質(zhì)量控制機制建設(shè)時設(shè)計了跨部門決策支持體系和三級風(fēng)險防控體系。 不僅要求決策事項審核的五級分類與決策事項的風(fēng)險防控等級相匹配， 而且在外派董事提交對決策事項的意見后， 信息系統(tǒng)會根據(jù)具體事項類型自動提交至與之相關(guān)的職能部門征求專業(yè)判斷意見， 作為上級審核者的決策參考。 這樣的質(zhì)量控制機制不僅有利于審核者進(jìn)一步掌握足夠的專業(yè)知識和信息， 對風(fēng)險因素進(jìn)行事前識別， 也在不直接干涉外派董事決策的情況下綜合利用跨部門業(yè)務(wù)協(xié)同配合的風(fēng)險防控理念為外派董事履職提供了有力支撐。

（4） 信息披露明確化。 公開性是公司治理的重要特征和基本要求， 是實現(xiàn)社會監(jiān)督的必要手段。 只有公開， 才能有效杜絕公司治理中的腐敗和舞弊行為， 才能談得上公平、 公正［10］。 因此， H 集團(tuán)通過制定外派董事月報、 年報、 重大事項報告和專題調(diào)研報告報告“四位一體” 的報告制度， 構(gòu)建了內(nèi)容明確的外派董事履職情況和投資企業(yè)經(jīng)營情況信息披露制度。

H 集團(tuán)要求外派董事深入了解投資企業(yè)經(jīng)營情況和重大事項， 并通過信息系統(tǒng)填寫月度工作簡報和年度工作報告。 其中， 月度報告僅需披露本人當(dāng)月參加任職企業(yè)董事會以及開展投資企業(yè)調(diào)研的簡要情況； 年度報告則主要是通過總結(jié)全年工作內(nèi)容反映企業(yè)經(jīng)營管理現(xiàn)狀和存在的問題， 并向集團(tuán)公司報告外派董事個人的意見和建議。 重大事項報告是指外派董事發(fā)現(xiàn)投資企業(yè)存在重大違法違規(guī)、 重大經(jīng)營風(fēng)險、 存在重大安全隱患或發(fā)生重大安全事故時， 向集團(tuán)公司披露的專題報告。 此外，專職董事除了要履行一般報告義務(wù)外， 還應(yīng)當(dāng)選取部分任職企業(yè)， 對其業(yè)務(wù)發(fā)展?fàn)顩r進(jìn)行走訪調(diào)研， 結(jié)合未來發(fā)展趨勢， 從企業(yè)公司治理情況， 財務(wù)情況， 產(chǎn)品的研發(fā)、 生產(chǎn)和銷售情況， 市場競爭力分析和戰(zhàn)略規(guī)劃等維度形成專題調(diào)研報告， 向集團(tuán)公司披露企業(yè)整體情況。

定期披露與專題報告相結(jié)合的信息披露方式， 在很大程度上滿足了國有股東對投資企業(yè)經(jīng)營情況及時性和全面性兩個維度的信息需求， 為國有出資人履行國有資產(chǎn)監(jiān)督管理職責(zé)提供了有利條件。

3. 外派董事的薪酬與考核

由于國有出資人派出的董事具有代表出資人利益的屬性， H 集團(tuán)從減少派出董事與投資企業(yè)利害關(guān)系出發(fā)， 確定集團(tuán)公司統(tǒng)一負(fù)責(zé)的外派董事薪酬模式。 專職董事采取年薪制， 兼職董事不領(lǐng)取董事津貼， 只是在核定工作量時予以適當(dāng)考慮。

對于專職董事的年薪， H 集團(tuán)參考國務(wù)院國資委在專職外部董事管理中的做法，將專職外派董事年薪體系確定為“基本薪酬＋績效薪酬＋特別獎勵” 的基本構(gòu)成。其中， 基本薪酬和績效薪酬的基數(shù)依照專職董事任職企業(yè)類別和任職企業(yè)數(shù)量， 參照集團(tuán)公司中層職位進(jìn)行核定。 對于履職工作中存在突出表現(xiàn)或特殊貢獻(xiàn)的專職董事， 經(jīng)集團(tuán)公司人力資源部、 董事監(jiān)事辦公室提出建議， 由考核委員會審議后， 給予特別獎勵。 同樣， 如果外派董事在履職過程中存在應(yīng)當(dāng)發(fā)現(xiàn)重大風(fēng)險或重大違法違規(guī)行為而未能發(fā)現(xiàn)或者發(fā)現(xiàn)后故意瞞報等情況， 給集團(tuán)公司和投資企業(yè)造成重大損失的， 在履行內(nèi)部決策程序后也可以扣減績效年薪及專項獎勵。

此外， H 集團(tuán)對外派董事實行年度考核制度。 外派董事的考核評價由集團(tuán)公司成立考核委員會組織實施。 考核方式包括考核委員會評價和投資企業(yè)評價兩部分。對于考核結(jié)果優(yōu)異者， 集團(tuán)公司將其評為優(yōu)秀外派董事， 頒發(fā)榮譽證書； 對于考核結(jié)果不合格者， 公司不再予以續(xù)聘。 通過考核制度將責(zé)任落實到董事個人， 形成了權(quán)責(zé)相匹配的評價模式， 使董事責(zé)任主體不再空置。

四 提高國有股權(quán)管理水平的建議

H 集團(tuán)以外派董事為紐帶， 通過優(yōu)化外派董事履職機制， 提高了國有股權(quán)管理水平， 探索了國有資產(chǎn)投后管理的創(chuàng)新路徑， 為進(jìn)一步完善國有股權(quán)管理提供了寶貴的經(jīng)驗與啟示。

（一） 尊重現(xiàn)代法人治理結(jié)構(gòu)是管理模式創(chuàng)新的前提

建立現(xiàn)代企業(yè)制度， 實現(xiàn)國有企業(yè)政資分離， 是發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟的必然要求。 改革開放40 年來， 雖然我國國企改革在去行政化和完善法人治理結(jié)構(gòu)方面做出了巨大的努力， 但是時至今日， 在大型國有企業(yè)尤其是壟斷性國有企業(yè)中， 仍存在或面臨以行政化手段干預(yù)企業(yè)經(jīng)營決策的現(xiàn)實問題。 向著“管資本為主” 轉(zhuǎn)變，首先是管理理念的轉(zhuǎn)變。 這種轉(zhuǎn)變是在堅持尊重投資企業(yè)現(xiàn)代法人治理結(jié)構(gòu)的前提下， 向著建立科學(xué)高效的投資企業(yè)管控理念轉(zhuǎn)變； 是在《公司法》 和《企業(yè)國有資產(chǎn)法》 的框架下， 向著通過在投資企業(yè)“三會一層” 合理行使出資人權(quán)利， 切實維護(hù)國有股東合法權(quán)益轉(zhuǎn)變。

（二） 專業(yè)化的外派董事隊伍是國有股權(quán)管理的抓手

企業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵因素在人而不在物， 這一點在國有股權(quán)管理上同樣適用。 建立一支思想素質(zhì)過硬、 戰(zhàn)略眼光超前、 專業(yè)能力一流的外派董事隊伍， 是國有資本通過參股民營企業(yè)發(fā)揮資本放大效應(yīng)和杠桿效應(yīng)的戰(zhàn)略支點， 是國有出資人參與投資企業(yè)公司治理以實現(xiàn)提資增效的主力軍。 隨著未來國有企業(yè)更深入地參與到市場競爭中去， 商業(yè)行為的復(fù)雜性和多樣性必然對國有出資人參與經(jīng)營的能力提出更高要求， 高素質(zhì)的外派董事隊伍將成為國有股東理直氣壯做優(yōu)做大做強國有資本的人才保障。

（三） 高效透明是國有股權(quán)管理最終的落腳點

建立高效透明的管理模式是國有股權(quán)管理模式創(chuàng)新的最終目標(biāo)， 其內(nèi)涵既包括外派董事在參與投資企業(yè)公司治理時對國有出資人的信息報告的高效透明， 又包括順應(yīng)時代需求調(diào)整管理方式和理念， 向外部監(jiān)督主體主動披露管理成效的高效透明。讓國有股權(quán)管理在陽光下高效運行， 一方面有利于保障國有股東的知情權(quán)， 為行使股東權(quán)利促進(jìn)企業(yè)發(fā)展?fàn)I造良好環(huán)境； 另一方面也是利用包括人民監(jiān)督在內(nèi)的外部監(jiān)督落實國有股權(quán)管理主體責(zé)任、 減少不當(dāng)行政干預(yù)、 持續(xù)優(yōu)化國有股權(quán)管理的必然要求。

注釋

［1］ 胡遲： 《國企改革四十年回顧與展望》， 《經(jīng)濟觀察》 2018 年第11 期。

［2］ 袁碧華： 《國有產(chǎn)權(quán)代表選任： 界定、 邏輯與路徑》， 《浙江工商大學(xué)學(xué)報》 2018 年第5 期。

［3］ 周游： 《公司法上的兩權(quán)分離之反思》， 《中國法學(xué)》 2017 年第4 期。

［4］ 蔣建湘： 《委托代理視角下國企公司治理的改進(jìn)》， 《法律科學(xué)》 （西北政法大學(xué)學(xué)報） 2014 年第6 期。

［5］ 王曙光、 徐余江： 《混合所有制經(jīng)濟與國有資產(chǎn)管理模式創(chuàng)新——基于委托—代理關(guān)系視角的研究》，《中共中央黨校學(xué)報》 2016 年第6 期。

［6］ 王建文： 《論淡馬錫董事會制度在我國商業(yè)類國有公司改革中的運用》， 《當(dāng)代法學(xué)》 2018 年第3 期。

［7］ 姜影： 《法國國有企業(yè)管理體制改革的歷程及成效》， 《法學(xué)》 2014 年第6 期。

［8］ 魯桐： 《 〈OECD 國有企業(yè)公司治理指引〉 修訂及其對中國國企改革的啟示》， 《國際經(jīng)濟評論》 2018年第5 期。

［9］ 孫光焰： 《董事會獨立性之惑與董事分類選舉制度的構(gòu)建》， 《北京社會科學(xué)》 2017 年第11 期。

［10］ 施天濤： 《公司治理中的憲制主義》， 《中國法律評論》 2018 年第4 期。