吳雁平　劉東斌

摘 要：檔案治理體系建設(shè)是一個(gè)多層次、多角度、全方位的建設(shè)。從個(gè)人視角看，就是要完善自身素養(yǎng)，規(guī)范個(gè)人行為。從機(jī)構(gòu)視角看，就是樹(shù)立法治意識(shí)，以法治思維與法制理念，做好檔案工作。從國(guó)家視角看，就是完善法制，做好頂層設(shè)計(jì)，協(xié)調(diào)好全社會(huì)的檔案工作。從國(guó)際視角看，就是要有道路自信、制度自信、理論自信和文化自信，創(chuàng)造性開(kāi)展有中國(guó)特色的檔案治理，為全球檔案事業(yè)提供可行的中國(guó)方案。

關(guān)鍵詞：檔案治理；個(gè)人；機(jī)構(gòu)；國(guó)家；國(guó)際

黨的十八屆三中全會(huì)提出“國(guó)家治理”后，黨的十八屆四中全會(huì)又提出全面推進(jìn)依法治國(guó)總目標(biāo)：建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系和建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家，并通過(guò)建設(shè)社會(huì)主義法治體系來(lái)促進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。檔案治理是國(guó)家治理體系的一部分，為促進(jìn)檔案治理體系建設(shè)和檔案治理能力現(xiàn)代化，國(guó)家檔案局在《全國(guó)檔案事業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃綱要》中提出“加快完善檔案治理體系、提升檔案治理能力”要求。[1]而檔案治理體系建設(shè)是一個(gè)多層次、多角度、全方位的建設(shè)，檔案治理體系建設(shè)既涉及檔案工作者，也涉及檔案機(jī)構(gòu)（包括檔案行政管理機(jī)構(gòu)、檔案管理機(jī)構(gòu)等），既涉及國(guó)家層面上對(duì)檔案工作機(jī)制的頂層設(shè)計(jì)，也涉及中國(guó)檔案工作在國(guó)際的檔案工作中的地位和作用等。因此，全方位、多視角地探討檔案治理，對(duì)推進(jìn)檔案治理體系建設(shè)和檔案治理能力現(xiàn)代化都有著積極的意義。

1 個(gè)人視角下的檔案治理

從個(gè)人的視角來(lái)看檔案治理，簡(jiǎn)單地說(shuō)，就是要完善自己的素養(yǎng)，規(guī)范個(gè)人的行為，也可以理解為提高自身素養(yǎng)，修養(yǎng)自身的品性，做好分內(nèi)之事。作為個(gè)人，無(wú)論是檔案工作者，還是普通公民，既有利用檔案的權(quán)利，也有保護(hù)檔案的義務(wù)。因此，都是檔案治理的參與者，責(zé)無(wú)旁貸。

從個(gè)人視角下的檔案治理來(lái)說(shuō)，檔案治理的重點(diǎn)是檔案工作者個(gè)人。檔案治理實(shí)際是依法治檔的一部分，或者說(shuō)檔案治理要依法治理。對(duì)于檔案從業(yè)者來(lái)說(shuō)就是要強(qiáng)化自身的法律意識(shí)、守法意識(shí)。由于“法律意識(shí)是人們對(duì)于法和有關(guān)法律現(xiàn)象的觀點(diǎn)、知識(shí)和心理態(tài)度的總稱”，[2]法律意識(shí)和守法意識(shí)就外化成一種觀念性的法律文化，對(duì)法律法規(guī)規(guī)章的制定和實(shí)施有著非常重要的影響。具體說(shuō)，法律意識(shí)“表現(xiàn)為探索法律現(xiàn)象的各種法律學(xué)說(shuō)，對(duì)現(xiàn)行法律的評(píng)價(jià)和解釋，人們的法律動(dòng)機(jī)（法律要求），對(duì)自己權(quán)利、義務(wù)的認(rèn)識(shí)（法律感），對(duì)法、法律制度了解、掌握、運(yùn)用的程度（法律知識(shí)），以及對(duì)行為是否合法的評(píng)價(jià)等”。[3]因此，要強(qiáng)化自身的法律意識(shí)與守法意識(shí)就需要知法、懂法、守法，并在此基礎(chǔ)上學(xué)會(huì)用法。

對(duì)于檔案工作者來(lái)說(shuō)，所謂知法，就是知道、了解與檔案及檔案工作相關(guān)的法律法規(guī)。主要包括三個(gè)方面：一是檔案法規(guī)體系。檔案法規(guī)體系由行政法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、行政規(guī)章、規(guī)范性文件五個(gè)方面組成。檔案行政法律，如《檔案法》；檔案行政法規(guī)，如《檔案法實(shí)施辦法》；地方性檔案法規(guī)，如《北京市實(shí)施<中華人民共和國(guó)檔案法>辦法》《河南省檔案管理?xiàng)l例》；檔案行政規(guī)章，如《機(jī)關(guān)文件材料歸檔范圍和文書檔案保管期限規(guī)定》；檔案規(guī)范性文件，如《國(guó)有企業(yè)文件材料歸檔辦法》《河南省檔案管理登記與檔案?jìng)浒皋k法》。二是行政法規(guī)體系。行政法律，如《中華人民共和國(guó)行政監(jiān)察法》；行政法規(guī)，如《行政機(jī)關(guān)公務(wù)員處分條例》；地方性法規(guī)，如《河南省行政機(jī)關(guān)執(zhí)法條例》；行政規(guī)章，如《河南省行政執(zhí)法證件管理辦法》；規(guī)范性文件，《延安市行政執(zhí)法監(jiān)督辦法》。三是涉及檔案的法規(guī)體系。法律，如《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》，其第三十四條規(guī)定：“村民委員會(huì)和村務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)建立村務(wù)檔案。村務(wù)檔案包括：選舉文件和選票，會(huì)議記錄，土地發(fā)包方案和承包合同，經(jīng)濟(jì)合同，集體財(cái)務(wù)賬目，集體資產(chǎn)登記文件，公益設(shè)施基本資料，基本建設(shè)資料，宅基地使用方案，征地補(bǔ)償費(fèi)使用及分配方案等。村務(wù)檔案應(yīng)當(dāng)真實(shí)、準(zhǔn)確、完整、規(guī)范。”法規(guī)，如《放射性廢物安全管理?xiàng)l例》，其第二十五條規(guī)定：“放射性固體廢物處置單位應(yīng)當(dāng)建立放射性固體廢物處置情況記錄檔案，如實(shí)記錄處置的放射性固體廢物的來(lái)源、數(shù)量、特征、存放位置等與處置活動(dòng)有關(guān)的事項(xiàng)。放射性固體廢物處置情況記錄檔案應(yīng)當(dāng)永久保存。”地方性法規(guī)，如《淮安市文物保護(hù)條例》第十八條規(guī)定：“市、縣（區(qū)）人民政府應(yīng)當(dāng)對(duì)文物保護(hù)單位設(shè)立保護(hù)標(biāo)志，建立記錄檔案，確定保護(hù)管理責(zé)任人，并根據(jù)實(shí)際需要埋設(shè)保護(hù)界樁。”規(guī)章，如《農(nóng)藥登記試驗(yàn)管理辦法》，其第五條第四款規(guī)定，承擔(dān)農(nóng)藥登記試驗(yàn)的機(jī)構(gòu)應(yīng)“建立完善的組織管理體系，配備機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人、質(zhì)量保證部門負(fù)責(zé)人、試驗(yàn)項(xiàng)目負(fù)責(zé)人、檔案管理員、樣品管理員和相應(yīng)的試驗(yàn)與工作人員等”；第二十九條規(guī)定，“農(nóng)藥登記試驗(yàn)單位應(yīng)當(dāng)將試驗(yàn)計(jì)劃、原始數(shù)據(jù)、標(biāo)本、留樣被試物和對(duì)照物、試驗(yàn)報(bào)告及與試驗(yàn)有關(guān)的文字材料保存至試驗(yàn)結(jié)束后至少七年，期滿后可移交申請(qǐng)人保存。申請(qǐng)人應(yīng)當(dāng)保存至農(nóng)藥退市后至少五年”。

所謂懂法，就是理解檔案法律、法規(guī)、規(guī)章的內(nèi)容和原理。具體包含四個(gè)方面的內(nèi)容：一是法理常識(shí)：如法的本質(zhì)、法的精神、法的基本內(nèi)涵、法律體系、法律原則、法律位階、法律制度等。二是基本法律知識(shí)：包括憲法和基本法律（如刑法、行政法、民法、民事訴訟法、行政訴訟法、商法等等）。三是具體涉及的檔案及檔案工作相關(guān)的法律法規(guī)，如上所述。四是熟悉并正確理解檔案法律法規(guī)條文的內(nèi)涵和外延，同時(shí)還必須熟悉相應(yīng)法律的相關(guān)條文，并能在檔案行政執(zhí)法中對(duì)檔案法律法規(guī)作出正確解釋，以適應(yīng)不同的個(gè)案。

所謂守法，就是嚴(yán)格依照檔案法律、法規(guī)、規(guī)章行使自己享有的權(quán)利和履行自己應(yīng)盡義務(wù)。其一，要清楚認(rèn)識(shí)檔案工作者及檔案行政管理主體是檔案守法的主要對(duì)象，只有其主動(dòng)帶頭守法，才能使社會(huì)公眾和檔案行政相對(duì)人逐步形成自愿守法的意識(shí)。其二，要有履行職責(zé)的意識(shí)。檔案工作者及檔案行政管理主體最主要的守法內(nèi)容就是檔案依法行政。依法履行檔案法律法規(guī)賦予的職責(zé)，守法就是要履行此職責(zé)。并要認(rèn)識(shí)到不依法行政就是不履行職責(zé)，不履行職責(zé)就是不守法，而不守法就是違法。只有有了這樣的守法意識(shí)，才能主動(dòng)地履行職責(zé)，才能提升檔案治理能力。其三，要由“消極守法”向“積極守法”轉(zhuǎn)變。即從被動(dòng)地不違反檔案法律法規(guī)，轉(zhuǎn)為積極主動(dòng)地用好檔案法律法規(guī)法，維護(hù)法律權(quán)威。所謂“積極守法”，就是以遵守檔案法律法規(guī)為己任，以檔案法律法規(guī)作為檔案事務(wù)行為的指南，自覺(jué)地履行檔案法律法規(guī)規(guī)定的義務(wù)與職責(zé)。

所謂用法，就是充分尊重他人合法的檔案權(quán)利和自由；積極尋求法律途徑解決檔案糾紛和爭(zhēng)議，自覺(jué)運(yùn)用法律的武器維護(hù)自己的合法檔案權(quán)利和利益；主動(dòng)抵制破壞檔案法律和檔案秩序的行為。

2 檔案治理的機(jī)構(gòu)視角

從機(jī)構(gòu)的視角來(lái)看檔案治理，簡(jiǎn)單地說(shuō)，就是樹(shù)立法治意識(shí)，以法治思維與法制理念，做好本機(jī)構(gòu)、本單位、本部門、本地區(qū)、本行業(yè)的檔案工作。

“法治”是主張嚴(yán)格依照法律治理國(guó)家的原則；是一種與“人治”相對(duì)應(yīng)的治理社會(huì)的理論、原則、理念和方法，是一種社會(huì)意識(shí)，核心是強(qiáng)調(diào)社會(huì)治理主體的自覺(jué)性、能動(dòng)性和權(quán)變性。法治的基本要求是嚴(yán)格依法辦事，法律在各種社會(huì)調(diào)整措施中具有至上性、權(quán)威性和強(qiáng)制性，不是當(dāng)權(quán)者的任性。“法治意識(shí)是人們對(duì)法律的認(rèn)可、崇尚與遵從，是關(guān)于法治的思想、知識(shí)和態(tài)度，主要包括規(guī)則意識(shí)、程序意識(shí)和權(quán)利義務(wù)意識(shí)?！盵4]

對(duì)于檔案治理的機(jī)構(gòu)來(lái)說(shuō)，所謂規(guī)則意識(shí)，是指每個(gè)機(jī)構(gòu)治理檔案事務(wù)中，必須依法確定其自身檔案機(jī)構(gòu)及其成員的職責(zé)。簡(jiǎn)單地說(shuō)，就是任何機(jī)關(guān)、團(tuán)體和個(gè)人治理檔案事務(wù)、管理檔案，都必須嚴(yán)格依法行政、依法辦事、依法治檔。做到法無(wú)授權(quán)不可為，法律規(guī)定的必須為。

所謂程序意識(shí)，是指在治理任何檔案事務(wù)中都必須做到程序正當(dāng)，不得以目的正當(dāng)，而違反或不履行正常的程序。法律界有“程序正義重于實(shí)質(zhì)正義”一說(shuō)，充分體現(xiàn)了程序正義的重要性。需要明白在檔案治理活動(dòng)中，如果某機(jī)構(gòu)缺乏必要的正當(dāng)程序，那么就可以合情合理地懷疑這其中存在某種“貓膩”。

所謂權(quán)利義務(wù)意識(shí)，是指權(quán)利與義務(wù)不可偏廢。在許多時(shí)候，我們往往只知道法律是規(guī)范人們的行為，規(guī)定人們的義務(wù)，卻不知道法律還設(shè)定了權(quán)利，設(shè)立了救濟(jì)制度。知道法律禁止了什么僅僅是法律的一個(gè)方面，明白法律上什么行為被“允許”，是法律的另一個(gè)方面。對(duì)于檔案治理主體而言，更要注重的是義務(wù)意識(shí)。因?yàn)樵谠S多情況下，處于治理主體地位的檔案行政管理機(jī)構(gòu)更多的是權(quán)利意識(shí)，而缺乏的是義務(wù)意識(shí)。

因此，對(duì)各個(gè)檔案機(jī)構(gòu)，特別是檔案治理主體機(jī)構(gòu)——檔案行政管理機(jī)構(gòu)來(lái)說(shuō)，就是要在法律制度框架內(nèi)，秉承依法行政、依法行事、依法治檔的理念，建立健全以檔案行政權(quán)力清單制度為核心的檔案治理法治化制度，將規(guī)則意識(shí)、程序意識(shí)和權(quán)利義務(wù)意識(shí)融入其中，為檔案行政管理機(jī)構(gòu)的檔案治理行為提供規(guī)范。一是建立檔案行政權(quán)力清單制度，規(guī)范檔案行政行為。依法明確檔案行政管理機(jī)構(gòu)的權(quán)力職責(zé)劃分、行使范圍、運(yùn)行程序等，依法規(guī)范檔案行政行為，認(rèn)真履行法定職責(zé)，使檔案行政管理權(quán)力嚴(yán)格在法律法規(guī)規(guī)定的范圍內(nèi)運(yùn)行，杜絕亂作為。切實(shí)把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子，強(qiáng)力推動(dòng)檔案行政管理機(jī)構(gòu)嚴(yán)格依法行政、依法行事、依法治檔，真正做到“法無(wú)授權(quán)不可為”。二是建立檔案行政責(zé)任清單制度，規(guī)范檔案行政責(zé)任。增強(qiáng)檔案行政管理機(jī)構(gòu)履行職責(zé)的責(zé)任意識(shí)，按照權(quán)責(zé)對(duì)等的原則，做到有權(quán)必有責(zé)，有責(zé)必履行，落實(shí)“法定職責(zé)必須為”，制約不作為，違規(guī)必追究。三是公開(kāi)檔案行政權(quán)力清單和檔案行政責(zé)任清單，實(shí)現(xiàn)檔案行政管理機(jī)構(gòu)的檔案行政權(quán)力和責(zé)任信息的公開(kāi)，將檔案行政管理主體的法定職權(quán)類型和內(nèi)容、職權(quán)的履行依據(jù)、職權(quán)履行的流程和結(jié)果等內(nèi)容進(jìn)行公開(kāi)，充分保證檔案行政權(quán)力運(yùn)行的程序正當(dāng)性。除了法定的保密事項(xiàng)外，所有納入檔案行政權(quán)力清單的權(quán)力事項(xiàng)及其運(yùn)行流程，都必須通過(guò)清單向社會(huì)公開(kāi)，否則不得行使，使權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行。四是為防止檔案行政權(quán)力的濫用、誤用，并充分發(fā)揮檔案行政管理功能，必須將檔案行政權(quán)力納入法制化軌道，接受司法審查，保證司法救濟(jì)。將檔案行政權(quán)力納入檔案行政訴訟受案范圍是對(duì)檔案行政權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督和對(duì)檔案行政相對(duì)人提供救濟(jì)的最好的方式，也體現(xiàn)了“有損害必有救濟(jì)”的責(zé)任行政的要求。

3 檔案治理的國(guó)家視角

從國(guó)家的視角來(lái)看檔案治理，簡(jiǎn)單地說(shuō)，就是從國(guó)家視角，完善法制，做好頂層設(shè)計(jì)，協(xié)調(diào)好全社會(huì)的檔案工作。

所謂“法制”，是法律制度的簡(jiǎn)稱，是一種社會(huì)制度，屬于法律文化中的器物層面。其“核心是強(qiáng)調(diào)社會(huì)治理規(guī)則（主要是法律形式的規(guī)則）的普適性、穩(wěn)定性和權(quán)威性”。[5]從檔案治理的角度看，除了檔案工作者有法律意識(shí)，檔案機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)者要有法治意識(shí)外，國(guó)家及社會(huì)機(jī)構(gòu)和全體公民還須有法制意識(shí)。所謂法制意識(shí)，實(shí)質(zhì)上是指公民與法人“嚴(yán)格地、平等地執(zhí)行和遵守法律，依法辦事的意識(shí)”。[6]

檔案法制的基本要求是各項(xiàng)檔案工作都法律化、制度化、法治化，并做到有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究。從這個(gè)意義上講，實(shí)行檔案法制的主要標(biāo)志，是一個(gè)國(guó)家從立法、執(zhí)法、司法、守法到法律監(jiān)督等方面，都有比較完備的檔案法律和制度。

“頂層設(shè)計(jì)”字面含義是自高端開(kāi)始的總體構(gòu)想，強(qiáng)調(diào)的是“不謀萬(wàn)世者，不足謀一時(shí)；不謀全局者，不足謀一域”。通俗地講，“頂層設(shè)計(jì)”就是要統(tǒng)籌考慮各層次和各要素，追根溯源，統(tǒng)攬全局，在最高層次上尋求檔案事務(wù)的解決之道。

因此，檔案治理的國(guó)家視角，就是在進(jìn)行檔案治理頂層設(shè)計(jì)時(shí)，需要特別關(guān)注兩個(gè)要素：一是重視頂層的決定性。因?yàn)?，頂層設(shè)計(jì)是自高端向低端展開(kāi)的設(shè)計(jì)方法，核心理念與目標(biāo)都源自頂層，因此頂層決定底層，高端決定低端。也就是在進(jìn)行檔案治理的頂層設(shè)計(jì)時(shí)，一定要有國(guó)家視角，而不僅僅是檔案行業(yè)視角。必須從國(guó)家治理現(xiàn)代化的高度和視角來(lái)看待與設(shè)計(jì)。二是重視設(shè)計(jì)整體關(guān)聯(lián)性。因?yàn)椋攲釉O(shè)計(jì)強(qiáng)調(diào)設(shè)計(jì)對(duì)象內(nèi)部要素之間圍繞核心理念和頂層目標(biāo)所形成的關(guān)聯(lián)、匹配與有機(jī)銜接。也就是進(jìn)行檔案治理的頂層設(shè)計(jì)時(shí)，一定要有全局視角，同樣不能只有檔案行業(yè)視角。也須從各行各業(yè)治理現(xiàn)代化的個(gè)性視角來(lái)觀察與設(shè)計(jì)。

4 檔案治理的國(guó)際視角

從國(guó)際的視角來(lái)看檔案治理，簡(jiǎn)單地說(shuō)，就是要有道路自信、制度自信、理論自信和文化自信，以國(guó)際視角，創(chuàng)造性開(kāi)展有中國(guó)特色的檔案治理，推動(dòng)中國(guó)檔案治理理論的國(guó)際化，為全球檔案事業(yè)提供可行的中國(guó)方案。

道路自信是對(duì)發(fā)展方向和未來(lái)命運(yùn)的自信。從檔案治理的角度看，堅(jiān)持道路自信，就是要全體檔案工作者，堅(jiān)定中國(guó)特色檔案治理之路，是實(shí)現(xiàn)檔案治理現(xiàn)代化的必由之路的信念。

制度自信是對(duì)中國(guó)特色社會(huì)主義制度具有制度優(yōu)勢(shì)的自信。從檔案治理的角度看，新中國(guó)檔案事業(yè)的發(fā)展歷程證明，中國(guó)特色社會(huì)主義檔案體制與制度，適應(yīng)了中國(guó)社會(huì)主義現(xiàn)代化發(fā)展與建設(shè)的需要，是保證各項(xiàng)檔案事業(yè)順利開(kāi)展的制度體系。

理論自信是對(duì)中國(guó)特色社會(huì)主義理論體系的科學(xué)性、真理性、正確性的自信。從檔案治理的角度看，堅(jiān)持理論自信就是要全體檔案工作者，堅(jiān)定對(duì)中國(guó)檔案學(xué)基本理論、中國(guó)特色檔案治理理論體系的正確性、真理性的信念。

文化自信是對(duì)中國(guó)特色社會(huì)主義先進(jìn)性的自信。是一個(gè)民族、一個(gè)國(guó)家以及一個(gè)政黨對(duì)自身文化價(jià)值的充分肯定和積極踐行，并對(duì)其文化的生命力持有的堅(jiān)定信心。從檔案治理的角度看，堅(jiān)持文化自信就是要激發(fā)檔案工作者和公眾對(duì)中華優(yōu)秀檔案文化傳統(tǒng)的歷史自豪感，形成對(duì)中國(guó)特色社會(huì)主義檔案理論的普遍共識(shí)和堅(jiān)定信念。因?yàn)?，正如?xí)近平總書記指出的那樣：“文化自信，是更基礎(chǔ)、更廣泛、更深厚的自信?！薄拔拿魈貏e是思想文化是一個(gè)國(guó)家、一個(gè)民族的靈魂。無(wú)論哪一個(gè)國(guó)家、哪一個(gè)民族，如果不珍惜自己的思想文化，丟掉了思想文化這個(gè)靈魂，這個(gè)國(guó)家、這個(gè)民族是立不起來(lái)的。”

因而，檔案治理的國(guó)際視角，就是一要深入挖掘中國(guó)傳統(tǒng)檔案文化中蘊(yùn)含的精髓；二要系統(tǒng)總結(jié)新中國(guó)成立以來(lái)，特別是改革開(kāi)放以來(lái)檔案工作的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)；三要以國(guó)際化的視角，從中國(guó)傳統(tǒng)檔案文化與新中國(guó)檔案經(jīng)驗(yàn)中，提煉出可復(fù)制、可推廣的方案與標(biāo)準(zhǔn)。

*本文為2017年度國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重點(diǎn)項(xiàng)目《法律規(guī)制視域下中國(guó)檔案工作規(guī)范體系建設(shè)研究》（項(xiàng)目編號(hào)：17ATQ012）、2018年度河南省檔案局科技項(xiàng)目《依法治國(guó)視域下檔案工作機(jī)制創(chuàng)新研究》（項(xiàng)目編號(hào)：2018-R-08）、2018年度河南省檔案局科技項(xiàng)目《改革開(kāi)放40年檔案法治建設(shè)研究》（項(xiàng)目編號(hào)：2018-R-04）的階段成果。

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（作者單位：吳雁平：開(kāi)封市檔案局；劉東斌：濮陽(yáng)市檔案局 來(lái)稿日期：2018-12-10）